Власть
Александр ЗАХАРОВ (генеральный директор Московской межбанковской валютной биржи):
Фонду «Либеральная миссия» исполнилось два года. Интеллектуальный клуб может отмечать свои годовщины высокими интеллектуальными беседами. Сегодня тема обсуждения звучит как никогда актуально: власть, бизнес и гражданское общество. Предстоит интересный разговор, в ходе которого мы попытаемся выяснить, есть ли в России гражданское общество. Если да, то на какой стадии становления оно находится, как строятся его взаимоотношения с бизнесом и властью? И как складываются отношения между властью и бизнесом?
Актуальность этих вопросов подтверждается ежедневно. Они неоднократно звучали и в этих стенах во время подготовки и проведения Гражданского форума, вызвавшего диаметрально противоположные отклики. Подобный плюрализм вполне нормален. Мы учимся осмысливать себя, пытаемся понять, как должны развиваться гражданские институты, чтобы реально влиять на происходящие события и защищать различного рода свободы, в том числе и самую главную – частную собственность?
Евгений ЯСИН:
Кажется, Россия вышла из наиболее тяжелой фазы перехода от тоталитаризма к рынку и демократии и вступила в период стабилизации. Мы поддерживаем курс на либеральные реформы. За последнее время многое сделано в этом направлении, в том числе и для бизнеса. Но, по мнению предпринимателей, новые законы не действуют, поскольку игнорируются со стороны представителей власти на местах.
Политическая власть заявляет о своей приверженности демократии. Гражданский форум, по мнению многих его участников, сдвинул с мертвой точки отношения власти и общественных организаций, выявил возможность компромиссных решений. Но сейчас мы опять стоим перед вопросом: будет ли гражданское общество силой, контролирующей власть, или станет приводным ремнем власти?
Сегодня в российском обществе присутствуют две социальные силы, на которые может опереться политическая власть: бизнес и бюрократия. Кто из них и в какой степени нуждается в развитом гражданском обществе? Как к нему относится? И как представители гражданского общества и бизнеса оценивают усилия власти на интересующих их направлениях? Для обсуждения этого круга вопросов мы пригласили за наш круглый стол представителей всех трех ветвей федеральной власти – исполнительной, законодательной и судебной. Кроме того, здесь присутствуют представители бизнеса и организаций гражданского общества.
Аркадий ДВОРКОВИЧ (заместитель министра экономического развития и торговли РФ): «В России отсутствует как разделение ответственности между властью, бизнесом и гражданским обществом, так и их взаимная ответственность за происходящее в стране»
Мне очень понравилась выпущенная Фондом «Либеральная миссия» книжка «Власть, бизнес и гражданское общество». В предисловии к ней я прочел ключевую фразу для нашей сегодняшней дискуссии: «Либеральные реформы проводились и проводятся в стране при отсутствии либеральной идеологии». Я с этим абсолютно согласен. Попытки сформулировать либеральную идеологию в России, конечно же, были. Однако до сих пор все реформы осуществлялись в рамках различных программ и планов действий, а не в соответствии с принципами идеологии, разделяемыми какой-то частью общества или хотя бы частью представителей власти.
Само же название книги мне понравилось потому, что в нем перечислены основные субъекты развития страны: власть, бизнес и гражданское общество. Такое перечисление подразумевает, что данные субъекты не сливаются друг с другом. Соответственно, должна быть разделена ответственность между ними. Но здесь-то и обнаруживается серьезная проблема: у нас отсутствует как разделение ответственности между этими субъектами, так и их взаимная ответственность за происходящее в стране. Отсутствие же разделения ответственности за конкретные решения и действия приводит к взаимной безответственности за конечный результат.
Негативные последствия этого мы наблюдаем во всем. Ведь в такой ситуации ненужной оказывается даже свобода частной собственности, которую заменяют приватизированные финансовые потоки. Когда приватизирован финансовый поток, незачем приватизировать имущество, активы. Достаточно получать прибыль от них. Это препятствует эффективному управлению активами, повышению капитализации экономики в целом, а значит препятствует и инвестициям, притоку капиталов. Когда все знают, что прибыль того или иного хозяйственного объекта уже приватизирована, нет смысла инвестировать в сам объект.
В настоящий момент чиновничество является основным препятствием для развития экономики. Причины этого – в его неконкурентоспособности на рынке труда с точки зрения зарплаты, низкой социальной защищенности, профессионализма, производительности. Ведь низкая зарплата чиновников в среднем соответствует производительности их труда, у них просто нет стимулов для ее повышения. Между тем от деятельности бюрократии зависит и производительность труда в стране в целом, и ход реформ, а в нынешней ситуации – и их идеология.
Как я уже сказал, реформы у нас осуществляются в соответствии не с общими идеологическими установками, а с планами действий, в которых не написано, на какой идеологической основе строится тот или иной закон. И, выполняя конкретный пункт в плане действий, чиновники зачастую забывают об общей программе, которая за ним стоит, она им просто не интересна. Поэтому выполнение того или иного пункта зачастую противоречит стратегическим установкам программных документов реформы. Чиновник многое привносит от себя, и воспрепятствовать этому в нынешних условиях весьма непросто.
Герман Греф как-то сказал в программе «Времена»: «Приходится читать тексты, которые пишут исполнители на среднем уровне». Происходит же так потому, что на высшем уровне власти зачастую не хватает сил и времени для выработки идей. А это, в свою очередь, ведет к тому, что многое зависит от качества работы людей, находящихся на среднем уровне: начальников отделов, руководителей департаментов, их заместителей. От них сегодня итоговый результат зависит гораздо больше, чем от министров и их заместителей. Ведь и идеология документов также формируется на этом среднем уровне. Многое меняется на пути из правительства в Думу, из Думы к президенту. Происходят изменения в лучшую или худшую сторону, но идеология документов меняется редко. То, что закладывается в них чиновниками среднего уровня, сохраняется и в конечном результате.
Вот почему формулирование идеологии реформ представляется мне первоочередной проблемой. Способствует ли ее решению последнее послание президента Федеральному собранию? Мне кажется, нет. Послание двухлетней давности было куда более идеологично, чем последнее. По моему мнению, институт посланий президента, как один из инструментов диалога между властью, бизнесом и гражданским обществом, начал изживать себя, поскольку нельзя ежегодно формулировать новую идеологию, новые концепции. Этот институт будет более эффективен в четырехлетнем цикле. Ежегодно следует зачитывать лишь бюджетные послания, в которых отражалась бы реализация заявленной идеологии.
Е.Г. ЯСИН:
И все-таки, что правительство делает для бизнеса?
А.В. ДВОРКОВИЧ:
Законодательная программа правительства в отношении бизнеса хорошо известна. Качество принимаемых законов тоже зависит от диалога между всеми ветвями власти, бизнесом и гражданским обществом. Сегодня идет дискуссия по пакету законов о малом предпринимательстве. До этого обсуждались законы о регистрации, лицензировании, проверочной деятельности, введение некоторых налогов, Трудовой и Земельный кодекс. Конечно, в краткосрочной перспективе новые законы мало что изменят, поскольку правоприменение у нас затруднено отсутствием эффективных институтов контроля со стороны как власти, так и гражданского общества. Но в долгосрочной перспективе сегодняшние действия правительства, несомненно, окажутся полезными для предпринимателей.
И все же самое главное и важное, что может сделать правительство для бизнеса, – это смириться с реформированием административного аппарата. С одной стороны, это невозможно, потому что правительство по своей сути не может пойти на самоограничение. С другой стороны, это необходимо, учитывая неконкурентоспособность чиновничества, о которой я говорил ранее.
Административная реформа, как правильно отмечается в упоминавшейся книге «Власть, бизнес и гражданское общество», не должна находиться в ряду других реформ. Она должна быть выведена за рамками общей программы реформирования и представлена широкой общественности как реформа, без которой другие просто невозможны.
Александр ЖУКОВ (председатель комитета по бюджету и налогам Государственной думы РФ): «Надо стремиться к принятию таких законов, которые бы максимально сужали свободу действия чиновников и определяли правовое поле деятельности всех экономических субъектов»
Не могу не согласиться с Аркадием Дворковичем: основная деятельность правительства по вопросам либерализации состоит в законотворчестве. Позитивные изменения невозможны, пока не будут приняты законы с четким распределением прав и обязанностей бюрократа и бизнесмена, которые не смогут произвольно и изощренно трактоваться ведомственными инструкциями. Какие бы самоограничения чиновники на себя ни накладывали, коррупция будет процветать, если у них останется возможность для лавирования в трактовке законодательства. Видимо, такова природа чиновника, не зависящая от общественного строя.
В этом году в послании президента Федеральному собранию особенно ярко прозвучала мысль о том, что чем выше административные барьеры, тем больше взятки. Но как сделать, чтобы барьеры снижались, а взятки, соответственно, уменьшались? Можно, конечно, ввести для чиновников за небольшие прегрешения самые суровые наказания вплоть до расстрела, как это делается, например, в Китае. Но я не думаю, что для нашей страны этот путь сегодня перспективен. Надо стремиться к принятию таких законов, которые бы максимально сужали свободу действия чиновников и определяли правовое поле деятельности всех экономических субъектов.
Следующий вопрос: заинтересован ли и способен ли российский бизнес выйти из теневого союза с бюрократией? Я ответил бы на него положительно. Мне кажется, прошло то время, когда российскому бизнесу было выгодно отсутствие четких правил игры и неформальное сближение с чиновником. Сегодня большинство предпринимателей предпочло бы формализовать свои отношения с представителями власти. Они готовы к тому, чтобы жить честно, платить не очень высокие налоги, и заинтересованы в том, чтобы выходить из-под двойного пресса криминальных и государственных структур.
Соответственно, бизнес заинтересован в ясных и четких законах. И мы в Государственной думе стараемся изменять законодательство в сторону большей прозрачности. Конечно, получается это по-разному. Есть и положительные, и отрицательные примеры. На мой взгляд, внесенные правительством законопроекты о малом бизнесе – лишнее подтверждение того, что правительство внутри себя не может справиться с конфликтом интересов между различными звеньями бюрократического аппарата. Беспощадная внутриправительственная борьба – министерства финансов с министерством экономического развития и торговли, к которой подключаются и налоговые службы, выступающие против либерализации налогового законодательства, – приводит к появлению законодательных мутантов. У таких законов уже нет авторов и совершенно очевидно, что они не будут работать. Однако изменить структуру правительственного аппарата крайне трудно. Вместе с тем не могу не отметить, что, попадая в Думу, подобные законопроекты становятся в ряде случаев более либеральными благодаря некоторым депутатам и при содействии отдельных чиновников правительства.
Чтобы отстаивать свои интересы, бизнес нуждается в консолидации. Сегодня различия интересов крупного и малого бизнеса негативно сказываются на законодательном процессе, бюджетной политике, на принятии важнейших решений. Думаю, что в стратегическом плане у крупного и малого бизнеса нет серьезных противоречий, они носят скорее тактический характер. Консолидация бизнеса привела бы к повышению его значимости в обществе и более эффективному лоббированию его интересов. Впрочем, и политическая власть, несомненно, нуждается в поддержке консолидированного бизнеса, которая позволила бы ей более решительно проводить реформы.
Но все же главный вопрос сегодня – это повышение ответственности бюрократии за принимаемые решения. Одним лишь повышением зарплаты чиновников он, разумеется, не решается. Бюрократию, повторяю, надо поставить в жесткие законодательные рамки, не давая возможности принятия различных решений по сходным вопросам.
Е.Г. ЯСИН:
Я попрошу Тамару Морщакову описать взаимоотношения власти, бизнеса и гражданского общества с точки зрения судебной системы.
