Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Дискуссии

Комментарии экспертов

08.10.2002

Андрей НЕЩАДИН (Экспертный институт):
Мы тоже анализировали структуру региональных финансов и считаем, что в регионах можно повысить эффективность расходования средств примерно на 10%. В конце концов надо все-таки принять какие-то кардинальные решения по поводу регионов-банкротов. В этом году это Ульяновская, Курганская области, Красноярский край, в следующем году ожидается банкротства Челябинской области, потому что там 56% предприятий убыточные и продолжается их резкое нарастание. Поэтому мы считаем, что, в конце концов, надо принять какое-то нормальное решение: либо введение внешнего управления, либо какие-то еще меры. Дурной пример Ульяновской области с прощением долгов будет весьма заразительным.

Второе предложение такое. Давайте все-таки перейдем по оборонному заказу в крупном размере на двухлетнее планирование, хотя бы второй год в размере 70%. Но если на звездочке делается атомная подводная лодка, ясно, что ее за один год не сделают. Они понятия не имеют, какое будет финансирование на следующий год, ну хотя бы в пределах 70% это можно планировать совершенно спокойно, потому что такие вещи бросать никто не будет. И перейти в бюджете оплаты оборонного заказа на поквартальную разбивку. Перечисление средств по оборонному заказу 28 декабря каждого года, я понимаю, что технически это интересный ход, который еще Федоров тогда предложил под названием «Техническая система сокращения инфляции», но для предприятий это просто ужасно.


Мстислав АФАНАСЬЕВ (Государственный университет – Высшая школа экономики):
Весной этого года Алексей Кудрин выступил с очень интересным, на мой взгляд, заявлением о том, что готовится бюджетная реформа, а потом больше к этой идее не возвращался. Одно из пожеланий заключается в том, чтобы эта инициатива была продолжена. Это связано и с внесением изменений и дополнений в бюджетный кодекс. Счетная палата направляла свои предложения президенту, поскольку министерство финансов не пригласило нас участвовать в этом деле, точнее мы получили письмо о том, что оно в советах не нуждается.

Дело в том, что одним из направлений в совершенствовании бюджета является все-таки повышение его прозрачности. Кто-то уже упоминал о том, что количество секретных статей возросло. И то, что происходит сейчас с предоставлением отчетности, конечно, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Более того, как вы знаете, 65 статья бюджетного кодекса предусматривает разработку трех документов: нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, минимальных государственных социальных стандартов и нормативов затрат на оказание государственных услуг. Уже третий год этих основополагающих документов, на которых должны формироваться расходы федерального бюджета, не только нет в плане законодательной деятельности правительства, они даже не разрабатываются в полном объеме. Один из документов вяло разрабатывается в министерстве экономики. Недавно мы получили письмо от первого заместителя министра экономического развития и торговли Ивана Матерова, а об остальных даже не слышно. Тем самым, собственно, анализ формирования расходных статей бюджета сильно затруднен.

262 статья о формировании бюджетного учета, который осуществляется государственным управлением валютного контроля. Дело в том, что у нас есть закон о бухгалтерском учете, который трактует систему корпоративного учета в частном бизнесе. Но учет бюджетных средств у нас производится на уровне инструкции, которая разработана самим министерством финансов и утверждена в министерстве юстиции. Это тоже подводит нас к вопросу о прозрачности.

И последнее, по поводу самой структуры расходов федерального бюджета. Если министерство финансов или Экономическая экспертная группа сравните структуру федерального бюджета со структурой расходов любой цивилизованной страны, то обратите внимание, что мы далеки от этих ориентиров. Хотя в бюджетном послании президента такие ориентиры озвучивались. Расходно-социальная политика у нас выросла исключительно за счет расходов Пенсионного фонда, в то время как другие направления социальной политики, в том числе связанные с безработицей, а это одно из направлений, с которым необходимо работать, не отражено в должной мере. И последний технический вопрос связан с законом о бюджетной классификации, который тоже, на наш взгляд, не соответствует международным стандартам, во всяком случае, принципам статистики государственных финансов, которые предложены Международным валютным фондом.


Е.Г. ЯСИН:
Кстати, компания «ФБК» провела сопоставление российского бюджета с американским. Не такие уж большие различия с поправкой на уровень развития и богатства.


Сергей СИНЕЛЬНИКОВ-МУРЫЛЕВ (Институт экономики переходного периода):
Об этом бюджете можно говорить или очень много или не очень много. Я буду придерживаться второго пути, поскольку в целом, по оценкам специалистов нашего института, бюджет нормальный. Мы бы, наверное, посоветовали сделать его более осторожным. Есть опасности и с точки зрения влияния цен на нефть, и в зависимости от конъюнктуры внешней торговли, и с точки зрения малого профицита – ведь расходы растут слишком быстро. Но в общем и целом они не критичны.

Если же говорить о том, что критично, то я продолжу мысль Льва Якобсона. Министерством финансов и многими другими ведомствами, на мой взгляд, недостаточно интенсивно ведется работа по реформе отраслей бюджетной сферы. Без дальнейшей реформы отраслей бюджетной сферы следующий бюджет будет такой же, как и этот. А на самом деле задача в том, чтобы снизить налоговое бремя и нагрузку на экономику, государственные расходы, повысив их эффективность. Мы, в общем, должны за меньшие деньги предоставлять больше общественных благ. Для того чтобы это сделать, нужны радикальные реформы. Эта работа началась под вашим руководством в министерстве финансов года два-три назад, многое было сделано и до этого, но тем не менее некий новый этап начался два года назад. Много здесь я вижу лиц, которые непосредственно писали и готовили документы для той комиссии, которую Алексей Кудрин возглавлял в министерстве финансов.

Эти работы, к сожалению, идут достаточно медленно. Для того чтобы их как-то интенсифицировать, наверное, министерству финансов нужно приложить некие усилия. Не так давно мы обсуждали это с Алексеем Улюкаевым. Без какого-то правительственного документа о необходимости программы повышения эффективности бюджетных расходов, одной инициативы министерства финансов не хватит. Это должен быть, по крайней мере, правительственный уровень. Тогда, наверное, можно будет и по-другому контролировать мероприятия. Если, скажем, взять ту программу, которая готовилась под вашим руководством два года назад с участием многих из нас, реализовано в бюджете прошлого года и в бюджете этого года примерно 10% тех идей, которые нами совместно тогда обсуждались. Это крайне мало. Резервы здесь гигантские. Дальнейший трех-пятилетний финансовый план предполагает радикальные реформы. Иначе в бюджет будет по-прежнему закладываться 32-34% ВВП расширенного правительства, что явно много, а без проведения реформы меньше нельзя.


Борис МАКАРЕНКО (Центр политических технологий):
Когда мы говорим о том, что бюджеты стали реалистичными, в первую очередь всегда имеется в виду, что экономические показатели в него закладываемые потом выполняются на практике и что эти показатели более обоснованы и экономически, и политически. За этим теряется очень важная политическая сторона. Реалистичность бюджета привела к качественному сдвигу в российской политике вообще и парламентской политике в частности. Что представлял собой бюджетный процесс в прошлой Думе? Лоббисты стремились в соответствующую статью записать как можно больше, чтобы потом весь следующий год обивать пороги министерства финансов и других высоких кабинетов, требуя выделения хотя бы половины или трети денег, записанных в бюджет. Сегодня это уже невозможно. Лоббисты поменяли не тактику, а стратегию. То, что они смогут записать в бюджет в сентябре-октябре, а стало ясно по этому году – еще и в августе, то они и получат. Предмет борьбы изменился. Раз предмет изменился, то появилось новое проправительственное большинство.

Я проанализировал статистику думских голосований с начала работы нынешней Думы, т. е. с 2000 года. Количество голосов за средний законопроект резко падает от 2000 года к 2002 году. Потому что появилось реальное большинство, появилась реальная коалиция победителей. Эта коалиция сейчас ведет себя, с одной стороны, все более настойчиво в отношениях с правительством, а с другой – более ответственно. Именно это и позволило сформировать процедуру, которая известна как нулевое чтение. Опять же, если взять статистику голосований, у правительства и президента реальное большинство в Думе появилось не весной 2001 года, когда четыре фракции сбились в координационный совет, а осенью 2001 года, когда именно министерство финансов внесло политический вклад в развитие российской парламентской демократической системы и стало политическим ведомством. Несколько неожиданный вывод.


Л.И. ЯКОБСОН:
Так получилось, что Сергей Синельников-Мурылев продолжил меня, а я, в свою очередь, продолжу его вступление. Проект бюджета, насколько я успел с ним ознакомиться, мне тоже представляется в существующих обстоятельствах адекватным и хорошим. Но надо менять сами обстоятельства. Практически все здесь присутствующие хорошо знакомы с достаточно долгой историей попыток изменить обстоятельства, я попробую сказать лишь вот о чем. Не так страшен черт, как его малюют. Уже не раз в бюджетных посланиях президента ставился вопрос о необходимости ориентироваться на индикаторы, и все мы понимаем, что это очень трудно, но вместе с тем необходимо. Иначе эффективность не повысишь, иначе мы так и будем содержать всю эту армию бюджетников, которая растет за счет регионов, а особенно – за счет местных бюджетов. Растет число людей, потому что на местах есть заинтересованность в раздувании штата. Ведь финансирование приходит под людей. Чем больше людей, тем больше денег. И выход из этой ситуации один – давать деньги не на содержание людей, а на индикаторы.

Все мы понимаем, что это трудно. Но сегодня диспропорции столь велики, что введение даже грубых, заведомо несовершенных, плохих индикаторов будет шагом вперед. Если плохой индикатор применять лет двадцать или даже десять, то можно зайти в тупик. Можно от ситуации пропорциональной прийти к ситуации диспропорциональной. Но у нас-то она заведомо диспропорциональна. Сейчас нам следует создать некий импульс для уменьшения армии бюджетников. Снизить зарплату или не повышать зарплату политически невозможно, а вот, скажем, начать как-то потихонечку отправлять на пенсию людей, достигших пенсионного возраста, можно, если ввести абсолютно любой индикатор. Давать деньги на здравоохранение под показатели какой-то пропускной способности учреждений, одновременно сокращая количеством коек. Ведь дико же иметь почти втрое больше коек на десять тысяч человек, чем в Европейском союзе. Все вы хорошо знаете эту проблематику. Необходимость этих мер давно уже никем не подвергается сомнению. Даже самые плохие индикаторы, которые мы будем менять каждые два года, уже станут импульсом к изменениям в бюджетной сфере.


Игорь БУНИН (Центр политических технологий):
Я продолжу тему принятия бюджета. Как мне кажется, с каждым годом это становится все проще и проще. В этом, конечно, плюс нулевого чтения и создания проправительственного большинства. Одновременно это ударило по лоббизму. Сейчас достаточно сложно проводить внутриведомственный лоббизм, потому что все согласования происходят до нулевого чтения. В то же время стало гораздо легче бороться с внутридумским лоббизмом. И возможности регионального лоббизма в связи с созданием жесткой «вертикали» тоже несколько снизились. Мне кажется, что на стадии второго и третьего чтения бюджет будет проходить достаточно безболезненно, потому что единственная угроза его принятию – создание оппозиционных коалиций по той или иной проблеме. Причем интересы достаточно разные: московские, аграрные, региональные – они конфликтны и противоположны.

Самая главная проблема, поскольку создать в Думе коалицию в 226 голосов достаточно сложно, не допустить перехода одной из групп проправительственного большинства на сторону оппозиции. В том случае, если ни один из элементов проправительственного большинства не перейдет в оппозицию, можно решить практически любую проблему. Более того, ясно, что есть некий задел с СПС. Что касается «Яблока», то оно сейчас стало заявлять несколько иную позицию. Явлинский опять становится оппозиционером в белых одеждах и с этой точки зрения, видимо, считает, что политически на оппозиции он заработает больше бюджету, чем в прошлый раз. Как мне кажется, надо признать, что голоса «Яблока» правительству завоевать не удастся. Но большинство и так достаточно обширно, чтобы не обращать на это внимание.


С.В. АЛЕКСАШЕНКО:
Мне кажется, что всерьез обсуждать статьи бюджета бессмысленно, потому что здесь мы обладаем недостаточным уровнем компетенции. Мне кажется, что главная проблема в том, о чем говорили Синельников-Мурылев и Якобсон, – реформа бюджетной сферы. И она никак не решается в министерстве финансов, по крайней мере – создается такое ощущение. Можно сколько угодно готовить и говорить, но если это ни в чем не выражается, то это означает, что работы нет. Мне кажется, что через два-три года – как раз к окончанию периода трехлетнего планирования – мы попадем в тупик. За нынешнюю стабильность нам придется заплатить кризисом.

Может быть, система индикаторов и хороша, но когда еще в 1994 году шла работа над законом о бюджетной классификации, я предлагал очень простое решение – составлять бюджет по принципу американского, включая в него решение. То есть решение о годовом финансировании оборонного заказа на пятилетнее строительство атомной подводной лодки, закон о финансировании какой-то программы, должны являться основой бюджета. Если же посмотреть на наши бюджетные расходы, то выяснится, что существенная их часть ничем не обоснована. Нет никаких решений о финансировании тех или иных объектов. Когда-то случайно, разовым решением правительства были выделены деньги, но они вошли в базу, и за 25 лет эта база выросла так сильно, что сегодня уже ей отведена крупная бюджетная статья. Если этого не начать делать прямо сейчас, то на следующий президентский срок Путина главной проблемой будет невозможность управления бюджетной сферой.

Вторая проблема. Я не столь оптимистичен в общей устойчивости бюджета. Сергей Синельников-Мурылев говорил о ценах на нефть, как о несущественном факторе. Мне они, напротив, представляются фактором существенным. Вспомним принятие бюджета 2002 года: тогда все говорили, что при стоимости нефти 18 долларов за баррель бюджет будет сбалансирован, и хотя мы не сможем нарастить финансовый резерв, но все будет хорошо, мы выполним все свои обязательства. И уже в первом квартале 2002 года выяснилось, что уровень устойчивости бюджета совсем не 18 долларов за баррель, а чуть выше 20 долларов. Соответственно, ситуация за год поменялась и я думаю, что уровень устойчивости бюджета этого года не 20 долларов за баррель, а 21-21,5.

Ситуация не такая уж невероятная. Война в Ираке то ли будет, то ли нет. Даже если она будет, то быстро закончится, и устойчивость на нефть возрастет. С точки зрения доходной работы фискальных ведомств ситуация почти не изменилась. Есть высокая цена на нефть, ну и замечательно – с бюджетом все в порядке, доходы есть и финансовый резерв накапливается. Низкая цена на нефть – с бюджетом все плохо, резерв проедается. А что делают остальные налогоплательщики, никто не понимает. Дай Бог, проблемы не появятся в течение следующего года, но дальше-то все равно рано или поздно с нефтью что-то произойдет. Поэтому мне кажется, что работа фискальных ведомств заслуживает большего внимания.

Не надо говорить о каких-то подвигах. Проблема состоит в том, чтобы решать какие-то мелкие рутинные проблемы: соединение баз данных налоговой инспекции по разным областям, соединении баз данных налоговой инспекции и казначейства. Начать следует с унификации индексов областей в Госкомстате, министерстве финансов, налоговых службах и Центральном банке. Просто у нас есть огромное количество региональных, местечковых баз данных, на которые тратятся огромные деньги, но реально ими воспользоваться никто не сможет. Надо соединить Налоговую инспекцию с Государственным таможенным комитетом и отслеживать все проблемы, связанные с импортом и экспортом, таможенными и налоговыми платежами. Это же проще простого! Без решения этих проблем, которое потребует год-два, доходов у бюджета скоро не будет.

И последний сюжет – не экономический, а политический. Если мы говорим о демократии, то демократия подразумевает прозрачность и отчетность. Я отмечаю снижение уровня прозрачности и отчетности министерства финансов за последние два-три года. Хотелось бы, чтобы министерство финансов прислушалось к этому замечанию. Ведь, в конце концов, государство существует для населения и обязано отчитываться перед ним. Конечно, хорошо, когда в Думе есть такое мощное проправительственное большинство, готовое принять любой документ. Но неплохо было бы отчитываться и перед народом, рассказывая ему, на что идут государственные деньги. В противном случае народу это будет все равно. И за это опять придется платить.


Михаил ГОРБАНЕВ (Институт комплексных стратегических исследований):
Я хотел бы коснуться проблемы формирования финансового резерва. Финансовый резерв, его текущая величина, являются одним из показателей стабильности, устойчивости всей бюджетной конструкции. К сожалению, сейчас в официальной оперативной статистике министерства финансов информация о текущей величине финансового резерва отсутствует. Участникам рынка, экспертам приходится делать некие заключения о величине этого резерва на основе высказываний официальных лиц, которые иногда могут быть неточными и некорректными. Эта проблема известна. В составе оперативной отчетности есть также такой показатель, как изменение остатка средств на счетах федерального казначейства. Однако даже если сложить это изменение к началу года, мы не получим прироста финансового резерва по известной причине, связанной с проблемой несвоевременного перечисления средств единого социального налога в бюджет Пенсионного фонда. Поэтому очень хотелось бы, чтобы в состав оперативной отчетности такая информация вносилась хотя бы со следующего года, если невозможно сделать это в текущем году.

Помимо этого, ряд проблем связан со статистикой, которая тоже не находит полного отражения в оперативной отчетности. В частности, ведь есть еще такой показатель, как объем остатка средств на счетах бюджетополучателей, который является разницей между объемом исполнения бюджета на кассовом исполнении и по финансированию. На основах официальной статистики министерства финансов нельзя сделать заключение о величине этого резерва. Даже по бюджету 2003 года можно видеть, что эти недостатки в конечном итоге приводят к некоему искажению отчетности. Министерству финансов приходится делать сейчас специальное пояснение, что формальная величина непроцентных расходов в 13,7% ВВП связана в том числе и с тем, что в ней учтены 35 млрд. руб., неиспользованных в прошлом году, которые в соответствии с бюджетным кодексом направляются в текущий бюджет в течение девяти месяцев. Очень бы хотелось, чтобы эти вопросы были решены.

И последняя проблема, которую я хотел бы упомянуть – отсутствие оперативной информации об объеме остатков средств на счетах Пенсионного фонда. Речь идет об огромных средствах порядка ста миллиардов рублей. Но что с ними происходит в течение года, можно делать заключения только дна основе оперативного анализа. Я знаю авторитетные исследовательские центры, которые значительную часть времени занимаются таким анализом. Конечно, всем понятно, что отсутствие такой официальной статистики дает больше свободы министерству финансов в планировании расходов, потому что стоит только показать полные остатки, как сразу выстроится очередь желающих их потратить. Но в конечном итоге это ведет к неэффективному использованию этих средств и значительно осложняет работу всех экспертов, которые так или иначе пытаются анализировать фактическое исполнение бюджета и пытаются делать какие-то выводы на основе такого анализа.


Аркадий ДВОРКОВИЧ (министерство экономического развития и торговли РФ):
Я хотел бы отметить два момента. Очень хотелось бы, чтобы все органы государственной власти отвечали за свое дело. Министерство экономического развития более других грешит вмешательством в дела других министерств. Должна существовать персональная ответственность органов государственной власти за их деятельность, в том числе руководства министерств и ведомств за те функции, которые на них возложены. Это ключевой вопрос в изменении и бюджетной политики в узком смысле слова, и экономической политики в более широком смысле слова.

Введение ответственности затрагивает и реформирование бюджетной сферы, о котором сегодня говорилось. Задача реформирования бюджетной сферы сегодня вроде бы лежит практически на всех министерствах, поскольку у всех них есть своя подведомственная бюджетная сфера. Однако номинально она лежит то ли на министерстве финансов, то ли на министерстве экономического развития. Однако наши министерства до сих пор никак не могут согласовать между собой вопросы переоценки основных средств бюджетных учреждений. Кто за это отвечает? Министерство финансов считает, что мы, а мы, что министерство финансов. На самом же деле это просто неизвестно. Такие ситуации складываются практически во всех аспектах реформирования бюджетной сферы. Например, мы внесли на согласование в министерство финансов закон о специализации некоммерческих организаций, где он находится примерно год. Речь идет о базовом законе для реформирования бюджетной сферы. Хотелось бы, чтобы на него был получено отрицательное или положительное заключение.

Все эти примеры демонстрируют всю непонятность нашей системы ответственность того или иного органа за ту или иную сферу компетенции в государственной политике. Конечно, в ходе административной реформы предусмотрено решение этой проблемы. Но административная реформа займет не один месяц, не один квартал и, наверное, не один год. Хотелось бы начать с простого. Например, с взаимодействия министерства экономического развития и министерства финансов в отношении различных областей компетенции. Это проще всего сделать в короткий период времени, поскольку взаимодействие уже продвинуто достаточно хорошо.

Второй аспект, на котором я хотел бы остановиться, – это вопрос об уже упомянутых сегодня индикаторах. Думаю, они должны следовать из той же самой ответственности. Сегодня каждый министр в каждом министерстве, если этот человек поставлен как ответственное лицо, знает, какие задачи ему надо решать и к чему стремиться. Тем не менее, у министра нет возможности варьировать свой кадровый состав без ущерба для фонда оплаты труда, нет возможности всерьез устанавливать систему, где оплата труда будет зависеть от выполнения той или иной задачи конкретным департаментом.

Сегодня, например, установлены надбавки для государственных служащих с 1 июля 2003 года в размере до 200% и даже больше. Но в бюджет заложена сумма под максимальные надбавки. Мне тяжело какому-то сотруднику установить меньшую надбавку, чем максимальную, потому что я знаю, что даже по максимуму на эти деньги прожить нельзя. Поэтому дать ему меньше вроде бы как-то жалко, не честно по отношению к нему, потому что ниже прожиточного минимума. А дать больше вроде бы противоречит задаче, которую мы решаем, потому что надбавки даются за сложность работы и хорошее выполнение поручений.

Суть моего предложения состоит в том, чтобы в максимально короткие сроки сделать этот процесс более рациональным хотя бы на уровне тех министерств, которые готовы перейти на новую систему. Я имею в виду предоставление министерству права перехода на собственную систему оплаты труда и найма рабочей силы, заключения контрактов в пределах трудового законодательства и в пределах законодательства о государственной службе с тем, чтобы решать возложенные на министерство задачи наиболее рациональным образом, минимизируя материальные расходы и максимизируя добавленную стоимость. На недавних парламентских слушаниях в Думе я говорил, что сейчас наша экономика растет, но этот рост складывается из роста эффективной части экономики и падения ее неэффективной части, что является вполне здоровым процессом. Но самая неэффективная часть экономики – бюджетная сфера – к сожалению, все еще растет и продолжает производить отрицательную добавленную стоимость из месяца в месяц, из квартала в квартал. И это главная беда.


Александр ШОХИН (Государственный университет – Высшая школа экономики):
Два слова о процедуре нулевого чтения бюджета. В этом году оно проходило в наиболее эффективном режиме. Если в прошлом году нулевое чтение привело к внесению нового проекта бюджета перед первым чтением, хотя никто не рассматривал это как политическую проблему, то в этом году эта технология не была задействована. Я думаю, что это действительно максимум того, что можно добиться во взаимоотношениях правительства и парламента. Но вот следующий год будет, наверное, испытанием для правительства. Потому что несмотря на двухгодичную работу устойчивого большинства предвыборная ситуация принятия бюджета в первом чтении за три месяца до парламентских выборов может повлиять на воспоминание о старых лоббистских технологиях. В частности две депутатские группы, в которых работают одномандатники – «Российские регионы» и «Народный депутат» – могут начать циничный торг. Поэтому в следующем году надо будет думать о каких-то дополнительных технологиях нулевого чтения.

Два слова о внешнем долге. Гарантии платежей в бюджете просматриваются, но возникает ряд вопросов. Очевидно, что одна из этих гарантий связана с прогнозом курсов. На этой недели министерство финансов внесло в Думу свои прогнозные оценки соотношения доллара и евро. На начало года запланирован паритет, а к концу следующего года за один евро обещают один доллар двадцать центов. Это хороший шанс для американской экономики использовать 20-процентную девальвацию и за счет экспортной экспансии поправить дела. В тоже время эта расчетная схема дает нам возможность заложить определенный резерв на обслуживание внешнего долга. Я бы считал, что это повод обсудить новый подход к определению предельных размеров государственного внешнего долга и скорректировать некоторые механизмы управления им. Думаю, что следует определять предельные размеры внешнего долга не в долларах, а в валютах заимствования. Их сейчас не так много: доллар, евро, йена и специальные права заимствований. Поэтому можно разбить внешний долг на эти основные валюты, и тогда не нужно будет просчитывать курсовые риски, определяя предельный размер у одной из этих валют.

Если говорить о классификации долговых разделов бюджета, то я бы по-другому расшифровывал понятие «Парижский клуб». Сейчас под долгами Парижскому клубу понимаются как долги бывшего СССР, так и новые российские заимствования перед суверенными членами Парижского клуба. Но напомню, что Парижский клуб объединяет страны, у которых есть проблемы со своими должниками по их платежам из-за дефолтов. Получается, что Россия, как аккуратный плательщик по новым заимствованиям после 1 января 1992 года, не является клиентом Парижского клуба. Поэтому надо разделять суверенные, новые заимствования и обязательства России перед Парижским клубом по долгам бывшего СССР, где действительно существовали проблемы и дефолтов, и реструктуризаций. Тогда мы хотя бы увидим, что наша задолженность Парижскому клубу постоянно снижается. Сейчас же создается ощущение, что она все время растет. И отсюда естественные вопросы не только президента Путина, но и публики: как, мол, так, долги платим, реструктуризацию нам проводят, а долги растут и растут.

В том числе это связано с неточностью бюджетной классификации. Она принята Государственной думой, и правительству стоило бы ее уточнить, тем более что сейчас вносится соответствующий проект закона. Для максимальной подстраховки по платежам 2003 года, да и вообще для создания постоянного механизма гарантирования бюджетных расходов, было бы, наверное, правильно, более жестко подходить к финансовому резерву и определять его на достаточно стабильной основе, скажем в размере 1%. Тогда в случае прохождения пика платежей или в случае нормальной ситуации на рынках нефти, этот финансовый резерв можно использовать как некоторое основание для реализации заявленной политики. Например, для снижения единого социального налога, налога на добавленную стоимость. Думаю, что это более разумный подход, нежели рассуждения о том, что после прохождения пика платежей финансовый резерв нам будет не нужен, и можно будет просто снижать налоги. По крайней мере, в ближайшие несколько лет нам следует иметь подушку безопасности в виде устойчивого финансового резерва.


Е.Г. ЯСИН:
В первую очередь мне хотелось бы сказать несколько добрых слов в адрес того предложенного проекта бюджета. Здесь уже отмечались позитивные моменты, связанные с нулевым чтением, поэтому я не буду их затрагивать. При знакомстве с бюджетом 2003 года я находил позитивное решение каждой проблемы, отчего получил общее удовлетворение. Проект бюджета 2003 года – очень грамотный профессиональный документ, в котором сложно найти слабые места. Впрочем, и в нынешнем бюджете сохраняются ориентации на настроения парламентской оппозиции. Вроде бы в этом сейчас нет нужды, и можно опираться на более реалистичный прогноз. По моему мнению, прогнозы инфляции можно было бы сделать и более жесткими, потому что в течение следующего года мы просто обязаны существенно ее снизить. Но в принципе мне бюджет нравится, и я хочу поздравить правительство и Алексея Кудрина с хорошей работой.

Теперь несколько проблем. Следуя за Сергеем Алексашенко, я не буду вдаваться в детали, потому что все равно Алексей Кудрин профессионально и грамотно ответит на эти вопросы. А взгляд с птичьего полета может быть и более полезен для оценки ситуации.

Во-первых, у меня нет ощущения, что этот бюджет решает задачи экономического развития. На словах – да, в планах – да, но в реальности пока виден только рост государственных расходов и налогового бремени, выраженного не в номинальных ставках, а в реальных доходах бюджета. Вы, конечно, обещаете снижение, но еще неизвестно, как и когда оно случится. Пока что даже при беглом взгляде на размеры профицита создается ощущение, что он будет намного больше, чем планируется. Стало быть, у нас еще есть резервы для увеличения государственных расходов или снижения налогов.

Кстати, хотелось бы уточнить, когда именно планируется снижение единого социального налога. До 2005 года? Значит здесь ситуация примерно такая же, как и в случае с подоходным налогом. Без особых проблем можно снизить в течение ближайшего времени взносы в Пенсионный фонд с 28% до 24%, потому что и так половина людей их не платит, а если платит, то не полностью. Этим мы можем достичь достаточно быстрых результатов, потому что сейчас люди все равно не будут платить эти взносы при ставке 28% или при общей ставке ЕСН 35,7%. И если уж мы берем курс на стимулирование бизнеса за счет снижения налогового бремени, то давайте действовать более активно. Ведь нельзя сбрасывать со счетов и фактор времени. Снижение налогового бремени даст эффект не сразу, а через два-три года. Когда же мы все это почувствуем?

Здесь поднимались очень актуальные вопросы в отношении бюджетной сферы. Централизация бюджетной системы и вопросы реформирования бюджетной сферы взаимосвязаны. На мой взгляд, то, что говорил Алексей Кудрин о нежелании региональных руководителей платить заработную плату бюджетникам в расчете на помощь федерального центра, – пример правильного, разумного поведения. Точно так же местные бюджеты не хотят платить за текущий ремонт, потому что они надеются получить на капитальный ремонт деньги из регионального бюджета. Это простая логика – все, что можно, перекинуть на вышестоящий уровень. И даже ваша воспитательная работа будет действовать только два-три месяца, а потом начнется то же самое. Никуда не денешься от нормального, рационального поведения. Поэтому снижение налогов, несомненно, возможно только через федеральный центр. Через регионы или местное самоуправление ничего не добьешься.

Но на самом деле, не решаются и те вопросы, с которыми мы сталкиваемся. Напомню, что когда в 2000 году работали над среднесрочной программой, то выбирали либо систему «один бюджет – один налог», либо переходили к системе разделения финансов по разным уровням. Это не отменяет трансфертов – все в разумных пределах, но это дает возможность возложить хоть какую-то ответственность на региональных чиновников. Создание же централизованной системы, получение в федеральный бюджет федеральных мандатов привело к тому, что под маркой федеральных мандатов было произведено перераспределение ресурсов, и масштабы возмещения центром федеральных мандатов не вполне соответствовали централизованным ресурсам. Я понимаю, что из центра управлять удобнее. Но ведь так нельзя заставить людей на местах вести себя ответственно. А в какой-то момент это будет просто необходимо сделать, и лучше начать решать данную проблему прямо сейчас.

И последнее. Я понимаю, все многие проблемы связаны с увеличением финансирования правоохранительных органов, в меньшей степени – армии. Но бюджет – это выражение не только финансовой, но и экономической политики государства. В этих же сферах реформы не идут вообще. И если о реформировании армии хотя бы говорят, то о преобразованиях в правоохранительной системе и речи не идет. Я вспоминаю программу Анатолия Куликова, который видел реформу в том, чтобы направить к нему еще миллион милиционеров и повысить всем им пенсии. Несомненно, это надо делать, потому что люди служат на благо Родины. Но все-таки вызывает сомнения правомерность такого пути реформирования. Ведь на эти же средства мы могли снизить налоговое бремя для бизнеса, что дало бы толчок для развития экономики, а в конечном итоге – повысило бы уровень благосостояния не только милиционеров, но и учителей, врачей и прочих работников бюджетной сферы.


А.Л. КУДРИН:
Я хотел бы ответить на некоторые выступления и прозвучавшие вопросы. Если говорить о реформе бюджета и эффективности расходов, то мы от нее не отказались, но она несколько затянулась. Признаюсь, нам не хватает своих ресурсов и мы готовы более активно привлекать ресурсы различных институтов. В ближайшее время мы предложим, как лучше такое сотрудничество организовать. В общих чертах новый бюджетный кодекс уже написан и требует экспертной оценки. Мстислав Афанасьев говорил, что Счетной палате отказали в сотрудничестве по этим вопросам. Однако мы имели в виду, что на начальный этап работы проводим самостоятельно. У нас есть свое мнение по многим проблемам. Есть концептуальные различные подходы, например, по вопросам государственного контроля. Поэтому мы и хотим заложить в проект свое видение бюджета, чтобы потом представить его на открытое обсуждение, в ходе которого возможна корректировка нашей концепции и внесение других вариантов решения проблем.

Например, концептуально мы против государственных минимальных стандартов обеспеченности учреждений. Этот закон был продавлен популистами. Ведь бюджет строится на данных: сколько в школах учеников, сколько преподавателей, какое обеспечение необходимо для здравоохранения и т. д. Бюджет состоит как бы из таких кубиков-обязательств, из которых надо построить дом. Но если мы пойдем по этому пути, то после того, как мы подсчитаем наши обязательства после утверждения государственных минимальных стандартов, окажется, что они превышают все возможные федеральные мандаты, которые сегодня обсуждались. Потому что учреждения всегда исходят из своих реальных потребностей со всеми необходимыми средствами и средней заработной платой для привлечения квалифицированного персонала. В настоящих условиях это просто невозможно. Поэтому при подготовке бюджетного кодекса, мы не хотим сразу раскрывать наши карты. На этом этапе мы готовы работать с единомышленниками. В дальнейшем же бюджет выносится на открытое обсуждение, парламентские слушания и принятие в Государственной думе.

Много было сказано об открытости и прозрачности. Согласен, над этим вопросом нам надо работать. Но следует отличать прозрачность от секретности. И в том, что касается последней, сейчас мы пойдем на большую открытость и частично рассекретим военный бюджет 2003 года. Вчера я получил из Генштаба предварительную оценку таких возможностей. Еще до первого чтения, мы, наверное, определимся со степенью открытости военного бюджета. Об этом нас, прежде всего, просят СПС, «Единство» и «Яблоко».

Я согласен с тем, что следует расширять требования к классификации и представленным документам с точки зрения обоснования. Материалы по бюджету составляют восемь тысяч страниц. Насколько я понимаю, ни у кого из присутствующих их нет в полном объеме. Ведь в бюджет входят все программы, включая приватизационную, по снижению безработицы и т. д. Мы готовы их разместить в интернете в максимально полном объеме, и это будет нашим первым шагом к открытости. Безусловно, мы будем работать над этим и дальше. Дело не в количестве страниц, а в необходимости полностью понимать содержание бюджета.


Е.Г.ЯСИН:
Зачастую не совсем понятна финансовая помощь, заложенная в бюджете: субвенции, дотации, субсидии, трансферты. Что есть что?


А.Л. КУДРИН:
Я понимаю, что открытость не состоит только в предоставлении всех наших пояснительных документов. Поэтому мы готовы шаг за шагом ее добиваться. После получения ваших предложений, может быть, я приглашу присутствующих здесь в министерство финансов для более конкретного и подробного обсуждения.

В целом я согласен и с тем, что реформа бюджетной сферы проходит медленно, но ее надо сопоставлять и с возможностью сокращения бюджетных расходов, и с повышением их эффективности. Это аксиома. Понятно, что мы не должны сильно сокращать само количество услуг, оно не такое уж большое. Лучше повышать эффективность расходов по их обеспечению.

Среди проблем Аркадий Дворкович называл и закон о специализации государственных бюджетных учреждениях. В августе прошел новый тур обсуждения этого вопроса, и в итоге мы вроде договорились доработать. Срок подходит, так что я тоже считаю, что это один из таких законов, который может положительно повлиять на ситуацию. У меня, кстати, есть предложение из Института экономики переходного периода. Сейчас можно взвесить весь спектр мер по реформе бюджетных учреждений. Я согласен с необходимостью выпуска правительственного акта по реформе, который стал бы своеобразным дисциплинирующим документом.

Что же касается эффективности бюджетных расходов, то я расскажу об одной маленькой бюджетной революции, о которой знают многие посвященные. С ноября 2000 года был введен новый порядок исполнения бюджета. С учетом более полного охвата бюджетным казначейством всех бюджетных учреждений, теперь каждое бюджетное учреждение страны, где бы оно ни находилось, имеет счет в бюджетном казначействе. Теперь каждое бюджетное учреждение работает в этом режиме, присылая свои отчеты по электронной почте. С ноября 2000 года примерно по пяти главным позициям, охватывающим примерно 80% расходов сметы бюджетного учреждения, бюджетное казначейство отпускает деньги не просто по заявке, а строго в соответствии с бюджетной описью, которая вертикально проходит от закона о бюджете, разассигнованного по министерствам, через подробную опись расходов каждого ведомства и каждого бюджетного учреждения. Все сметы бюджетных учреждений страны должны расписать свои расходы по функциональной, ведомственной и экономической классификации. Каждая копейка должна попадать в свое место.

С ноября 2000 года мы применили эту схему, и сразу оказалось, что весь наш персонал, почти все имеющие высшее образование, не в состоянии выполнять простые инструкции. В прошлом году ряд министерств и учреждений писали эту смету на протяжении четырех-пяти месяцев. А после того, как мы наконец-то получили всю информацию, оказалось, что какое-то министерство ошибались, предусмотрев где-то большие, а где-то меньшие расходы. Эта вертикаль начала эффективно работать отнюдь не сразу, что приводило к накоплению денег на счетах, потому что казначейство блокировало выплату, если находило расхождение с общей сметой единого социального налога, выделенного на то или иное ведомство.

Уже второй год мы учимся правильно расходовать средства. Поэтому у нас на 1 января накапливаются остатки на счета. Кроме того, если раньше ведомство могло тратить деньги и не заботиться о проведении тендера, согласно закону о закупках для государственных нужд, потому что его якобы никто не будет проверять до выборочной проверки контрольно-ревизионного управления министерства финансов, то теперь казначейство дает контракт, составленный по форме, в котором соблюдены интересы государства. Контракты на коммунальные платежи заключались следующим образом. Каждое учреждение из года в год тратит примерно одинаковое количество электроэнергии, поэтому раньше деньги выделялись без цифр, сроков, тарифов и сумм финансирования. Сколько выставили, столько заплатили. Все это теперь уходит в прошлое. И кредиторская задолженность росла не в последнюю очередь потому, что каждый директор подписывал стоимость электричества по своему усмотрению.

Я мог бы рассказать о новой системе много интересного. К ней тоже не так просто привыкнуть. Сейчас она охватывает отнюдь не всю бюджетную сферу. С этого года к ней подключается министерство обороны, подобные курсы ведены курсы в вузах и военных академиях. Вся страна учится более эффективной трате бюджетных средств по целевому назначению. Я должен сказать, что это, конечно, качественно другой уровень развития казначейства, но, безусловно, еще остается множество вопросов, требующих решения.

Несколько слов по поводу процедуры нулевого чтения. В прошлом году она начиналась в момент внесения проекта бюджета в Государственную думу. В этом году опыт нулевого чтения качественно отличался от прошлых лет тем, что еще до внесения в Думу бюджет был сбалансирован с учетом предпочтений основных фракций. Сейчас представители ведущих четырех фракций опять говорят, что их обошли и обхитрили, хотя процесс выработки бюджетных решений в этом году, по моему мнению, был оптимизирован. Впрочем, за два года работы предпочтения депутатов стали нам более-менее понятны. Анализ структуры распределения дополнительных доходов показывает, что первое место по объему расходуемых средств занимает поддержка регионов, второе – поддержка сельского хозяйства, третье – дорожные работы, а где-то между третьим и четвертым местом – национальная оборона. Это я говорю о тех дополнительных просьбах депутатов, которые выносятся на рассмотрение правительства. В результате не все из них в полном объеме удовлетворяются бюджетом, поскольку в соотнесении с нашими позициями получаются несколько иные приоритеты. Мы идем по повышению эффективности с точки зрения целевых показателей бюджета и целей правительства в этом процессе.

Здесь говорилось о необходимости финансирования результатов работы учреждений бюджетной сферы. Две темы привлекли правительственных экспертов – тарифы на естественные монополии и межбюджетные отношения, включая централизацию финансов, эффективность расходов субъекта и сбалансированность бюджета. Мы готовы предоставить желающим подробные доклады для обсуждения. Сергей Алексашенко также говорил о реформе бюджетной сферы. Треть расходов необоснованна, но, повторяю, мы постараемся работать над повышением их эффективности.

Я бы разделил термины «устойчивость бюджета» и «дефицит бюджета». Когда я говорил, что дефицитным бюджет станет при цене на нефть 20 долларов за баррель, – это не значит, что бюджет станет неустойчивым. Давайте определим значения терминов. Мы говорим, что мы сможем расходовать и при меньших значениях цен на нефть. Другое дело, что это вопрос источников и других вещей. Бюджетный же дефицит – совершенно другое понятие.

Что касается механизмов формирования финансового резерва и предложения Михаила Горбанева о ежемесячном финансировании и отчете, то законом о бюджете предусмотрена поквартальная отчетность по этому вопросу. Из текущей отчетности финансовый резерв не складывается. Финансовый резерв формируется из различных составляющих, а не только профицита минус погашение долга из финансового резерва. И вообще пока я не готов к ежемесячному отчету, поскольку просто не вижу в нем смысла. Профицит месячного исполнения бюджета – очень условное понятие. Хотя накопительно с начала 2002 года у нас есть профицит, и даже ежемесячно по кассовому исполнению у нас не было дефицита, в конце года мы придем к помесячному дефициту из-за накопления остатков на счетах бюджетополучателей. По кассовому исполнению и по другим причинам это пойдет как месячный, но не накопительный дефицит, и все равно мы получим профицит бюджета.

Думаю, в ходе третьего чтения бюджета в Государственной думе будет мощная дискуссия по вопросу отражения финансовых резервов. Я, кстати, сторонник того, чтобы прописать этот механизм в бюджетном кодексе жестче и подробнее. Представление бюджетного кодекса уже в окончательном виде перенесено на начало следующего года, поэтому формирование финансового резерва предусмотрено в обычном порядке. Однако я не исключаю дискуссии по этому поводу, и мы даже готовы согласиться на большую открытость по данному вопросу.

Я благодарю всех за интересное обсуждение, и отдельно – Евгения Григорьевича за высокую оценку роли министерства финансов в развитии российской демократии. Спасибо всем за высказанные предложения, в том числе по внешнему долгу и отношениям с Парижским клубом. Все прекрасно понимают, что отражение этой проблемы в бюджете, в том числе завизированные курсовые риски, не являются нашим прогнозом этих курсовых рисков, а служат резервом, гарантирующим устойчивость бюджета.


Е.Г. ЯСИН:
Я хочу поблагодарить Алексея Кудрина за столь подробную презентацию бюджета. Думаю, эта встреча была полезной для всех.


Оглавление:

Выступление А.Л. Кудрина
Комментарии экспертов


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика