Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

С либеральной точки зрения

«Вертикаль пребендариев»

27.02.2008
Афанасьев Михаил
Программные предвыборные выступления преемника В. Путина на президентском посту оставляют двойственное впечатление. С одной стороны, Д. Медведев ставит ряд насущных задач – независимость судов и СМИ, вывод госслужащих из советов директоров корпораций, борьба с рейдерством. С другой стороны, в указанных выступлениях нет никакой системы «перезапуска» развивающих реформ. Зато есть повергающие в уныние клише типа «чиновники должны осознать».

Будем надеяться, что многие тезисы главного кандидата все же свидетельствуют об осознании им реальных проблем. Предлагаю расценивать эти высказывания как сигнал тем общественным силам, которые могут и должны поддержать будущий реформаторский курс третьего президента. Поэтому так важно сейчас начать общественное обсуждение повестки третьего президентства, рассматривая ее в драматическом контексте российской модернизации.

Главным противоречием в развитии России начала XXI века является противоречие между достаточными для успешной модернизации ресурсами – природными, технологическими, социальными, человеческими – и плохим качеством государства, которое ведет к крайне неэффективному использованию упомянутых ресурсов (как ресурсов именно национальных), их недоразвитию и даже деградации.

Плохое качество государства, в свою очередь, следствие примитивизации и в значительной мере деинституционализации социального управления. Институциональная примитивизация - не какой-то случайный, частичный эффект, а осознанный и последовательный курс государственной эволюции, который можно определить как усиление вместо развития. Еще в начале «нулевых» годов программными целями новой тогда президентской администрации стали «вертикаль власти» и «ручное управление». Эти принципы в отличие от многих других были полностью претворены в жизнь, и именно они как нельзя более точно выражают примитивность образа мысли и деятельности правящих верхов.

Разумеется, не стоит сводить примитивизацию государственного управления к злым козням правящей администрации. Этот процесс суть проявление и результат нескольких тенденций:

a) контрреформистской стабилизации и адаптации постсоветского общества, переваривающего модернизационный импульс хаос 1990-х годов;

b) победы и расширения контрреформистской (но не реставрационной) части элиты;

c) приведения государственного механизма в полное соответствие с основами и практиками социального господства в сегодняшнем российском обществе.

Социально-экономическую основу воспроизводства существующего порядка господства, в том числе государства, превращенного в вертикаль власти с ручным управлением, представляет собой неразделяемая, слитная и притом приватизированная власть-собственность. Согласно классической типологии М. Вебера, порядок, когда государственные дела и функции не отделены от личного хозяйства и отправляются в личных интересах хозяев, называется патримониальным господством (в современной политологической литературе принято говорить о неопатримониальных режимах). Российская элита господства, построенная сегодня в длинную президентскую вертикаль, фактически иерархия держателей ресурсов власти-собственности и получателей ренты.

Улучшить качество государства должна была административная реформа, о которой много говорилось на всех уровнях, начиная с президентских посланий. Можно выделить некоторые практические начинания в этой области:

• опись функций федеральных органов исполнительной власти для их последующего сокращения – соответствующая комиссия работала в правительстве М. Касьянова и прекратила свою деятельность вместе с ним;

• трехчленная структура правительства (министерства, агентства, надзоры) – эта внешняя форма позаимствована из британского опыта без его реального содержания, сегодня от нее официально отказались премьер В.Зубков и будущий премьер В.Путин;

• бюджетирование, нацеленное на результат, – эту инициативу минфиновских реформаторов похоронили кремлевские «национальные проекты», как раз несовместимые с бюджетированием, нацеленным на результат.

• проект закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (тоже наша национальная особенность, поскольку в развитых странах действуют законы не о доступе к некому набору сведений, но о доступе к информации в целом) – законопроект годами ходил по инстанциям и до сих пор не принят.

• административные регламенты – согласно правительственной «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» регламенты должны быть разработаны и внедрены, но пока этого не сделано.

Как видим, все правительственные начинания по административной реформе либо так и не реализованы, либо от них уже отказались. Более того, действительный смысл административной реформы никогда внятно не артикулировался – чего не было, того не было: правящая администрация не обещала и не собиралась начинать системную переналадку государственной машины для повышения качества общественных услуг, предоставляемых налогоплательщикам. Власти предпочитали толковать об административных делах, которые рядовые потребители с трудом понимают и практически не могут проверить.

Чтобы запустить действительную административную реформу, нужно, на мой взгляд, сделать три вещи:

1. Принять Хартию прав россиян, которая стала бы публичным обязательством государства по стандартам общественных услуг и гарантиям их соблюдения.

2. Законодательно закрепить и обеспечить доступ граждан к информации, информационную открытость органов публичной власти, а также учреждений и предприятий, получающих бюджетные деньги и оказывающих общественные услуги.

3. Последовательно и регулярно выносить на конкурс исполнительные функции государственного и муниципального управления.

Все это неоднократно предлагалось, но не делалось. Неадекватность госаппарата социальной динамике и вызовам национального развития становится кричащей. Приведу характерный пример. Недавно мне пришлось анализировать данные экспертного опроса должностных лиц федеральных и региональных органов власти, которые занимаются юридическими вопросами реализации «национальных проектов». Их оценки оказались весьма критическими. Самое же примечательное, что сделанные ими практические рекомендации – отказ от административного регулирования сверху в «пожарном порядке», деконцентрация управленческих полномочий, проектное бюджетирование, учет запросов целевых групп потребителей и их оценок по результатам проекта – это меры, которые, согласно официальной концепции, административной реформы уже должны быть реализованы. Однако воз и ныне там.

Российский госаппарат не похож ни на гражданскую службу, ни на рациональную бюрократию. В основе современной публичной администрации лежит система разделения и взаимодействия специализированных функций публичного управления. В то время как главный смысл функционирования нынешнего российского госаппарата состоит в разделе «административного ресурса», то есть власти-собственности, выделяемой в уделы. Именно «дружинные» (в плане распределения и перераспределения государственных полномочий) и «вотчинные» (в плане апроприации государственных полномочий их держателями) практики управления определяют мотивацию, драматургию и социальные последствия наиболее заметных административных перестроек последнего времени. Тут и раздел на министерства и агентства с последующим их воссоединением, и так называемая реформа прокуратуры, и создание госкорпораций и, наконец, объявленное двоевластие В.Путина с Д.Медведевым при очередном «усилении института вице-премьеров».

При таком механизме функционирования государство (в отсутствие политической системы «депутатский корпус» и «судейский корпус» объективно являются и сами себя считают частью госаппарата) не способно создать устойчивый социальный порядок. В этом состоит отличие российского частно-государственного патроната от авторитарных режимов. Остановку развивающих реформ в России часто объясняют установлением в стране авторитарного режима. Такое объяснение представляется мне неточным. Во-первых, в России есть авторитарные проявления, но нет и, скорее всего, не может быть сегодня авторитарного режима. Во-вторых, авторитарные режимы совместимы с модернизацией, в частности с рационализацией бюрократии и бизнес-менеджмента, при определенных условиях, а именно при разделении власти и собственности (Чили, Южная Корея). В России это фундаментальное условие отсутствует, что и превращает госаппарат в этакую "вертикаль пребендариев" (пребендарий, напомню, церковный чин, пользующийся доходами от церковных владений и податей). Наши госслужащие слишком сосредоточены на извлечении доходов от капитализации своих административных полномочий и возможностей, чтобы государство могло производить общественные услуги приемлемого качества.

Незавидная судьба отечественной административной реформы наглядно показывает невосприимчивость сложившегося в стране порядка господства и управления к вызовам и импульсам модернизации. Однако непробиваемость нашего частно-государственного патроната не стоит преувеличивать, тем более мифологизировать. Его самодовольный отказ от работы над собой во многом, конечно, связан с экономической и социальной конъюнктурой. Но главное даже не это – новокремлевский абсолютизм сам по себе фундаментально неустойчив, поскольку неспособен поддерживать устойчивый порядок в обществе. То есть главный кризисогенный фактор действует не извне, а изнутри неопатримониального режима. И объективный национальный интерес заключен в возобновлении модернизации государственного управления - во избежание системного социального кризиса.

Автор - директор по стратегиям и аналитике ГК «Никколо М».





комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика