Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Дискуссии

Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы

30.06.2003

1 июля Фонд "Либеральная миссия" и Институт экономики города провели презентацию доклада "Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы". Стенограмма предварительного обсуждения исследования уже публиковалась на нашем сайте. Представляем полный текст доклада.


Оглавление:

Фонд "Институт экономики города". Замечания к законопроекту «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом поправок ко второму чтению.
Резюме
Введение в тему
Раздел 1. Основные принципы и модели разграничения полномочий
Раздел 2. Основы местного самоуправления
Раздел 3. Уроки истории. Уроки международной практики
Раздел 4. Местное самоуправление на современном этапе
Раздел 5. Реформа местного самоуправления
Раздел 6. Позиции различных государственных и общественных институтов по реформе местного самоуправления
Раздел 7. Материалы дискуссий по реформе местного самоуправления
Заключение

Фонд "Институт экономики города". Замечания к законопроекту «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом поправок ко второму чтению.

В целом необходимо отметить, что в ходе подготовки ко второму чтению законопроект не претерпел кардинальных изменений и по своей конструкции сохранил идею жестокого регулирования с целью построения единой системы управления на местном уровне для исполнения предусмотренных законом местных функций и государственных полномочий. Поправки, направленные на ограничение вмешательства государства в организацию местного самоуправления как демократического института самоорганизации населения для решения вопросов и проблем местных сообществ, поддержаны не были. Основные опасения, связанные с предлагаемой реформой, не сняты. Они включают: огосударствление института местного самоуправления, распространение государственной бюрократической модели управления на местное самоуправление, централизация полномочий и снижение фискальной автономии муниципалитетов, снижение стимулов для муниципального экономического развития, снижение инвестиционной привлекательности муниципальной экономики, консервация сложившейся искусственной системы расселения, пренебрежение к муниципальной собственности и т.д.

Эти главные замечания уже неоднократно обосновывались. В связи с этим все нижеследующие замечания и предложения необходимо рассматривать в качестве попытки смягчить негативные последствия реформы местного самоуправления, которая начнется в случае принятия законопроекта.

Особое внимание хотелось бы обратить на необходимость:

а) реально оценить финансовые и административно-кадровые ресурсы для проведения такой реформы;
б) учесть взаимосвязь реформы местного самоуправления с другими реформами (в первую очередь ЖКХ и административной реформы);
в) предусмотреть меры по снижению рисков и связанных с перераспределением муниципальной собственности.

I. Часть замечаний удалось учесть в тексте законопроекта, подготовленном ко второму чтению в ходе работы Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. В частности поддержаны поправки, касающиеся следующих положений законопроекта:

1. Согласно законопроекту, принятому в 1 чтении, представительный орган муниципального района мог формироваться как прямыми выборами, так и косвенным путем. В этом случае в этот орган входили бы главы входящих в состав муниципального района поселений. Во втором чтении предлагается принять поправку, согласно которой первый состав депутатов представительного органа муниципального района избирается на прямых выборах, а переход к косвенному порядку формирования возможен, если в поддержку этого выскажутся в дальнейшем представительные органы двух третей поселений, расположенных на территории района.

2. Претерпели изменения нормы, касающиеся временного осуществления полномочий муниципальных органов органами государственной власти субъектов РФ. Во втором чтении предлагается исключить такое основание для временного осуществления полномочий, как создание решениями органов местного самоуправления угрозы массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан.

3. Важной, с нашей точки зрения, являются поправки, которыми предусматривается, что границы муниципальных образований (поселений и районов), существующих на день опубликования закона, сохраняются и не будут приводиться в соответствие с законом, органы местного самоуправления действующие на момент официального опубликования закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока полномочий, на который они избраны. В последующем преобразование муниципальных образований будет идти с учетом мнения населения, поправка по этому поводу также поддержана Комитетом. Эти нормы позволят обеспечить более сглаженное «вписывание» закона в существующую ситуацию, обеспечить преемственность в деятельности органов местного самоуправления, снижение расходов на проведение преобразований и несколько снизят потребность в новых кадрах муниципального управления

4. Принята поправка, согласно которой города, являющиеся на день опубликования закона самостоятельными муниципальными образованиями, становятся городскими округами, если до 1 февраля 2004 года субъект Российской Федерации не примет иного решения.

Однако нельзя не отметить, что вторая часть этой новой нормы оставляет возможность решением субъекта Федерации включить города в состав муниципальных районов, придать им статус городских поселений и тем самым ограничить их существующие сегодня полномочия. Предлагается в безусловном порядке данным федеральным законом придать статус городских округов всем городам – муниципальным образованиям.

5. Законопроект в первом чтении предусматривал возможность осуществления общегородскими органами государственной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления без создания внутригородских органов местного самоуправления. Комитет поддержал вариант, при котором местное самоуправление может осуществляться только во внутригородских муниципальных образованиях городов-субъектов Российской Федерации. Однако полномочия внутригородских муниципальных образований устанавливаются законами городов федерального значения, что может на практике (пример г. Москвы) свести эти полномочия к минимальному уровню.



II. Замечания, не учтенные в тексте законопроекта, подготовленному ко второму чтению, и предложения:

1. Замечания по ряду аспектов территориальной реформы местного самоуправления.

Целесообразным представляется не включать все межселенные территории в состав земель поселений (межселенные земли между населенными пунктами сегодня составляют 99% всех земель), а лишь в состав земель муниципальных районов, которые будут использовать механизмы планирования и зонирования развития территорий и реализации намеченных планов на основе согласования интересов органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, органов местного самоуправления на межселенных землях, а также выполнять на этих территориях иные функции органов местного самоуправления.

Существуют серьезные опасения, что одним из следствий реформы территориальных основ местного самоуправления будет консервация сложившейся неэффективной системы расселения. Для разрешения этой проблемы целесообразно обратить особое внимание на разработку федеральных и региональных программ, нацеленных на поддержку мобильности населения. Такие программы могут включать переподготовку кадров, развитие ипотечного кредитования, предоставлений субсидий на переезд, развитие института краткосрочного найма (для чего потребуется внесение изменений в жилищное законодательство).

2. Очень существенным является вопрос о кадровом обеспечении реформы.

Разработка муниципальных программ подготовки кадров должна проводиться в общем контексте административной реформы, если понимать ее в широком смысле слова как переход к новым формам управления, направленным на повышение эффективности управленческой деятельности, ориентации на достижение конкретного результата, снижение административных барьеров для бизнеса, а также повышение прозрачности деятельности административных органов и расширение их связи с общественными организациями и другими институтами гражданского общества.

Для решения этой проблемы предлагается разработать и реализовать Федеральную программу подготовки муниципальных кадров, направленную на широкомасштабную систему переподготовки кадров с учетом необходимости получения специалистами не только общих навыков муниципального управления, но и новых подходов к управления, предусмотренных административной реформой;

3. Замечания касаются также повышения затрат местных бюджетов на муниципальное управление. Можно спорить о том, насколько увеличится численность работников местного самоуправления (по нашим расчетам она увеличится в 2,5 раза с 550 тыс. до 1,4 млн человек) и как это повлияет на местные бюджеты (по нашим оценкам доля расходов на содержание органов местного самоуправление в местных бюджетах увеличился в среднем с 6,6% до 16,5%), однако проблема требует самого внимательного к себе отношения. Предлагается предусмотреть в готовящихся поправках к Бюджетному и Налоговому кодексам увеличение потребности местных бюджетов в целом в расходах на муниципальное управление.

4. Необходимо также учитывать затраты на непосредственное проведение реформы. В частности, только содержание в течение трех месяцев новых структур муниципального управления параллельно с уже существующими будет стоить, по нашим оценкам, порядка 10 млрд. рублей.

Принятая Комитетом поправка о сохранении границ существующих муниципальных образований существенно снижает эти затраты, однако, опять же не ликвидирует проблему финансового обеспечения проведения реформы в целом. Формирование новых муниципальных образований, установление их границ, проведение выборов органов местного самоуправления, разграничение муниципального имущества – все это потребует серьезных бюджетных затрат в течение короткого периода времени.

Одна из ключевых идей данного законопроекта и реформы полномочий в целом – сокращение нефинансируемых мандатов. Поэтому представляется противоречащим этой основной идее установление данным законом нового нефинансируемого федерального мандата, предусматривающего дополнительные необеспеченные расходы на подготовку и проведение реформы, которые устанавливаются данным федеральным законопроектом из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Целесообразно рассмотреть вопрос о финансировании вышеупомянутых расходов из федерального бюджета через предоставление субвенций региональным бюджетам.

5. Необходимость реального подкрепления реформы местного самоуправления соответствующими изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах признается всеми. Однако по поводу последовательности рассмотрения этих законопроектов существуют разные точки зрения. Представляется чрезвычайно важным рассмотрение в Государственной Думе поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы в первом чтении до рассмотрения законопроекта о местном самоуправлении во втором чтении, поскольку только в случае предоставления реальных финансовых гарантий местному самоуправлению может быть обеспечена реализация реформы на практике.

6. Вопрос о финансовых гарантиях местному самоуправлению не ограничивается вопросом обеспечения собственной доходной базы муниципалитетов. Обеспечение органов местного самоуправления (городских округов и муниципальных районов) целевыми ресурсами для исполнения передаваемых госполномочий (ликвидация нефинансируемых государственных мандатов) – одно из основных концептуальных положений законопроекта, заслуживающих поддержки и развития.

Местное самоуправление не получит реальных финансовых гарантий и защиты от государственных нефинансируемых мандатов пока не будет реформировано действующее федеральное социальное законодательство. Поэтому требуется:

а) активизировать работу по отмене федеральных законов, необеспеченных финансированием;
б) подготовить соответствующие изменения и дополнений в федеральные законы в части перевода в адресную форму различных льгот населению, которые не подлежат отмене;
в) внести изменения в законопроект по местному самоуправлению, гарантирующие местному самоуправлению возможность не исполнять необеспеченные субвенциями госполномочия, а также компенсацию понесенных расходов на их исполнение, если в судебном порядке будет признано, что объем предоставленных субвенций был недостаточен для исполнения переданных полномочий.

7. Специального рассмотрения требует тема имущественных интересов на уровне муниципальной собственности, связанная с проблемой разграничения муниципальной и государственной собственности в процессе реформы местного самоуправления.

Процесс перераспределения государственной и муниципальной собственности предполагается увязать с перераспределением полномочий между субъектами федерации и муниципальными образованиями разного типа, а также с формированием новых муниципальных образований. В поправках к закону, которые были одобрены Комитетом, предложена правовая новация ограничения состава муниципального имущества только тем имуществом, которое необходимо для решения вопросов местного значения, исполнения переданных государственных полномочий и обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Предусматривается, что разграничение муниципального имущества в соответствии с вопросами местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов будет проводиться законами субъектов Российской Федерации. При этом предусмотрены обязательные действия муниципалитетов по приватизации, отчуждению и перепрофилированию муниципального имущества, которое не используется для установленных функций.

Такая серьезная реформа существующих сегодня прав государственной собственности субъектов федерации и муниципальной собственности требует не менее серьезных правовых оснований и механизмов. В противном случае это затронет конституционные гарантии прав собственности, в том числе государственной и муниципальной, увеличит риски инвестирования в муниципальную экономику.

К сожалению, заложенная в законопроект с учетом поправок правовая конструкция вызывает сомнения. Безвозмездное изъятие государственной и муниципальной собственности у одних субъектов прав и ее передача другим субъектам прав законами субъектов Российской Федерации пусть даже на основании рассматриваемого федерального закона может породит на практике серьезные правовые конфликты и противоречия.

Оборотной стороной данной проблемы является вопрос перераспределения существующих обязательств муниципальных учреждений и предприятий при разграничении и перераспределении прав собственности на объекты государственного и муниципального имущества. Принятые Комитетом поправки предлагают отнести данную проблему на решение Правительства Российской Федерации, что без законодательного обеспечения также может привести к различного рода конфликтным ситуациям в переходный период.

Для предотвращения этих рисков необходимо отказаться от концепции «имущество следует за функцией автоматически» и внести следующие поправки в законопроект по местному самоуправлению:

а) установить более легитимную процедуру перехода прав и обязанностей, связанных с муниципальным имуществом, например, в порядке правопреемства субъектов прав (муниципальных образований и муниципальных предприятий);

б) переход прав между субъектами прав на государственное и муниципальное имущество должно производиться на компенсационной основе либо в порядке разграничения государственной собственности между федерацией, субъектами федерации и муниципалитетами (на то имущество, права на которые еще не были разграничены);

б) предусмотреть основные принципы составления разделительного баланса и передаточного акта, в соответствии с которыми будет обеспечено правопреемство как прав, так и обязанностей а также механизмы защиты прав кредиторов в связи с правопреемством. Возможно, это потребует внесения поправок в Гражданский Кодекс.

8. Представляется принципиально важным обеспечить координацию действий по реализации реформы местного самоуправления и реформы жилищно-коммунального хозяйства, реальными исполнителями которой также являются органы местного самоуправления.

Прежде всего необходимо скорейшее решение проблемы долгов в ЖКХ, которая касается муниципальных (кое-где государственных) предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Объем кредиторской задолженности предприятий ЖКХ составляет сегодня 270 млрд. рублей.

Предусмотренная законопроектом реорганизация предприятий ЖКХ и их передача в соответствии с разграничением полномочий поселениям требует первоочередного решения задачи проведения инвентаризация и реструктуризация задолженности предприятий ЖКХ, для чего необходимо принятие федерального закона «О финансовом оздоровлении предприятий и организаций ЖКХ Российской Федерации».

Вторым направлением, по которому необходимо согласовать реформу местного самоуправления с реформой ЖКХ, является уже рассмотренный вопрос разграничения муниципальной и государственной собственности в соответствии с разграничением полномочий. Обеспечение инвестиционной привлекательности ЖКХ, которая является сегодня одной из основных целей реформы этого сектора, требует как строгих гарантий самого права муниципальной собственности на объекты инженерно-коммунальной инфраструктуры, предприятия ЖКХ, так и гарантий прав инвесторов и кредиторов на исполнение обязательств муниципалитетами и предприятиями ЖКХ.

Серьезная реорганизация прав и обязанностей в сфере ЖКХ требует очень жестких и легитимных оснований, в противном случае риск нарушения прав инвесторов и кредиторов может еще больше снизить инвестиционную привлекательность сектора и затормозить достижение поставленных целей.

9. Проведение реформы местного самоуправления должно предусмотреть и другие изменения законодательной базы в области муниципальных финансов. К ним могут быть отнесены разработка и принятие федерального закона о банкротстве муниципальных образований.

В международной практике процедура банкротства рассматривается как мера финансового оздоровления. В определенной мере она защищает муниципальные образования. Например, в США процедура банкротства начинается по инициативе органа местного самоуправления, если он предвидит угрозу дефолта по своим долговым обязательствам. Если при этом в суде удается доказать, что такая угроза возникла по независящим от местного самоуправления причинам, и управление финансами осуществлялось должным образом, то суд фактически встает на защиту муниципального образования и предлагает такой порядок реструктуризации долга, который позволит избежать массовой распродажи муниципальных активов. Приблизительно такие же подходы к оздоровлению муниципальных финансов могут быть использованы и в России.

10. С целью координации реформы местного самоуправления и других реформ, проведения необходимой организационной работы, а также развития дополнительной законодательной базы необходимо еще раз вернуться к вопросу о сроках проведения реформы и возможно предусмотреть более длительные сроки ее подготовки. Сегодня планируются весьма сжатые сроки проведения всех необходимых преобразований и подготовительных работ. Необходимо еще раз продумать, есть ли в стране необходимые административные возможности и финансовые ресурсы для проведения всех необходимых преобразований в намеченные сроки.


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика