Закрыть окно 

02.06.2008

Кирилл Рогов. Налоги и расходы: Бои гладиаторов


Решение по снижению ставки НДС отложено до августа. В ожесточенной полемике Минфина и Минэкономразвития по этому поводу тайм-аут. Между тем удивительно, сколь мало эта полемика волнует общество. И этому есть причины.

Российское правительство остается по сути своей правительством не политическим, а бюрократическим. Поэтому и полемика двух министерств носит во многом ведомственный характер. Минфин отвечает перед руководством за стабильность и устойчивость бюджета, поэтому борется прежде всего за стабильность (гарантированность) доходов. В то время как Минэкономразвития отвечает за экономический рост и должно продемонстрировать результаты на своем участке.

Но отвечающий за стабильность бюджета Минфин, контролируя политику доходов, политику расходов контролирует лишь в известных пределах. И всегда должен учитывать возможность принятия политических решений в этой сфере, которым он не сможет противостоять и с которыми даже не сможет публично спорить. В свою очередь, МЭР (теперь без Т), отвечающее за структурное развитие экономики и экономический рост, также, в сущности, лишено важнейших рычагов, с помощью которых на это развитие и этот рост можно воздействовать. Вне его политической компетенции фактически находятся такие вопросы, как конкурентность рынков, защита прав собственности, деятельность инфраструктурных монополий. Теперь еще и регулирование торговли. Как и Минфин, Минэкономразвития не только не имеет полномочий для принятия ключевых решений в зоне своей ответственности, но и не может полемизировать по поводу тех решений, которые принимаются в зоне его компетенции без его участия по политическим соображениям. Оба министерства, в сущности, вынуждены довольствоваться почти исключительно полемикой друг с другом.

Вынужденные подарки

Но вернемся к НДС. Итак, с точки зрения Минфина, центральной проблемой России в вопросе сбалансированности бюджета является совокупное влияние двух факторов — волатильности доходов под влиянием конъюнктуры мировых цен на сырье и волатильности расходов под влиянием политических факторов. Во втором случае речь идет как раз о том, что решения по расходам могут приниматься без одобрения Минфина. Кроме того, сложившаяся в последние годы тенденция постоянного роста доходов не может быть вечной. В то время как рост расходов почти неизбежен: качество базовых госуслуг (здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение) придется повышать, в то время как реформы, позволяющие оптимизировать эти затраты, не проведены или приостановлены.

Рациональная аргументация Минфина, впрочем, разбивается об одно обстоятельство. В прошлом году Минфин вынужден был профинансировать дополнительные расходы в размере около 2% ВВП. Основная часть этих денег достанется так называемым госкорпорациям. Ситуация совершенно удивительная: государство не только безвозмездно приватизирует свое имущество (имущество, передаваемое госкорпорациям, перестает быть имуществом Российской Федерации), но еще и приплачивает получателям госсобственности из бюджета. Фактически российские предприниматели в прошлом году уплатили налог в пользу госкорпораций — образно выражаясь, «чемезовский налог», — размер которого составил около 2% ВВП, т. е. сумму, в которую при пессимистическом сценарии казне обойдется снижение НДС с 18% до 12%.

Возражение, что инвестиции в госкорпорации носят разовый характер, в отличие от потерь от снижения налоговых ставок, на самом деле не так уж основательно. Практика вливаний бюджетных средств ведет к укреплению соответствующего лобби. Делая время от времени лоббистам подарки, Минфин в конечном счете лишь стимулирует и взращивает «расходное» лобби.

Но если Минфин не может уже при нынешнем уровне доходов препятствовать росту расходов, его рациональные доводы об опасности снижения доходов теряют для предпринимателей и граждан свою убедительность. Если обеспечить сбережения сверхдоходов уже невозможно, то лучше их не собирать. Правильные слова Алексея Кудрина о том, что снижать налоги можно лишь при снижении расходов, повисают в воздухе. Потому что платят налоги одни, а принимают решение о расходах другие, и содержательная коммуникация между двумя этими группами по поводу взаимосвязи уровня расходов и налоговых ставок отсутствует. Уровень расходов бюджета в последние годы мог колебаться в диапазоне 13-18% ВВП, но это никак не влияло на ставки налогов.

Общая налоговая льгота

Если вернуться к той главной проблеме бюджетной системы, которой озабочен Минфин (зависимость доходов от конъюнктуры мировых рынков, а расходов от политической конъюнктуры), то теоретическая модель налогообложения, учитывающая две эти угрозы, должна выглядеть примерно так: 1) номинальные ставки налогов не зависят от конъюнктуры (сырьевой и политической); 2) реальные налоговые изъятия коррелируют с уровнем избыточных (превышающих расходы) доходов.

Такой механизм можно представить как механизм «общей налоговой льготы». Условием введения «общей налоговой льготы» является наличие профицита, превышающего фиксированный размер (выраженный в доле ВВП), который в обязательном порядке должен быть в условиях благоприятной конъюнктуры направлен в сберегательные фонды (будущих поколений, развития и т. п.). Размер «сберегаемого» профицита должен быть увязан, видимо, с величиной нефтегазового трансферта. Если сверхпрофицит, превышающий установленный «сберегаемый» профицит, образуется, то он направляется в доходную часть бюджета на замещение поступлений от НДС. При этом номинальная ставка НДС индексируется с понижающим коэффициентом. Предприятия рассчитывают суммы налоговых выплат по номинальной ставке НДС, а перечисляют средства, умножив сумму начисленного налога на прописанный в бюджете данного года понижающий коэффициент общей налоговой льготы (например, 0,7).

Так, если профицит 2006 г. составил 7,4%, определенная часть, предположим 4% ВВП, могла бы быть зачислена в стабфонд, а оставшаяся — в фонд замещения доходов по общей льготе для НДС. Эта сумма, равная 3,4% ВВП, составила бы примерно половину всех поступлений от НДС. В 2007 г. при сокращении профицита до 5,5% соответственно сократился бы до 1,5% ВВП и размер фонда замещения, а следовательно, и понижающий коэффициент.

Если реальные доходы по итогам года превышают заложенные в бюджет (как это происходит в России из года в год в условиях постоянного роста сырьевых цен), то они зачисляются (переносятся) в профицит следующего года. Если оказываются ниже — то же самое, но как отрицательная величина. Таким образом, в реальности прогнозируемое выпадение средств от применения налоговой льготы будет покрыто в значительной мере за счет уже полученных на начало бюджетного года доходов.

«Партия здоровья»
и «партия лекарств»

В этой модели реально действующая ставка налога оказывается напрямую увязанной с двумя видами волатильности: колебаний размера сырьевой ренты и колебаний в уровне расходов. Более того, увеличение расходной части будет здесь прямым давлением на бизнес (при увеличении расходов фонд замещения льготы по НДС станет меньше, а реальный уровень налоговых изъятий — больше). То есть закладывается политический механизм заинтересованности бизнеса в сдерживании и сокращении госрасходов, который сегодня отсутствует. Сейчас единственным представителем «партии низких расходов» на политической (точнее, бюрократической) арене остается Минфин. Именно потому, что налоговая система абсолютно негибкая и ставки налогов никак не связаны ни с уровнем расходов, ни с размерами профицита. Выгоды от сдерживания расходов, кроме Минфина, не получает никто. В результате большинство налогоплательщиков оказывается не мотивировано к борьбе за сдерживание расходов, а меньшинство, получающее максимальный выигрыш от дополнительных расходов, в конечном счете в условиях высоких доходов обречено на лоббистскую победу.

Строго говоря, если взаимосвязь уровня налоговых изъятий и уровня расходов в стране не является предметом политической дискуссии, то парламент такой стране просто не нужен. А «партия низких расходов» обречена на поражение. Собственно, неудачи праволиберальных партий в России отчасти и были связаны с тем, что эти партии полемизировали с левыми по поводу уровня расходов, а не уровня налогов. Может существовать «партия здоровья» (низкие налоги), но никак не «партия лекарств» (снижение расходов). Низкие расходы могут представлять для общества ценность лишь как лекарство от высоких налогов.

Рано или поздно по исходе нефтяной эйфории России придется возвращаться к общепринятым практикам государственного управления. Ей опять понадобится парламент. И важно помнить, что параметры «налогового договора», т. е. взаимосвязь налогов и расходов, является важнейшим предметом его политической компетенции).

Автор — эксперт Института экономики переходного периода