Доклад из 9-го выпуска "Либеральная миссия - Экспертиза" (под редакцией Кирилла Рогова) - "Коронакризис-2020: что будет и что делать? Сценарии развития и меры экономической политики".

 

Ситуация и сценарии

Разворачивающийся экономический кризис сочетает стандартные черты (падение производства и международной торговли, болезненные финансовые шоки) с уникальной новой проблемой – вынужденным отказом от международного, а затем и внутристранового передвижения и изоляцией граждан в масштабах отдельных населенных пунктов и целых стран. В результате значительная часть производства оказывается парализована, снижение экономической активности достигает 20-35% (в зависимости от строгости мер изоляции). Типичную продолжительность периода изоляции, исходя из имеющегося международного опыта, можно оценить в 2-2,5 месяца. Однако в дальнейшем возможны несколько сценариев: а) переход мировой экономики в обычный режим работы по мере снятия карантинных мер и ограничений на передвижение и контакты людей, б) необходимость частичного сохранения чрезвычайного режима, сложившегося в период пандемии, в течение достаточно длительного времени, в) появление время от времени новых вспышек эпидемии и повторное применение режима изоляции. В настоящее время основным считается первый, наиболее оптимистический сценарий, однако объективно нет оснований отдавать ему безусловное предпочтение; концентрация на нем объясняется скорее тем, что в двух других слишком велика неопределенность, так что их не стоит полностью сбрасывать со счетов.

Пандемия ударила по всем крупнейшим экономикам мира, и почти все они, за единичными исключениями, вынуждены были на время ввести достаточно жесткие ограничения, неизбежно снижающие уровень производства. В результате на сегодня ожидается рекордно большой спад производства во 2-м квартале (в Европе до 15% к предыдущему году, в США 8-9%, в странах Латинской Америки порядка 5%) и очень значительный, хотя и несколько меньший спад по итогам 2020 года (3-4% для мировой экономики, 5-6% для развитых стран). Напомним, что "Великая рецессия" (международный финансовый кризис 2008 г.) вызвала падение мирового ВВП в 2009 г. на 0,1%, при агрегировании страновых показателей по паритету покупательной способности. В силу этого уже появились предложения назвать нынешний кризис, уникальный по масштабам спада, "Матерью всех рецессий".

 

Пять шоков российской экономики

 Если говорить о российской экономике, то она испытывает сразу пять связанных между собой шоков.

  1. Россия, как и все страны мира, страдает от сжатия внешнего спроса, влекущего за собой сокращение объема экспорта. На сегодня можно примерно оценить влияние этого фактора на российский ВВП как вычет из темпов роста двух процентных пунктов.
  2. Глубокое падение цен на нефть ударило по странам-нефтеэкспортерам, резко сократив их экспортные и бюджетные доходы. Уровень цен в ближайшие месяцы будет во многом определяться новыми договоренностями клуба ОПЕК+ (или расширенного ОПЕК+) либо отсутствием таких договоренностей. Однако в любом случае среднегодовая цена на нефть Urals вряд ли превысит 45 долл./барр., при отсутствии же договоренности она, скорее всего, будет лежать в диапазоне 25-30 долл./барр. В этом случае цена на нефть упадет в 2-2,5 раза за один год. В 2015-2016 гг. примерно такое же падение произошло за 2 года, а в 2009 и 1998 г. кризисы запускались в результате существенно меньших потерь стоимости барреля. Достаточно жесткое бюджетное правило, введенное в 2017 году, существенно ослабило зависимость российской экономики от цен на нефть, однако столь масштабный негативный шок, безусловно, крайне серьезно отразится на российской экономике. Его влияние на ВВП можно примерно оценить как потерю в текущем году 2 - 2,5 процентных пунктов роста.
  3. Как обычно происходит в кризисные периоды, капитал уходит в наиболее надежные "гавани" - большие развитые страны с сильной финансовой системой, в первую очередь США. Этот фактор уже серьезно ощущается на рынке российского государственного долга и скажется также на других каналах движения капитала, а тем самым на стоимости заимствований и объеме инвестиций.
  4. Введенный режим самоизоляции существенно снижает уровень экономической активности. Оценки ЦМАКП, основанные на анализе электропотребления, указывают на снижение в начале апреля такой активности в ЦФО (где ограничения были введены раньше, чем в других регионах) на 16-17%. Эти оценки, включающие все перечисленные факторы, с учетом опыта других стран, позволяют предсказать спад российской экономики по итогам текущего года примерно на 5%.
  5. Наконец, скорость восстановления экономики после снятия вызванных пандемией ограничений во многом будет зависеть от степени неопределенности дальнейших перспектив – высокая неопределенность неизбежно заставит бизнес откладывать на будущее (до прояснения ситуации) инвестиционные решения и наем уволенных либо ушедших работников.

Как обычно, кризис будет проходить несколько этапов. Начавшись со сжатия внутреннего спроса из-за падения цен на нефть, он продолжится снижением предложения из-за ограничений, связанных с введением мер изоляции, затем вызовет волну сокращений и всплеск безработицы, ухудшит финансовые результаты бизнеса. В результате произойдет дальнейшее сокращение потребительского и инвестиционного спроса, дефолты по кредитам и банкротство части компаний (причем не только в секторах, прямо подверженных кризису, но и в других, страдающих от отсутствия внутреннего и внешнего спроса). Далее может происходить быстрое накопление банками "плохих" долгов и обострение проблем финансовой системы. При этом шоки кризисного периода особенно опасны, учитывая вероятное наличие скрытых "дыр" в балансах существенной части банков и предприятий реального сектора. Важно также, что формальная или фактическая ликвидация части бизнеса может принять долгосрочный характер, что серьезно сократит потенциальный объем выпуска.

 

Логики антикризисных программ

В таких условиях многое зависит от действий правительства и центрального банка, которые могут своими энергичными мерами предотвратить развитие кризиса по худшему сценарию. Эта опасность остро осознается всеми странами, на которые распространилась пандемия. Практически все развитые страны приняли беспрецедентные по масштабам антикризисные программы, включающие широкий набор фискальных мер и мер денежно-кредитной политики. Пакеты поддержки государством граждан и бизнеса в большинстве развитых странах превышают 5% ВВП, а в некоторых (как США) составляют более 10% ВВП. Общая логика формирования этих программ сводится к принципу "необходимо обеспечить полную поддержку экономики и населения в требуемых объемах, чего бы это ни стоило". По всей вероятности, за таким подходом стоит убеждение в том, что, во-первых, в режиме карантинных мер значительная часть экономики и домашних хозяйств не сможет нормально существовать без серьезной поддержки государства, а во-вторых, что поскольку режим изоляции вводится решением властей, то они обязаны брать на себя основную часть сопутствующих издержек. При этом уникальный масштаб угроз делает не только необходимым, но часто и экономически более выгодным купирование в самом зародыше основных механизмов распространения кризиса на все сферы экономики.

Однако если говорить о других странах, они в основном принимают намного более скромные антикризисные программы. Такая ситуация объяснима: странам, не относящимся к числу наиболее развитых, намного труднее найти ресурсы для проведения необходимых трат в полном объеме, им приходится считаться с жесткими ограничениями имеющихся возможностей поддержки экономики. Так, стоимость принятых пока Китаем фискальных мер составляет лишь 1,2% (правда, ожидаемый в апреле съезд КПК может существенно расширить список мер).

Ситуация в России на первый взгляд выглядит парадоксально. Объявленные прямые расходы государства на поддержку экономики пока не превышают 1-1,5% ВВП (хотя постепенно сумма увеличивается), что почти в десять раз меньше накопленных в ФНБ средств (примерно 11,5% прогнозируемого ВВП). Однако если вычесть неликвидные средства и деньги, зарезервированные на покупку Сбербанка, свободные средства составят 8,5% ВВП. Далее, нужно понимать, что падение производства, объемов экспорта и цен на нефть вызовет огромный недобор бюджетных доходов. При цене нефти 30 долл./барр., исходя из бюджетного правила, примерно 1,5% ВВП автоматически должно быть направлено на замещение дефицита нефтегазовых доходов. Однако сверх этого бюджетная система (включая федеральный, региональные, местные бюджеты и внебюджетные фонды) по оценкам потеряет более 2,5% ВВП. Поскольку правительство намерено полностью выполнить расходные обязательства, необходимо будет найти способы компенсировать и эти потери.

Далее, с большой вероятностью недобор бюджетных доходов будет наблюдаться и в последующие годы: хотя рост, вероятно, возобновится, его темпы будут устойчиво отставать от прежних прогнозов, так что объем ВВП в 2021-2022 гг. может оказаться ниже прогнозного на 7-8%. Это означает недобор ненефтегазовых доходов в объеме 2-2,5% ВВП в год. При этом ФНБ в этот период вряд ли будет пополняться: превышение ценами на нефть базовой цены бюджетного правила выглядит маловероятным. В то же время сокращение государственных расходов или повышение налогов очень нежелательны, поскольку могут блокировать процесс выхода из кризиса. Сказанное вполне объясняет осторожность правительства в использовании накопленных бюджетных резервов.

 

Дополнительные меры

Однако правительство имеет еще один потенциальный козырь – низкий уровень государственного долга (по состоянию на 1 марта – лишь 14% ВВП). МВФ считает этот фактор важной составляющей так называемого "фискального пространства", т.е. способности при необходимости осуществлять активную антикризисную бюджетную политику. При небольшом накопленном долге правительство может увеличивать заимствования без опасений подорвать долгосрочную макроэкономическую устойчивость. Правда, для этого пришлось бы выйти за ограничения, установленные действующим бюджетным правилом, однако представляется, что в сложившейся ситуации будущее бизнеса и решение жизненных социальных проблем важнее, чем неприкосновенность бюджетного правила (при всей важности этой задачи). Другая проблема состоит в том, что российские инвесторы, вероятно, будут иметь ограниченные возможности покупки государственного долга, а иностранные инвесторы уходят из России, как и из других "формирующихся рынков". Представляется, что в нынешней экстраординарной ситуации можно пойти на значительную покупку гособлигаций Центральным банком. Это увеличит денежную эмиссию, однако при глубоком сокращении внутреннего спроса вряд ли следует ожидать избыточного роста инфляции.

Таким образом, правительству целесообразно расширить программу антикризисных мер, финансируя их в основном за счет выпуска долга. Эти меры должны действовать ограниченное время, поэтому увеличение размеров долга окажется достаточно ограниченным. Необходимо учитывать также, что активная поддержка экономики, во-первых, приведет к меньшему спаду производства (и, значит, большим поступлениям в бюджет в будущем), и во-вторых, поможет избежать (или хотя бы уменьшить) вероятное банкротство части банков, которое потребует от Центрального банка и/или правительства еще более значительных ресурсов.

Поддержка должна направляться параллельно по всем каналам – в виде смягчения денежной политики (как за счет снижения ключевой ставки, так и за счет покупки гособлигаций), предоставления госгарантий, рассрочки по уплате налогов и обслуживанию кредитов и т.д. Ориентир по допустимому объему фискальных антикризисных мер на текущий год можно оценить как 3-4% ВВП в виде суммы дополнительных бюджетных расходов и снижения налогов. Такие расходы целесообразно направить на решение нескольких задач: предотвращение ликвидации части бизнесов, борьбу с массовыми увольнениями сотрудников (в частности, в малом и среднем бизнесе и оказавшимися под ударом секторами экономики), поддержку безработных. При этом предпочтение следует отдавать наиболее эффективным мерам, которые могут быть быстро проведены в жизнь. Так, не представляется оправданной выдача определенной суммы всем гражданам, так как основная их часть попадет тогда не самым нуждающимся.

Целесообразно использовать некоторые введенные в действие или объявленные механизмы, расширив их действие. В частности, некоторые меры следует распространить на большее число секторов или сделать универсальными, в других случаях имеет смысл снять или смягчить условия доступа к предусмотренной поддержке. Дополнительные меры поддержки могут включать, в частности, отмену при определенных условиях части налогов на время карантина, освобождение малого и среднего бизнеса на время вынужденной изоляции от платы за аренду государственной или муниципальной недвижимости, поддержку индивидуальных предпринимателей и работников, не имеющих постоянной занятости. Часть антикризисных мер должна проводиться региональными властями, при их поддержке в случае необходимости, федеральным правительством. Активные меры вряд ли позволят избежать спада ВВП в текущем году, однако минимизируют его в самой острой фазе, ускорят восстановление экономики после прохождения нижней точки кризиса, а также существенно смягчат социальные последствия кризиса.

Комментарии