Научный Семинар

Российские губернаторы: кто они и зачем нужны?

В рамках научного семинара под руководством Евгения Ясина с докладом выступил заведующий Лабораторией региональных политических исследований, профессор департамента политической науки НИУ ВШЭ Ростислав Туровский. В дискуссии приняли участие заведующий базовой кафедрой Центра политических технологий, профессор департамента политической науки НИУ ВШЭ Борис Макаренко, доцент департамента политической науки НИУ ВШЭ Алексей Титков. Вел семинар директор Института анализа предприятий и рынков, профессор Факультета социальных наук НИУ ВШЭ Андрей Яковлев.

Андрей Яковлев:

Коллеги, добрый вечер. Евгений Григорьевич болеет, просил меня вместо него провести этот семинар. Так что я здесь присутствую вместо Ясина. Наша сегодняшняя тема - «Российские губернаторы: кто они и зачем они нужны?». Основной доклад будет у Ростислава Туровского. Как обычно, это длится тридцать-сорок минут. И затем, у нас есть два дискуссанта: Борис Макаренко и Алексей Титков. Потом у нас будет время для задавания вопросов и дискуссии. Пожалуйста.

 

Ростислав Туровский:

Мой доклад будет состоять из двух частей, которые обозначены на слайде: кто они, современные российские губернаторы, и зачем они нужны, т.е. чем они занимаются или должны заниматься. Причём второй вопрос, на мой взгляд, не относится к тривиальным, если попытаться проанализировать, что я в ходе своего выступления и сделаю, на что же ориентирована деятельность губернаторов на современном этапе.

Очевидно, что отправной точкой для этой темы является то немалое множество изменений в губернаторском корпусе, которые мы наблюдаем в самое последнее время. Процесс этот начинается с 2017 года, после думской избирательной кампании. И в этой связи возникает вопрос, является ли последняя губернаторская ротация принципиально новым явлением, означает ли она какие-то изменения в управленческих подходах. Вы знаете, что этот процесс нередко подаётся как приход к власти совершенно нового поколения губернаторов, так называемых молодых технократов. Или же – о чем свидетельствует график, который представлен на слайде – мы имеем дело с волнообразным процессом, и то, что сейчас происходит – это просто очередная волна ротации губернаторского корпуса.

С моей точки зрения, в процессе губернаторских ротаций есть достаточно понятная волнообразная динамика, поскольку, в сущности, начало этого процесса, как условно массового, было связано с медведевским правлением. И в этой связи можно вспомнить такую тему, как омоложение губернаторского корпуса, и ещё иногда говорилось, что губернатор не должен быть сильно старше президента, когда президентом был Медведев. Массовый приход людей, не имеющих отношения к соответствующим регионам, на губернаторские посты – это процесс, который тоже усилился в годы президентства Медведева. Второй пик ротации был связан – и это тоже, на мой взгляд, очень важный момент – с президентской кампанией 2012 года, когда в процессе передачи президентской власти из одних рук в другие заключались определённые пакетные соглашения, договорённости в отношении того, какие группы элиты какие позиции будут занимать в регионах. И сейчас мы имеем дело с третьим всплеском губернаторских ротаций, который, что интересно, начинается до президентских выборов, тогда как обычно это делалось после того, как президентские выборы прошли. Причем процесс интенсивно продолжается и после завершения президентской компании. Впрочем, если говорить о количестве, то по числу замен нынешний пик все-таки выше, чем в середине медведевского президентства и на этапе передачи власти от Медведева к Путину.

На мой взгляд, если этот график продолжить и немного экстраполировать, то вырисовывается тенденция, которая напрямую связана с так называемым трансфером власти. Следующий пик должен приходиться как раз на период между думской кампанией 2021 года, когда истечёт срок полномочий большого количества губернаторов, и президентской кампанией 2024 года, а также сразу после президентских выборов 2024 года. Тот факт, что губернаторские замены стартовали в 2017 году, на мой взгляд, очень важен, поскольку это как раз выводит нас на следующий пик губернаторских замен, связанных с трансфером президентской власти. Но в то же время, на мой взгляд, это по-прежнему остаётся достаточно обычным процессом функционирования властной вертикали, где принятие решений по заменам губернаторов – дело достаточно лёгкое, связанное в первую очередь с борьбой разных групп элиты, и этот давно начавшийся процесс продолжается. Напротив, если всё-таки говорить о качественных характеристиках губернаторского корпуса, то, несмотря на всю моду на молодых технократов, если проанализировать состав губернаторского корпуса, то с помощью биографического анализа мы не заметим каких-то фундаментальных сдвигов.

В результате, воспроизводится по своим социально-профессиональным и даже возрастным характеристикам тот состав губернаторского корпуса, который формировался, начиная с медведевского правления, когда произошла зачистка старой, иной раз с ещё советскими корнями, губернаторской номенклатуры. Например, если говорить про средний возраст губернатора, то на сегодняшний день он и не большой, и не маленький – 51 год. Если говорить о профессиональной подготовке, то по-прежнему преобладают губернаторы с образованием технарей, инженеров, аграриев – то есть с профессиональной подготовкой, которая была характерна и для губернаторского корпуса девяностых годов. Иными словами, губернаторский корпус представляет собой весьма сложный «винегрет», в котором есть и молодое, и старшее поколение, есть и экономисты, и технари, и аграрии, и силовики. И на самом деле, это важный момент с управленческой точки зрения, поскольку губернаторский корпус по своему происхождению очень сложен и разнороден. С моей точки зрения, это и большой вызов для федерального центра, поскольку ему непросто вести командную игру – тем более в условиях централизации – со столь разнородным составом губернаторского корпуса. Но как раз это и стимулирует всё большую и большую тенденцию к регламентации деятельности губернаторского корпуса со стороны федерального центра, с выдвижением целевых индикаторов, различных формальных требований для того, чтобы все губернаторы, кто бы они ни были, выполняли примерно одни и те же установки.

Ещё одна довольно популярная тема, когда изучают состав губернаторского корпуса – это так называемые варяги – то есть губернаторы, которые ранее не имели отношения к соответствующему региону. Количество варягов, в самом деле, значительно выросло после перехода к губернаторским назначениям с 2005 г. В особенности оно выросло в период, когда президентом был Медведев. И на сегодняшний день доля варягов остается достаточно высокой. Но, если посчитать, то, в сущности, губернаторский корпус фактически ровно пополам расколот на две части. По моим расчетам, 38 процентов губернаторов являются варягами, но с другой стороны, всё же ровно 40 процентов представителей губернаторского корпуса - это, наоборот, люди, которые родились в данном регионе (уточним, что несколько губернаторов из этой группы в родном регионе потом не работали). Поэтому получается интересный баланс, когда губернаторы – это примерно пятьдесят на пятьдесят варяги и люди, которые имеют непосредственные корни в соответствующем регионе.

Но в то же самое время моя исходная мысль состояла в том, что несмотря на это разнообразие, внутренние расколы и различия федеральный центр всячески стремится свести свои отношения с губернаторами к общему знаменателю, чтобы обеспечить более жёсткий контроль не просто над губернаторским корпусом, но и над его деятельностью, над целеполаганием этой деятельности. При этом оборотная сторона медали состоит в том, что уровень поддержки губернаторов в обществе снижается, и с этой точки зрения прошлый год стал весьма показательным. Но я бы не сказал, что всё дело только в прошлом году и в тех непопулярных реформах, которые были запущены и которые в общем и целом подпортили рейтинги всех уровней власти. На мой взгляд, процесс ухудшения отношения губернаторов с обществом стартовал существенно раньше. В сущности, он начался ещё в период назначений после 2005 года и до возвращения прямых губернаторских выборов в 2012 году. И важный момент состоит в том, что возвращение прямых губернаторских выборов в 2012 году фундаментальным образом эту ситуацию не изменило, поскольку мы знаем, что правила игры способствовали ограничению конкуренции на губернаторских выборах и это, конечно, сильно расхолаживало губернаторский корпус, который считал, что победа у него всегда в кармане. В результате, губернаторские выборы превращались в некую формальность, а как результат, в отношения губернаторов с обществом ничего позитивного это не добавляло, несмотря на то, что замысел такой у федерального центра тоже присутствовал.

С моей точки зрения очень интересно, что губернаторам стало сложнее остаться на второй срок. Причём я специально подчёркиваю слово «второй», поскольку, когда мы изучали губернаторские выборы с середины девяностых годов и продолжали это делать в середине нулевых годов, то приходили к выводу о несколько другой цикличности губернаторской поддержки, когда проблемой становился третий срок. В то время как к началу второго срока, ко вторым выборам поддержка губернатора, как правило, возрастала. Проблема усталости, недовольства народа возникала на втором сроке и усиливалась к третьему сроку, который губернаторы иной раз и не смогли получить, поскольку выборы проиграли.

Так было раньше, а сейчас получается, что медовый месяц отношений губернаторов с обществом стал гораздо короче, и с этой точки зрения 2018 год был показательным. Дело не только в том, что выборы проиграли три губернатора (Хакасия, Хабаровский край и Владимирская область) – они проиграли, пытаясь избраться всего лишь на второй срок. То есть это были для них вторые выборы. И, кроме того, хотя этих кейсов немного, те губернаторы, которые шли на второй срок после 2012 года, практически все – за одним исключением мэра Москвы Собянина – получали в процентном отношении результат ниже, чем тот, который у них был на предыдущих выборах. Поэтому снижение общественной поддержки губернаторов стартовало гораздо раньше пенсионной реформы, и на неё списывать все тоже не нужно. И любопытно, что как раз сейчас – если говорить о выборах 2019 года – в своеобразном режиме ожидания находятся восемь губернаторов, которые должны были бы баллотироваться на второй срок в этом году. Пока ещё нет ясности, нет решения по поводу того, будет ли центр санкционировать их выдвижение на второй срок или посчитает это рискованным.

Напомню, что значительное число губернаторских замен в конце прошлого года было связано с губернаторами, которые отработали один срок, и центр не дал им по тем или иным соображением второй срок, вместо этого найдя ещё одного нового губернатора и теперь уже его выдвигая на последующие выборы. То есть ситуация выглядит весьма неустойчивой, нестабильной. И выходит, что и федеральный центр осознаёт риски, что губернаторам тяжело идти на вторые выборы и лишь первые выборы могут создавать позитивный эффект ожидания, но не более того. Да и сами губернаторы тоже иной раз стремятся поменять место работы, поскольку не ощущают в себе уверенности, что они способны и что они хотят работать на губернаторском посту. Это проблема. Как она будет решаться, это вопрос; здесь есть своя развилка и, конечно, есть свои рассуждения и спекуляции, выгоднее ли центру вообще отменить прямые губернаторские выборы, или наоборот, сделать их более конкурентными. Но предыдущая практика такова, что консервативные тренды побеждают, то есть, скорее ставка будет делаться на обеспечение максимально благоприятных, то есть, менее конкурентных условий участия в выборах действующих губернаторов.

Подводя итог по вопросу о том, кто такие нынешние губернаторы, стоит отметить, что существует множество гипотез и научных исследований в отношении того, по каким причинам одних губернаторов меняют, а других оставляют у власти. С моей точки зрения, если возвращаться к биографическому анализу губернаторского корпуса, здесь важную роль играет опыт работы на федеральном уровне. Этот фактор, на мой взгляд, больше всего способствует назначению губернатора или сохранению в должности действующего губернатора. Поскольку, как я уже говорил, профессиональное и социальное происхождение, образование у губернаторов очень разное, но у большинства объединяющей чертой является наличие опыта работы на федеральном уровне. Идеальная губернаторская карьера – это карьера человека родом из региона, который далее продолжал работу на федеральном уровне и в дальнейшем с федерального уровня возвращается и становится губернатором то ли своего родного, то ли другого региона. Наличие опыта работы на федеральном уровне очень важно для функционирования властной вертикали, поскольку при всех различиях между губернаторами, они должны прекрасно знать одну вещь, а именно - правила игры на федеральном уровне, правила отношений с Кремлём и даже ещё в большей степени – с федеральным правительством. Разумеется, параллельно с этим важно обладать определёнными связями с тем же правительством и с группами влияния на федеральном уровне. И именно этим могут объясняться нынешние губернаторские карьеры.

Причем в этой логике без ротации обойтись нельзя, поскольку динамика расстановки сил на федеральном уровне подталкивает и процессы ротации губернаторского корпуса. Не случайно этот процесс был активизирован после думской кампании 2016 года и замены руководства администрации президента. Что означало и очень существенные перестановки в элитах, которые в свою очередь стимулировали борьбу за и против того губернаторского корпуса, который сложился к 2017 году, что закончилось большим количеством замен и отставок. Это может казаться на общем уровне довольно тривиальным, но вот на уровне деталей, наоборот, здесь нужно очень детально анализировать отношения между группами влияния в федеральном центре, как фактор губернаторских ротаций.

Наряду с этим, на мой взгляд, нельзя сбрасывать со счетов влияние бизнес-интересов на ротацию губернаторского корпуса. И в этой связи я хотел бы напомнить, что приоритетные бизнес-интересы, которые влияли на формирование губернаторского корпуса, на протяжении постсоветской истории неоднократно менялись. На протяжении истории менялся характер губернаторских полномочий, и разного рода бизнес-группы на разных этапах имели или теряли влияние на процесс формирования губернаторского корпуса. Когда-то принципиальное значение могли иметь отношения губернаторов с топливно-энергетическим комплексом и, соответственно, с лидерами и гигантами российского ТЭКа, но те времена остались в прошлом. Они, в сущности, закончились с отменой прямых губернаторских выборов и были характерны для начала нулевых годов. Поэтому те процессы, которые стимулируют ротацию губернаторского корпуса, в большей степени связаны с другого рода бизнесом.

У нас часто принято ассоциировать губернаторов с крупными финансово-промышленными группами, искать их «заговор» за теми или иными решениями. В то же самое время, реальность долгое время была связана и по-прежнему связана в высокой степени с формирующимся бизнесом в сфере ЖКХ и энергосбыта. Эта же реальность в высокой степени связана с работой строительного сектора и, соответственно, с созданием различной местной инфраструктуры. И эти основания очень важные, поскольку в этих сферах есть и федеральные бизнес-интересы, есть и региональные игроки. Зачастую там и скрываются основания для принятия решений по губернаторам. И плюс к этому, если говорить о ещё более актуальных событиях, то, на мой взгляд, таким событием становится нынешняя мусорная реформа. И губернаторы, и центр задумываются о том, что это за бизнес, как им управлять. На мой взгляд, как раз мусорная реформа сейчас добавляет ещё одну интригу в процесс принятия решений о назначении и замене губернаторского корпуса.

Итак, если подвести итог первой половине моего доклада, то, на мой взгляд, институт губернатора испытывает очень серьёзные проблемы, которые связаны в том числе с мотивацией работы на губернаторском посту. В общем и целом получается, что цикл губернаторской жизни невелик, он сокращается, возникает типичный синдром временщика, то есть губернатора, который не намерен работать более одного срока и хотел бы, поработав немного в регионе и чем-то отличившись, перейти в федеральный центр. И в итоге развилки для наиболее типичных действий губернаторского корпуса могут оказываться весьма примитивными, когда одни делают ставку на быстрое извлечение ренты, пока они работают губернаторами. Другие же бездействуют и даже редко появляются в регионах. В любом случае и то, и другое, и иные модели губернаторского поведения свидетельствуют о том, что проблемы с мотивацией и синдром временщика стали ещё более заметными, чем это было раньше, и медовый месяц губернатора с регионом тоже имеет весьма короткий цикл.

В итоге, с одной стороны, мы имеем очень важное звено власти, на которое возложена немалая ответственность, а с другой стороны это звено является очень слабым, да и поменять губернатора нетрудно. Кроме того, ситуация становится ещё более динамичной и временами непредсказуемой в связи с антикоррупционными кампаниями, основания для которых есть, к сожалению, практически везде, а вот где, когда и почему это выстрелит – это, в самом деле, один из интригующих сюжетов современной региональной политики, который, очевидно, добавляет нервозности в процесс функционирования губернаторского корпуса.

Теперь я хотел бы перейти ко второй части своего выступления и задаться вопросом, чем занимается или должен заниматься этот сложный и проблемный институт власти. Вопрос о том, зачем нужны губернаторы, нетривиален по той причине, что губернаторы как красными флажками обложены самыми разными требованиями с самых разных сторон. С одной стороны, есть формальные требования и функционал, который вытекает из Конституции, а затем уточнён десятками, если не сотнями федеральных законов по множеству самых разных вопросов. Это одна часть требований к губернатору, связанная с российским федерализмом и разграничением полномочий. Другая часть - это фактические компетенции института губернатора, которые, по сути, гораздо меньше, чем то, что заложено в Конституции и федеральных законах, по банальной причине бюджетных ограничений, в связи с которой губернатор не в состоянии реализовывать многие полномочия. Поэтому фактические полномочия начинают сводиться к некоторому минимуму, который в основном связан с социальной сферой, жилищно-коммунальным и дорожным хозяйством. Кроме того, эти же самые сферы нужно каким-то образом делить с муниципальной властью. Не случайно губернаторы пытаются взять муниципальную власть под полный контроль, потому что иначе возникает своё функциональное раздвоение, например, в сфере ЖКХ, непосредственно внутри региона.

Наряду с этим федеральный центр не отменяет неформальные требования. Такие, как, например, требования к результатам выборов. Это было вновь проиллюстрировано по итогам президентской кампании прошлого года, когда два губернатора в регионах, где у Путина были наиболее низкие результаты, лишились своих должностей.

И наконец, что выходит по факту на первый план, но на самом деле мало коррелирует с законодательно установленными полномочиями губернатора – это те требования центра, которые предъявляются через оценку эффективности региональной власти и через майские указы президента, где формулируются вполне определённые целевые индикаторы, количественные показатели, которые регионы должны реализовывать и которые зачастую либо вообще никак не соотносятся с формальными губернаторскими полномочиями, либо являются невыполнимыми. Для федерального центра эта ситуация достаточно удобная, поскольку он формулирует сложные задачи, и с политической точки зрения центру это выгодно, так как ставит губернаторов в заведомо уязвимое положение, подчеркивая принципы вертикального управления.

Можно посмотреть, в частности, на новый перечень требований к губернаторам, который был сформулирован в обновлённой оценке эффективности региональной власти в конце прошлого года. Если абстрагироваться от того, на что губернаторы по большому счёту влиять не могут, типа внешних инвестиций или уровня бедности, то там остается в сухом остатке, например, региональное дорожное хозяйство. Но это более или менее понятно, и с этим губернаторы умеют справляться. Развитие несырьевого сектора экономики, малого и среднего бизнеса – задачка посложнее. И мало кто из губернаторов способен с ней справиться на системном уровне. Создание благоприятной городской среды и жилищное строительство – это сфера, которая в значительной степени является муниципальной, и в этой связи губернаторы не могут не взаимодействовать с мэрами (или просто их контролировать), если они хотят добиться чего-то на этом направлении. Но в любом случае, с моей точки зрения, эти индикаторы имеют в значительной степени политический характер, поскольку они, как я уже сказал, в условиях бюджетных ограничений заставляют губернаторов изыскивать ресурсы любыми способами для того, чтобы хоть что-то на этом направлении позитивное происходило.

В завершение своего выступления я хотел пройтись по занимательной политэкономии губернаторской деятельности для того, чтобы было понятно, в условиях какого рода ресурсных ограничений работают губернаторы, и к чему всё-таки волей-неволей сводится их деятельность. Получается так, что есть текущие позитивные тренды для наполнения региональных бюджетов, которые начинаются с 2016 года. Это хорошая новость. Но плохая новость состоит в том, что итоги главного и большого, первого кризиса 2009 года, когда произошёл резкий спад, по большому счёту не преодолены, то есть пик регионального благополучия остался на втором путинском сроке. После этого есть свои волнообразные процессы, но, по большому счёту, возвращение к пику регионального благополучия, который миновал более десяти лет назад, не произошло и не происходит.

Что касается политики федерального центра в этой связи, то она довольно сильно изменилась в отношении регионов в годы первого кризиса, пришедшегося на времена правления Медведева, и на фоне последних кризисных процессов. Изменилась она с мягкой на жёсткую. Если в 2009 году, столкнувшись с первым кризисом, центр бросился помогать регионам и резко нарастил федеральные трансферты, то после 2012 года и прихода Путина на третий срок финансовая политика центра, наоборот, становится существенно более жёсткой и менее благоприятной для территорий. Регионы подталкивают к самообеспечению, сокращая их зависимость от федеральных трансфертов, и в некоторые годы сокращают и сами федеральные трансферты.

Ситуация после 2012 года выглядит таким образом, когда, с одной стороны, перед регионами ставятся непростые задачи, и с другой стороны, обеспечения ресурсами для решения этих задач не происходит, что ставит губернаторов в весьма неприятное положение, может быть, даже самое неприятное за всю историю функционирования этого института.

В этой связи со стороны регионов есть свой ответ на этот вызов федерального центра, который я условно называю технократическим ответом. Чего добились регионы в самые последние два года, так это наведение относительного порядка в региональных бюджетах. В частности, долговая нагрузка снижается. Её пик был достигнут как раз в 2015 году, когда регионы должны были выполнять майские указы, в то время как федеральный центр мало поддерживал регионы. Как результат, регионы вынуждены были постоянно наращивать долг, но эта проблема разрешается с 2016 года. Наводится порядок и со сбалансированностью бюджетов. Если говорить о профицитах и дефицитах, то дефицит региональных бюджетов когда-то достигал своего максимума и был крайне неприятным, но к данному моменту ситуация улучшилась. В течение года, как правило, региональные бюджеты профицитные, и лишь в декабре происходит расходование последних денег, что ведёт к некоторому дефициту.

Другими словами, что объединило губернаторов при всех различиях, так это проведение финансовой оптимизации. Это определённое, но небезусловное достижение 2016-2018 годов, а за этим следует последний фундаментальный вопрос, к которому мы обращаемся: зачем вообще нужны региональные финансы?

Здесь для того, чтобы ответить на вопрос о том, для чего нужны губернаторы и в этой логике, для чего нужны региональные бюджеты, я обратился к анализу за последние десять лет структуры региональных расходов, чтобы понять, на что тратятся региональные деньги. И здесь есть свои вполне определённые и понятные тренды. Прежде всего, очень заметен уход государства из сферы ЖКХ, расходы на которую снижаются практически неуклонно. С другой стороны, идёт повышение расходов из социальных статей на одну статью, которая называется « социальная политика» и в основном связана с адресной помощью различным нуждающимся группам населения. Здесь, наоборот, произошёл существенный рост и как бы, грубо говоря, ЖКХ в регионах поменяли на социальные субсидии. Из того, что ещё бросается в глаза и немного настораживает – это свистопляска с расходами на здравоохранение, где был и резкий рост, и резкий спад, то есть ситуация с финансированием здравоохранения, которое к тому же ещё и легло на плечи регионов, поскольку местное самоуправление от этого полностью отказалось, выглядит крайне неустойчивой. Сфера образования остаётся, впрочем, в устойчивом приоритете и это по-прежнему самая большая статья региональных расходов.

Далее я пересчитывал все расходы в ценах 2008 года, чтобы понять, как резко и в какую сторону изменились расходы и на какие цели. Эти расчеты подтверждают, что произошел резкий фактический спад расходов на ЖКХ. Со здравоохранением региональная власть ещё пытается заигрывать, но делает это без особого желания и неуверенно, а в долгосрочной перспективе, вероятно, понижательный тренд по здравоохранению будет следующим по очереди за ЖКХ. Среднее образование остается на плечах регионов и без резких изменений, а помимо роста расходов на социальную политику стоит отметить наращивание расходов на дорожное хозяйство, тем более что сейчас федеральный центр стал ещё больше требовать, чтобы регионы приводили в порядок своё дорожное хозяйство.

Но в отношении социальной политики есть свой парадокс. С одной стороны, адресная социальная помощь лежит на регионах, с другой стороны, подозрительно участились высказывания многих чиновников в стиле «государство вам ничего не должно». И возникает некоторый когнитивный диссонанс, когда региональные чиновники вроде осуществляют эти расходы, но начинают прозрачно намекать, что нет, мы не любим этого делать, но вроде как пока приходится. А это возвращает нас к вопросу о смыслах работы губернаторов – быть «социальными работниками» им явно неинтересно и, вероятно, они с удовольствием бы от этого отказались. Вопрос только: ради чего?

Кроме того, хотелось бы отметить сохранение логики политического бизнес-цикла, когда расходы наращивают к выборам. Но с этой точки зрения весьма любопытны два казуса двух федеральных избирательных кампаний. Парламентская кампания 2016 года проходила по одной схеме, когда общество не баловали социально значимыми расходами, а вот президентские выборы 2018 года существенно отличаются тем, что к ним социально значимые расходы существенно нарастили. В этой логике правда, теперь, скорее всего, расходы будут опять сокращать – посмотрим, что произойдёт в этом году.

Наконец, хотелось бы сказать по поводу возможных прогнозов того, что будет происходить с губернаторским корпусом. Я об этом отчасти уже обмолвился в самом начале своего выступления, когда, с моей точки зрения, принципиальное значение будут иметь не думские выборы 2021 года (они, скорее всего, пройдут в инерционной логике, которая уже более или менее вырисовывается), а период между 2021 и 2024 годами, когда вновь обострится вопрос о кадровых ротациях, а это означает по факту следующее. Во-первых, будет поставлен вопрос о так называемых молодых технократах, у которых как раз завершатся первые сроки правления. И большой вопрос, останутся они у власти, захотят ли они сами остаться у власти или будут умолять федеральный центр забрать их, наконец, из региона. Такого рода решения будут приниматься в отношении всей плеяды новых губернаторов, которая сложилась у нас в 2017-2018 годах. Наряду с этим у части губернаторов истекут вторые и последние, как следует из законодательства, сроки. И важный вопрос о власти будет решаться, прежде всего, по двум ключевым регионам, Москве и Московской области. Если ограничение на два срока будет, конечно, действовать. И будет ещё непростой кейс с Санкт-Петербургом, где полномочия губернатора истекут ровно в тот же год, когда пройдут президентские выборы 2024 года.

Но в то же самое время останется открытым вопрос о смыслах, который по большому счёту не решается в отношении публичной сферы и тех проблем в публичной сфере, которые испытывают губернаторы, поскольку губернатор выглядит двуликим Янусом. С одной стороны, он могильщик остатков советской социальной системы, поскольку он сокращает расходы, оптимизирует бюджетную сферу. С другой стороны, он патерналист, поскольку вынужден, особенно перед выборами, и тем более, перед президентскими выборами наращивать социальную составляющую своей политики. В какую сторону пойдёт развитие региональной власти и какие приоритеты у нее будут, на мой взгляд, вопрос открытый, а по опыту изучения российской региональной политики у меня есть ощущение, что он никак определенным и стратегическим образом не решится. Несмотря на все рассуждения о стратегиях и долгосрочных проектах, на мой взгляд, тактика маневрирования и адаптации к меняющимся реалиям будет по-прежнему доминировать в текущей работе губернаторского корпуса.

 

Андрей Яковлев:

Большое спасибо. Мы сейчас перейдём к дискуссантам. А затем – это будет позже – обсуждение. Борис Игоревич, пожалуйста.

 

Борис Макаренко:

Спасибо, Андрей Александрович, спасибо Ростислав Феликсович, очень интересный доклад и выхвачены лучом прожектора какие-то моменты: когда слышишь это от Ростислава Феликсовича, думаешь: да, так оно и есть, почему же я не обращал на это внимания? И всё выстроено в систему, всё складывается.

Я к этому добавлю буквально несколько тезисов, которые скорее иллюстрируют и комментируют сказанное. По-моему, ни в чём возражать и спорить не буду.

Пункт первый: у наших губернаторов особая, гибридная политическая легитимность. С одной стороны – за исключением нескольких особых регионов, где губернатор избирается законодательным собранием – в большинстве случаев губернаторы избираются. Это выборы. Но если вы возьмёте всё законодательство от выборов: от президентских до сельсоветов – везде парламентские партии имеют льготу своих кандидатов выдвигать без сбора подписей или дополнительных условий. Везде, кроме губернаторских выборов. Там муниципальный фильтр у всех, включая Единую Россию. Везде допускается самовыдвижение, кроме губернаторских выборов, где самовыдвижение допустимо только там, где региональное законодательство его специально вводит. Пока таких регионов очень мало, хотя видимо будет больше после Приморского опыта. Везде, человек получивший мандат в результате выборов, его сохраняет в течение положенного срока и слагает его досрочно только в каких-то особых обстоятельствах. Либо получает повышение, либо его уводят в кандалах и без погон за коррупцию, либо какие-то личные обстоятельства, но если человек избран на четыре года, он служит эти четыре года. Везде, как и во всём мире, завоёванный на выборах мандат, считается ценным, и в большинстве случаев человек, его получивший, стремится к переизбранию на второй срок или больше, если это позволяет законодательство. Везде, кроме губернаторских выборов. У Ростислава Феликсовича прозвучала фраза про некоторых губернаторов – преимущественно  «варягов» - что многие из них хотят один срок отсидеть, а потом вернуться в федеральную власть, или что некоторые из них в регионе бывают по несколько дней в неделю или по неделе в месяц. Не похоже это на другие выборные должности.

С другой стороны Ростислав Феликсович справедливо отмечал, что губернаторы – это часть федеральной президентской кадровой политики. Абсолютно уместное замечание: есть у нас министры, есть руководители служб и агентств с погонами разного цвета, а вот есть ещё и губернаторы – там такая специфика: их нельзя просто назначить, им ещё выборы нужны. Подобная гибридность, с одной стороны, создаёт определённую гибкость для федеральной политики, с другой стороны сильно влияет на политическую легитимность и политическую повадку губернаторов.

Возникают и многие проблемы. По сути, что такое гибридная легитимность? Это значит, что выборы губернатора да, есть, но они носят характер плебисцита. Президент либо даёт губернатору разрешение идти на второй срок – тоже новшество, и Ростислав Феликсович об этом говорил – либо назначает за одиннадцать месяцев или до выборов врио, смещая губернатора после того, как иногда в коллективном порядке выражается собственное желание уйти в отставку, досрочно. Или врио, или действующий губернатор, получив де факто доверие президента, идёт на выборы, и выборы становятся , что называется аккламацией – народ аплодисментами утверждает этот выбор, состоявшийся в Москве. Так эта система работала с единственной помаркой до две тысячи восемнадцатого года – в две тысячи восемнадцатом сбоев было уже несколько. Ростислав Феликсович говорил три, на самом деле – четыре, если считать и Приморский край. Четверо губернаторов не смогли добиться убедительной бесспорной победы в первом туре выборов.

На самом деле, никакой трагедии нет. Даже если президент, федеральный центр играют свою немаловажную роль в подборе губернатора, а потом кандидатура выносится на одобрение, и результат ни в коем случае нельзя считать предрешённым. Население имеет право выразить своё отношение, президент сочтёт, что это его кандидат не оправдал его же доверия. Раз он не оправдал доверие, не получил поддержки народа, всё. Тоже совершенно рабочая модель

Есть и другие  важные следствия. У нас в России вообще одна из коренных проблем общенациональной политики в том, что у нас образовывается зазор между тем, что по-английски называется politics и policy. На русский это перевести не так просто. Для простоты давайте считать, соответственно,  политикаи управление. Рассмотрим положение губернатора с этой точки зрения, отсылаясь к тому, что мы слышали от Ростислава Феликсовича. Центр, в первую очередь, требует от губернаторов исполнение policy в области образования, здравоохранения, социалки, ЖКХ и так далее. То есть управленческих решений, реализующих государственную политику в данной сфере на региональном уровне. То, что губернатор является фактически чиновником, почти федеральным назначенцем,  утверждает его в роли «министра по делам реализации политики центра» в конкретном регионе. Но, как упоминал Ростислав Феликсович, приоритеты у центра меняются и иногда в хаотическом порядке, и они не всегда адекватным образом соотносятся с тем, как центр осуществляет финансовую помощь регионам на отправление  политики. Возможно то, с чем мы сейчас столкнулись: и вот эти неудачи губернаторов, и очень к месту упомянутые участившиеся несуразные высказывания региональных чиновников, в основном по части социальной политики – свидетельствует об одном. У нас впервые policyнапомнила о себе как проблеме политической. Напомню одно из определений того, что такое политика. Это определение известное во всём  мире, но категорически отрицаемое в России, когда губернаторы говорят «нет, я не политик – я крепкий хозяйственник, вон у меня какая кепка». Распределение ресурсов и расходование  этих ресурсов – это политика, это политические решения. Тот, кто имеет право эти ресурсы распределять, тот и обладает политической властью и никак иначе. Губернаторы вообще всегда должны были быть политиками. Потому что помимо того, что от них ожидает центр, у них огромное количество проблем, которые имеют чисто политическую природу. Это и менеджмент конфликтов между разными группами влияния. И не всегда эти группы влияния только экономические. Добавим, что если это регион со сложным этническим составом, то на губернаторе – потому что, а на ком ещё – лежит в том числе и деликатная проблема поддержания межэтнического мира, баланса между этническими элитами. Баланс между городскими элитами и периферий. Всё это проблемы политические. Губернаторы девяностых годов если не умели сразу, то жизнь заставляла очень быстро научиться такую политическую повадку обретать. И вторая сторона этой политической повадки: надо было эту политику свою, а заодно и политику федерального центра, которую губернатор отправлял, оправдать перед избирателем на следующих выборах. Боюсь, что большая часть проблем, которые проявляются последние годы – и здесь я соглашусь с Ростиславом Феликсовичем – будут только нарастать. Это обусловлено тем, что  модель наделения губернатора властью и их отношения с федеральным центром скорее мешают, чем помогают им обрести политическую повадку, а без этого проблем у губернаторского корпуса будет больше, а не меньше. А больше значит, будет проблем и у российской политики в целом.

Самая последняя вещь. Недавнее заседание Госсовета впервые за последние годы существования госсовета проводилось по новой модели. Это было не торжественное заседание за большим круглым столом, а ролевые игры, мозговые штурмы, масса рабочих дискуссий, которые завершались потом выходом на обобщение. Модель, дух трёхдневного мозгового штурма. Естественно это идея Сергея Кириенко. Почему так? Это не просто новая управленческая мода. Потому что с нового года президентом поставлено на повестку дня то, что называется «прорыв». Что нужно из нынешней ситуации куда-то вперёд выходить. Без губернаторов, без регионов в прорыв не пойдёшь, ничего не получится. В России это известная истина: реформы приживались только тогда, когда затеянные из Петербурга и из Москвы, они схватывались, приобретали жизнь в регионах. Есть хорошая попытка губернаторов вот в эту политическую, в хорошем смысле слова, интригу инициативу вовлечь. Но пока вот мы видели только первую попытку. Даёт ли она надежду? Но очень хочется верить, что да. Спасибо за внимание.

 

Алексей Титков:

Я тоже буду не столько спорить, сколько попробую дополнить. Напомню, что в докладе были два главных источника для анализа: кадровый состав губернаторов и бюджетная политика. Мы видим, с одной стороны, циклический квазиприродный процесс, с другой – реальность, связанную с тактическими задачами управления, с ситуативной расстановкой политических или бизнес-элит. Я хочу обратить внимание на реальность иного плана, связанную с правилами, институтами и с отложенными эффектами более ранних политических решений.

Доклад задал несколько важных вопросов. Почему губернаторы оказались именно такими? Почему «срок жизни» губернаторов, назначенных после 2014 года, получается в среднем три с половиной года, меньше одного полного срока? Почему произошла ускоренная замена губернаторов в годы президентства Медведева?

Начну с последнего. На мой взгляд, в 2009-2010 годах не было сознательного стратегического решения «давайте скорее поменяем губернаторов». Было, скорее, стечение трёх обстоятельств. Первое: подходил к концу срок полномочий губернаторов, которые четырьмя-пятью годами раньше получили еще один «переходный» срок, чтобы к следующей смене подготовить преемника и сдать дела. Второе: изменились правила подбора губернаторов. На четвертый год назначений федералы наконец-то поняли, как проводить нужных кандидатов без шантажа и торгов со стороны элитных групп в регионах. Предлагать новых кандидатов стали не полпреды в федеральных округах, а центральное руководство «Единой России», более весомая политическая инстанция, с которой региональные группы интересов уже не спорили, как с полпредами. Проводить замены стало технически проще.

Последнее обстоятельство было связано с устройством тандема Путина и Медведева. Парадоксальным образом на фоне страхов «лишь бы не получилось как на Украине» конституционный дизайн в годы президентства Медведева получился предельно похожим на украинский. Был сильный премьер-министр, который распоряжается основными ресурсами, и слабый президент, но с большими полномочиями именно в части замены глав регионов. Президент, как и любой политик, хочет увеличить свое влияние, и демонстрирует силу на участке, который ему доступен, меняя губернаторов одного за другим. Результат, как мы помним – провал на выборах 2011 года.

Теперь что происходило со стимулами в отношении губернаторов в целом. Исходной точкой были девяностые годы, когда положение не устраивало ни федеральную власть, ни граждан. Федералы не могли добиться, чтобы в регионах выполнялись российские законы и обязательные решения правительства. Избиратели могли влиять на ход выборов, но в промежутках между выборами возможности как-то воздействовать на избранную власть были минимальными. В этом российская модель напоминала «делегативную демократию» латиноамериканских стран: есть конкурентные выборы и нет гражданского контроля. Политика Путина в начале 2000-х годов, когда был восстановлен федеральный контроль над губернаторами, была шагом вперед и получила массовую поддержку. Федеральное вмешательство сдерживало губернаторов, федералы гарантировали относительный порядок и выступали арбитрами в спорных ситуациях.

Конструкция, которая сложилась с середины 2000-х годов после отмены выборов, в анализе Екатерины Журавской сравнивается с «китайской моделью». Руководители регионов по-прежнему слабо подконтрольны гражданам, но от центральной власти карьера губернатора зависит в решающей степени. Китайский пример показывает, что такой набор стимулов позволяет проводить политику экономического роста, если центральное правительство в ней заинтересовано, и экономить на социальных программах, которых могли бы потребовать избиратели.

В России модель сработала не так. Исследование Центра изучения институтов и развития (МЦИИР), которым руководит Андрей Александрович Яковлев, показало, что экономические успехи губернатора никак не помогают его шансам быть назначенным на новый срок. Реальным показателем, как мы слышали сегодня в докладе, была возможность главы региона обеспечить нужный результат на федеральных выборах.

Большое внутреннее противоречие такой системы можно обозначить, вслед за Борисом Игоревичем Макаренко, как противоречие между policy и politics, требованиями политического курса и способностями к политической конкуренции. «На выходе» от губернаторов ждали электорального успеха, но «на входе» отбирали кандидатов, которые по своей прошлой карьере были готовы к чему угодно, только не к конкурентным выборам.

Система неплохо работала в первые годы, пока сохранялся запас прочности, накопленный в 1990-е и начале 2000-х годов. Кадрами, на которых держалась система, были, с одной стороны, политики ранних 2000-х, прошедшие жесткий конкурентный отбор на выборах: в их числе Собянин, Хлопонин, Трутнев, ключевые губернаторы «путинского призыва». В более поздние годы, когда открытая конкуренция в регионах стала подавляться, они могли уже не пройти фильтр и потеряться. С другой стороны, опытные губернаторы из 1990-х годов, создатели политических машин в своих регионах. К концу десятилетия этот запас был растрачен: конкуренция, отбиравшая сильные кадры, была ограничена, опытных губернаторов заменяли новичками без навыков политической борьбы.

Другое «подрывное» решение, повлиявшее на устойчивость всей модели –это переход думских выборов на полностью пропорциональные выборы в середине 2000-х годов. Связь с губернаторами здесь самая прямая. От глав регионов, как и раньше, ждали результатов на федеральных выборах, но теперь ожидания стали более высокими, чем были при смешанной системе. Результаты правящей партии в 45% губернаторы, как правило, могли обеспечить относительно спокойно, но теперь стали нужны результаты в 60% и выше. Методы, которыми добирались недостающие проценты, привели к тому, что к следующим выборам 2011 года доверие избирателей к выборам оказалось сильно подорванным. Опросы ВЦИОМ 2007-2011 годов показывают, что за эти несколько лет критически выросла доля граждан, которые сталкивались с нарушениями на выборах или слышали о них от знакомых, и которые ожидают, что выборы будут нечестными. Это был еще один важный фактор, кроме замены опытных губернаторов, который привел к провалу на выборах 2011 года.

После 2011 года, как мы знаем, система оказалась достаточно гибкой, чтобы на время справиться с кризисом. Новым решением стали неконкурентные выборы плебисцитарного типа, о которых сегодня много говорилось. Выборы осени 2018 года показывают, что такая модель тоже дает сбои. Муниципальный фильтр защищает от конкуренции с сильными противниками, но больше не может предотвратить протестное голосование за «любого другого кандидата». Технические возможности справиться с этой «пробоиной» есть. Самое простое решение – отменить везде, где нужно, прямые выборы, для этого даже федеральное законодательство менять не нужно. Тактически это сработает, но в более долгой перспективе проблему не решит.

Большая проблема, которая все равно останется, заявлена в названии сегодняшнего доклада: «кому нужны губернаторы» и какие именно. Здесь мы видим сильное расхождение между интересами президента как политического игрока и ожиданиями жителей регионов. Сошлюсь на результаты опросов фонда «Общественное мнение», в которых все последние годы воспроизводятся парадоксальные, казалось бы, результаты. Опрошенные очень спокойно, даже благодушно, относятся к практике, что президент может поменять губернатора в любой момент по своему усмотрению. При этом образ главы региона, которого хотели бы видеть граждане, резко отличается от характеристик, которые мы видим у нынешних губернаторов. Настоящий глава региона должен быть местным, с опытом на производстве или в социальной сфере, должен быть беспартийным, должен быть решительным и самостоятельным (и, значит, готовым к конфликтам за интересы региона). Сейчас губернаторов такого типа практически нет, система отбирает совсем других. Нынешние губернаторы – президентские наместники, которые для граждан «не свои» и которых не жалко. Кто раньше займет пустующую нишу «защитника региона» - одна из главных интриг на ближайшие несколько лет.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо, большое спасибо. У меня какая просьба, если можно, поднимите руки те, кто хотел бы задать вопросы. Так, четыре, пять. Хорошо. Если можно, скажите вопрос, ещё отдельно будут комментарии.

 

Реплика из зала:

Добрый вечер. Спасибо, очень интересная лекция. Ростислав Феликсович, вы рассматривали проблему губернаторов в целом. Но я считаю, что губернаторы – это такой продукт штучный, и хотелось бы в связи с этим рассмотреть такой пример выборов в Приморье. Там классический произошёл сбой. Он был уверен в победе кандидата своего и его даже показывали перед саммитом; он говорил: не беспокойтесь, этот вопрос решён – и здесь мы видим... И очень хотелось, чтобы вы смоделировали – насколько это возможно – поведение победившего человека. Как может он себя вести?  Вот он вышел, хотя он реально был губернатором несколько часов. Ну, и в связи с этим Вы бы затронули, например, губернаторство у Кадырова. Почему именно у Кадырова? Потому что я понимаю, что  губернаторов  выхолостили, это  практически не власть…

 

Андрей Яковлев:

У нас будет время для комментария. Задайте вопрос.

 

Реплика из зала:

Вот собственно вопрос по Приморью, ну и Кадырова, может быть, немножко заденете. Потому что мне интересны кризисы. И возможен ли на этом этапе руководства кризис в России? Спасибо.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо. Спасибо. Следующий вопрос. Мы вопросы собираем, после этого будут ответы, а потом ещё будет время для комментариев из зала. Следующий вопрос.

 

Реплика из зала:

Здравствуйте. У меня вот какой вопрос. Логика того, что мы услышали от докладчика и его содокладчика, лучше так сказать: центру совершенно не выгодно сейчас менять систему появления губернаторов. То есть, вот эти фильтры муниципальные , которые и позволяют центру очень хорошо иллюстрировать весь этот процесс, с одной стороны. И с другой стороны, мы видим, что дискуссия об отмене муниципального фильтра очень оживилась . О ней говорили, например, в ЦИКЕ, на последнем совещании экспертного совета. Очень много об этом пишут, и очень много надежд с этим связано. Прокомментируйте, пожалуйста.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо. Следующий вопрос.

 

Василий Банк:

Наши бывшие губернаторы хозяйственники, Тулеев, например, которые действительно решали какие-то проблемы. Сейчас, конечно, муниципальные фильтры, которые не позволяют выдвигаться каким-то другим кандидатам Единой России, и таких уже хозяйственников нет. На Ваш взгляд, кто сейчас соответствует тем понятиям, которые у нас сложились по поводу губернаторов? Такие есть или это временщики, которые  ждут своего назначения в федеральные структуры власти, какой-то период там пережидают для того, чтобы выйти в дальнейшем в федеральную власть? Потому что от губернатора довольно многое зависит, и, если губернатор временщик, не развивается структура губернии и так далее. На Ваш взгляд надо вот таких губернаторов-хозяйственников или не надо? Как вы считаете в настоящее время? Спасибо.

 

Андрей Яковлев:

Спасибо.

 

Реплика из зала:

Ростислав Феликсович, я хотел бы вот какую вещь уточнить. Лет десять назад на финансово-экономическом  форуме в Ханте-Мансийске бурно обсуждался многомиллиардный проект с участием даже, возможно, зарубежных инвестиций – Урал промышленный, Урал полярный. Там ещё говорилось о том, что технология истощения ресурсов. В связи с этим, как вы смотрите на губернатора Свердловской области, который абсолютный ноль, его на Урале не воспринимают как губернатора. Человек, который не может справиться с местными элитами. И в связи с этим, Вы видите вообще какую-то стратегию замены вот этих модулей технократными? Когда будет этот научный  рывок и так далее. Есть эта стратегия или её нет? Или это переназначение того же Вашего переизбранника – человек, который в области мало что значит и не пользуется никакой серьёзной поддержкой? Это просто оттягивание момента, просто затягивание ситуации и так далее? Потому что одно дело какая-то малозначащая область, малобюджетная – другое дело такая серьёзная, как Свердловская. Третье: экономический потенциал в стране. И там вот такая ситуация.

 

Андрей Яковлев:

Коллега, вопрос понятен.

 

Реплика из зала:

То есть вы видите эту стратегию или нет?

 

Андрей Яковлев:

Хорошо, спасибо.

 

Елена Гусева:

Гусева Елена, бывший СПС, бывший муниципальный депутат. Сейчас  председатель ЖСК. У меня первый вопрос к Ростиславу Феликсовичу, а второй, кто ответит. Ростислав Феликсович, скажите, пожалуйста, вот эта ротация и сменяемость – это как-то коррелируется с регионами дотационными или доходными. Есть ли связь? И второй вопрос, всё время, и все проблемы – федеральный центр. Но поскольку я себе представляю, что Владимир Владимирович не гений, мне хочется понять, какие там могут быть влияния, как формируется кардинально крупные решения. Ибо, на мой взгляд, вот эта частая ротация изменяемости губернаторов говорит о том, что группы влияния заметались. То есть, нет устойчивости, есть какой-то раздрай именно в результате неустойчивости. Мне кажется, что есть и внешние факторы, которые влияют, не только внутренние. Спасибо.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо, коллеги, вот там ещё вопрос, справа.

 

Реплика из зала:

Ростислав Феликсович, спасибо за доклад. Такой вопрос. На фоне влияния роста эффективности губернаторов, как бы Вы могли охарактеризовать недавний переход наиболее высоко оценённых губернаторов на федеральные посты, в федеральное правительство? Это новый феномен или это что-то продолжающееся, какая-то новая волна? Спасибо.

 

Андрей Яковлев:

Вы знаете, у меня тоже будет ещё два вопроса.

Первый: Вы говорили в выступлении о том, что для успеха губернатора сегодня ключевым является опыт работы на федеральном уровне. Вопрос о том, какой это опыт? То есть, грубо говоря, достаточно быть федеральным зам. министра? Или нужно быть, условно говоря, Гордеевым с опытом федерального министра, вице-премьера и так далее? Ну, и там есть другие примеры такого рода. То есть тяжеловесы. И второй момент. В логике того, что Вы показывали по поводу улучшения бюджетной ситуации, я смотрю на эти процессы как экономист. И лично у меня возникает ощущение, что сейчас у регионов, у губернаторов в частности появляется определённое давление на них в части улучшения не только бюджетной ситуации, но и экономической ситуации после того, как ужесточились ограничения федерального центра. И грубо говоря, федеральному центру нужна не только лояльность, которая была нужна в двухтысячные годы, политическая, но и какие-то результаты, в том числе выражающиеся и в налаживании и упорядочивании бюджетной сферы, и, на самом деле, в экономическом развитии. Ну, я, допустим, сейчас упоминал Гордеева с Воронежем, но есть другие примеры. Причём да, их не так много, но на мой взгляд уже не чистое исключение. Хотелось бы Ваш комментарий услышать.

Сейчас переходим к ответам на вопросы, после чего перейдём к комментариям из зала.

 

Ростислав Туровский:

Спасибо за вопросы. Я постараюсь коротко ответить, поскольку времени не так много. По поводу первого вопроса, который касался Приморского края и Ищенко. Я бы здесь сослался на Бориса Игоревича, который говорил о гибридной модели, в которой работает современный губернатор. И, как раз, казус Ищенко интересен тем, что в условиях этой гибридной модели, фактически одержав победу на выборах, но не получив подтверждения ни со стороны избирательной комиссии, ни со стороны федерального центра, он, получается, что губернатором стать не смог, а после этого попадает в совершенно иную ситуацию, учитывая, что часть решений зависит от КПРФ, которая находится в своих отношениях с Кремлём. Еще часть решений зависит от региональной элиты, которая в какой-то ситуации может поддержать Ищенко, а в какой-то не может. В сущности, он оказывается в ситуации, когда воспроизвести свою победу, свой успех и добиться нового успеха на следующих выборах он просто не в состоянии. То есть, на мой взгляд, этот казус интересен тем, что действующая модель проведения губернаторских выборов в состоянии отсеивать нежелательных победителей.

По поводу Кадырова, это другого рода ситуация, конечно. Здесь, напротив, мы можем говорить о весьма устойчивой модели, когда регион является привилегированным, когда глава региона получает такие бонусы, как фактический контроль и над частью силовых структур на территории региона, и над экономикой региона, и действует как достаточно успешный лоббист с точки зрения получения федеральных средств. Но это довольно банальные вещи, на мой взгляд. Более интересный вопрос и, на мой взгляд, это из развивающихся сюжетов региональной политики в России в ближайшие несколько лет, связан с тем, как будут создаваться ограничители для влияния Кадырова как на Северном Кавказе, так и на федеральном уровне, как далеко будет этот процесс продвигаться. Тенденция такая уже прослеживается.

Следующий вопрос был связан с муниципальным фильтром, в Центризбиркоме по этому поводу происходили дискуссии, но ведь по факту они в дальнейшем были свёрнуты президентской администрацией по вполне понятным причинам. Мне в этой ситуации удивительно то, почему ЦИК так долго позволял развиваться этой дискуссии, хотя она, в сущности, противоречила интересам кремлёвской администрации, которая, в конце концов, и взяла верх в этой истории. Очевидно, что любого рода отмена и даже смягчение муниципального фильтра, и, казалось бы, правильные вещи, связанные с привилегиями для парламентских партий в виде отмены для них муниципального фильтра, обрушат всю нынешнюю систему губернаторских выборов. Дискуссии могут продолжаться долго, но или эту модель нужно полностью менять на конкурентную, или оставить как есть, а может быть даже и закрутить гайки. Здесь уже возникал вопрос по поводу новых сбоев. На мой взгляд, если будут новые сбои, то это будет стимулировать усложнение процедуры участия в губернаторских выборах, а не смягчение этой процедуры.

Теперь, был вопрос по поводу поиска идеального губернатора на российских просторах, и есть ли таковые. На мой взгляд, есть идеальный образ, который когда-то существовал и до сих пор воспроизводится в общественном мнении – об этом Алексей Сергеевич как раз говорил. Это образ, который запечатлелся в сознании россиян в девяностые годы и у которого есть советская предыстория. Образ хозяйственника в кепке с некоторой условной социальной ориентацией, добивающегося каких-то успехов в жизни, в публичном пространстве. Но этот образ остался в прошлом, на самом деле в далёком прошлом. Есть ещё доживающие свой век губернаторы очень старой закалки, у которых есть советское номенклатурное прошлое. Можно, например, калужского губернатора считать губернатором старой закалки.

 

Реплика из зала:

Савченко.

 

Ростислав Туровский:

Савченко, да. Но это единичные примеры и, честно говоря, они уже как губернаторы постепенно доживают свой век, то есть говорить, что есть некие мастодонты, которые до сих пор соответствуют образу идеального губернатора, по-моему, нельзя. И общественная поддержка тех же старых губернаторов типа Савченко снижается. Поэтому они волей-неволей уступают, уходят.

Приходит ли кто-то на смену, кто может считаться идеальным губернатором? Я не склонен считать таковым образ молодого технократа – на мой взгляд, это скорее пиаровский образ. Я бы сказал, что есть губернаторы, которым везёт, поскольку у них ресурсно обеспеченные регионы, и в этой связи они не вынуждены всё время делать тяжелый выбор, куда тратить деньги. Они могут достаточно спокойно и успешно финансировать самые разные сферы на своей территории. Например, губернаторы тюменской «матрёшки» могут соответствовать такого рода образу, но это будет единичный случай, поскольку это делается в совершенно других бюджетных обстоятельствах, чем у большинства.

Теперь в отношении Свердловской области. Ничего особенно оптимистического по поводу перспектив губернатора я сказать не готов. Единственное, мне подумалось, поскольку возникла тема экологии, что, видимо, ответственность за экологическую ситуацию, прежде всего, в связи с запуском мусорной реформы будет усиливаться у губернаторов, и федеральный центр будет формулировать свои требования в отношении экологической политики в регионах.

В отношении наличия или отсутствия стратегии замены губернаторов на технократов, на мой взгляд, здесь тоже нужен другой угол зрения. Я воспринимаю эту новую губернаторскую когорту как когорту относительно молодой, а то и действительно очень молодой бюрократии. Это новое постсоветское чиновничество, которое прошло боевое крещение в правительстве, возможно, в госкомпаниях, возможно, в частном бизнесе. Оно же является наиболее удобным партнёром и контрагентом федерального центра. То есть это не столько формирование нового типа губернатора, сколько новый этап сращивания федерального правительства с региональными правительствами, где губернаторы становятся этакими руководителями департаментов по работе со Свердловской областью и с чем-то ещё подобным. И потому это более низкий и логично, что более молодой этаж единой системы государственной власти. При том, что мы от новой губернаторской когорты должны, по идее, ожидать какой-то самостоятельной, своей политики. Но от такого рода губернаторов ожидать этого не приходится. Иными словами, это скорее новый этап централизации власти уже в сфере кадровой политики, чем формирование нового типа губернатора.

Был вопрос по поводу связи ротации губернаторов с уровнем социально-экономического развития и самостоятельностью регионов. На мой взгляд, ротация происходит по разным причинам и в более богатых, и в более бедных регионах, просто там разного рода задачи решаются. Если говорить о регионах более богатых, то очень важная задача федерального центра, которая высветилась вскоре после отмены прямых губернаторских выборов, состояла в том, чтобы лишить элиты таких регионов самостоятельности и попробовать поэкспериментировать с назначениями новых людей, возможно, варягов. А за этим многое далее следовало, вроде, например, распродажи регионального имущества тем или иным федеральным финансово-промышленным группам. В итоге, региональные бастионы богатой самостийности разрушались по итогам назначений новых губернаторов почти повсеместно. В отношении бедных регионов есть логика другого рода. Поскольку регион спонсируется федеральным центром, губернатор воспринимается как фактический распределитель федеральных денег. А раз он распределитель федеральных средств, тогда он должен в этой логике быть зависимым распределителем, то есть пешкой. Соответственно, возникает потребность, чтобы в таких регионах ставить новых губернаторов, которые, с точки зрения центра, эффективнее бы расходовали федеральные средства и лучше понимали установки центра в отношении приоритетов при расходовании этих средств

Вопрос по поводу роли групп влияния мог бы быть темой отдельной лекции. Я это воспринимаю в качестве постоянно идущей позиционной игры, которая имеет и теневую, и публичную составляющую, а в качестве равнодействующей время от времени выдаёт нам решения по замене тех или иных губернаторов и по назначению на их место людей, которые часто, но не всегда имеют ту или иную лояльность в отношении тех или иных групп влияния. Во-первых, есть президент страны, у которого своё, иногда понятное, иногда неочевидное представление о балансе политических сил в российской элите, который он стремится поддерживать, в том числе, через раздачу и изъятие губернаторских постов. Во-вторых, это могут быть решения, которые фактически принимаются на следующем, более низком уровне, где активность групп влияния определяет очень многое в процессе ротации губернаторского корпуса. Дальше уже нужно переходить на отдельные кейсы, и в некоторых случаях получится объяснение, а в некоторых ситуация останется загадочной.

Теперь далее, по поводу влияния оценки эффективности губернаторов и переходов эффективных губернаторов в федеральный центр. Это ситуации, конечно же, единичные, но если их смоделировать, то, скорее, в ресурсно обеспеченном регионе, если губернатор с утра до ночи прислушивается к установкам федерального центра, исправно их реализует, при этом обеспечивает социально-экономическую стабильность, рано или поздно его мечта осуществляется, и он становится министром. Кейс тюменского губернатора Якушева – это именно такой кейс, поскольку у него была цель –перейти на федеральный уровень; он работал на это денно и нощно, работал, следуя федеральным установкам, и добился своего. В этой же логике продвигался его коллега по тюменской матрёшке – Кобылкин. С Гордеевым ситуация другая, потому что у него, наоборот, пребывание в Воронеже было не то чтобы ссылкой, но временным пребыванием, с очевидным желанием вернуться в центр на не меньший уровень. А поскольку он уходил с позиции вице-премьера, вернуться легко и непринуждённо на пост не меньший по статусу ему было сложно, вплоть до самых последних изменений в правительстве, которые и позволили найти Гордееву адекватное место в правительстве.

Но в целом, если говорить о шансах губернаторов на продолжение карьеры за счёт следованиям федеральным установкам, то шанс этот есть, но маленький. Маленький ровно по той причине, что количество вакансий в федеральном центре измеряется единицами, а не десятками, поэтому очевидно, что это всё особые, уникальные кейсы, а отнюдь не переток губернаторского корпуса в федеральное правительство.

По поводу сбоев. На мой взгляд, конъюнктура прошлого года была не самой благоприятной, и, может быть, менее благоприятной чем та, которая сложится уже в этом году на выборах. Я имею в виду, что сама группа регионов, где проходили выборы, была неблагоприятной для власти, в ней было слишком много проблемных регионов. В том числе сибирских и дальневосточных регионов, от которых можно ожидать сюрпризов. Этот год для власти не так плох, учитывая также, что много замен уже произведено, и эффект медового месяца можно воспроизвести. Там, где замены ещё не прошли, вопрос остаётся подвешенным. Не случайно федеральный центр по итогам выборов прошлого года озаботился вопросами аналитики и социологии в отношении регионов, где выборы предстоят в 2019 году. И соответственно решения по заменам принимались и будут ещё приниматься, учитывая эти обстоятельства, включая более точный расчёт возможного электорального поведения.

И далее последняя серия вопросов, в отношении федерального опыта. Вы говорили про заместителя министра, но, по-моему, произошло некоторое снижение фактического статуса российского губернатора, который больше похож на начальника департамента в министерстве, чем даже на заместителя министра. Много разговоров ведется в отношении заместителей министров, которые могли бы стать губернаторами некоторых регионов. Но логика назначения молодых, иной раз совсем молодых технократов – это назначение чиновников даже более низкого уровня, что, на мой взгляд, очень симптоматично. Возьмите, скажем, Алиханова, который стал губернатором Калининградской области.

Этот тренд можно оценивать двояко. С одной стороны, мы можем сказать, что идёт снижение фактического статуса губернаторской должности, а с другой стороны, что федеральный центр выращивает кадры, давая им возможность, поработав в регионах, вернуться – и они на это рассчитывают – уже на пост заместителя министра, а может быть уже и министра, вице-премьера. Если воспринимать регион как место временного пребывания, то это возможность повышения квалификации для того, чтобы прийти на более высокую позицию в федеральный центр. Курсы повышения квалификации – что-то такое стала представлять собой губернаторская работа.

Наконец, что касается улучшения ситуации в бюджетной сфере, то здесь я полностью соглашусь с тем, что это вполне целенаправленная политика, которая проводится Минфином. Она как раз и привела к тому, что губернаторы, какими бы они ни были, здесь как раз работают в одном и том же направлении. Например, долговую нагрузку надо снижать, и они её снижают, а раньше их много критиковали за рост долговой нагрузки. От бюджетного дефицита надо стараться уходить, они это делают. Оптимизировать расходы по тем или иным направлениям надо – они оптимизируют. Есть ощущение, что губернаторы четко работают по минфиновским установкам. Хотя есть ещё и новый страх губернаторов, когда они боятся, что Минфин навяжет всем модельные бюджеты и полностью лишит регионы самостоятельности в расходной политике.

 

Андрей Яковлев:

Если есть вопросы, коллеги? Комментируйте, если у вас есть комментарии.

 

Алексей Титков:

Из вопросов, заданных всем выступающим, выделю два: муниципальный фильтр и образ настоящего губернатора – они в конечном счете связаны друг с другом.

Муниципальный фильтр уже сейчас дает сбои. На выборах последней осени вернулся сценарий перестроечных советских выборов 1989 года, когда по округу выдвигался первый секретарь обкома и технический кандидат из комсомольских активистов или рабочих. Избиратели, настроенные на перемены, голосовали за технического кандидата, и он получал неожиданно много или даже выигрывал. Недавние повторные выборы в Приморье, где «белый и пушистый» кандидат от ЛДПР, явно не настроенный на победу, получил в краевом центре больше 30% даже по спорным официальным данным – это лучшая иллюстрация такой тенденции.

Президентская администрация наверняка видит эту проблему, но пока, похоже, надеется решить ее привычными тактически мерами: удачными заменами, хорошими медийными кампаниями. Через год или два, скорее всего, обнаружится, что тактические меры больше не помогают. В этой ситуации самым вероятным исходом будет отказ от прямых выборов, переход на дагестанскую и ханты-мансийскую модель с назначением через законодательные собрания.

Почему не надо ждать скорого возвращения конкурентных выборов без фильтра. Давайте вспомним, что муниципальный фильтр отсекает от выборов не столько оппозицию, радикальную или умеренную парламентскую, сколько подавляет внутриэлитную конкуренцию среди лояльных «системных» кандидатов: замов губернатора, мэров, представителей бизнеса. В чем риски такой конкуренции для режима – это уже сюжет второго вопроса, «каким должен быть губернатор».

В вопросах и ответах уже вспомнили известные журналистские ярлыки: губернаторы 1990-х годов были «хозяйственники», а сейчас «технократы». В чем главная разница между этими типами: «хозяйственники» 1990-х годов не боялись конфликтовать с федеральной властью, отстаивая интересы своего региона. Россель в Свердловской области, Ножиков в Иркутской, Ишаев в Хабаровском крае – таких примеров было много.

В нынешней ситуации в такой роли смог выступить, разве что, Олег Кожемяко на повторных выборах в Приморье. Выровнять ситуацию настолько, чтобы выиграть без скандала, у него не получилось, но заявка на образ защитника региона, борца за его интересы, была сделана серьезная.

 

Реплика из зала:

У него была лицензия на это.

 

Алексей Титков:

Разумеется, ему в порядке исключения разрешили в чрезвычайной ситуации. Важнее другое: Кожемяко – это образцовый политик начала 2000-х годов из региона с жесткой конкурентной средой. Без тогдашней тренировки он бы не стал таким успешным антикризисным кандидатом, которого посылают в один трудный регион за другим. И дело не только в его личных качествах. Стоит поменять правила, открыть возможности для политической конкуренции, и «модель Кожемяко», которую мы видели в ноябре прошлого года, окажется востребованной в масштабе всей страны. Готова ли президентская администрация к такому развитию событий – сомневаюсь. Вариант, как говорит молодежь, «стрёмный».

 

Реплика из зала:

Научно-экспертный совет ВЦИК, в котором я имею честь состоять, как институт решения муниципального фильтра не принимал и не выражал. Так что не было такого, что совет высказался, и совет послали по всей Руси. То, что в совете и в ЦИКЕ тема муниципального фильтра обсуждалась, обсуждается и будет обсуждаться – я уверен, это тоже точно. Я считаю, что важно эту дискуссию вести, потому что у экспертов может быть свой набор претензий к муниципальному фильтру, предложения по его коррекции. Я согласен с выводом Ростислава Феликсовича, что вряд ли в нынешних условиях можно говорить, что его скоро отменят или даже смягчат. Но у экспертов один набор претензий, а о втором наборе претензий, о второй проблеме сказал только что Алексей Титков. Муниципальный фильтр задуман, чтобы не дать на выборах появиться сильному кандидату. А если эти выборы плебисцитарны, сильный оппонент не нужен. Вот не нужен. Губернаторы, проигравшие выборы, проиграли не сильным оппонентам, они проиграли , как говорил Александр Кынев, чёрту лысому. Против чёрта лысого муниципальный фильтр не применим. Так что проблема останется.

 

Андрей Яковлев:

Ну что, большое спасибо. Сейчас давайте соберём голоса для комментариев. Поднимите руки, кто хотел бы высказаться уже в движении дискуссии. Я понял, что вы хотели высказаться. Кто ещё? Больше никого.

 

Реплика из зала:

Я хотел бы заметить, что губернаторы, о которых идёт речь, на самом деле, являются главами районов, главами регионов вернее. И эта подмена понятий не безобидна и неслучайна. Дело в том, что эти два понятия имеют разную смысловую нагрузку. Если губернатор в традиции Российской империи является представитель централизованной власти на месте, то глава района наоборот по смыслу является представителем местного региона перед государственной властью. И я думаю, что надо бы подумать, какой из этих терминов применять.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо.

 

Реплика из зала:

Здесь не первый семинар, который посвящён региональным проблемам. И был осенью семинар, который анализировал вот эти вот сбои в выборной системе, которые приводили к тому, что в четырёх регионах получился результат незапланированный властью. Вывод этого семинара, который прошёл осенью, был совершенно прост – больше этого не будет. То есть все решения администрации президента будут выполнены на сто процентов. И это задача губернатора, тех, кто отвечает за региональный выбор и так далее и тому подобное. Это первый так сказать. Далее были семинары, которые были посвящены системе здравоохранения, были посвящены пенсионной системе. И встаёт вопрос, что в ближайшие десять, двадцать, а может быть двести лет ничего ожидать, в общем-то, не стоит. Вот за эти двадцать пять лет постсоветского времени система стабилизировалась, и она будет себя так или иначе себя очень длительное время реанимировать. И ни о каких изменениях речи быть не может. Я скажу один узловой, так сказать, замковый камень, который лежит в основе всей конструкции.  Это слово федерализация.  Нет у нас никакой федерализации. И в ближайшее время не будет. И поэтому все разговоры о губернаторах, это разговоры, понимаете ли, игра в терминологию. Я по молодости лет полез в энциклопедический словарь и посмотрел, что такое термин «империя» и получил ответ. Империя – это государство, управляемое императором. Вот и всё, вот вам и вся наука. И поэтому, когда мы будем говорить о губернаторах и о самоуправлении, первый вопрос – это самый главный, замковый камень, это федерализация. Хоть мы и будем называть себя Российской Федерацией, она такой не является, она является чисто унитарным государством, и поэтому вся политология – это политология чисто унитарного государства.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо, спасибо. Какие ещё комментарии? Пожалуйста.

 

Реплика из зала:

Я немножко с другой стороны хочу зайти. Знаете, месяц назад мы позанимались уровнем расслоения общества, нам было интересно. Оказалось, как результат такой, где-то тысяча пятьсот пятьдесят человек федеральные госчиновники, плюс сюда добавить миллиардеров – в общем-то открытая база данных – владеют двадцатью семью с копеечками процентами национального дохода. Получается двадцать семь процентов с копейками национального дохода России, ну, в частности, за последний год. По официальным данным – мы вытащили просто базу данных. Что касается губернаторов, с моей точки зрения, ситуация у них достаточно жёсткая. Они выполняют роль смотрящих по регионам, чтобы социалку немножко держать. Самое главное, удовлетворить потребности этих групп населения. В частности, это и есть ответ на вопрос. Я думаю, что ситуация – поскольку тенденция на сегодняшний день и в России, и в мире наблюдаются темпы роста пока приблизительно два, два с половиной раза больше, чем темпы роста у пятидесяти процентов бедного населения – это средняя статистика, по ней только что вышел доклад «Неравенство в мире. 2018 год», кто хочет, может посмотреть. Тенденция дальше будет обнищать, и губернаторы будут оказываться между двух огней. Им не хватит ресурсной базы для того, чтобы что-нибудь хотя бы решить. Поэтому, на мой взгляд, вот этим объясняется практически четырёхлетние губернаторские сроки, у них просто нет денег на реализацию чего-нибудь. Будет рост социальной напряжённости – будут менять чаще. Поэтому все эти эффекты, о которых мы сегодня так долго рассуждали, и политики круга влияния естественно будут меняться, политика назначения губернаторов. В общем нам достаточно очевидно.

 

Андрей Яковлев:

Я тоже добавлю два слова от себя, и потом коллеги выскажутся, если сочтут нужным. Во-первых, хочу поблагодарить за содержательное выступление, но мне, как экономисту, кажется, что – с точностью до ситуации в экономике – то, что мы сейчас здесь обсуждаем, может меняться. Возвращаясь к тому, что говорил коллега про империю, мы знаем много империй, которые превратились в пыль, к сожалению. К счастью, к несчастью, это вопрос истории. И у нас тоже есть шанс на это. Либо мы вырулим куда-то, куда вырулили другие империи, которые трансформировались во что-то другое.

По поводу федерализации. Ну, вспомним девяностые годы, когда мы уходили от советской, тоже плюс минус, империи, к тому, куда мы так сказать двигались. В общем, когда у центральной власти не остаётся экономических ресурсов, она оказывается вынуждена начать давать какие-то полномочия. От того с точностью до минуты, вывезет-не вывезет. Либо всё вообще разнесёт в ноль, либо может что-то получится. Ну, в девяностые выплыли туда, куда выплыли,  на самом деле, к некой обратной централизации. Что будет на следующем витке, на самом деле, мне не так очевидно. Ещё один момент по поводу параллели с Китаем, который вы уже упоминали: мне лично кажется, что вот эта история ужесточения бюджетных ограничений у центрального правительства как бы выталкивает систему на какие-то аналоги  с Китаем. Получится или нет – не знаю; но то, что в Китае очевидным образом требуется лояльность, и у нас все эти сорок лет требовались результаты, ну, просто Китай начинался с бедного состояния, деваться было некуда. Сейчас ситуация другая. Но у меня ощущение, что мы, в каком-то смысле, сейчас оказались вынуждены двигаться  к модели а-ля «Китайская: лет двадцать пять назад».  Если можете реагировать на комментарии, которые были высказаны…

 

Реплика из зала:

То есть, мы однопартийная система?

 

Андрей Яковлев:

Ну, у них эта партийная система по определению, у нас тоже пока не прослеживается других партий. Но с точки зрения экономической ситуации, у центра не остаётся ресурсов для того, чтобы покрывать все проблемы в регионах деньгами. А поэтому требуется, извините, помимо лояльных Буратин, находить на местах людей, которые способны что-то сделать и решать проблемы. А как они будут это делать – это уже другой вопрос.

 

Реплика из зала:

Тема сравнения с Китаем, движение в сторону Китая безусловно крайне интересная, но если об этом рассуждать, то мы должны затронуть и тему коррупции, подавления коррупции. Поскольку если пока не произносить это слово, то выглядит это следующим образом. Ответственность региональных чиновников перед федеральным центром растёт – в этом что-то китайское есть. Далее, если в самом деле – а это, кстати, вытекает из майского указа – приоритеты от социалки будут в сторону инфраструктуры; если на регионы соответственно  ляжет нагрузка по финансированию, строительству различной инфраструктуры – в этом тоже есть что-то китайское, это тоже прослеживается. А вот дальше нужно делать или не делать поправку на коррупцию. Если при этом ещё эта модель не будет подразумевать коррупцию, то она сработает. Если нет, то деньги на инфраструктуру пойдут известно куда.

 

Андрей Яковлев:

Хорошо. Видимо на этой оптимистичной ноте мы закончим, большое спасибо, до следующего семинара.

Комментарии