Полиция в России на фоне остального мира: как и почему?
Георгий Александрович САТАРОВ
Президент Фонда ИНДЕМ
Георгий Сатаров:
Для
темы своего доклада я выбрал сюжет самый свежий, о котором я ещё никому не
рассказывал, вы – первые. Считайте, что я использую вас как подопытных
кроликов, чтобы опробовать этот сюжет. Теперь о происхождении сюжета. Я –
Сатаров Георгий Александрович, возглавляю независимую исследовательскую
организацию, которая называется Фонд ИНДЕМ, расшифровывается как «Информатика
для демократии». Странное такое название вызвано вот чем: когда-то очень давно,
в начале-середине 1970 годов в Советском Союзе среди учёных зародилось такое
движение использования математических и компьютерных методов во всяких науках
вроде истории, психологии, социологии, политологии. Я всю сознательную жизнь
после окончания математического факультета и занимался такой
противоестественной деятельностью использования математики в науках, совершенно
к этому не приспособленных. На самом деле, это очень интересно. Одним из
направлений применения моей фантазии была сфера политических наук. Вы должны
понимать, что в Советском Союзе понятия «политология» не было, это было
невозможно – сфера несуществующего интимного. Что такое politics? Это борьба за власть, а в то
время борьбы за власть быть не могло, по крайней мере, публичной и официально
существующей в советской системе. Поэтому мы могли изучать это на примере
других стран, где politics
существовала. Потом начала рушиться эпоха диалектического материализма,
началась эпоха перестройки, появились признаки политики, борьбы за власть, —
это выборы на Первый Съезд Народных Депутатов, борьба на этом Съезде. Появились
юридические возможности создания независимых организаций, и мы с коллегами тут
же решили создать независимый институт, чтобы мы могли использовать тот опыт,
который накопили, для изучения уже нашей политики, наших новых институтов и
т.д. Тогда в 1990 году был создан Фонд ИНДЕМ, он ещё не назывался фондом,
сегодня это старейшая независимая исследовательская организация, и успешно
работающая. По традиции мы занимаемся самыми болезненными проблемами страны.
Если вы зайдёте на сайт, то, прежде всего, найдёте наши исследования в сфере
коррупции, которые считаются наиболее известными. В данный момент мы занимаемся
проектом подготовки Концепции реформирования правоохранительной функции в
России. Я очень горжусь этим проектом, со второй половины ноября уже будет
доступен наш проект на сайте. Обычно проекты наших реформ страдают обычным
набором недостатков, прежде всего – это отсутствие диагностики. Представьте,
что мы больны и намерены лечиться, а некий доктор предлагает нам лечение, не
сделав диагноза. Будем ли мы ему доверять? По-видимому, нет. Должен вам
сказать, что общество – организм не менее сложный, чем человек. Если мы хотим
лечить какие-то проблемы общества, нам необходима глубочайшая диагностика.
Первое, что отличает наш проект – фундаментальная диагностика, рассматривающая
самые разные аспекты – и правовые, и организационные, и формальные, и
неформальные. Мы изучаем не только правовые нормы, по которым функционирует
правоохранительная система, но мы изучаем и неформальные аспекты её
функционирования. Когда мы «выписываем рецепты», мы не говорим, что достаточно
принять вот такой закон, и всё будет хорошо, это абсолютно противоречит нашему
опыту. Мы знаем, что человеческая жизнь примерно на 20% определяется законами,
а всё остальное – это неформальные отношения, неформальные практики, наши
традиции, убеждения и т.д. Если мы планируем что-то изменять, мы должны это
тоже учитывать. В конце концов, наш соотечественник, профессор калининградского
университета Иммануил Кант писал, что любая реформа начинается с реформы в
головах. Между прочим, неглупый человек был, с моей точки зрения. Я не все
достоинства нашего проекта перечислил, я очень скромный человек.
Безопасность
– это одна из базовых функций государства, одно из ключевых общественных благ,
в которых мы нуждаемся, которые нас предельно не удовлетворяют сейчас. Более
того, она не удовлетворяет и власть, поэтому она время от времени пытается об
этом говорить, делает определённые телодвижения, чтобы что-то менять, а мы этим
тоже недовольны. Возникает вопрос: а как это делать по уму? То, что я вам
расскажу, — лишь небольшая часть проекта, полностью вы его сможете изучить на
нашем сайте, на сайте гражданских инициатив Кудрина, на сайте Института проблем
правоприменения Европейского Университета в Санкт-Петербурге, который является
нашим «подельником» в этой безобразной работе. Вы сможете даже вмешаться в
процесс, потому что наш конечный продукт мы рассматриваем не как истину в
последней инстанции, а как некий повод для серьёзной дискуссии, единственное,
чего мы хотим, — поднять её на более высокий уровень. То, что я вам буду
рассказывать, это, во-первых, часть диагностики. Во-вторых, это часть
диагностики, которая относится к сопоставлению себя с другими странами. Это не
единственный способ сопоставления с другими странами, который представлен в
нашей работе, это то, что можно сделать, используя международную статистику,
которая касается проблем преступности, правоприменения и т.д. Кроме того, это –
лишь часть диагностики, поскольку специфическая деятельность под названием
«статистический анализ и анализ данных» — это серьёзная профессиональная
деятельность, и рассказать об этом можно аудитории, более подготовленной, менее
разнородной, потому я и должен отобрать то, что хорошо усваивается всеми.
Итак, я
начинаю с простой вещи. Наша отечественная статистика регулярно даёт нам
неполную, не очень хорошо организованную информацию о своей деятельности,
которая отражает и состояние преступности в России. Те цифры, которые они дают,
— это смесь состояния преступности и их деятельности, разделять её довольно
трудно, но вполне возможно. В статистике мы имеем сведения по каждой статье уголовного
кодекса – число зарегистрированных преступлений. Так, на слайде вы можете
видеть, что в 1995 году на 100 тысяч населения приходилось 30 с лишним убийств.
Почему я говорю об убийствах? Существует такое понятие, как латентность
преступности: везде, во всех странах регистрируются не все преступления, их
стараются таить от нас, граждан. Состояние общества, состояние
правоохранительной системы определяются и тем, какую долю преступлений удаётся
зафиксировать – будь то кражи, убийства, уклонения от налогов. Эта часть
«скрытых» преступлений меняется от страны к стране, потому что по-разному
работают правоохранительные системы, в разном состоянии находятся общества.
Убийства – это те преступления, утаить которые несколько сложнее, чем кражу или
налоговое преступление. Поэтому криминологи и социологи права, когда пытаются
что-то анализировать, они апеллируют к убийствам. Способность государства
противостоять этим преступлениям является показателем здоровья или нездоровья
общества и системы.
Итак, я
показываю, как менялась в России доля убийств на 100 тысяч человек от середины
1990-х до 2009 г.
2009 год в статистике фигурирует как последние надёжные данные. Если мы с вами
возьмём 1995 год или 2002 год, то конечный результат в 2009 году в два раза
ниже, чем наивысшая точка. Таким образом, мы видим довольно благополучную
тенденцию, которая может свидетельствовать о том, как хорошо у нас работают
правоохранительные органы, или насколько редко мы хотим нападать друг на друга.
В этом мы попытаемся разобраться. Задача довольно банальная — сравнить себя с
другими. Мы будем брать разные группы стран, при этом можно сравнивать себя со
всем миром, с себе подобными, например, со странам G-20. Если мы утверждаем,
что мы европейская страна, тогда мы можем сравнивать себя с Европой. Или мы
можем утверждать, что мы осколок Советского Союза, поэтому можем сравнивать
себя с постсоветскими странами. Или мы говорим, что Россия это страна, которая
находится в транзитном состоянии, тогда мы можем сравнивать себя с транзитными
странами. В общем, мы делаем и то, и другое, и третье.
Вот
смотрите, я взял 4 группы стран: общая выборка, «двадцатка»,
европейские страны и постсоветские страны (и транзитные страны), и для каждой
группы я посчитал долю стран внутри уже группы, где убийств на 100 тысяч
населения больше, чем в России, т.е. процент стран, где ситуация хуже, чем у
нас. Представьте, что я хочу поумерить рост, тогда я всех поставлю по росту, а
потом посмотрю, кто выше меня, а кто ниже меня. Здесь я поступаю также. Что мы
с вами видим? Возьмём общую выборку: мы видим, что в 1995 году хуже, чем у нас
было в 6% стран, а у остальных было лучше, чем у нас. Это значит, что мы очень
плохие и очень скверные по числу убийств. А потом их число начало планомерно
расти. В 2009 году уже 24% стран имеют число убийств больше, чем у нас. А если
мы сравниваем себя с «большой двадцаткой», то ситуация другая: там
число стран, в которых хуже, чем у нас, меньше, правда тенденция увеличения
также присутствует. Вы можете задать вопрос: «А почему нет кривых для
остальных выборок?» Потому что во всех остальных выборках мы находимся в
наихудшем положении. У нас больше убийств по сравнению с другими транзитными
странами, хуже нас нет. Все европейские страны по числу убийств лучше нас, все
страны на территории бывшего СССР лучше нас, у нас максимальное число убийств.
Теперь
вы можете спросить о том, что означает этот рост в конце, почему мы стали
лучше? Особенно отчётливо это видно на общей выборке, а там всё просто. Про
статистику часто говорят очень много обидных слов, про топор или моток тоже
можно сказать много обидных слов, особенно, если начитаться Достоевского, хотя
и не бывает плохих или хороших инструментов, бывает плохое или хорошее
применение. Статистика — очень тонкий инструмент, который имеет дело с нечёткой,
не всегда понятной информацией, её применение требует глубокого знания и даже
своего рода исследовательского искусства и внимания. Если аккуратно посмотреть
на международную статистику, то выяснится, что в промежутке, когда наблюдался
рост нашего благополучия по части числа убийств, т.е. Когда увеличивалась доля
стран, которые хуже, чем мы, увеличивалась число стран, которые сдавали
статистику в ООН. Характерно, что увеличение происходило за счёт менее
благополучных стран, поскольку благополучные страны всегда и с удовольствием
сдавали свою статистику. Статистику сдавали страны, которые хуже нас.
Представьте, что вы построились по росту, и вдруг подошёл отряд лилипутов, и вы
тут же переместились на более высокое место по своему великолепному росту, но рост
ваш не изменился.
А вот
теперь я возвращаюсь к проблеме латентности. Те данные, которые я привел на
данном слайде, получены не нами, они получены замечательным коллективом под
руководством профессора Иншакова в нашем российском Научно-исследовательском
Институте Прокуратуры. Вы удивитесь, но там есть приличные учёные, они с 2001
года занимаются изучением латентности преступности в России. В прошлом году они
выпустили толстую книжку, где описывается не только, что такое латентная
преступность и как её мерить, но и рассчитана латентность по всем статьям
Уголовного Кодекса, кроме военных преступлений. Вот данные по убийствам:
зелёным цветом отмечены зарегистрированные преступления по официальным данным,
а коричневым цветом отмечены не зарегистрированные преступления, их число
стремительно растёт. Более того, в 2008 году число не зарегистрированных
убийств превысило число зарегистрированных. Если мы сложим обе величины, то
получим реальное число убийств, это, как говорят учёные, консервативная оценка,
оценка снизу, то, что можно точно обосновать. На самом деле, число не
зарегистрированных преступлений может быть и больше, но наша статистика не
может этого уловить. То, что мы в состоянии доказать, вот эту оценку мы вам и
предъявляем. В результате, мы видим красную итоговую линию и понимаем, что
убыли нет. Кстати, а как вообще можно выявлять латентность? Я приведу один из
способов. Дело в том, что убийства регистрируют не только правоохранительные
системы, но и системы здравоохранения. В документах врачи всегда пишут причину
смерти, допустим, «смерть от убийства», эти числа всегда превосходит
полицейскую статистику, это факт. На самом деле, общемировая тенденция,
особенно в Европе, странах западных и «продвинутых», состоит в том,
что число убийств действительно падает, связано это с появлением новых
пространств преступности. Это легко заметить: отрасль преступности, которая
растёт стремительней всего – это компьютерная преступность, говоря шире
компьютерная преступность, от операций с кредитными карточками до взламывания
информации в сети. Новое пространство для проявления криминальных возможностей
приводит к оттоку из других сфер. Вместо того чтобы стукнуть старушку топором
можно украсть деньги на её счёте, это и безопаснее. Латентность при этом
равняется 2,3. То есть на одно зарегистрированное преступление приходится 2,3
не зарегистрированных преступлений. Из 10 совершенных краж у нас регистрируется
только одно. Одно налоговое преступление регистрируется из двадцати. Когда нам
власть говорит: «А давайте подремонтируем налоговое законодательство,
чтобы побольше денег собрать», — она дурит нам голову, потому что сначала
нужно научиться собирать налоги и выявлять налоговые преступления, а потом уже
менять законодательство.
Далее я
привёл данные о доверии местной полиции, полиции, с которой вы непосредственно
взаимодействуете, к которой близко находитесь. Это данные, которые собираются в
США по всем странам мира. Почему я опять заговорил о доверии? Это опять связано
с проблемой латентности. Причин не зарегистрировать преступление может быть
много. Это может быть злой умысел: предположим, приходит старушка, у которой
украли простынь, а полицейский посылает её далеко-далеко. А может быть
наоборот: у старушки украли простынь, но она не приходит, поскольку знает, что
её пошлют. В России причина «незаявления» является доминирующей. По
одним видам преступлений 80%, по другим видам — 90%. Это ведущая причина, по
которой преступления не регистрируются. А что значит, что мы не идём в полицию,
и преступления не регистрируются? Это значит, что преступность неизбежно
растёт. Если не регистрируют, значит, не ловят, значит, можно продолжать.
Доверие – это не проблема любви к власти, это чисто функциональная проблема.
Давайте посмотрим на место России в этом списке. Граждан спрашивают: «Вы
доверяете вашей местной полиции?» Они отвечают «да» или
«нет». Число, указанное в столбике, — это процент сказавших
«да». В Грузии к 2011 году уже прошла мощная реформа полиции, которой
грузины были довольны и ужасно гордились. А Россия в списке постсоветских стран
занимает последнее место. Вы меня можете спросить: «это в списке
постсоветских стран. А в мире?» В мире мы занимаем предпоследнее место,
хуже нас только одна страна – Боливия, там 23%. Если это нас утешает, можем
закончить обсуждение слайда. Вряд ли это нас утешает, потому что это
патологические цифры, критические цифры. Интересно, что эти цифры далеко не
всегда соответствуют практике. Например, уровень краж у нас с учётом
латентности примерно такой же, как и в благополучной Австрии, но это не превращает
наши ощущения в ощущения безопасности. Мы относимся к числу стран, в которых
люди чувствуют себя наиболее уязвимыми на улице в тёмное время суток, это
проблема тотального недоверия к власти, в частности, к полиции. Когда социологи
пытаются разобраться, они выявляют совершенно патологическую вещь: граждане
считают полицию неким субъектом, который находится по другую сторону баррикад
относительно себя, вместе с преступностью. В этом глубина институционального
кризиса.
Теперь
будем разбираться, как это устроено. Статистика по числу полицейских на 100
тысяч населения: должен вас огорчить, но официально наша страна число
полицейских не публикует, однако грамотные учёные по косвенным данным и
консервативной оценке восстановили это число. Наши коллеги из Института проблем
правоприменения в Санкт-Петербурге это и сделали, здесь мы их данные
используем. Кроме России есть другие транзитные страны, которые не любят
рассказывать, сколько у них полицейских, они стеснительные, поэтому здесь
представлено меньшее число транзитных стран. Если говорить о нашем месте в
мире, то только 8,6% стран имеют число полицейских большее, чем у нас. Если мы
попытаемся установить какую-либо связь числа полицейских с какими-либо
характеристиками эффективности полиции, то обнаружим, что никакой зависимости
нет. 50 или 500 полицейских на 100 тысяч населения – не важно с точки зрения
нашей безопасности. А вот другая сторона правоохранительной деятельности – это
число судей. Здесь мы видим, что Россия не в аутсайдерах, а где-то посередине.
Примерно 70% стран имеет число судей больше, чем у нас. Таким образом, по числу
полицейских мы – полицейская держава, а по числу судей – где-то посередине.
Соотношение числа полицейских и числа судей есть некий индикатор того, как
страна строит своё противодействие преступности, на что она старается больше
опираться. Если мы попытаемся сопоставить число полицейских и число судей, то
мы обнаружим довольно любопытную картину, фрагмент этой картины я сейчас вам
покажу на следующем слайде. По оси Х отмечено число полицейских, а по оси Y
число судей, каждая страна из числа стран мира, обладающих необходимой
статистикой, представлены здесь точкой. Обратите внимание, как интересно они
располагаются. За исключением Португалии рядом с нами располагаются транзитные
страны, в основном, Прибалтика, Чехия, Хорватия, Болгария. В другом месте
расположены европейские страны, которые вместе с некоторыми транзитными
странами продвинулись в своём развитии уже далеко, это страны с невысоким
уровнем преступности, раз витыми институтами. На противоположном полюсе
располагаются такие экзотические страны, как Мавритания, Барбадос, Тринидад и
Тобаго, Кипр, Мальта. Мы находимся посередине. Транзитные страны обладают
следующим свойством: у них довольно много полицейских, но они приближаются к
европейскому стандарту по части судей. Чтобы понять это соотношение мы можем
поделить число полицейских на число судей. То есть, сколько полицейских
приходится на одного судью в разных странах. Посмотрим, что у нас получится. Мы
увидим потрясающий разброс. Вверху таблицы находятся Непал, Эквадор, там более
250 полицейских на 1 судью, а в Лихтенштейне, к примеру, 1,5 полицейского на 1
судью, в Финляндии около 10 полицейских на 1 судью, в 25 раз меньше, чем в
Непале, Эквадоре или Гватемале. Обратите внимание, как на этой шкале
распределены страны: вся благополучная Европа — внизу таблицы, а не очень
благополучный третий мир – вверху таблицы. Страны с эффективными институтами и
эффективными системами противодействия преступности — это страны, где судей
много, на одного судью приходится от 1,5 до 20 полицейских. Мы здесь опять
находимся в половинной зоне, только в 54% случаев число полицейских на одного
судью больше, чем у нас. Интересно, что чем меньше полицейских на одного судью
в стране, тем меньше совершается убийств. Высокая взаимосвязь существует с
эффективностью базовых институтов – правовых, экономических, институтов
конкуренции. Другая интересная характеристика – это сколько контактов на 100
тысяч жителей приходится с полицейскими (в первую очередь, по инициативе
полицейских). Обратите внимание на колоссальный разброс: та же Финляндия – 35
контактов с гражданами на одного полицейского, а в Таиланде на одного
полицейского приходится 0,14 контакта, примерно одна наша рука по локоть
приходится на полицейского. Россия опять в промежуточной зоне, у нас на 1
полицейского приходится 1,5 контакта при огромном числе полицейских. Это такая
производительность полицейских по их взаимодействию с нами, а мы исключаем
отсюда случаи вымогательства и взяток, они не попадают в статистику, поэтому
речь идёт о контактах в связи с защитой нас от кого-то. Кстати, данные
представлены годовые. Итак, у нас полицейских много, и они «сачки».
Теперь мы близки к финальной стадии правоохранительного процесса: сколько
приговоров на 100 тысяч приходится в год. Конечно, мы должны понимать, что
соотношения здесь чрезвычайно сложны и относительны. Приведу такой пример: в
Швеции число зарегистрированных сексуальных преступлений на 100 тысяч жителей в
10 раз больше, чем в России. Отсюда сразу можно сделать вывод, что они
криминально, сексуально озабочены, и эту озабоченность непрерывно реализуют. На
самом деле, как вы догадываетесь, это не так. Во-первых, вы знаете практику
нашей полиции, они очень не любят такого рода дела и, как правило, говорят
женщинам: «Сама виновата». Во-вторых, это отношение общества к этому
преступлению. В Швеции всё наоборот. Вы знаете историю про Ассанжа? У них
совершенно иной состав сексуальных преступлений, в отличие от нас. В Америке
если ты пропустил даму в лифт, ты уже на грани сексуального преступления.
Безусловно, в этом диапазоне существует огромное число различий, поэтому
сравнивать суть приговоров крайне сложно. Давайте посмотрим на нас, здесь мы
опять в промежуточной зоне, но мы видим здесь разрыв фантастического свойства.
Как мы видим, Таджикистан – великая страна, там всего лишь 3 преступления на
100 тысяч населения, а вот Финляндия – просто бездна преступности, но там это
связано с тем, что там многие административные нарушения криминализированы. То
есть то, что у нас является административным нарушением, введено в состав
уголовной ответственности, поэтому там гораздо больше уголовных приговоров.
Следующая
характеристика – число заключённых, тут уже никуда не денешься: ты либо сидишь
в тюрьме, либо не сидишь. На графике изображён фрагмент мировой картины, Россия
на верхней части графика, в зоне лидеров. 603 человека на 100 тысяч сидит в
тюрьме в 2009 году. Интереснее поступить следующим образом: мы поделим число
заключённых к числу осуждённых. Что даст эта характеристика? Если в стране дают
длинные сроки, то данное число будет выше. Некая карательность правосудия,
когда суды дают преимущественно большие сроки, а не домашние заключения, штрафы
и т.д. Если карают в основном тюрьмой и надолго, то это отношение будет
увеличиваться. На слайде мы видим, что Россия снова находится в промежуточном
состоянии, мы всегда занимаем либо не очень приятное лидирующее состояние, либо
промежуточное. Поскольку в Финляндии криминализованы многие административные
правонарушения, там дают в основном штрафы, уголовные суды. Поэтому у них на
один приговор приходится очень мало заключённых. Но есть страны, где просто
огромное число заключённых на один приговор, один приговор – 16 заключённых,
сидят долго. Пока один заключённый сидит, судья успевает ещё 16 приговоров
вынести. Если мы рассмотрим данную характеристику – карательность правосудия, –
то оказывается, что чем выше карательность правосудия, тем выше число убийств.
Карательность часто сопряжена с тем, что неэффективны базовые институты
государства. И число полицейских, и карательность выступают в качестве
некоторых компенсаторов неэффективности институтов, государство – слабое. Оно
слабое не в том смысле, что оно не может двинуть дубинкой, а в том смысле, что
оно плохо выполняет свои базовые функции, поэтому оно пытается компенсировать
свою слабость разными способами – наращивать число полицейских, наращивать
сроки и штрафы.
Последняя
таблица перед выводами – самая сложная. Я систематически говорил об
эффективности институтов и говорил, что мы сопоставляем разные характеристики
правоохранительной деятельности с эффективностью институтов. Что я имею в виду,
когда говорю об эффективности институтов? Почти ежегодно Всемирный Банк
проводит огромное исследование по всему миру, более чем двухсот стран, и по
набору исследований определяют эффективность различных аспектов
государственного управления. Туда входят: во-первых, право голоса и
подотчётность, политическая конкуренция и влияние общества на политику.
Во-вторых, политическая стабильность и ненасилие, хотя я считаю эту
характеристику сомнительной, и данные исследований это показывают. В-третьих,
это эффективность управления, что касается в большей степени экономической
сферы. Однако, если институты эффективны, то они эффективны не только в сфере
экономики, не могут суды хорошо работать в экономической сфере, но
отвратительно в других областях, такого в жизни практически не бывает, хотя лет
200-300 назад такое было возможно. Эффективность менеджмента имеется в виду.
Качество регулирования, это показывает, насколько хороши или плохи законы.
Верховенство права, это не требует объяснения. Последнее – способность
государства ограничивать коррупцию. Вот эти шесть характеристик эффективности
управления, которые определяет Банк.
Теперь
посмотрим, что у меня по столбцам. IH –
число убийств на 100 тысяч, это смысл столбца. Следующее – это некий построенный
нами индекс эффективности полиции по определённым социологическим данным, по
некому набору вопросов, на которые отвечают граждане в этих исследованиях
Гэллапа, мы строим некий интегральный индекс. Далее мы видим число полицейских,
отнесённое к числу судей, сколько полицейских приходится на одного судью, а
другой столбец – это число «сидящих» к числу приговорённых, что мы с вами также
рассматривали.
Дальше
используется некий статистический метод. Если кто-то изучал статистику, знают,
что это обычная многомерная линейная регрессия, кто не изучал, забудьте эти
слова. Этот метод позволяет определить с помощью числа, который называется
«регрессионный коэффициент», насколько некая характеристика, соответствующая
столбцам таблицы, влияет на конечный результат или некое свойство
правоохранительной системы, которое мы здесь рассматриваем. То, что мы увидим –
один из главных и потрясающих результатов: есть одна характеристика, которая
влияет на всё и всегда позитивно – это верховенство права. Нельзя назвать этот
результат неожиданным. Я приведу один фрагмент из одного нашего исследования
середины 2000 годов, когда мы занимались проблемами малого бизнеса и проблемами
его выживания в тяжёлых условиях. Здесь тоже применяли различные методы, один
из них – глубинные интервью с бизнесменами. Во время такого интервью один
бизнесмен сказал: «Дайте нам нормальный суд, и все проблемы уйдут сами».
Золотые слова! И исторически, и институционально, и с точки зрения каких-то
тонких аналитических статистических методов, судебная власть – это базовый
институт, и от её эффективности зависит эффективность всего остального.
Конечно, там есть взаимообусловленности. Например, нормальная политическая
конкуренция создаёт спрос на правосудие, потому что при нормальной политической
конкуренции ты понимаешь, что в любой момент ты можешь уйти из президента, из
депутата и т.д. Единственное, что может защитить тебя от тех, кто придёт на
твоё место, — это суд. Но мы всегда можем задать вопрос себе: а что на что в
большей степени влияет? Верховенство права в гораздо большей степени влияет на
все остальные аспекты эффективности власти, нежели наоборот. Мы видим, как это
выползает, упорно и недвусмысленно, когда пытаемся проанализировать такой
аспект. Чем выше верховенство права, тем меньше доля убийств, чем выше
верховенство права, тем выше эффективность с точки зрения социологических
данных, чем выше верховенство права, тем меньше полицейских на одного судью. Для
того, чтобы верховенство права работало, необходимо достаточное число судей,
чем выше верховенство права, тем меньше карательность. В этом нет ничего
странного, криминолога знают, что преступность снижает не тяжесть наказания, а
его неотвратимость, в частности это проявляется и в том, что мы здесь видим.
Обратите внимание, здесь есть вещи смешные: например, чем больше подотчётна
власть обществу, тем меньше эффективность полиции. Граждане в странах, где
власть подотчётна, гораздо в большей степени недовольны своей властью, гораздо
выше планка требований к власти. Поэтому когда мы работаем с такого рода
социологическими данными, это всегда нужно учитывать. Я перехожу к финишу,
чтобы оставить вам возможность поговорить на эту тему.
Итак,
первая, часть нашего диагноза – полицейская система в России не способна
противостоять наиболее опасным преступлениям, преступность в России
характеризуется высокой латентностью. К примеру, я говорил, что у нас
регистрируется одна из 10 краж, на самом деле, одна из 11, а в США также есть
латентная преступность, у них одна из трех краж регистрируется. Полиция в
России характеризуется крайне высоким недоверием. Я вам уже объяснял, что это
функциональная характеристика комплекса под названием «власть и
общество». Большое количество полицейских является неудачной попыткой
компенсации не эффективности базовых институтов. Я не раз обращал внимание на
то, что Россия находится в промежуточном состоянии. А такое состояние, как
правило, весьма неустойчивое и неэффективное. Мы пытаемся уходить от старой
советской системы, которая была по-своему эффективна – латентность была ниже,
число краж было меньше, число убийств было меньше, но там были другие проблемы.
Но мы
ещё не пришли к той системе, которая бы нас устраивала, к более или менее
европейской системе. Не обязательно строить европейскую систему, можно строить
сингапурскую, где число полицейских огромно и на душу населения, и на число
судей, но ведь это совершенно другая страна и культура, нам пришлось бы
населить её сингапурцами, чтоб такая система у нас заработала. Можно было бы
двигаться в американскую сторону, там тоже карательность довольно высокая. Вы
знаете, как американцы любят давать сроки. Нормальная ситуация, когда мужчине
45 лет дают срок 65 лет. Вот сидят они 65 лет, по факту, пожизненно,
естественно, статистику это меняет. Доля полицейских на судей там тоже высока,
но она высока за счёт высокого числа полицейских, которыми оставляют себя
граждане на собственные деньги в их маленьких пригородах, где они содержат свою
полицию. А поскольку полиция максимально подотчётна населению, оно готово
платить за это деньги, свою безопасность они очень ценят. Не случайно в
Вашингтоне есть улицы, где по одну сторону ходить безопасно, а по другую
сторону опасно, потому что на другой стороне полицейские работают другие, им
платят другие люди и т.д. США – жёстко районированная страна. Нам гораздо ближе
европейская модель, но мы до неё ещё не дошли. Наше промежуточное состояние
проявляется во всём. В психике, конечно. Наш Фонд занимается полицейской
функцией довольно давно, с нулевых годов, тогда у нас был проект и по
латентности преступности, и по взаимодействию граждан и полиции, я горжусь, что
с нами в этом проекте работали потрясающие «менты»! Это криминологи,
это специалисты по уголовным преследованиям. Вместе с этими людьми мы
разработали некую новую методику взаимодействия с гражданами, когда граждане
приходят в полицейский участок. Допустим, у кого-то в трамвае украли кошелёк,
человек приходит в участок. Очень важно, как эту информацию у него отчуждают,
регистрируют и используют дальше в полицейской деятельности. Это был большой проект
в тогда ещё милицейских участках в Нижнем Новгороде. В официальном МВД нам дали
набор участков, где мы проводили эксперимент. Надо сказать, что эта наша
система приводила к тому, а это мы измеряли социологически, начинали нормально
относиться к своей полиции, а это влияло на раскрываемость преступлений. Я не
случайно упомянул трамвайную кражу, из всех краж именно кражи в общественном
транспорте труднее всего раскрывать. Что происходило? Граждане начали активнее
приходить на участки, с ними душевно разговаривали, в результате, их
«выпотрашивали» по части обстоятельств преступления. Полученные
данные аккуратно интегрировались на более высоком уровне и обрабатывались. А
теперь представьте, что вы анализируете эту информацию и понимаете, что систематически
на таком-то маршруте в такое-то время происходит первая, вторая,, третья, четвёртая
кражи. Что делают сотрудники милиции? Сажают туда «утку», девушку
какую-нибудь расфуфыренную, у которой сумочка раскрыта, и товарищ уже в
участке. Результат был хорошим и с точки зрения граждан, и с точки зрения
работы, которую они считают для себя наиболее важной. Социологически анализируя
весь этот процесс, мы спрашивали у граждан: «Чего вы ждёте от
милиции?» Они выбирали из предложенного списка ожиданий. А милицию спрашивали:
«Как вы думаете, чего граждане ждут от вас?», а потом всё это
сопоставляли, психологи называют это «эмпатия», то есть насколько они
друг друга понимают. Как вы думаете, что было на первом месте у граждан?
Человеческое отношение. А как вы думаете, что было на первом месте у
сотрудников милиции? Эффективная борьба с преступностью. Самое интересное
произошло дальше. Мы уже заканчиваем проект, мы уже готовим доклад, и я вдруг
читаю книжку про Древний Египет, там тогда не было чиновников, и бюрократии функции
выполняли жрецы и их ассистенты. И один высокопоставленный жрец пишет папирус –
инструкции для жрецов пониже, которые должны взаимодействовать с населением,
цитирую почти дословно: «Если ты думаешь, что тому, кто к тебе пришёл
нужно от тебя решение проблемы, ты ошибаешься, ему нужно от тебя хорошее
отношение». Это было сказано 4000 лет назад, и это мы обнаруживаем в 2002
году в Нижнем Новгороде. Но и это ещё не всё. Спустя пару лет мы проводим
большой проект, связанный с проблемами граждан, связанных с преступными
посягательствами, спрашивали, чего граждане ждут от милиции, что делают сами,
вплоть до запирания двери чугунами. Учитывая предыдущие результаты, мы
повторяем вопрос и получаем то же самое – хорошее отношение.
Когда
мы реформируем полицию, мы не можем замыкаться на реформирования полиции,
работа полиции и её эффективность зависят от того, как работают другие
институты, сопряжённые с полицией, это и прокуратура, и следствие, и уголовное
судопроизводство, и мы должны думать об этом в первую очередь. Общим
знаменателем здесь является верховенство права, а что производит верховенство
права? Справедливость. Замечательный английский социальный мыслитель Джон Ролз,
написавший книжку «Теория справедливости», выразился следующим образом, и этим
я закончу своё повествование: «Главной доблестью государственных
институтов является справедливость». Теперь я готов ответить на ваши
вопросы.
Ксения Кожина, Санкт-Петербург:
Большое
спасибо за очень увлекательную лекцию. Георгий Александрович, у меня вопрос по
уже почти завершившейся реформе по преобразованию милиции в полицию. Скажите, а
есть ли какие-либо положительные результаты реформы? Это первый вопрос. Второй
вопрос: насколько результаты работы Фонда были учтены при разработке и
имплементации законов?
Георгий Сатаров:
Я
приведу в пример один несомненный результат данной реформы. Это официально
зафиксированная удача, выразившаяся в смене руководства. Если выражаться
предельно деликатно, я не очень хорошо отношусь к нынешней власти, но смену
руководства можно считать одним из позитивных сдвигов за последние лет 12.
Первое, что сделало руководство, оно официально заявило, что фактически реформа
не дала результатов, поэтому этим необходимо заниматься более серьёзно. Они
этим занимаются, они создали рабочую группу, возглавляет её Владимир Семёнович
Овчинский – генерал, учёный, доктор наук, профессор, он работал и с нами в тех
проектах, о которых я говорил, мы с ним взаимодействуем: мы знаем о его работе,
он знает о нашей работе. Мы разрабатываем концепцию для власти, которая в
состоянии её реализовать. Это власть, которая получает настоящий мандат от
граждан, и она, опираясь на этот мандат, получает возможность делать такую
реформу. Они пытаются спроектировать то, что можно сделать в современных
политических условиях. Мы, конечно, будем использовать то, что они сделали.
Результаты наших прошлых проектов, например, легли на стол тогдашнему министру
внутренних дел, которым был Грызлов, на него это произвело огромное
впечатление, и с того момента, когда он прочитал сокращённую версию нашего
доклада, в милиции пошли веяния о том, что в оценке работы необходимо учитывать
результаты социологических исследований. Как это происходит обычно? Берут некую
серьёзную разработку, потом её кастрируют многократно, а потом внедряют то, что
им понравилось. Сейчас после смены руководства у нас уже налажены некие
контакты, как это было 10 лет назад. Понятно, что они будут смотреть нашу
разработку, анализировать её, что-то будут использовать в этих политических
рамках нынешних, что мы предложили, но у них нет. На данный момент существуют
более-менее нормальные условия взаимодействия.
Екатерина Зиборова, Европейский
Университет, Санкт-Петербург:
Кто
является заказчиком тех проектов, которые выполнялись в 2000-х годах? Как это
происходит? Кто финансирует подобные проекты?
Георгий Сатаров:
Что
касается проектов, которые мы делали в «нулевые», существует
множество различных проектов, которые мы делали на чистом энтузиазме, без
всяких денег. Первое, что мы делали, это анализ полномочий, анализ подследственности,
такой серьёзные анализ законодательства, который выявляет огромное количество
органов, которые обладают определёнными полицейскими функциями, это мы сделали
ещё в нулевых. Это делал Михаил Александрович Краснов, бывший помощник Ельцина
по правовым вопросам. Большая часть нашего финансирования – из разных
«шпионских гнёзд», это разного рода зарубежные Фонды. Периодически
нам везёт, и мы получаем деньги от органов власти, что у нас не очень любят, но
когда необходимо сделать что-то серьёзное и профессиональное, они плюют на это,
к нам обращаются. Просят поучаствовать в тендере, готовы дать деньги за то,
чтоб мы сделали определённую работу. Или деньги кудринского Фонда Гражданских
Инициатив – это отечественные деньги. Удельный вес денег из зарубежных фондов у
нас доминирует, чем мы очень гордимся: делать на «буржуйские» деньги
что-то в своей стране – это доставляет особое наслаждение!
Егор Климатов, Чебоксары:
Как вы
оцениваете опыт проведения радикальных реформ правоохранительных органов в
Грузии? Возможно ли применение данного опыта в России?
Георгий Сатаров:
Во-первых,
оцениваю, конечно, положительно – факт налицо. Хотя судебная система там до
настоящей независимости ещё не дошла. Что касается опыта, тут есть 2 аспекта.
Первый – эффект масштаба. Для такого сложного организма, как общество, это
очень важный эффект. Делать реформу так как в Грузии, в России не реально! Это
не значит, однако, что её нельзя сделать эффективно. Приведу простейший пример.
Грузины пошли по пути тотальной смены кадрового состава. Несмотря на то, что
это дало результат, вовсе не очевидно, что это произошло по причине смены
состава. Есть такая интересная наука, называется социальная психология. Одно из
самых гениальных открытий в социальной психологии – это эффект, который в
переводе означает «фундаментальная ошибка атрибуции». Когда мы с вами
оцениваем или прогнозируем поведение других людей, то, что они делают, мы
прописываем их свойства. Вот традиционное суждение: «он не вернул долг,
потому что обманщик». А есть второй способ объяснения — очевидные
обстоятельства. Когда мы объясняем свои нехорошие действия, как мы это делаем?
Обстоятельства! «Где же истина?» — стала задавать себе вопрос
социальная психология, было проведено множество фантастически интересных экспериментов.
Возьмите самый известный учебник по социальной психологии, например, учебник
Майерса, почитайте, это очень увлекательное чтение. Как устроены люди, их
поведение. Без исключения все эксперименты на эту тему выясняют, что
обстоятельства являются первым объясняющим фактором, а личные свойства уже
потом. Когда вы планируется реформу судебной власти или полиции, то первое, в
чём вы обязаны убедить акторов в том, что обстоятельства изменились, это
необратимо, поэтому нужно к этому приспосабливаться. Это не отменяет тот факт,
что нужно выметать подонков и преступников. Но феномен «фундаментальная
ошибка атрибуции» говорит, что кардинальная смена кадрового состава отнюдь
не является необходимым инструментом обеспечения успеха. Жизнь устроена гораздо
сложнее, чем думали грузинские товарищи. Если возможность сменить состав есть,
никто её не отменял. Если вам наплевать на тех, кого вы не посадили в тюрьму,
просто выгнали, то нет проблем. Если вы уверены, что вы их сможете
трудоустроить, и что они не будут бандитами, ради Бога. Вообще, девиз всегда
такой: «Везде и всегда у сложных проблем не бывает простых решений».
Ян Ахундов, Ижевск:
А есть
ли конкретные вещи, которые можно сделать в нашей стране уже сегодня? Могли бы
Вы что-то конкретное озвучить?
Георгий Сатаров:
Скажите,
кто-нибудь из вас пробовал ездить по городу с завязанными глазами? А кто-нибудь
рискнёт? Не вижу таких! Скажите, можно ли управлять государством с завязанными
глазами, не имея достоверной информации? А делать реформы? Выносить решения?
Первое, что обязательно нужно и можно делать, это будет и в наших
рекомендациях, и в рекомендациях, разработанных группой под руководством
Овчинского, это реформирование уголовной статистики. Американцы, и не только
американцы, тратят огромные деньги на так называемые виктимизационные
исследования. Когда социологи каждый год, а в странах победнее через год,
проводят исследования на десятках тысяч людей, задавая им вопросы об их
безопасности. На этом основании они определяют реальный уровень преступности
вообще, но и по отдельным статьям, чтобы понимать, что на самом деле творится.
В апреле прошлого года генеральный прокурор выступил с открытым заявлением, оно
было в печати и обсуждалось, что прокурорские проверки выявили в 80 субъектах
федерации факты распространения подложной статистики. Часто это бывает просто
враньё, а часто и такая деятельность: берётся некий бомж, против которого
возбуждается фиктивное уголовное дело, его везут в суд, судья быстро выносит
приговор, получается, что раскрывается преступление, потом его везут в другой
участок, быстро оформляют другое преступление, ещё одно преступление раскрыто,
этот бомж ещё и сотню получает и т.д. Большую часть времени ребята занимаются
своим бизнесом, а когда приходит время статистической отчётности, они
предпринимают такого рода действия, вот такая форма борьбы с преступностью.
Безусловно, нужна та статистика, которой оперировал я, но она должна быть
выведена из подчинения МВД. Институт, который занимается сбором статистических
данных, не должен зависеть от тех, о ком он собирает эти данные. Возможно
парламентское подчинение, подчинение Президенту. Они должны заниматься сбором и
предоставлением нам статистики, а не те, кто о себе сообщает нам, какие они все
хорошие. Эта проблема «палок», палками они называют те галочки,
которые ставятся за вроде бы раскрытые преступления. Примитивные критерии
эффективности работают не на борьбу с преступностью, не на нас, они работают на
эту систему учёта, которая должна меняться, мы понимаем, как она должна
меняться, будем это предлагать. Это то, что нынешняя власть может делать без
больших опасений для себя лично. В своём докладе мы будем писать для общества,
что без независимых судей мы не добьёмся нормальной борьбы с преступностью, но
власти мы будем говорить о необходимости сменить существующую систему учёта.
Это далеко не единственное, о чём мы будем писать, что можно сделать сейчас.
Вопрос из зала:
Георгий
Александрович, вот Михаил Барщевский, доктор юридических наук, говорил о
необходимости разделения регистрации преступлений и их расследований. Что Вы
скажете?
Георгий Сатаров:
Сейчас
такое уже происходит, но система до конца не доведена, ещё куча путаницы вокруг
всего этого. Изолировано это не работает, если не меняется система показателей
эффективности. Как вы думаете, кто является в нынешней структуре общим
начальником у районного следователя и районного прокурора? Президент. Как вы
думаете, в этих условиях возможно нормальное прозрачное взаимодействие между
ними? Они обязаны взаимодействовать, обязаны оптимизировать это взаимодействие,
но они делают это в тени, противозаконно. Когда что-либо делается в тени, то
побеждают какие интересы? Не наши. Как должна меняться структура в таком
случае? Президент должен перестать быть их общим начальником, чтобы их
взаимодействие было легально и прозрачно!
Вопрос из зала:
Георгий
Александрович, вы поделились информацией о финансировании фонда. В свете нового
закона об иностранных агентах, получается, что вы попадаете в эту категорию.
Или нет?
Георгий Сатаров:
По
жизни, независимо от того, чем мы занимаемся, мы попадаем под любой противный
закон. С формальной точки зрения не попадаем, поскольку у нас есть в уставе
деятельность исследовательская, а она не попадает под этот закон
Реплика из зала:
А
по-моему, этот закон может любую деятельность, связанную с политикой, подогнать
под общественно значимую.
Георгий Сатаров:
Это
обстоятельство мы тоже учли, поэтому относимся к той группе организаций,
которой плевать на этот закон с высокой колокольни, что мы и будем делать во
всех возможных легальных формах, так же, как и многие другие правозащитные
организации. Мы считаем, что мы тоже работаем на общество, так я всегда
объясняю сотрудникам нашу задачу, поэтому мы себя считаем агентами, и этим
гордимся. Официально регистрироваться как агенты мы не будем
Реплика из зала:
А как
вас могут заставить или вынудить зарегистрироваться?
Георгий Сатаров:
Закон
обязует приходить и заявлять, что я – агент. Мы этого делать не будем. Всё.
Спасибо вам всем. Надеюсь, я не зря потратил ваше время.