Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Дискуссии

Этнические аспекты федерализма

20.08.2003

Очередной «круглый стол» в рамках исследования «Национальная политика: либеральный проект» был посвящен этническим аспектам федерализма. Целями дискуссии была выработка либеральной трактовки этой частная проблема этнической политики и оценка нынешней ситуации в сфере федерализма. В обсуждении участвовали Леокадия Дробижева, Наталья Зубаревич, Игорь Клямкин, Игорь Кузнецов, Владимир Мукомель, Эмиль Паин, Леонид Смирнягин. Модераторы дискуссии – Игорь Клямкин и Евгений Ясин.
В первом круге дискуссии речь шла об актуальности проблемы этнических аспектов федерализма для современной России.


1. Существует ли проблема этнических аспектов федерализма? Оказывает ли доктрина укрепления вертикали власти влияние актуализацию этнические проблем, связанных с федерализмом?

1. Существует ли проблема этнических аспектов федерализма? Оказывает ли доктрина укрепления вертикали власти влияние актуализацию этнические проблем, связанных с федерализмом?

Эмиль ПАИН:
Сегодня Фонд «Либеральная миссия» проводит очередной «круглый стол» в рамках исследования «Национальная политика: либеральный проект». Вынося на обсуждение проблему этнического аспекта федерализма я как лидер проекта преследовал две основные цели. Первая цель – посмотреть как эта частная проблема этнической политики может трактоваться в либеральном ключе. Вторая цель – оценка нынешней ситуации в сфере федерализма, анализ отдельных проблем. Поэтому здесь присутствуют люди, хорошо знающие ситуацию в регионах и владеющие эмпирическим материалом.

В первом круге обсуждения экспертам предложено ответить на вопрос, существует ли проблема этнического аспекта федерализма или вопросы федерализма касаются исключительно социально-политического устройства российского общества. В связи с этим хотелось бы понять, насколько с актуализацией этой проблемы связана предложенная в годы президентства Путина доктрина укрепления «вертикали власти».

Игорь КУЗНЕЦОВ (научный сотрудник Центра этнической социологии Института социологии РАН): «После окончания передела собственности этнический аспект федерализма сводится к символической роли, но во многом его развитию способствует построение "вертикали власти"»
В ходе предыдущей дискуссии я понял, что в наших рассуждениях мы затрагиваем три совершенно разных реальности: реальность населения, реальность элит и идеологическую реальность, создаваемую элитами для мобилизации населения. Каждой из этих реальностей свойственно свое функционирование этничности и ее восприятие.

Даже если в опросах мы и спрашиваем население о предпочтительных формах политического устройства, в том числе федерального, то, честно говоря, я не уверен, что люди осознанно предпочитают суверенное государство в составе России федеративной республике или наоборот. На этом уровне этничность функционирует как определенный образ жизни, который формировался на данной территории в течение многих столетий, как возможность реализовывать привычный образ жизни, воспроизводить привычные стили социальных взаимодействий.

Позиция элит по вопросам этничности более структурирована и кристаллизована. Здесь этничность используется как элемент идеологического конструирования, а не с точки зрения реальных настроений населения. Такое понимание этничности – факт, который следует учитывать.

На уровне населения проблема этнического аспекта федерализма только начинает появляться. Основываясь на социологических данных, можно было бы сделать достаточно рискованный вывод о том, что сейчас население должно выбрать, какая власть сильнее – федеральная или локальная. В течение десяти лет федеральная власть была очень слабой, локальная была немного сильнее, поэтому население больше поддерживало локальные, республиканские власти. Но эти национальные структуры власти обслуживают исключительно функцию национального самоутверждения, реализуют этнические потребности населения. Они абсолютно не функциональны, когда речь заходит о выборе экономических стратегий, о росте благосостояния и т. д.

Для элит формирование подобных республиканских структур, фактически национальных республик в составе России, хотя официально они так никогда не назывались, связано с переделом советской собственности. Местные элиты преследовали свои интересы, руководствуясь тем, что берут недополученное ими при СССР. Для аргументации своей точки зрения они и создали ту самую идеологию, которая стимулирует и даже провоцирует возникновение этнических проблем федерализма. Идеология региональных элит мобилизует людей по этническому признаку.

Сейчас, когда передел собственности окончен, роль этнического аспекта федерализма символическая. Но во многом его развитию способствует построение «вертикали власти», когда у региональных структур постепенно отбираются жизненно важные функции.


Эмиль ПАИН:
Есть ли специфика этого явления в различных республиках и округах?


Игорь КУЗНЕЦОВ:
Разумеется. Дело в том, что все субъекты Федерации этнически неоднородны. Трудно найти регион в составе России, структура которого была бы мононациональной или приближалась бы к таковой.

Мы проводили исследования в Оренбургской области. Она мозаична по своему этническому составу – там изначально присутствовали почти все национальности, которые есть в Российской Федерации. Если сопоставить этничность татар Татарстана и татар соседней Оренбургской области, то уровень этнической солидарности татар в Татарстане ниже, чем у татар в Оренбургской области. Этнические структуры в Татарстане были созданы элитами, но идеология национального самоопределения активно поддерживалась населением, ожидавшим больших успехов и роста благосостояния с опорой на исконные татарские ресурсы. Этнические потребности населения в собственной государственности были как бы институционализированы. Но в итоге ожидания населения не были оправданы. Единственное, чем cмогла порадовать его региональная власть, – тем, что она своя, кровная. Заметим, что русское население не воспринимает и не никогда не будет воспринимать так власть – ни федеральную, ни местную.

Проблема в том, что постоянная мобилизация этнического фактора для воспроизводства национальной структуры региональной власти требует стимулирования национального движения. Эти условия логически взаимосвязаны. Может быть, на уровне населения национальная проблема уже преодолена, и некоторые этнические сообщества уже готовы перейти к гражданскому управлению, но национальные властные структуры, стремящиеся к воспроизводству, постоянно мешают этому процессу. В Республике Татарстан они пытаются балансировать между национальным и гражданским в сознании населения, выдвигая вполне гражданский лозунг «мы – татарстанцы!», но в то же время постоянно подчеркивая, что в республике есть лишь одна титульная национальность. Проблемы начинаются, когда национальный вопрос населением решен, но продолжает ему постоянно навязываться.

Леонид СМИРНЯГИН (доцент кафедры экономической и социальной географии России Московского государственного университета, член научного совета Центра Карнеги): «Проблема этнического аспекта федерализма сильно преувеличена»
Проблема этнического аспекта федерализма, несомненно, существует, хотя и сильно преувеличена. По этому поводу мы давно спорим с Эмилем Паиным. По переписи 1989 года, не русскими и не принадлежащими к какой-либо другой этнической группе ощущали себя 17% населения. Масштабы появления людей новой, внеэтничной культуры сопоставимы с британскими: в Великобритании уже более 10% населения не считают себя ни англичанами, ни шотландцами, ни уэльсцами, ни ирландцами. К тому же в России национальные границы охватывают только 44% титульных наций. 56% их представителей представляет собой гигантские диаспоры, живущие за пределами основной зоны расселения. Лишь 27% татар живут в Татарстане. При этом сибирские татары категорически не признают Казань своей духовной столицей, и вообще страшно этим раздражены.

Поэтому я полагаю, что внимание к этническим аспектам федерализма слишком высоко. Впрочем, такой большой нации как русские пристало думать, не заспит ли она кого-нибудь, ворочаясь во сне. Поэтому хорошо, что эта проблема не забыта, в отличие от многих других.

Как специалист по федерализму я хочу подчеркнуть, что национальный вопрос и тема федерализма лежат в абсолютно разных плоскостях. В основе федерализма лежат две идеи: дополнительное ограничение власти путем вертикального разделения ее ветвей – законодательной, исполнительной и судебной – на федеральную, региональную и местную, а также автономия территориальных обществ вне зависимости от их состава. Соблюдение этих принципов гарантирует равноправие человека любой национальности в любом месте проживания в границах данной территории.

Поэтому этническая идентичность и федерализм противоречат друг другу. Ведь выделение в федеральном составе национальных республик решает национальный вопрос только на определенной территории. Получается, что татары подтверждают свои культурные права только на территории Республики Татарстан, а за ее пределами их не имеют. Разумеется, это совершенно нелепо. Помню, как губернатор Сахалинской области рассказывал, что татары хотят организовать татарскую школу, но он им не разрешает, поскольку все условия для этого есть в Татарстане. Такой подход очень вреден для федерализма, который основан на идее абсолютного равенства территориальных сообществ.

Помимо этого, привнесенный в федерализм национальный вопрос резко снижает устойчивость государства и повышает опасность его развала. Совпадение границ общественной структуры с границами структуры территориальной усиливает значимость данных границ. Поэтому столь актуален вопрос, должно ли административное федеральное деление соответствовать уже существующим районам страны. Лучше, чтобы не соответствовало. Рисунки на территории, как на стекле, при многократном повторении и усилении могут ее расколоть.

Однако проблемы федерализма повсеместно и постоянно сопрягаются с этническими. Недавно достаточно знаменитый специалист по федерализму Альфред Штепан поколебал меня в моих убеждениях, сказав, что не стоит стыдиться и бояться национальной асимметрии. Он уверял, что такого рода явления встречаются большинстве федераций, но не способствуют решению ни проблем федерализма, ни этнических вопросов. Об этом свидетельствует печальная судьба федераций, жестко построенных по национальному признаку, тогда как построенная в условных границах федерация США чрезвычайно устойчива. Впрочем, и в Америке предпринимались попытки создать национальные штаты. Сначала в Висконсине, потом в Миннесоте, Южной и Северной Дакотах немцы пытались сформировать преобладающее население. А, например, в штате Небраска было принято 14 государственных языков. Но это настолько противоречило смыслу американской федерации, что, разумеется, не получилось.

Хотя вопросы этничности и федерализма и сосуществуют в разных федерациях, пользу это сочетание не приносит никому. Поэтому я продолжаю настаивать на том, что это проблемы несовместимые и друг другу противоречащие. Федерализм – это не лекарство для решения национального вопроса, а яд, который отравляет и федерализм, и национальный вопрос.

Тем не менее, в России такое сочетание встречается очень часто. Что с этим делать? В 2001 году истек срок договоров с Татарстаном и Башкортостаном. Выясняется, что мгновенная отмена этих договоров уменьшает бюджет Татарстана на 17%, а Башкортостана – на 25%. Таковы были их преимущества в денежном выражении. В свое время заместитель полпреда в Приволжском федеральном округе Валентин Степанков сказал мне, что полная отмена этого положения должна растянуться на четыре года. Отношение к таким вещам зависит от того, как мы оцениваем существование национальных республик. Если положительно, то можно продолжать такую бюджетную практику. Если отрицательно, то от нее следует отказываться, а власть в субъектах Федерации стремиться из национально ориентированной делать гражданской.

Что касается «вертикали власти», то в основе этого вопроса лежит недоразумение. Путин имел в виду переподчинение федеральных служащих от губернаторов федеральным структурам, поскольку девять десятых федеральных чиновников работали в регионах и кормились из рук губернаторов. Я неоднократно натыкался на это во время своих поездок по стране. Речь не шла о сломе федерализма, как трактовала идею «вертикали власти» наша общественность. В условиях федерализма это вообще абсолютно нереально. Ведь федерация – это столбчатая структура, а не иерархическая. Все три уровня власти выбираются отдельно, а у каждого органа власти свои задачи, поставленные перед ним гражданами, и свой бюджет. Эти принципы по-прежнему закреплены в 71, 72, 73 статьях российской Конституции. Поэтому о «вертикали власти» не стоит и говорить…


Игорь КЛЯМКИН (вице-президент Фонда «Либеральная миссия»):
Очевидно, что в ближайшей перспективе численность русского населения будет уменьшаться. Обострит ли это этнический аспект федерализма? Ведь и сейчас вы отмечаете существование данной проблемы, но говорите, что ее пока не стоит преувеличивать.


Леонид СМИРНЯГИН:
Это всего лишь тенденция, которая не будет определяющей. Если процесс национального самоопределения будет проходить цивилизованно, то он не приведет к серьезным проблемам.


Наталья ЗУБАРЕВИЧ (доцент кафедры экономической и социальной географии России Московского государственного университета): «Массовая этничность как фактор дестабилизации свой ресурс уже исчерпала»
На мой взгляд, активизация федерализма в его понимании начала 1990-х годов была абсолютно объективна. Тогда федерализм был формой регионализации страны, в тех условиях абсолютно неизбежной. И те, кто был локомотивом этого процесса, для его ускорения и оформления своего главенства использовали национальную идею.

Когда этот процесс дошел до своего логического завершения, когда страна с экономической точки зрения стала суммой удельных княжеств, предел насыщения был достигнут, и система начала двигаться к новому оптимуму. Первыми это движение начали не власти, а крупный бизнес – с переменным успехом до 1998 года, и очень уверенно после дефолта, когда появились и ресурсы, и понимание необходимости вертикальной интеграции, и в то же время осознание того, что с верхушкой федеральной власти договориться не удастся. Крупный бизнес «равноудалили», хотя сейчас все понимают, что отнюдь не «равно» и даже не «удалили». Но в тот момент крупным предпринимателям надо было искать опору в регионах.

Так и получилось: с одной стороны, начался процесс региональной интеграции, но, с другой стороны, в нем самое активное участие принимали региональные элиты. Я не социолог и не берусь судить о настроениях населения, но имею представление о настроениях тех, кто возглавляет регионы. Им пришлось перестраиваться, когда исчезла возможность получать свою ренту в замкнутом пространстве, когда оно было открыто без особого желания со стороны элит.

В этом процессе есть два отличия региональных этнических элит от элит неэтнических. Первое отличие – этнические элиты дольше держались в тех регионах, где они контролировали больше ренты. Только сейчас начинают открываться Татарстан и Башкортостан, и у башкир этот процесс, очевидно, пойдет быстрее. Второе отличие – к ряду этнических лидеров крупный бизнес не приходит, поскольку брать у них нечего. Они до сих пор изымают ренту своего положения и будут изымать ее еще довольно долго. Пока у Кирсана Илюмжинова в Калмыкии не будет много нефти, к нему никто в здравом уме и трезвой памяти не придет – затраты на взламывание регионального «забора» не имеют экономического смысла.

Я полагаю, что все эти процессы обусловлены очень рациональными интересами. И когда эта рациональность осознается, под нее подбираются либо реальные настроения населения, либо мифы, с помощью которых эту рациональность удобнее превратить в осязаемый материальный ресурс.

О функционировании «вертикали власти» я могу рассказать на примере Южного федерального округа, ситуацию в котором я анализировала для Института «Восток-Запад». Поскольку я читала отчеты обо всех федеральных округах, общая черта отношений полномочных представителей президента с региональными элитами описываются просто: в огороде бузина, а в Киеве дядька. Полпреды делают свою работу так, как они ее понимают, а в регионах жизнь идет своим чередом. Причем отношения полпредов с региональными элитами не имеют этнической окраски, а в значительной степени носят личностный характер.

Когда я готовила свой отчет, я полюбила генерала Казанцева всей душой. Это высокообразованный человек. Кандидат политологических наук, генерал Казанцев сказал в одном из выступлений: «Чеченец и бандит – совершенно разные синонимы». Господин Казанцев рационален чрезвычайно, поэтому он строит отношения следующим образом.

Он не вмешивается в управление теми регионами, где ситуация под контролем. Нет особого этнического основания в том, что ситуация более или менее под контролем именно у Валерия Кокова в Кабардино-Балкарии и у Александра Дзасохова в Северной Осетии. Люди одной крови легко находят общий язык, а главное – у Казанцева по этому поводу не болит голова.

У Казанцева нет ресурсов, чтобы изменить ситуацию в Калмыкии, – и он туда тоже не лезет. Это этнический момент? Упаси Боже. Это сугубо рациональное взвешивание собственных возможностей и желаемого результата. Когда Казанцев был уверен в том, что федеральная власть на его стороне, он пошел в Ингушетию как танк. Он знал, что всего лишь выполняет команду федерального центра. Это не может свидетельствовать ни о его силе, ни о его слабости в этнической политике.

Однако в русских регионах, например, в Ставропольском крае, он показывает всему округу, кто начальник. Впрочем, так вести он себя не может ни с губернатором Краснодарского края Александром Ткачевым, ни с губернатором Ростовской области Владимиром Чубом. В этих субъектах отношения выстраиваются намного тоньше и сложнее. И это тоже не этнический момент.

В Татарстане и Башкортостане смягчение позиций региональных этнических элит, безусловно, должно быть поощрено федеральной властью. В поиске нового компромисса партнеры должны сохранять лицо, и хорошо, что власть это понимает. В федеральном бюджете 2001 года из 19 миллиардов рублей, отведенных на региональную политику, 12 миллиардов ушло в Татарстан, и только 1,5 было выделено на Дальний Восток и Калининград. В 2002 году такие финансовые вливания получил Башкортостан.

Сейчас власть пытается сохранить лицо, что, на мой взгляд, самое правильное. В этом процессе главное договориться с региональными элитами, помогая приходить в регионы крупному бизнесу, а тем самым – давать людям работу и получать свою долю ренту. Открытый передел власти был бы просто неразумен. Я надеюсь, что смягчение акцентации этничности неизбежно. Массовая этничность как фактор дестабилизации, в моем представлении, свой ресурс уже исчерпала.


Владимир МУКОМЕЛЬ (директор Центра этнополитических и региональных исследований): «Нынешнее федеративное устройство России является определенной формой институционализации этнических отношений»
Нынешнее государственное устройство России практически не имеет отношения к федерализму. Следует вести речь скорее о ее федеративном, а не федеральном устройстве – это несколько разные вещи. Нынешнее федеративное устройство России является определенной формой институционализации этнических отношений, которое сужает возможности формирования у нас гражданского общества.

Вопрос о доктрине укрепления «вертикали власти» представляется мне во многом надуманным. Наталья Зубаревич говорила о поведении полпредов. Большинство из них все-таки военные, т. е. люди с довольно специфическим менталитетом. Они редко мыслят в категориях возможных последствий принимаемых решений. Кроме того, зачастую они действуют в соответствии с полученным образованием, в том числе и защищаемыми диссертациями по политологии. Все их решения согласуются с федеральным центром. И селективная политика по отношению к различным руководителям регионов четко отражает настроения Москвы. Поэтому я не уверен, что Казанцев, даже если бы мог, захотел бы выступать против Кирсана Илюмжинова. Есть ли в этом смысл? Хотя, возможно, ресурсы Илюмжинова заслуживают отдельного обсуждения. Помню, когда мы работали в аналитическом управлении президента, перед встречей президента с Илюмжиновым мы послали президенту аналитическую записку. Она шла пешком полтора часа и не дошла. Может быть, это показатель возможностей Илюмжинова, а может быть – просто случайность.


Леокадия ДРОБИЖЕВА (директор Института социологии РАН): «Корень проблемы в значимости этнической символики и возможностях национальной мобилизации»
Я согласна практически со всем, о чем говорила Наталья Зубаревич. Лично мне кажется, что этнический аспект федерализма носит скорее символический, чем институциональный характер. К нему замечательно подходит известная в социологии теорема Томаса: если ситуация воспринимается как реальная, то она реальна по своим последствиям. В российской Конституции республики даже не названы национальными, потому что еще в процессе ее подготовки Олег Румянцев и Виктор Шейнис постарались сделать все, чтобы снять с федерализма этническую нагрузку. Но мы это не используем, приписывая этническое название республикам в своей лексике. Практически только Валерий Тишков и я повсюду говорим, что, по Конституции, в России республики не могут быть национальными, они просто называются по имени этноса, народа.

Однако названия республик имеют символическое значение. Названия республик, созданных в 1918 году, были региональными. Башкирская республика, а затем Татарская стали первыми республиками РСФСР, названными по имени этноса, народа. По своим правам они практически не отличались от других республик. Может быть, если переименовать Татарстан в Казанскую республику, то национальный вопрос снимется сам собой. Но как такой шаг будет воспринят?

Корень проблемы в значимости этнической символики и возможностях национальной мобилизации. Вопрос численности мне не кажется существенным. Как показывает опыт федеративных государств, значимость численности этноса в данном субъекте федерации не играет принципиального значения; важно, какой это этнос, созрел ли он для самоопределения и борьбы за свои интересы.

В России проживают очень разные народы. У татар одни особенности, у башкир – совсем другие. Например, якуты во многом близки к татарам. Во-первых, это народы с очень высоким образовательным потенциалом: уровень образования якутов в два раза выше, чем у русских, а у бурят – даже больше, чем в два раза. Самое большое число докторов наук на тысячу населения у якутов. Бывший президент Якутии Михаил Николаев даже создал из этого идеологему и проводит целенаправленную политику по ее укреплению. Когда я спрашивала его, зачем готовить столько специалистов, если в республике негде работать, он отвечал, что идет по северокорейскому образцу: сначала готовит специалистов, а затем создает рабочие места.

Президент Татарстана Минтимер Шаймиев при каждой встрече говорит: мы – особый народ, у нас очень высокий интеллектуальный потенциал, поэтому мы не можем мириться с теми непорядками, которые есть в областях, где образовательный потенциал ниже. А губернатор Оренбургской области Владимир Елагин все время повторяет: если бы в моем распоряжении был такой интеллектуальный потенциал, как у Росселя (губернатора Екатеринбургской области), я бы стал республикой. Заметим, он говорит даже не про Башкортостан и Татарстан, а про соседний регион. Идея о высоком образовательном потенциале как о важнейшем экономическом ресурсе давно вошла в поле публичной политики.

Поэтому очень трудно говорить об этничности в России вообще. Этничность разных народов чрезвычайно разнообразна. Для одних достаточно быть автономными областями, они не стремятся к республиканскому статусу. Для других этносов это вопрос достоинства и самовыражения. Например, результаты наших опросов показывают, что для русских, татар и якутов в вопросах равенства или неравенства самым важным является образование и чувство достоинства. Попранное достоинство всегда возмущает. Именно этот фактор еще долго будет создавать очаги национального напряжения в Чечне.

Национализм – не как отрицание другого, а как гарантированность прав своего этноса в данном государстве – часто связывают с либеральным демократическим течением. Такого рода национализм обладает очень высоким потенциалом и может проявляться по-разному. Поэтому надо проанализировать, как этот ресурс действует в современных условиях глобализации.

В ходе наших с Эмилем Паиным совместных исследований мы часто задавались вопросом: в чем причина того, что татары и якуты малорелигиозны, но в одинаковых условиях они оказываются более способными к инновациям, чаще готовы сменить профессию, место жительство, т. е. их социальная мобильность выше, чем у русских? Потому что и у татар, и у якутов есть потенциал, называемый ими суверенитетом. Это скорее некий символ, но он дает им необходимую социально-психологическую поддержку, а она, в свою очередь, – импульс их инновационному ресурсу. Недавно я слышала интервью с губернатором Приморского края Сергеем Дарькиным, который говорил, что если бы русские работали как китайцы, мы многое бы сделали. Вопрос эффективности труда стал центральным в условиях глобализации.

Посмотрим с точки зрения глобализации на этничность и федерализм в России. Во-первых, глобализация связана с высокой локализацией. Не случайно появился термин «глокализация»: мир потоков вызывает реакцию мест, без которых не будет сопротивления потокам, зачастую негативным. Поэтому в современном мире федерализм стал необходимым условием развития государства. Во-вторых, хотя в глобальном обществе стираются этнические различия и нивелируются этнические ценности, этничность является необходимым ресурсом для повышения потенциала работника.

Этнические аспекты федерализма важно рассматривать со следующих позиций: предстоящие выборы и электорат; вхождение России в глобализацию; формирование справедливого общества. Важность последней проблемы подтверждает то, что, по данным всех наших исследований, уровень восприятия справедливого государства и справедливого общества в России очень низкие. А ведь социальный и этнический статус – два самых важных в личностном восприятии человека. Любое их ущемление в условиях социальной нестабильности провоцирует недовольство, которым всегда могут воспользоваться в своих целях элитные группы.

Что касается элит, то я не совсем согласна с Игорем Кузнецовым в том, что они обслуживают исключительно свои интересы. Защищая собственные интересы, региональные элиты не могут не защищать интересы населения своего региона, поскольку больше, чем федеральные власти, от него зависят. Как правило, региональные элиты выражают интересы, по крайней мере, наиболее мобильных слоев населения.

Как же в этих условиях работает «вертикаль власти»? Я согласна с тем, что идея президента была истолкована неверно, и сам он, когда мы были в администрации президента, говорил, что «вертикаль власти» не снимает полномочий с региональных структур, а только укрепляет федеральные структуры власти. Но чтобы изменить восприятие «вертикали власти», Путину надо неоднократно публично заявить, что речь не идет о борьбе против губернаторов и президентов. Почему же этого не делается? Потому что выгодно использовать ресурс игры в патрональные отношения. Потому и работа полпредов с президентами и губернаторами строится по той схеме, которую описала Наталья Зубаревич.

К изменению федеративных отношений в последние годы привело не появление «вертикали власти», а то, что заработала федеральная исполнительная и судебная власти, и судебные структуры вынесли принципиальные решения, отменявшие суверенность республик и приводившие их законодательство в соответствие конституционным нормам. Сейчас фактически сняты все реальные экономические ресурсы, поступавшие в республики дополнительно. При этом федеральная власть понимает, что не надо раздувать тлеющий огонь. Поэтому были найдены переходные механизмы. Например, частично через трансферты Татарстану выделили деньги на тысячелетие Казани. Но их и не могли не дать, потому что Татарстан – один из крупнейших регионов-доноров. Существенную роль в регулировании федеративных отношений начинают играть и крупные компании типа ЮКОСа и «Сибнефти», у которых есть экономические способы влияния на региональные элиты. Таким образом, бизнес во взаимодействии с властью центра становится регулятором федеративных отношений.


Эмиль ПАИН (генеральный директор Центра этнополитических исследований, руководитель Центра по предотвращению экстремизма Института социологии РАН): «В ближайшей перспективе роль национальных республик и округов как формы этнической защиты будет возрастать»
Проблема этнических аспектов федерализма, несомненно, существует. Суть ее можно понять, если проследить генезис таких специфических территориальных образований, как республики и округа. Они были созданы как механизм этнокультурной самозащиты определенных сообществ, а именно – территориально локализованных этнических групп, сохранивших свои исторические ареалы или этнические границы. Для дисперсных групп этноса, которые называют меньшинствами, предусматривались, предусматриваются и должны предусматриваться другие формы самосохранения и защиты. Поэтому разговор о том, сколько представителей того или иного этноса проживает за пределами республики, не имеет никакого значения.

Насколько велика данная народность, тоже не столь существенно хотя бы потому, что закон Либиха говорит, что общая устойчивость системы определяется устойчивостью наиболее слабого ее звена. В самую крошечную часть дома может попасть один камешек, но развалится все здание. Один из таких камешков в здании Российской Федерации – Чеченская республика, о которой сегодня практически не говорилось. Раньше таких слабых звеньев было больше. Сегодня остался один, но и он представляет собой большую проблему.

Территории республик и округов формировались как механизмы этнокультурной самозащиты. В большей или меньшей степени эту функцию они выполняют до сих пор. К сожалению, у меня нет данных последней переписи, но данные переписи 1989 года и микропереписи показывают, что и сегодня происходит стягивание этнических групп своим национальным ареалом, правда уже не в таком темпе, как в период инерции распада СССР. До сих пор уровень демографического воспроизводства одних и тех же групп внутри республик выше, чем за их пределами. О сохранности языка и культурных норм не стоит и говорить. И дело не в том, сколько денег выделяется на душу населения – в какой-нибудь Астраханской области на татарскую культуру может выделяться больше, чем в самом Татарстане. Но в силу концентрации, среды и других факторов реальная степень сохранности культуры и языка в республике естественно выше.

Получается, что наличие территориального образования – основная гарантия для малочисленных народов их сохранности в полиэтничном государстве. Лучшей формы в мире пока не придумали. Благо это или не благо, как говорит Леонид Смирнягин? А суровый климат – это благо? А наличие больших территорий? У нас нет другого климата, других территорий и другого этнического состава. Нам надо исходить из сложившихся условий. В России уже сформировались территориально концентрированные группы со своей автономией.

В период инерции распада СССР, который начался в масштабе Советского союза и продолжался в масштабе Российской Федерации, региональные элиты действительно эксплуатировали этническую солидарность и этнические чувства для решения текущих политических задач: наиболее многочисленная в ту пору коммунистическая элита для самосохранения, потому что тогда бывшего члена ЦК КПСС могли и снять с должности; новая элита, диссидентская или полудиссидентская, как тот же Джохар Дудаев – для того чтобы прийти к власти. Тогда работал типичный для инструменталистской модели механизм эксплуатации этнических чувств. В этих условиях, без принятия доктрины и не зная принципов федерализма развитых стран, где под ним подразумевается именно согласование интересов, а не конституционная система, Ельцин абсолютно стихийно применил идею договоров и согласования интересов.

Отмечу, что, многие не соглашаются с доктриной федерализма как пространственной формы демократии и полагают, что они противостоят друг другу, потому что демократия предполагает некий универсум равенства, а федерализм защищает разнообразие. Но именно федерализм и отвечает за наличие механизмов применения общих правил к различным территориальным или социальным образованиям, за распределение власти на различных уровнях. Канадский федерализм, как писал один из его классиков, – это дебаты и постоянный механизм согласования интересов. И такие механизмы работают не только в Канаде.

Испания тоже представляет собой этнотерриториальную форму федерации со своим механизмом согласования интересов. Он отличается от российского, выработанного при Ельцине, своей строгой формализацией. В 1990-е годы российский федерализм строился на неформальном договоре одного барина с другими барами. Какое-то время этот странный способ давал свои результаты, снимая очаги напряжения. В те годы не только Чечня, но и несколько других республик активно использовали этномобилизационный ресурс для разработки определенных социальных стереотипов. В других странах вместо механизма личного договора действуют формальные процедуры. В начале своей работы Конституционный суд Испании принял 147 протестов федерального правительства по поводу региональных законопроектов и около 150 протестов региональных структур по отношению к федеральным. Постепенно количество взаимных претензий значительно сократилось, в том числе и путем усовершенствования процедур самого Конституционного суда.

Другую форму этнотерриториальной федерации, которая, правда, называется конфедерацией, представляет собой Швейцария. Ее кантоны сформированы по этнотерриториальному признаку, причем чрезвычайно асимметрично. Однако она не распадается на протяжении уже многих веков, в то время как некоторым неэтническим федеративным образованиям угрожает распад по совершенно другим основаниям.

Что касается реформы власти, то ее надо рассматривать шире. Ведь речь идет не только о реформировании отношений федерального центра с республиками и округами, но и о реформе Совета Федерации. Все эти реформы воспринимались в национальных республиках как возвращение к старому, как наступление на их права, о чем неоднократно заявляли представители национальных элит. Впрочем, вскоре они смогли приспособиться к представителям президента и даже использовать их как своих лоббистов. Оказалось, что реформа хоть и не полезна для региональной власти, но и не так страшна, как казалось поначалу. Сейчас национальные движения сетуют на притеснения со стороны глав федеральных округов символически, да и то, боясь репрессий, не часто говорят об этом публично.

Существование при Ельцине пусть неформального, но работающего механизма согласования интересов не только урегулировало взаимоотношения между федеральным центром и региональными властями, но и способствовало прекращению поддержки главами республик лидеров национальных движений. Региональные власти поняли, что оппозицией в республиках не может быть никто, кроме самых оголтелых лидеров национальных движений, поэтому их быстро нейтрализовали. Тогда региональные выборы показывали спад и даже самых радикальных республиканских национальных движений. В последние годы, когда появилось давление со стороны федерального центра, региональные власти вновь обратили внимание на эти национальные движения, у которых появляется мотивация для деятельности – сопротивление этому давлению. Пока этот механизм не работает, но он может быть использован.

Самое неприятное из сделанного за последние годы – изменение статуса Совета Федерации, который превратился в отстойник для чиновников, которым надо дослужить до пенсии. А ведь именно Совет Федерации был единственным реальным механизмом согласования решений, без которого никакая федерация существовать не может, особенно столь сложно устроенная, как Россия. Еще одним неприятным последствием реформы власти стало то, что население все реже адресует свои требования непосредственно главе региона, обращаясь прямо в федеральный центр. Логику людей можно понять: вы взяли себе больше власти, вы и отвечайте. Но для этнических групп населения, проживающих в этнически концентрированных и мобилизованных регионах, это означает и рост этнических фобий. В Дагестане и ряде подобных регионов, пожалуй, впервые на низовом уровне возникают настроения: это не только федеральная власть нас не устраивает, это русская власть нас давит. До последнего времени переноса на федеральный центр этнофобии практически не распространялись.

Леонид Смирнягин говорил, что изначально Путин задумывал совсем другое. Но не так важно, что он задумывал. Важно, что получилось. В системе власти появилась бесполезная и опасная надстройка, которая не оправдывает никаких ожиданий. Я говорю про федеральные округа. При всем моем изначальном скепсисе по отношению к ним, я все же надеялся, что полпреды будут выполнять хотя бы функцию защиты интересов дисперсных этнических групп. Однако, судя по деятельности Казанцева в Южном федеральном округе, которая сопровождается гигантским ростом этнофобий в том же Краснодарском крае, эта функция полпредами совершенно не выполняется.

Сегодня обострение этнической проблемы взаимоотношений федерального центра и республик сосредоточилась только в одном месте – в Чечне. Только там этническая мобилизация используется как средство военной борьбы с властью. Однако уровень этнического самосознания, по многим причинам не связанный ни с федерализмом, ни с экономикой, растет практически у всех народов, а самыми быстрыми темпами – у русских. В ответ будут расти и элементы консервации своей идентичности во всех других этнических общностях. Поэтому в ближайшей перспективе роль национальных республик и округов как формы этнической защиты будет возрастать. Конечно же, эта проблема носит локальный характер. Одно дело – Башкортостан, Якутия и Татария, совсем другое – Коми и Карелия, где этнический фактор не играет практически никакой роли.

Еще один любопытный момент. Сегодня против федеральных округов резче, грубее и активнее выступают русские губернаторы, например, губернатор Новгородской области Михаил Прусак. Главы национальных республик их мнение разделяют, но открыто говорить об этом побаиваются. Неприятие реформы власти последних лет носит массовый характер и пока не зависит от этничности.

Как этнические аспекты федерализма могут отражаться в государственной политике? На этот вопрос можно ответить по-разному. Некоторые считают, что государство должно стремиться к ослаблению влияния этнического фактора на федеративное устройство. Другие говорят, что государство должно отказаться от сочетания территориального и этнического принципов. Но есть и другой вариант – государство должно полнее учитывать этнический фактор в своей федеративной политике. Этого мнения придерживается лидер Национально-культурной автономии татар Уфы Загир Хакимов и многие лидеры республиканских национальных движений.


Евгений ЯСИН (президент Фонда «Либеральная миссия»):
Прежде чем мы перейдем к обсуждению второго вопроса, я хотел бы сделать несколько замечаний. Что касается реформы структуры исполнительной власти, то изначально ее замыслы были достаточно лукавы. Перед федеральным центром стояла проблема восстановления целостности государства. Это и получилось. Но если бы власть руководствовалась искренними побуждениями усилить свое влияние на федеральные учреждения в регионах, то этим учреждениям надо было бы просто выделить больше денег.

Кроме того, Россия – самодержавная и бюрократическая страна, которая хочет, чтобы ею правили. Основное свойство чиновника – оставить полномочия себе, а всю ответственность передать наверх. И лучше всего, чтобы наверху был царь, с которого уже никто не спросит. В этом отношении полпред – это мостик к царю. Поэтому все будут ходить к нему и просить справедливости. По крайней мере, для решения проблем первого года путинского президентства эта структура оказалась достаточно полезной.

Реформу Совета Федерации я, честно говоря, тоже считаю полезной, потому что прекратилось противоестественное представительство губернаторов – глав исполнительной власти – в федеральном законодательном органе. Это было каким-то извращением, порожденным Конституцией 1993 года для создания противовеса прежнему Верховному совету. Потом уже стало очевидно, что в Совете Федерации заседает региональная фронда, защищающая свои интересы и полномочия по взысканию ренты в рамках своего субъекта. И это надо было прекратить.

Да, сейчас Совет Федерации стал постоянным поводом для анекдотов. Лучше всего о его нынешней роли свидетельствует представительство от Республики Тува вдовы Анатолия Собчака Людмилы Нарусовой и бизнесмена Сергея Пугачева. Я лично вообще не понимаю, зачем это надо Пугачеву, который свой бизнес не оставил, которого против всех правил приглашает президент и призывает посодействовать тому, чтобы члены Российского союза промышленников и предпринимателей начали возвращать капитал из-за границы. Непонятно, с какой стати, но в России всегда были свои правила. И все-таки я считаю нынешний Совет Федерации – переходной формой. Его недостатки настолько очевидны, что, при ближайшем изменении Конституции, будет введена выборность сенаторов.

Другой момент, который мне представляется очень важным, – поведение бизнеса. С моей точки зрения, колоссальную интегрирующую роль сыграл не только крупный бизнес, но просто появление нормального рынка и заинтересованности в расширении связей, поиске покупателей. Думаю, если бы в 1988 году Михаил Горбачев сделал то же, что Егор Гайдар осуществил в 1992 году, то все могло бы сложиться иначе. Но меня беспокоит этническое предпринимательство и этническое отношение к труду. Недавно моя знакомая из Нижегородской области рассказала, что среди всегда сосуществовавших татарских, русских и чувашских деревень всегда богаче и культурнее были русские, но сейчас русские деревни самые бедные и самые пропитые. Зачастую русские чувствуют себя ущемленными. Малым и средним бизнесом занимаются целыми диаспорами. И это неудивительно: в бизнесе многие этнические меньшинства, в том числе мусульманские, оказываются гораздо более энергичными, чем русские, славянские. В перспективе это может привести к большим проблемам.


Эмиль ПАИН:
Критика прежнего Совета Федерации чаще всего носит сугубо теоретический характер. Если же проанализировать его деятельность, то окажется, что за исключением истории со снятием с должности Генерального прокурора Юрия Скуратова, он с федеральной властью не спорил, а выполнял функцию умеренной и трезвой палаты по сравнению с бурной и глуповатой Государственной думой, которая, кстати, умнее не стала. Поэтому реформа Совета Федерации нарушила политический баланс. Не стоит и говорить о том, что членство губернаторов в верхней палате парламента не столь и необычно.


Игорь КЛЯМКИН:
В первом круге обсуждения этнических аспектов федерализма мнения экспертов разделились. Эмиль Паин выступал более обеспокоено, другие более благодушно, а Леонид Смирнягин и Владимир Мукомель вообще с сомнением отнеслись к актуальности самой проблемы. Поэтому во втором круге дискуссии я хотел бы попросить экспертов уточнить свои позиции, ответив на вопрос: насколько устойчива нынешняя федеративная конструкция хотя бы в среднесрочной перспективе? Насколько она защищена от тех этнических процессов, о которых наиболее подробно говорил Эмиль Паин? Влияет ли на ситуацию концентрация этнического населения в республиках с повышенным демографическим потенциалом? Сказывается ли на этнических настроениях в республиках начавшийся после распада СССР поиск самоидентификации русского населения? И не получается ли так, что при этнизации национальных региональных элит, федеральная власть начинает восприниматься как исключительно русская?


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика