Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Публикации

Евгений Ясин: "Политическая экономия реформы ЖКХ"

19.07.2006
Евгений Ясин

Оглавление

1. Фон реформы ЖКХ
2. Особенности жилищного рынка
От плана к рынку
Специфические свойства
Рынок жилья
Рынок ЖКУ. Распределение прав собственности

3. Международный опыт
Скандинавия
Опыт США
Проекты управления водоснабжением как пример опыта развивающихся стран

4. Реформы ЖКХ в переходных экономиках
Приватизация
Либерализация рынков

5. Жилищная реформа в России
Советское наследие
Старт реформы. Приватизация квартир
Концепция жилищной реформы
Второй этап реформы
Третий этап реформы. Проблемы остаются
Правила выращивания институтов

6. Реформа ЖКХ и политика доходов
7. Еще о рынке жилья
Новое строительство и ипотека
Повысить зарплату бюджетникам
Осуществить программу малоэтажного строительства «Свой дом»

8. ЖКХ и демократия
Напоминание об особенностях рынка ЖКХ
О национальных особенностях
Эффективность и стабильность двойного назначения
Закон о местном самоуправлении
Памяти В.И.Доркина
9. Подводя итоги


«То, что экономически необходимо, политически невозможно, а когда это делается политически возможно, то экономически – слишком поздно».

Челль Улоф Фельдт, министр финансов Щвеции в 90-х годах.



Реформа жилищно-коммунального хозяйства снова в центре внимания. Коммунисты проводят многочисленные демонстрации против нее, прежде всего в связи с тем, что с 1 января 2006 года по закону жильцы обязаны платить за жилье 100% и еще взять на себя капитальный ремонт. И это при том, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги растут быстрее всех цен. Каждый год в январе они совершают скачок, неизменно вызывая волну возмущения. Коммунисты сделали борьбу с реформой ЖКХ чуть ли не главным лозунгом. Берем газету «Правда» №36, 2006г. Аршинный заголовок: Три миллиона человек приняли участие во всероссийской акции протеста 8 апреля. На митингах и пикетах, прошедших по всей России, прозвучали требования об отмене Жилищного кодекса, об ограничении платы за коммунальные услуги 10 процентами совокупного дохода семьи. Прозвучали и политические лозунги: «Правительство национальной измены – в отставку». Демократическая партия «Яблоко» тоже против, она требует придать реформе более социальный характер.
За последние 10 лет только сравнительно небольшая доля состоятельных граждан улучшила свои жилищные условия, построив квартиры или коттеджи в элитном секторе. Для остальных улучшения малозаметны, качество услуг снижается, во всяком случае так большинство граждан воспринимает происходящее. Аварии то с теплом, то с водой и канализацией периодически делают жизнь многих семей невыносимой. А некоторые уже забыли, что когда-то к ним в квартиры поступала горячая вода. Президент включил в число национальных проект, красиво названный «Доступное и комфортное жилище – гражданам России». В его успех многие не верят, потому что на нашей памяти уже были проекты такого рода, например, «каждой семье отдельную квартиру к 2000 году», но дело не двинулось вперед. Короче, острота проблемы не снижается.

1. Фон реформы ЖКХ

Я не специалист по проблемам ЖКХ. Единственно, что подвигло меня на выступление по несвойственной мне теме, так это убеждение в том, что речь идет не об отраслевой проблеме, но о проблеме национального масштаба, требующей комплексного решения.
Начну с констатации некоторых фактов. В 1985 г. на одного жителя приходилось 14, 9 кв. м. жилой площади, в 1990 г. – 16,4 кв. м., в 1999 г. – 18,9, в 2004 – 20,5. Таким образом, за последние 20 лет обеспеченность жильем выросла на 37,6%, причем высшие приросты были в годы перестройки (0,3 кв. м. в год на человека), меньше – в годы реформ – (0,28) и самые скромные в 1999-2004 годах (0,24) – [Росстат, 2005, с.230]. Надо учесть убыль населения после 1992 года, которая несколько повышает обеспеченность (жилой фонд вырос на 30,4%). В 2004 г. в городском жилом фонде были оборудованы: водопроводом 87% квартир против 77% в 1985, канализацией – 85% против 75%, центральным отоплением – 89% против 79%, горячим водоснабжением – 78% против 60% [там же, с.231].
Ситуация, как мы видим, все эти годы в целом, хоть и медленно, но улучшалась. Конечно, это «в среднем по больнице». Данные, которыми мы располагаем, не позволяют оценить в полной мере различия в жилищных условиях между богатыми и бедными, которые радикально увеличились. Мы это видим воочию в Москве, как только сравним элитные дома на Пречистенке и виллы на Рублевке с «хрущевками» на Волгоградском проспекте или избами в три окна, еще попадающимися даже в ближнем Подмосковье. В численных показателях официальной статистики бюджетов домашних хозяйств все же видно, что в 2004 г. в нижнем квинтиле по уровню доходов 41,9% домохозяйств имели ниже 13 кв. м. на человека, тогда как в верхнем квинтиле (с наибольшими доходами) таких было всего 9,3%. Свыше 30 кв. м. в нижнем квинтиле имели 8,9%, а в верхнем – 35,7% [там же, с. 235]. Это довольно сглаженная картина. Я думаю, что дифференциация семей по жилищным условиям, если ее подвергнуть специальному исследованию, оказалась бы более глубокой и выразительной.
В период реформ объем жилищного строительства сократился. В 1985 г. было построено 62, 5 млн. кв. м., в 1990 г. – 61, 7. В 2000 г. ввод сократился до 30,3 млн. кв. м. – это был минимум. Далее строительство стало расти, достигнув в 2004 г. 41 млн. кв. м., т.е. двух третей от докризисного уровня. При этом в 1990 г. за счет средств населения и жилищных кооперативов было построено 14%, а в 2004 г. – 40,4% всего ввода жилья. Средний размер квартиры 1990 г. – 59, 1 кв. м., а в 2004 г. – 86 кв. м., а строящихся за счет средств населения и кредитов – 138, 5 кв. м. [там же, с. 483]. Доля таких квартир в вводе 2004 г. составляла 24,3%. Ясно, что состоятельные семьи получают сейчас заметно более высокую долю вновь строящегося жилья, чем прежде.
За последние 15 лет произошли качественные сдвиги в структуре собственности на жилье. Это видно из таблицы 1.

Таблица 1. Изменения в структуре собственности на жилые помещения в 1990-2004 годах.


В 1990 г. в частной собственности находилось 14,6 % жилого фонда в городах и 62,1% - в сельской местности. Это был самый большой частный сектор в советской экономике. В 2004 г. в городах доля частного сектора поднялась до 68, 3%, еще 24, 3% приходится на муниципальную собственность. С 1990 г., когда началась приватизация жилья, до конца 2004 г. приватизировано более 22 млн. жилых помещений, 60% общего их числа, подлежащих приватизации. Сейчас, когда объявлено о сроках завершения бесплатной приватизации, тысячи людей выстраиваются в очереди, чтобы не опоздать, и Госдума законодательно решает вопрос о переносе срока ее завершения до 2008 года. По любым меркам это колоссальные изменения. На начало 2005 г. основные фонды жилищного хозяйства составляли 7,8 трлн. руб., или 22, 4% от полной учетной стоимости всех основных фондов России. Если учесть для этих условий повышение доли частной собственности в жилом фонде (с 32,6 до 73,5%), то население получило в процессе бесплатной приватизации активов (за вычетом оплаченных домохозяйствами вводов последних 10 лет) на сумму примерно 1,8-2 трлн. руб. в современной оценке. Эти цифры, вероятно, следует уточнить, но поправки, думаю, не превысят 10-12%.
Мы, таким образом, получили представление о том фоне, на котором развертывалась жилищная реформа. В чем же дело, почему она не идет и почему вызывает столь активное сопротивление?

2. Особенности жилищного рынка
От плана к рынку


Суть реформы в том, насколько я понимаю, чтобы от советского планового и государственного жилищного хозяйства перейти к частному рыночному. Первое представляет бесплатно жилье, а жилищно-коммунальные услуги по твердым низким ценам. Оплата труда тоже была низкой, реальная стоимость жилья и ЖКУ не входила в оплачиваемую зарплатой стоимость рабочей силы. Символическая плата за жилье, электричество, газ, тепло дополнялась бюджетными дотациями, а также тем, что значительная часть жилого фонда и коммунальной инфраструктуры находилась на содержании промышленных и иных предприятий. Результат – низкое качество обслуживания, крайне медленные темпы улучшения обеспеченности населения жильем. Естественное стремление человека к улучшению своих жилищных условий, один из самых сильных стимулов к труду и предприимчивости, наталкивалось на препятствия, чаще всего непреодолимые.
Рыночное хозяйство устроено по-другому. Семья должна платить за все, но и ее доходы должны быть на уровне, обеспечивающем все элементы стоимости рабочей силы. Чтобы дом и его содержание были по силам средней семье, на рынке должна быть конкуренция, понуждающая строителей и поставщиков жилищно-коммунальных услуг предлагать свой товар с высоким качеством и по доступной цене, разумеется дифференцированной для групп домохозяйств разной доходности. Для этого нужно достаточное число поставщиков и их свободный вход на рынок. В то же время уровень цен должен стимулировать и приток инвестиций в сектор, необходимый для развития мощностей и для удовлетворения спроса. Равновесие достигается, если цены свободные.
Такова идеальная картинка. Говоря о переходе к рынку в ЖКХ С.Лоув пишет: «так называемый переход». Потому что и при плановом хозяйстве в этой сфере были распространены рыночные отношения в форме обмена жилья, «самостроя», переоборудования государственных квартир, хотя в весьма примитивной форме [Housing Change, pp.XV-XVI]. Я бы назвал это скорей частной активностью в ЖКХ, чем рынком, т.к. рынок предполагает появление каких-то механизмов саморегулирования, которых тогда, конечно, не было.
Рынок, как известно, обеспечивает оптимальное равновесие при следующих условиях: 1) совершенная конкуренция; 2) полнота рынков (не только жилья, но и его страхования, а также жилищного кредитования; не только электроэнергии, но и резервных мощностей, необходимых для покрытия пиковых нагрузок); 3) совершенная информация (устранение асимметрии информации, покупатель должен быть так же информирован как и продавец). Это очень примерная характеристика эффективного рынка в неоклассической теории равновесия. Ясно, что в жизни всего этого нет. Точнее, ни одно из условий не выполняется полностью или выполняется в известной степени. Чем она выше, тем рынок эффективней. Но существует такая степень их выполнения, причем сравнительно легко достигаемая, при которой рыночная система при всем своем несовершенстве оказывается лучше плановой. Это доказано на практике. Но учитывать несовершенства рынка надо.
Специфические свойства

Рынков много и у каждого из них свои специфические свойства, которые обусловливают возможный уровень его эффективности. Во-первых, жилище – это недвижимость, а значит товар, который нельзя импортировать. Можно, конечно, представить себе массовый приход в страну иностранных компаний, захватывающих жилищный рынок, но вероятность такого состояния очень мала. Мы видим, что иностранцев интересуют прежде всего офисные, торговые, складские помещения, но не жилье и ЖКУ, где он столкнулся бы с массовым, небогатым в большинстве, но социально рискованным потребителем.
Во-вторых, жилье, это дорогостоящий товар длительного пользования, приобретение которого чаще всего невозможно за счет текущих доходов семей. Отсюда нужда в кредитовании и роль аренды.
В третьих, в современных городах это зачастую товар коллективного пользования: в многоквартирном доме квартира может быть частной, но многие необходимые элементы благоустройства (лифты, вывозка мусора, охрана) находятся в общем пользовании и должны оплачиваться всеми жильцами. Отсюда необходимость соглашений и сотрудничества, либо принуждение к исполнению обязательств.
В четвертых, важнейшие коммунальные услуги (газ, электричество, водоснабжение, канализация, отчасти теплоснабжение) имеют низкую эластичность по цене и являются продуктами естественных монополий, локальных или глобальных. Конкуренция за их поставку конкретным домохозяйствам или жилым комплексам оказывается невозможной. Возникает нужда в регулировании цен или создании муниципальных предприятий. Даже о несовершенной конкуренции порой говорить трудно. Контрольные и регулирующие функции требуют участия государственных и муниципальных органов. Служащие последних также нуждаются в контроле, чтобы исключить коррупцию и обеспечить необходимое качество публичных услуг.
В пятых, функционирование подобных институтов контроля вообще может оказаться за пределами возможностей рынка как экономического механизма. Если мы хотим избежать административной иерархии контрольных органов, обычно быстро приходящих к вырождению, речь должна идти об общественном, гражданском контроле. Отсюда нужда в самоуправлении, в гражданской активности членов того или иного сообщества, прежде всего на низовом уровне, где находится ЖКХ. Хочу подчеркнуть: эта общественная составляющая представляется спецификой рынка ЖКХ. Мы к ней еще вернемся.
Можно ли вообще при такой специфике ЖКХ говорить о рынке? Мировой опыт показывает, что можно и нужно. Только участникам приходится брать на себя определенные обременения.

Рынок жилья

Если взять рынок жилья, включая строительство нового и оборот вторичного рынка, то он реально конкурентный. На нем могут конкурировать строительные компании, девелоперы и риэлтеры, обычно тоже частные компании, частные лица – покупатели домов и квартир, а также банки и другие финансовые организации, предоставляющие финансовые ресурсы. На этом рынке выступают муниципалитеты и государственные органы, что влечет за собой опасность неравенства конкуренции, если они прямо исполняют роли перечисленных агентов или являются бенефициарами компаний, играющих эти роли – муниципальные строительные и девелоперские компании, государственные банки. В то же время эти органы являются также регуляторами рынка, вовлекаясь при этом в конфликты интересов. Они обычно играют решающую роль в предоставлении некоторых ресурсов: выделение земельных участков, контроль за естественными монополиями – предприятиями электроэнергетики, тепло- и водоснабжения, канализации, когда идет речь о подключении возводимых домов к соответствующим инженерным сетям. Однако в целом проблемы, угрожающие конкуренции на этом рынке, сравнительно легко разрешимы, во-первых законодательно, посредством антимонопольной политики, во-вторых – общественным контролем. Объясняется это тем, что первичные агенты (кроме властных структур) этого рынка большей частью консолидированы и примерно равны по силам, отношения между ними относительно просты. Этому утверждению не противоречит тот факт, что сегодня у нас этот рынок один из самых коррупционных. В.Яковлев, министр регионального развития, недавно признал, что теневые факторы составляют 15-25% стоимости жилья (Ведомости, 12.04.06). Но связано это как раз с некачественным законодательным регулированием и отсутствием демократического общественного контроля. Все участники игры удовлетворены сложившимся порядком, разумеется, кроме будущих жильцов. Но они-то как раз в игре не участвуют. Или же играют роль «заднескамеечников», которые вынуждены принять этот порядок как заданный, хотя им предстоит быть покупателями или арендаторами жилья. Но это обычно потом, кроме случаев, когда их средства как дольщиков (вкладчиков) привлекаются уже на стадии строительства. Они же оплачивают, в большей степени, чем обычные налогоплательщики эти самые теневые факторы.
Любопытно, что попытка законодателей защитить интересы дольщиков (Закон «О долевом участии в строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости», вступил в силу 1.04.05г.) вызвала поначалу их гнев, искусно направляемый другими участниками рынка – строителями, девелоперами и банками. Когда затея не удалась, последние понесли потери, но с ними и будущие жильцы, потому что не все деньги удалось вернуть, а предложение жилья сократилось, и цены на него выросли. С 1.04.05г. в течение 3-х месяцев не было заключено ни одного договора о долевом участии (Ведомости 25.07.05). Но в итоге рынок стал здоровее, а права простых людей – более защищены. Этот опыт показывает: проблема решаема, на этом рынке конкуренция есть и будет.

Рынок ЖКУ. Распределение прав собственности

Более сложен другой рынок – жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Здесь главные игроки – жильцы (домохозяйства) и их коллективы (кондоминиумы или товарищества собственников жилья – ТСЖ). Или же – владельцы недвижимости, риэлтеры и те же девелоперы, приобретающие дома с целью сдачи их в аренду. Они – покупатели услуг. Продавцы ЖКУ – частные, государственные или муниципальные компании, из которых основные – естественные монополии. Стоимость газа и электроэнергии составляет львиную долю стоимости ЖКУ и они поставляются монополистами, значит регулирование цен и детальная регламентация этих рынков делается неизбежной.
Немалые сложности проистекают из распределения прав собственности. Самая простая схема – дома принадлежат индивидуальным собственникам – домохозяйствам. Но тогда их много и на рынке возникает асимметрия информации, неравенство сил между поставщиками услуг, немногочисленными и легко организуемыми, и множеством покупателей услуг. Их организация в какие-то структуры, способные отстаивать интересы жильцов, необходима, но более затруднена. Кооперативы, ТСЖ – формы организации домохозяйств, особенно характерные для коллективного жилого фонда – многоквартирных домов. Но с ними порождаются проблемы внутренней организации – управление, контроль, мотивация участия жильцов в коллективных действиях, проблема «безбилетника» - кто-то всегда хочет проехать за счет более активных и дисциплинированных членов коллектива. Проще если есть собственник дома, а жильцы – арендаторы. Тогда первый берет на себя функции покупателя ЖКУ, а отношения с жильцами регулируются арендными контрактами. Еще один вариант – собственником является муниципалитет. Но при этом его мотивации к эффективной деятельности понижаются в сравнении с частным, а для жильцов он менее доступен, им приходится сталкиваться с чиновной иерархией, в которой муниципальное предприятие, которое, казалось бы, ничем не отличается от частной компании, но все же оказывается только одним из звеньев иерархии, по ступеням которой распределяются не только полномочия, но и ответственность. Здесь жильцам труднее отстаивать свои права.

3. Международный опыт
Скандинавия


Распределенные права собственности на жилье в большинстве случаев создают трудности для эффективного рынка, либо обусловливая неравные условия конкуренции и взаимоотношений с поставщиками ЖКУ, либо усложняя координацию действий домохозяйств. Это не связано с российской спецификой. Возьмем пример скандинавских стран, которые считаются весьма индивидуалистичными и в то же время образцовыми по уровню развития гражданского общества. В таблице 2 приведены данные о распределении жилого фонда по формам собственности в пяти скандинавских странах.

Таблица 2. Распределение жилого фонда по категориям собственности в скандинавских странах.

*оценка.
Источник: Lujanen M., 2004, p. 49, 58.

Мы видим преобладание прямой собственности домохозяйств на жилье. Но при этом в Исландии (с 1959 г.), Дании (с 1966 г.) и Норвегии (с 1983 г.) существуют частные квартиры в многоквартирных домах, а в Швеции и Финляндии – нет. В Финляндии доля пайщика в кондоминиуме или в акционерном капитале приравнивается к прямой собственности, но она обусловлена участием в общей непрямой собственности. В Швеции этого приравнивания нет и поэтому доля прямой собственности ниже. Но зато здесь самые высокие доли непрямой и общественной собственности. В Норвегии частная собственность на квартиры признается в рамках совместной (joint ownership) как ее часть, а в Дании и Исландии частные квартиры не признаются независимой собственностью. Во всех странах собственники квартир в многоквартирных домах по закону обременены обязательствами, вытекающими из их положения в доме (Lujanen, 2004, pp. 58-60). Сама по себе пестрота законодательства и его частые изменения говорят о сложности совмещения частной собственности на квартиры и управления многоквартирным домом. В любом случае жильцы квартиры не могут вступать по отдельности во взаимоотношения с поставщиками ЖКУ.
Мы также видим, что в Швеции весь жилой фонд, относящийся к общественному или социальному жилью находится в муниципальной собственности, но в других странах доля ее намного ниже. В Дании это обусловлено тем, что здесь распространены прибыльные компании, не принадлежащие муниципалитетам, но находящиеся в совместной собственности домохозяйств – арендаторов. При этом муниципалитеты имеют право выбрать до 25% арендаторов, поскольку они участвуют в финансировании деятельности этих компаний (ibid, p. 49). Это похоже на акционерные общества или кондоминиумы в Финляндии. В Норвегии и Исландии распространены жилищные кооперативы, также опекаемые муниципалитетом в разных формах, но без участия в собственности. По странам доля таких некоммерческих компаний колеблется от 19% в Дании и 6% в Финляндии до 1% в Норвегии и Исландии и до нуля в Швеции. Стоит обратить внимание на близость этой формы к непрямой собственности. В арендуемом жилье живут менее 20% скандинавов. Ощущается тяготение к частной собственности, хотя и с обременениями, потому что в городах экономически выгодно проживание в многоквартирных домах. В итоге получается весьма существенный вес распределенных форм собственности, в которых для жильцов снижаются риски, но издержки и качество услуг подвержены негативным мотивациям, впрочем, в этих странах не столь ощутимым.
В скандинавских странах сочетаются сильный демократический общественный контроль, осуществляемый развитым гражданским обществом, эффективная бюрократия, согласие населения на высокие налоги ради получения высоких социальных трансфертов и публичных услуг. В этих условиях участие государства и муниципалитетов в регулировании сферы ЖКХ может быть более значительным, а требования к конкуренции – пониженными. Иначе говоря, экономическая конкуренция отчасти замещается общественным контролем и политической конкуренцией.
В странах, где такого комплекса благоприятных условий нет, конкуренция на рынке ЖКУ должна быть существенно сильнее. Или ее придется заменять госрегулированием с более негативными последствиями.

Опыт США

Существенно отличен от скандинавских стран жилищный рынок США. Главное отличие состоит в том, что здесь абсолютно преобладают два типа собственности и два типа жильцов с четко определенными и не размытыми правами собственности: собственники домов – семьи в них проживающие или коммерческие прибыльные компании, сдающие квартиры в доходных домах в аренду; соответственно жильцы – либо собственники, либо арендаторы. Ниже в таблице 3 приведены данные, характеризующие структуру собственности на жилье и расселения домохозяйств в США.

Таблица 3. Динамика структуры собственности на жилье и расселения домохозяйств в США

Источник: Green, p.13

Мы видим, во-первых, что 2/3 домохозяйств одновременно домовладельцы. Во второй половине XX века, точнее между 1950 и 1980 годами, произошло резкое увеличение доли семей, проживающих в собственных домах. Это, в частности, следствие реализации масштабной национальной программы ипотечного кредитования индивидуального жилищного строительства под управлением федерального агентства «Фэнни Мэй», которая в значительной степени изменила лицо Америки.
Во-вторых, есть небольшой сектор социального жилья, видимо в собственности муниципалитетов или графств, но число семей, живущих в этом секторе, невелико и относительно сокращается. Есть иные субсидируемые арендаторы, их число растет, но, полагаю, это семьи, получающие субсидии по федеральным или местным программам в форме сертификатов или ваучеров для оплаты аренды. Всего домохозяйств, не полностью живущих по правилам рынка в 1997 г. было 6%. Но надо учесть, что еще есть непрямые субсидии, прежде всего через налоговые льготы [Green, Malpezzi, p.13, 80, 86].
В-третьих, в США жилищный рынок гораздо более конкурентный чем в Скандинавии и в других странах Европы. Те же авторы отмечают, что весь сектор частных домовладений управляется частными контрактами с ограниченным государственным или муниципальным регулированием. Местные органы частично или полностью регулируют арендную плату в 200 городах США, большей частью в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси и Калифорния. Это регулирование цен на жилье охватывает в общей сложности 10% всех семей, арендующих жилье и примерно 4% жилого фонда, сдаваемого в аренду [ibid, p. 13]. Регулируются также тарифы естественных монополий, мы это знаем по энергетическому кризису в Калифорнии, а также использование земли [ibid].
Заметим к сказанному, что в США принят, по выражению Хорста Зиберта [Зиберт, с.216] конкурентный федерализм – налоги устанавливают независимо федерация, штаты и местные власти, бюджеты их тоже самостоятельны, институты гражданского общества, пожалуй, послабей чем в Скандинавии, но тоже вполне работоспособны.

Проекты управления водоснабжением как пример опыта
развивающихся стран


Посмотрим на опыт менее развитых стран, используя работу Бюро экономического анализа (БЭА), выполненную на материалах проекта Всемирного банка по совершенствованию систем водоснабжения в ряде развивающихся стран [БЭА, 2005 г.]. Эти проекты, осуществленные в Сант-Яго де Чили, Мехико, Буэнос-Айресе, Абиджане (Берег слоновой кости), Измите (Турция) и ряде других, не имели целью введение рынка или усиление конкуренции. Их задача состояла в том, чтобы улучшить организацию водоснабжения, в том числе за счет привлечения частных инвестиций, включая государственно-частное партнерство, причем в неблагоприятных институциональных условиях. Это особенно важно подчеркнуть, т.к. институты – часть гражданского контроля и его предпосылка. Особое значение имеют правовые и судебные институты, а также регуляторные и политические институты, неформальные нормы, борьба социальных интересов [БЭА, с. 69]. Из шести стран, где осуществлялись проекты, только в Чили можно было говорить о независимости суда в смысле его способности выносить решения против власти в пользу частных компаний. Только там закон предоставлял право последним отключать неплательщиков и исполнение закона обеспечивалось. В Мехико и Конакри (Гвинея) отключение за неплатежи запрещалось, в результате собираемость платежей составляла в 1996 г. 68% и 64%. В Буэнос-Айресе и Лиме закон предусматривает право отключения за неплатежи, но он исполняется плохо. С учетом этого контракты даже предусматривали международный арбитраж, но туда по каждому поводу не побежишь.
Регуляторные и политические факторы: в Мехико контроль за работой частной компании, с которой был заключен контракт на управление водоснабжением, осуществлялся из 18 подразделений муниципалитета, зато орган, наблюдавший за исполнением международного контракта, состоял из членов одной политической партии. Как и следовал ожидать, опыт государственно-частного партнерства в этом случае оказался отрицательным [БЭА, с.70-71]. Это все что-то напоминает, не правда ли?
Столкновение социальных интересов всюду однотипно: частная компания должна получать прибыль, учитывая в тарифах риски неплатежей и обязательства по инвестициям. Либо часть инвестиций должны брать на себя власти. Но население, особенно менее состоятельные слои, активно возражает против роста тарифов. Политики привлекают избирателей, выступая против повышения тарифов до разумных размеров. В Буэнос-Айресе подключение к городскому водоснабжению бедных районов сопровождалось бунтами и в конечном счете компания, получившая концессию, вынуждена была в одном из районов установить тариф в 10 раз ниже, чем средний [БЭА, с.74].
И все же это весьма специфический, но рынок. Естественной конкуренции зачастую не получается, поэтому государство и местные власти обязаны стимулировать квазиконкуренцию. Это прежде всего достигается устранением барьеров входа на рынок, интернализацией внешних эффектов, снижением уровня информационной асимметрии. Если нельзя достичь совершенной конкуренции, то надо создать условия состязательности, «работающей конкуренции» [БЭА-2, с. 215], квазиконкуренции.
Во-первых, довольно широкая гамма рынков ЖКУ может быть конкурентной, в том числе 1) собственно жилищное хозяйство, содержание жилого фонда; 2) благоустройство, включая дороги, озеленение, санитарная очистка, утилизация отходов; 3) бытовое обслуживание. В сущности только часть одной из четырех подотраслей ЖКХ как вида деятельности состоит из естественных монополий в сфере ресурсоснабжения: газ, электричество, водоснабжение и водоотведение (канализация). Уже теплоснабжение позволяет в широком диапазоне конкуренцию между автономным и централизованным вариантами. Реформа в электроэнергетике, если она будет все же проведена, тоже даст выбор потребителю, хотя у рынка электроэнергетики много сходных свойств с рынком ЖКХ. Рынок газа в конечном счете тоже может быть конкурентным, хотя пока позитивная перспектива не просматривается.
Описанный опыт проектов водоснабжения в сущности есть попытка создания условий такой работающей конкуренции. Пусть компания, получившая концессию на водоснабжение, на период действия контракта оказывается монополистом. Но возникает обстановка потенциальной конкуренции: если контракт не выполняется или выполнятся плохо, если компания демонстрирует оппортунистическое поведение, то ее могут сменить. Правда, может быть и ее сговор с чиновниками муниципалитета. Но тут мы возвращаемся к той мысли, что без общественного контроля на этом рынке не обойтись. Точно также не избежать проблемы консолидации собственности или жильцов, домохозяйств в какие-то формы самоорганизации, чтобы они могли занять равноправные позиции на рынке в качестве покупателей ЖКУ.

4. Реформа ЖКХ в переходных экономиках

Разумеется, нам интересно сравнить происходящее у нас со странами похожими, также переходящими к рыночной экономике. В этой части мы будем опираться на книгу [Lowe, Tsenkova], содержащую ряд интересных статей по жилищным реформам в странах Центральной и Восточной Европы. У меня не было возможности выяснить все важные вопросы, такие, например, как восприятие жильцами кондоминимумов, влияние степени распространения распределенных прав собственности или уровня конкуренции на рынке ЖКУ, но два вопроса стоит рассмотреть: приватизация и дерегулирование жилищного рынка.

Приватизация

Исходный пункт состоит в том, что во всех переходных странах приватизация государственного жилья, как и в России, была первым шагом, хотя и в разных масштабах и с разной скоростью. В приводимой ниже таблице 4 мы видим изменения в структуре собственности жилого фонда между 1990 и 1994гг., когда после революций 1989 года происходили основные рыночные реформы.

Таблица 4. Структура собственности на жилье в переходных странах ЦВЕ в 1990-1994гг. (%)



Мы видим, что во всех этих странах и до реформы основная часть жилого фонда приходилась на собственное жилье. В Болгарии оно вообще доминировало, в 1990г. – 91,7%. Масштабы приватизации в группе более развитых стран, кроме Венгрии и Словении, были незначительны, во второй группе стран, кроме Болгарии, напротив весьма велики, так что доля государственной и муниципальной собственности снизилась в целом с 18,7 до 7,6%.
Список переходных стран с показателями доли приватизированной за 1990-1994 годы части общественного жилого фонда дополняет данные таблицы 4(%):



Группа стран с низкой долей приватизации в начальный период выделяется очень четко. Я бы добавил к нему еще Болгарию, т.к. она приватизировала 50% общественного сектора, но сам этот сектор составлял в 1990г. 6,6% всего жилого фонда. Значит, от общей суммы приватизировано здесь 3,3%, тогда как в Чехии 1,9%.
Приведенные данные позволяют предположить, что приватизация жилья во всех названных странах была в основном «квартирной», с высокой долей распределенной собственности. Она либо скрывается, как в Чехии, Словакии и Польше, за графой «другое» (15-20% жилого фонда – кооперативы), либо, как в других странах, за высокой долей собственного жилья. Частная аренда формально всюду занимает незначительную долю и после приватизации выросла мало. Это явно не американская модель жилищного сектора.
Жилищные реформы в странах ЦВЕ ориентировались на образцы Западной Европы, близкие к скандинавской модели. Германия, которая в 90-е годы еще считалась примером успешной социальной организации, также имеет многоукладный жилищный сектор с высокой долей коллективных форм – кооперативов, кондоминимумов, неприбыльных компаний и с ослабленной конкуренцией.
С.Мандич, экономист из Словении, справедливо замечает: в результате реформ создан сектор со структурными проблемами (ibid, p.129). Она говорит о фрагментации и недостаточной привлекательности для инвестиций, прежде всего в формы владения, ориентированные на аренду, как частные, так и общественные и напоминает, что частная аренда жилья при коммунизме была одним из самых нелегальных, мелких (поквартирно или даже покомнатно) и, стало быть, непрофессиональных сегментов рынка. В любом случае очевидно, что эти страны сталкиваются с теми же проблемами, что и мы, поскольку в свое время их ЖКХ было построено по советской модели. Все же местное самоуправление, гражданские институты там заметно сильнее наших.

Либерализация рынков

Либерализация рынков жилья и ЖКУ предполагает как цель свободные цены и конкуренцию, способную удерживать их на приемлемом для покупателей уровне. С точки зрения такого критерия охарактеризовать успехи перехода к рыночной экономике в ЖКХ в странах ЦВЕ, да и вообще крайне затруднительно.
Э.Робертс (ibid, p.54-58) предлагает такой подход. После либерализации уровень оплаты жилья (аренда плюс расходы на ЖКУ) должен подниматься, пока он не достигнет некоторого уровня равновесия. Его можно оценить долей оплаты жилья в бюджетах домохозяйств в западных, например, европейских странах, где, как мы видели, он составляет 15-20% среднего дохода семьи. Понятно, что наряду с ценами будут расти доходы, пока равновесие не установится. Оно и обозначит ту меру либерализации, которая по крайней мере существует на рынках европейских стран.
Если отношение оплата жилья/доход (rent/income) стабилизируется на более низком уровне, можно говорить о более конкурентном рынке, выгодном для жильцов. Но есть та трудность, что низкий уровень может быть результатом более сильного контроля со стороны властей; мера контроля, впрочем, поддается оценке.
Если отношение оплата жилья/доход стабилизируется на более высоком относительно европейского стандарта уровне, то либо на данном рынке недостаточен уровень конкуренции, либо, что равносильно, чрезмерно регулирование. Регулирование зачастую приводит к завышению цен, хотя предпринимается с противоположными намерениями. Таким образом, предлагается критерий, достаточно простой и операциональный, но в то же время всегда требующий дополнительного анализа в том числе на предмет выяснения меры присутствия контроля за ценами на этом рынке и результатов, к которым он приводит. Кроме того, требуется анализ структуры расходов на оплату жилья, в частности соотношения текущих и капитальных, т.е. известен феномен «бедного собственника», который склонен проедать собственность, доставшуюся задешево.
Далее следуют очень важные гипотезы. Во всех бывших социалистических странах исходная позиция перед реформами такова: больш





комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика