Нижняя палата № 5 / Новая газета. 26.04.2010
Как из законодательного органа пятая Государственная дума превратилась в орган законопринимательный.
История болезни
Одна из важнейших основ демократического общества (а именно таковое, по многократным утверждениям наших верховных руководителей, созидается в России) — это деятельный парламент.
К сожалению, нижняя палата российского парламента — Госдума — отмечена в сегодняшнем сознании российских граждан лишь вымученными высказываниями своего спикера, непристойной суетой «дежурных» депутатов, нажимающих в пустом зале свои и чужие кнопки для голосований, да все снижающимся, по исследованиям социологов, рейтингом доверия.
Еще граждане видят, как со свистом, иногда сразу в трех чтениях, послушным единороссовским большинством принимаются спущенные исполнительной властью сырые и часто вредные для населения законопроекты. Как иногда с такой же скоростью то же большинство отзывает свои собственные законодательные произведения, натолкнувшись на сомнения кого-то из грандов исполнительной власти.
Видят граждане и то, какой смешной и нелепой оказывается депутатская законодательная инициатива в условиях, когда парламенту отведена роль машинки для голосования. Чашу нашего журналистского терпения переполнили такие законодательные шедевры последнего времени, как скандальные предложения депутата Шлегеля по очередному ужесточению закона о СМИ, а также совсем уж комические страсти вокруг попыток думцев избавить чувствительные российские души от латинских обозначений терминалов международного (!) аэропорта Шереметьево.
Вот почему нам захотелось детально разобраться в механизмах думского законотворчества — того главного, что, по Конституции, составляет смысл существования самостоятельной законодательной власти.
Отдел политики
Нынешний, пятый созыв Государственной думы, избранный в декабре 2007 года, уже проработал большую часть отведенного ему срока. Его деятельность пришлась как на воцарение дуумвирата, так и на серьезные изменения в составе парламента: «Единая Россия» стала еще большим монополистом (70%), одномандатники покинули свои рабочие места, а оппозицию негусто представили три партии (КПРФ с 12,7% мандатов, ЛДПР с 8,9% и «Справедливая Россия» с 8,4% мандатов).
Создание федерального закона начинается с его внесения на рассмотрение в нижней палате парламента. Предлагать законопроекты должны прежде всего сами депутаты (это их прямая обязанность). Также, по Конституции, с законодательной инициативой могут выступать президент, правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации, Совет Федерации и его сенаторы, Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды.
Думский общак
Российские депутаты, согласно данным, представленным на сайте Госдумы, за рассматриваемый период времени приняли участие в разработке 1105 законопроектов. Большая часть, 55%, подается от «Единой России», компартия изготавливает около 12,5%, ЛДПР — 11%. Самой плодовитой по отношению к своей численности оказалась «Справедливая Россия» — ею предложен 21,5% депутатских законопроектов.
Однако рассматривать свое законотворчество парламентарии не очень торопятся: лишь над 609 из них работа завершена, принято и опубликовано 211 законов, а 496 оставлены на потом. При этом от оппозиции, по словам замруководителя фракции «Справедливая Россия» Оксаны Дмитриевой, проходит в итоге лишь около одного процента от общего числа всех принятых в Думе законов. И то это те идеи, которые ранее были согласованы с президентской рабочей группой. «Еще учитываются наши социальные наработки, касающиеся пенсий, обеспечения ветеранов войны к Дню Победы жильем, оборота лекарств и так далее», — дополняет глава юридической службы КПРФ Вадим Соловьев.
Впрочем, и тут невозможно было бы их принятие без отмашки президента или премьера, которым суть закона аргументированно должен изложить сам глава КПРФ Геннадий Зюганов. Крупные законопроекты по принципиальным экономическим или политическим вопросам, подготовленные оппозицией, не проходят в Думе никогда. «Даже если правительство согласно с какими-то позициями, то либо оно потом переписывает его от себя, либо это делает «Единая Россия», — говорит Дмитриева.
Плагиат в Думе осуществляется так: сначала законопроект заваливается партией власти или чиновниками из правительства, а через некоторое время он всплывает за их авторством. Некоторые из представителей оппозиции с этим смирились — пусть «Единая Россия» берет из общего котла, лишь бы идеи были реализованы. Остальные сетуют, что суть проектов извращается или они после того, как на них попиарится партия власти, забрасываются.
Несмотря на то что, по статистике, от «Единой России» принято уже около двухсот законопроектов, от самой партии власти на самом деле проходит всего несколько значимых законов в год. Помимо «заимствований» у других партий и парламентов из регионов, «Единой России» законопроекты активно «поставляет» и правительство, которое потом дает на свой же проект положительную рецензию. «Беда ребят в том, что их ЦК не в Думе», — говорит депутат ГД от «Справедливой России» Геннадий Гудков. Единороссы полностью зависят от правительства и администрации президента, а сами депутаты тесно связаны с чиновниками. Лидер их партии возглавляет правительство, негласным куратором партии власти является замглавы администрации президента Владислав Сурков. «Единая Россия» лоббирует в Думе интересы чиновников, а те — олигархических структур. Достаточно вспомнить, как моментально принимались антикризисные законы, гасившие долги крупнейшим корпорациям страны.
Баба-яга против!
Все опрошенные «Новой» оппозиционные депутаты назвали главным камнем преткновения в законотворческом процессе в России отзывы правительства на законопроекты. Если он отрицательный, «Единая Россия» никогда за него не проголосует, говорят парламентарии, а без ее голосов не пройдет ни один закон. Хотя формально отзыв не может быть блокиратором законопроектов — он лишь показывает оценку профильного министерства. В случае, когда он не требуется, «Единая Россия» подчиняется любому окрику, любому знаку чиновников.
Именно отзывы правительства в первую очередь губят и инициативы законодательных органов субъектов Российской Федерации, считает секретарь ЦК КПРФ Сергей Обухов. Из поданных ими 923 законопроектов был рассмотрен 621. Лишь 65 опубликовано в качестве законов. Впрочем, в последнее время их проходимость и вовсе свелась к 4%.
Главная причина отказа — неправильное оформление законопроекта. «Но проблема вовсе не в этом — могли бы и оказывать консультации, — просто регионы быстрее реагирует на острейшие социальные проблемы и пытаются хоть как-то, на своем уровне, их разрешить, смягчить федеральную политику», — говорит Обухов. По его словам, применение федеральных законов показывает их непроработанность, и регионы вносят минимальные поправки, однако Дума стоит насмерть. «Партия власти принимала бы эти законопроекты, ну что такое цена вопроса в 20 миллионов рублей для какой-то региональной льготы для социально незащищенных, если бы не было «отмашек» — негативного заключения правительства. При других созывах находили консенсус, выколачивали из правительства деньги, а здесь просто прямое послушание», — рассказывает Обухов. В отговорках также эксплуатируется тот факт, что интересы регионов может представлять и Совет Федерации. Правда, он предложил всего 14 проектов, из них 8 рассмотрены, а 3 стали законами. Сами сенаторы имеют право представлять законопроекты поодиночке или в соавторстве с депутатами. Таких в нижнюю палату парламента был внесен 271, из них 155 уже рассмотрены, 33 опубликованы в качестве законов.
Впрочем, недавно депутаты, получившие отрицательное мнение правительства, приняли решение его оспаривать. Первый подобный случай для сложившегося формата Думы возник из-за законопроекта о парламентском контроле в России. Он предлагает законодательные права депутатов обеих палат дополнить рядом исполнительных полномочий, позволяющих им следить за выполнением своих законов, проводить расследования по общественно важным происшествиям, а также бороться с коррупцией.
Как рассказал «Новой» один из создателей законопроекта, заместитель председателя Комитета по безопасности Геннадий Гудков, после отрицательного отзыва правительства «Справедливая Россия» написала открытое письмо президенту с просьбой вмешаться в этот процесс. Именно послание Медведева Федеральному собранию в 2008 году, в котором говорилось об увеличении парламентской власти, и дало толчок для создания проекта. «В ответ мы получили обиженную реакцию чиновников правительства. Ах так, вы там пишете, что мы не очень компетентны, будем вас еще дополнительно мочить», — рассказывает Гудков. По его словам, около 70 процентов депутатов от партии власти готовы были бы поддержать этот закон. Однако подписи свои под ним поставили лишь пять членов «Единой России». Но после отзыва правительства с депутатами поговорило начальство, и они убрали свои фамилии из законопроекта. По словам Гудкова, держится пока только депутат Анатолий Иванов. «Мы обратились к общественному мнению, инициировали парламентские слушания, у нас есть люди, которые поддерживают нас в Кремле, в окружении президента есть приличные люди, понимающие, что с коррупцией надо завершать. «Единая Россия», которая имеет большинство, сможет активно участвовать в механизмах контроля. Но они боятся давать контроль даже своим людям, им подконтрольным», — говорит Гудков.
Куда бежать, за что хвататься
Рассогласованность посылов администрации президента и правительства приводит и к более курьезным случаям. Наиболее яркий и известный пример — закон об увеличении транспортного налога. По замыслу Минфина этот закон мог бы помочь залатать дыры в региональных бюджетах, большинство из которых являются дотационными, и «придержать» федеральные деньги. Единороссы большинством голосов обеспечили его прохождение в трех чтениях — несмотря на острую критику парламентской оппозиции и крайне негативную реакцию общественности. Через несколько дней председатель Госдумы Борис Грызлов неожиданно заявил, что принятие закона надо пересмотреть и вернуть законопроект из Совета Федерации обратно в нижнюю палату. На экстренном совещании в администрации президента было признано нецелесообразным повышать ставку транспортного налога, и законодателям было рекомендовано пересмотреть решение.
Иногда Кремль вмешивается напрямую и заново вносит законопроект, который не пропустило правительство. Последний пример — закон о мерах противодействия судебной волоките. Еще два года назад от России этого потребовал Европейский суд по правам человека, однако Минфин, который должен был бы выплачивать компенсации, дал на подготовленный законопроект отрицательный отзыв, хотя сам президент его публично поддержал. Очевидно, что неторопливость депутатов была вызвана непониманием, кого слушаться: президента страны или лидера партии. Сейчас Медведев внес его сам, а недавно при похожих обстоятельствах был внесен законопроект об отмене заключения под стражу по несерьезным экономическим преступлениям. В итоге президент даже отругал чиновников за плохую исполнительность.
А в марте депутаты «Единой России» провинились перед администрацией президента из-за неправильного толкования ее молчания. Скандал вышел из-за закона об амнистии в честь 65-летия Победы. Сначала в Думу был внесен законопроект, дарующий свободу 300 тысячам заключенных, среди которых были подростки и беременные женщины. После выяснилось, что у Кремля были другие планы, и через пару дней под давлением администрации президента законопроект был заменен предложением выпустить на свободу лишь около сотни людей — участников войны и узников концлагерей.
Возможности Думы упали в 10 раз
Впрочем, влияние Кремля и Белого дома не ограничивается только кураторством. Администрация президента и правительственные министерства и сами имеют право инициировать законы. И надо заметить, активно этим пользуются. От имени главы государства подано 122 законопроекта, 95 из них рассмотрены и уже приняты, остальные 27 находятся в процессе рассмотрения. И при этом ни одного отклоненного проекта, то есть законы президента имеют 100-процентную жизнеспособность.
Правительство подготовило 310 законопроектов. Из рассмотренных 233 уже приняты 232, только один проект отклонен. Это была поправка к Гражданскому кодексу об увеличении сроков экспертизы заявки на товарный знак. Тоже почти 100% прохождения.
Что касается судов, также имеющих право вносить законопроекты, то они им почти не пользуются. Конституционный суд не внес ни одного проекта, Верховный суд — 16, из них работа завершена над 8, пять законов принято, Высший арбитражный суд — внес 4, из которых 2 рассмотрели и приняли.
По словам Соловьева, 95% общего числа принимаемых в итоге законопроектов на самом деле принадлежит правительству или администрации президента, хотя формально могут идти и от партии власти. А до того, как 8 лет назад «Единая Россия» получила большинство, Дума сама вырабатывала и вносила около 60% законопроектов. Получается, что сейчас доля реально депутатских законопроектов уменьшилась более чем в 10 раз. «Раньше во время обсуждения бюджета в осеннюю сессию нормой для членов бюджетного комитета было расходиться по домам и в два часа ночи, и под утро. Можно ли сегодня наблюдать это в Думе?» — вспоминает депутат третьего—пятого созывов Госдумы, экс-губернатор Красноярского края Валерий Зубов. Сейчас, по его словам, законы принимаются легко. К примеру, в 2007 году Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год», который весьма значительно скорректировал доходы и расходы бюджета 2007 года, был полностью принят всего за 19 дней.
Действительно, в последние годы бюджет принимается практически без изменений, в том виде, в котором его вносит Кудрин. По словам Дмитриевой, раньше в Думе перераспределялось 20—30% от расходов бюджета, а теперь 0,1%. Это говорит о том, что парламент практически утратил свои конституционные полномочия по бюджету, депутаты не имеют почти никакого влияния на главный закон страны — все сосредоточено в руках исполнительной власти. «К сожалению, за нарушение технологии разделения властей всегда следует расплата. На практике следует сбой в исполнении даже тех законов, которые инициировала сама исполнительная власть», — считает Зубов.
«Мы не раз сталкивались с тем, что парламент принимал закон быстро в трех чтениях, а потом выяснялось, что в этом законопроекте были недостатки, которые начинают обнаруживаться и бить по народному хозяйству. Один из недавних примеров — закон, посвященный государственным закупкам, принятый по настоянию ФАС в союзе с несколькими министерствами, от которого стонут и плачут и бизнес, и государство», — говорит экс-министр экономики России, научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин.
«Парламент невозможно глупеет»
При этом заваливаются такие важнейшие законопроекты, как закон о Стройсберкассах, предложение по снижению налога на добавленную стоимость, льготы для научных предприятий инновационного бизнеса, закон о земельном и имущественном налоге, а также законопроекты о регулировании тарифов естественных монополий. «Дума не занимается законотворческой деятельностью, ее потенциал не используется. Вспомним Бюджетный кодекс, который принимался в 97-м и 98-м годах. Я сама над ним работала вместе с экономистами и юристами Санкт-Петербургского университета, это был один из немногих полностью работающих документов в стране. Сам депутат, его уровень квалификации и профессионализм несравнимы с уровнем каких-то отдельных чиновников среднего и низшего звена, которые работают над законопроектами. Ведь ни министр, ни заместитель министра не пишут сами законы», — считает Дмитриева.
Впрочем, по мнению Евгения Ясина, далеко не все депутаты так компетентны. По его словам, сегодняшняя ситуация во многом мотивирована недостатками депутатской практики 90-х годов, когда экономические законопроекты, вносимые ими, были раскритикованы, и подготовка таких законов в основном перешла к правительству, а парламентарии их лишь рассматривали. «Другое дело, что сейчас изменилась ситуация и роль Думы. Раньше это был нормальный парламент, в котором были различные партии, дискуссии вокруг законопроектов предполагали выражение разных точек зрения общества, вырабатывалась компромиссная позиция, но при этом без потери принципиального содержания законопроектов. Сейчас влияние депутатов, которые действительно разбираются, весьма ограничено. От того, что все это очень централизованно, парламент невозможно глупеет. Нет в парламенте достойной обстановки для проработки закона, а исполнительная власть не ожидает того, что там будет серьезная дискуссия, и работает в своем режиме», — говорит Ясин.
Чем бы дитя ни тешилось
По словам Соловьева, и депутатские прогулы, на которые недавно обратил свое внимание президент, связаны с тем, что парламентариям нечего делать в Думе. «Ни в коем случае не защищаю их, но понимание того, что от твоей позиции и твоего участия ничего не зависит, в определенной степени охлаждает настроения депутатов, сказывается на посещаемости», — говорит он. Даже парламентские запросы, которые ранее старались инициировать оппозиционные партии по любому общественно важному запросу, сведены на нет. Думское большинство все равно не пропустит ничего чужого. В итоге парламентарии в запросах «развлекаются» тем, что якобы защищают русский язык в наименованиях терминалов аэропорта Шереметьево, хотя это больше похоже на атаку на его владельцев. На теракты в Москве и волнения в стране из-за тарифов ЖКХ парламент запросами не отреагировал.
По Конституции, работа Думы как парламента должна идти в трех направлениях, но сегодняшний парламент сдал позиции везде.
Во-первых, плохо выполняется законодательная деятельность, предполагающая активное участие депутатов в создании законов: их выработке, обсуждении, принятии поправок. В итоге мы имеем грубейшее нарушение Конституции РФ, когда исполнительная власть фактически подменяет деятельность законодательной.
Во-вторых, парламент должен участвовать в формировании исполнительной власти. По Конституции, это касается руководства Счетной палаты и Центрального банка, но это происходит все более формально — по сути, решение идет от президента. А ведь еще не так давно, после дефолта 1998 года, парламент сам фактически сформировал свое правительство парламентского большинства. «Это единственный пример в нашей истории, когда все фракции, от коммунистов до НДР и «Яблока», вошли в состав правительства, и оно было очень успешным, за год вывело Россию из экономического кризиса», — вспоминает депутат Госдумы первого—четвертого созывов, независимый политик Владимир Рыжков.
Третья функция парламента — контролировать, как исполнительная власть выполняет законы и как работают чиновники. Она также начисто отсутствует, а закон о парламентском контроле, как мы видим, блокируется правительством. У сегодняшнего парламента есть только одна функция — законопринимательная.
Что делать?
По словам Рыжкова, настоящий парламент давно умер. То, что есть сейчас, — это одна из имитационных структур, как и многие другие в стране. «Если уж быть честными до конца, надо не оставлять эти бутафорские организации, — согласен с ним действующий депутат Соловьев. — А мы формы оставили, и, казалось бы, по Конституции, все в порядке, на практике же все полностью извращено».
Изменить ситуацию можно только, если разорвать цепкую зависимость депутатов от чиновников, то есть лишить «Единую Россию» подавляющего большинства, вернуться к конституционному разделению исполнительной и законодательной ветвей власти. А это возможно только в случае свободных выборов. Тогда надо отменить препятствия к регистрации политических партий на выборах, снова формировать избирательные комиссии всеми политическими партиями, вернуться к честному подсчету голосов, а также обеспечить равный доступ к СМИ, прежде всего к ТВ. Сейчас же от этого парламента нам ждать нечего, говорят эксперты. Это просто орган при начальстве.
Автор — Лола Тагаева
Источник — Новая газета. 26.04.2010
http://www.novayagazeta.ru/data/2010/044/00.html
Источник:
Новая газета. 26.04.2010
http://www.novayagazeta.ru/data/2010/044/00.html