Тамара МОРЩАКОВА (бывший заместитель председателя Конституционного суда РФ): «Государство должно нести ответственность перед гражданами за деятельность своих должностных лиц»
К сожалению, ничего положительного в этом отношении с точки зрения судебной власти пока не происходит, хотя у нее есть определенный потенциал для решения данных проблем. Например, неоднократно обсуждался вопрос о материальной ответственности государства во всех его ипостасях. В российской Конституции есть замечательная статья, согласно которой государство несет ответственность за деятельность своих должностных лиц. Я не вижу другого средства справиться с бюрократией. Думаю, эта ответственность в материальном плане может распространяться даже на законодателей. Если законодатель или чиновник приняли решение, которое принесло убытки, то взыскание этих убытков из государственной казны должно заставить весь государственный аппарат работать так, чтобы в следующий раз такого не произошло.
Сколько Россию не стращали различными международными комиссиями, исключениями из ведущих европейских и мировых межгосударственных организаций, ничего не удавалось сделать, пока она, подписавшись под европейской конвенцией о правах человека и признав юрисдикцию Страсбургского суда, не оказалась перед простым фактом: как только нарушение, не устраненное внутри страны, становится предметом рассмотрения в Страсбурге, государству приходится платить деньги. После этого все бюрократические структуры включились в борьбу за исправление нарушений внутренними судебными инстанциями до тех пор, как Страсбург успеет взыскать с России штраф в пользу человека, чьи права были нарушены.
Когда Страсбургский суд грозит России большими штрафными санкциями, российский представитель бежит в Верховный суд и призывает его немедленно сделать что-нибудь в надзорном порядке, чтобы показать – нарушение исправлено. Получается, что российский представитель в Страсбургском суде выступает ходатаем внутри нашей судебной системы, и у нее обнаруживается некий дополнительный резерв. Но его можно будет эффективно использовать только в том случае, если мы признаем материальную ответственность нарушителей внутри страны.
Мне кажется, следует обратить внимание и на состояние нашего гражданского общества. Я тоже ознакомилась с книгой «Власть, бизнес и гражданское общество», изданной Фондом «Либеральная миссия». То, что говорится в ней о судебной власти, меня, признаюсь, разочаровало. Некоторые эксперты рассуждают о правосудии в понятиях, в этой области не существующих.
Разве можно, скажем, говорить о судье, как о простом чиновнике? Ведь деятельность суда регулируется совершенно другими механизмами. Например, в ходе дискуссии «Законы приняты. Что дальше?» Константин Яновский констатирует, что за определенную сумму любой работник аппарата суда внесет в приговор любые изменения. Извините, но говорить такое просто стыдно. Ни один работник суда не может изменить его решение. Однако это и не нужно, потому что в условиях зависимости суда его решения и приговоры всегда будут соответствовать чьим-то интересам – будь то интересы того, кто заплатил много денег, или государства, оказывающего давление на соответствующий суд.
К сожалению, пока представители общественности не понимают всего значения судебной власти. Снижая уровень требований к гарантиям для судебной власти от влияния других властей, мы сами себя загоняем в ловушку. Вместо того, чтобы говорить об обеспечении этих гарантий, начинают рассуждать о структурных преобразованиях, которые способны якобы решить все проблемы. Лучше сразу признавать, что судебной власти у нас нет и не стоит на нее уповать, чем представлять проекты, подобные проекту Константина Яновского. Предлагается преобразовать существующую судебную систему в компактный элитный корпус профессиональных судей. Но ведь объединение всех судов и создание некоего элитного структурного подразделения с очень малым количеством профессионалов ровным счетом ничего не изменит. К тому же весь мир выигрывает именно от специализации судов по видам дел. Природа подобных проектов необъяснима, но они создают общественный фон, который обуславливает содержание судебной реформы и ее развитие в неправильном направлении.
Целью этой реформы должен стать не столько независимый, сколько справедливый суд. Но справедливость суда, в свою очередь, невозможна без его независимости.
Несколько слов о правозащитных организациях. Они, по-моему, должны изменить и свои общие цели, и конкретные методы деятельности. Они должны защищать интересы всего гражданского общества или конкретного его представителя в судах, а не на площадях. Однако до сих пор правозащитные организации не обрели официального статуса, при котором они могли бы защищать граждан в судебных процессах, т. е. выполнять свою основную функцию. Им надо позволить защищать интересы граждан в суде не только по гражданским, но и по уголовным делам.
Александр АРИФУЛИН (заместитель председателя Высшего Арбитражного суда РФ): «Следует более трезво смотреть на возможности и развитие нашей судебной системы»
Организаторы сегодняшнего обсуждения хотели узнать, что разные ветви власти, в том числе и судебная, делают для бизнеса. Однако я предложил бы поставить вопрос и наоборот: а что бизнес делает для судебной власти? Сейчас существует множество проектов по реформированию судебной системы, некоторые из которых исходят от предпринимателей. И мне кажется, что бизнес не всегда предоставляет высшим эшелонам власти объективную информацию. Отсюда появляются идеи, которые, кроме вреда, ничего не принесут ни для предпринимателей, ни для судебной системы, в первую очередь призванной защищать интересы экономики и частные интересы.
Предприниматели ждут от нас справедливой, объективной, скорой судебной защиты. От нас ждут стабильности правоприменительной практики, предсказуемости судебных актов, гарантий судебной защиты, т. е. возможности пересмотра решений во всех возможных инстанциях. Но чем более долгий срок будет занимать эта судебная защита, тем хуже. Мы часто критикуем нашу судебную систему, но, например, в Бельгии апелляционная жалоба рассматривается, в лучшем случае, год. Надо отдавать себе отчет в том, к чему приведет в наших улосивях реализация того или иного реформаторского предложения. Во Франции торговые споры рассматривают непрофессиональные торговые судьи, т. е. сами предприниматели. Сейчас мы тоже начинаем привлекать предпринимателей для отправления правосудия. Однако приоритет отдается профессиональным судьям.
Один из главных недостатков российской судебной системы заключается в том, что законодательство возлагает, в том числе и на арбитражные суды, решение слишком многих проблем. Например, из шестисот тысяч дел, которые мы рассмотрели в прошлом году, почти сто тысяч были связаны с ликвидацией юридических лиц по искам налоговых органов. В правовых государствах подобных вопросы решаются в административном порядке, а кто не согласен с принятым решением, может отстаивать свои права в суде. То же самое происходит и с налоговыми делами. У нас же решения, ранее принимавшиеся в административном порядке, сейчас передают на рассмотрение судов, что увеличивает количество дел и до бесконечности затягивает защиту прав.
Я полностью поддерживаю Тамару Морщакову в том, что касается специализации судебных органов, как магистрального пути развития судебной системы. Об этом говорилось еще на конференции в Санкт-Петербурге в 2001 году, проводившейся под эгидой Всемирного Банка. Согласен и с тем, что любые идеи о совершенствовании судебной системы должны быть профессионально обоснованны. К сожалению, так происходит не всегда.
В этом отношении очень показательно недавно предложенное решение больной для нас проблемы – функционирование апелляционной инстанции в суде первой инстанции. Вторую инстанцию предлагается перенести в другой суд. Конечно, постепенно это будет сделано. Но нельзя сравнивать крупные города России с регионами, где работают по восемь судей и где перенос апелляционной инстанции в другой суд приведет к огромным затратам. Не более разумно и предложение выйти из этого положения, сделав Арбитражный суд высшей кассационной инстанцией. Это значит, что пятьдесят тысяч дел, в настоящий момент рассматриваемых средним звеном окружных судов, будет передано в Москву. Принятие такого предложения окончательно убьет нашу судебную систему.
Я полагаю, что следует более трезво смотреть на возможности и развитие нашей судебной системы, более взвешенно относиться к ее положительным и отрицательным сторонам. И помнить о том, что наша реформаторская деятельность должна отвечать, прежде всего, потребностям формирующегося гражданского общества, нуждающегося в правовой защите.
Михаил ДМИТРИЕВ (заместитель министра экономического развития и торговли РФ): «Сегодня власть достаточно активно предъявляет спрос на диалог с бизнесом и гражданским обществом»
Я буду выступать именно с позиции чиновника. Трудно не согласиться с тем, что диалог власти, бизнеса и гражданского общества находится сегодня в зачаточном состоянии. Однако исходя из своего опыта работы в структурах власти и попыток реализовать в этих структурах конкретные решения, я хотел бы поставить под сомнение одно глубоко укоренившееся представление. Мне кажется, что зачастую в глазах общественности и экспертов перспективы становления эффективного взаимодействия между властью и гражданским обществом, в том числе и при участии бизнеса, выглядят гораздо пессимистичнее, что это есть на самом деле.
Дело в том, что сегодня власть достаточно активно предъявляет спрос на такой диалог. Это происходит не из-за прекраснодушия отдельных чиновников, а в силу объективной необходимости. Современный российский государственный служащий работает в обществе с пусть и неразвитыми, но все же демократическими институтами. И не прибегая к поддержке структур гражданского общества, он не всегда может осуществить какие-то решения.
Самая очевидная проблема в этом ряду связана с общественным мнением. Для влияния на него чиновник должен наладить диалог с общественными лидерами. И как бы отдельные представители власти ни относились к такому диалогу, порой они просто вынуждены вступать в подобные контакты.
Вспомним, политический тупик, связанный с принятием Трудового кодекса в Государственной думе. Тогда мы столкнулись с хорошо организованной оппозицией в лице профсоюзов. И выйти из этого тупика правительству удалось только благодаря подключению к переговорам с профсоюзами третьей стороны – объединения работодателей. Диалог правительства, профсоюзов и работодателей позволил прийти к компромиссному варианту, который и был утвержден Думой и президентом.
Трудовой кодекс можно критиковать за многое. Он нелиберален и не соответствует требованиям рыночной экономики. Но его принятие впервые показало нам эффективность механизмов диалога и необходимость их применения. Повторяю: в той ситуации к диалогу нас понуждало не наше прекраснодушие, а объективная реальность, желание выйти из политического тупика. Я почувствовал это на собственном опыте и уверен, что то же самое чувствуют многие люди в органах государственной власти.
Без диалога между властью и институтами гражданского общества, без подключения этих институтов к процессу принятия решений невозможно добиться повышения эффективности всех общественных институтов, а соответственно – обеспечения более высоких темпов экономического роста и более высокого уровня жизни. Поэтому сейчас представители власти начинают выступать с инициативами по установлению диалога с гражданским обществом, и количество их будет нарастать как снежный ком. Сегодня власть вынуждена отводить структурам гражданского общества беспрецедентную по российским историческим понятиям роль.
Когда мы, например, говорим об ограничении коррупции, сужении возможностей для должностных злоупотреблений и повышении эффективности государственных органов в различных сферах, то первая проблема, с которой мы сталкиваемся, – необходимость внешнего контроля. В правительстве готовится положение о регулировании конфликта интересов и служебной этике государственных служащих, предусматривающее введение специального механизма enforsment’а. Он предполагает формирование комиссии по служебной этике и конфликту интересов в каждом органе государственной власти с участием внешних представителей, в том числе не являющихся государственными служащими. Современному чиновнику трудно будет с этим свыкнуться, но так или иначе ему придется признать наличие независимой контролирующей инстанции.
В рамках же пенсионной реформы мы впервые поставили вопрос о введении попечительских, наблюдательных советов, контролирующих огромные суммы общественных денег, в которые запрещено входить государственным служащим. В сфере государственного регулирования готовится ряд законопроектов, согласно которым функции по регулированию делегируются самоуправляющимся организациям. Если посмотреть на список законопроектов только в рамках реформы государственной службы, то окажется, что в ближайшие годы в виде конкретных законов и процедур будут оформлены десятки и даже сотни такого рода решений. В идеале предполагается создание попечительских советов во всех организациях бюджетной сферы для обеспечения прозрачности управления средствами в них. Таким образом мы пытаемся повысить эффективность административной системы в целом, полагая, что другие способы менее эффективны.
Все это и позволяет, на мой взгляд, более оптимистично говорить не только о долгосрочных, но и о среднесрочных перспективах диалога гражданского общества и государства. Сегодня власть просто не может решить проблемы, стоящие перед государством, иным путем.