Стратегия долгосрочного развития: Вспомнить о пространстве
Проблема пространственного развития в России существовала всегда и сохранится в будущем, это неизбежно для страны с гигантской территорией и сильнейшими различиями в заселенности и условиях хозяйственной деятельности. Концепция долгосрочного развития (КДР) включает пространственный раздел — и это хорошо, ведь в проекте cреднесрочной стратегии, подготовленной в начале 2000-х, о пространстве просто забыли.
Пространство напоминает о себе сильнейшими диспропорциями: 23% суммарного ВРП страны приписано к Москве; вместе с Тюменской областью (включая ее нефтегазодобывающие округа) получается 35%. На десятку крупнейших регионов страны приходится более 57% суммарного ВРП, остальные 73 региона экономической погоды не делают. Эти цифры сразу вызывают желание что-то подрегулировать в пространстве. Но что? Попытки укрупнения только камуфлируют неравенство, будем надеяться, что российские власти это поймут.
Региональная политика любой страны включает два вектора — выравнивающий и стимулирующий развитие. В России почти весь переходный период доминировал первый, поскольку на стимулирующую политику просто не было денег. В КДР на первый план выходит именно стимулирование развития, и это очень важный поворот, однако поиск нового баланса двух векторов только начался. Ему не хватает четкого обоснования, ведь стереотипы выравнивания очень сильны. Чтобы показать, как все плохо, сравнивают душевой ВРП нефтедобывающего Ненецкого округа с населением в 40 000 человек и Ингушетии, где легальной экономики вне бюджетной сферы практически нет. Различия превышают 80 раз, и мы впереди планеты всей. Если скорректировать очень разные российские рубли на уровень цен в регионах, эти же различия сокращаются до 45 раз, и Россия уже не отличается от Бразилии. Лучше не заниматься региональной эквилибристикой, сравнивая экстремальные по условиям и малые по населению территории, а посмотреть распределение по душевому ВРП, скорректированному на уровень цен. Тюменская область (с автономными округами) опережает среднероссийский показатель в четыре раза, Москва — в два раза, еще десяток регионов имеет душевой ВРП выше среднего. Почти 2/3 регионов не слишком отличаются друг от друга по уровню развития — в пределах от среднего до его половины. Явных аутсайдеров с душевым ВРП менее 40% от среднего набирается десяток, в них живет 5-6% населения страны. Итак, пространственное неравенство в России велико, но не более, чем в других крупных по территории странах догоняющего развития. Сравнивать себя с Евросоюзом бессмысленно, освоенность территории совершенно иная, не говоря уже об уровне развития.
Выравнивающий вектор был и остается важной частью региональной политики, но это перераспределительная политика. Опыт стран ЕС показывает, что добиться выравнивания с помощью стимулирования экономического развития отстающих регионов не получается. Бизнес все равно выбирает территории с конкурентными преимуществами — эффектом масштаба (агломерации), меньшим экономическим расстоянием (выгодное местоположение), лучшими институтами, снижающими барьеры развития, более высоким человеческим капиталом. Инвестиции государства заведомо менее эффективны, за исключением необходимых инвестиций в инфраструктуру. Готовящийся к публикации Мировой доклад Всемирного банка за 2009 г., посвященный пространственному развитию, на многих примерах показывает, что региональные экономические контрасты внутри стран, и не только догоняющих, но и развитых, продолжают расти. Различия только в темпах роста неравенства, в развитых странах они существенно ниже.
Для России это первый невыученный урок — стимулирование инвестиций в слаборазвитые регионы имеет низкую отдачу, если в них отсутствуют какие-либо конкурентные преимущества. Например, дешевая и относительно квалифицированная рабочая сила в сочетании с низкими транспортными издержками и невысокими институциональными барьерами, как это было в приморских особых зонах Китая и в некоторых других странах Азии. В остальных случаях более явный выравнивающий результат дает эффективная социальная, т. е. перераспределительная, политика и инвестиции в человеческий капитал. Инвестиции государства в людей, а не в регионы. К сожалению, в проекте КДР об этом почти не говорится, хотя выбор эффективных стимулов и выравнивающих механизмов важен для пространственного развития.
Второй невыученный урок касается пространственных приоритетов развития. Как только появились деньги на стимулирующую региональную политику, вновь реанимировался опыт прошлого — сдвиг экономики на восток. Это типичный пример path dependency (унаследованного пути или, точнее, накатанной колеи развития). Особо впечатляют планы масштабной индустриализации Якутии — от металлургических заводов до каскадов ГЭС. Власти республики оценили необходимые инвестиции в $20 млрд — это в полтора раза больше, чем все прямые иностранные инвестиции в Россию в 2006 г. Вновь объявлен стратегически важным Северный морской путь, хотя население и экономика Крайнего Севера сократились в разы. Остается радоваться, что из новой версии КДР исчезло строительство железной дороги от Якутска до Магадана при плотности населения в тех местах менее 0,1 человека на 1 кв. км. На фоне ужасающего состояния автодорожной сети в основной полосе расселения, где живет более 90% россиян, такие проекты, мягко говоря, вызывают вопросы.
Что означает такой выбор приоритетов для развития страны? Начнем с теории. Пол Кругман, создавший «новую экономическую географию», делит конкурентные преимущества стран и регионов на две группы: «первой природы» — хорошая обеспеченность ресурсами и выгодное географическое положение и «второй природы» — эффект от масштаба (агломерации), лучшие институты и человеческий капитал. Первые — от Бога, для создания вторых нужно потрудиться. Очевидно, что в России есть ресурсные преимущества, а с прочими большие проблемы. Но если закладывать на десятилетия ресурсно-освоенческий приоритет как доминирующий, то мы должны четко понимать, в какой стране придется жить. Ресурсное богатство как явное преимущество нужно использоваться для развития страны, но опираться на него опасно (из-за конъюнктурных колебаний цен) и чревато стагнацией.
Хотелось бы видеть Россию иной: с успешно модернизирующимися агломерациями, с инфраструктурными коридорами-полимагистралями между крупными городами и обустроенными выходами к морским портам для сокращения экономического расстояния, с реализованными пространственными приоритетами развития центров образования, а не только ресурсных проектов. Новая версия КДР гораздо ближе к такому видению. Концептуально обозначенный инновационный путь развития в ней подкреплен выделением агломерационных и инфраструктурных приоритетов, хотя нужно прописывать и механизмы поддержки развития городов, которых сейчас нет. Пора признать, что в России только крупные города являются потенциальными центрами инновационного роста благодаря концентрации человеческого капитала.
Третий урок — нереалистичность планирования специализации регионов на десятилетия вперед. Это еще одно следствие накатанной колеи, хотя бывшие территориально-производственные комплексы теперь называются кластерами. В КДР фактически прописаны советские специализации — независимо от того, как выживают эти отрасли в рыночной экономике. Бессмысленность такого планирования можно подтвердить одним примером: кто знал пару лет назад, что Калуга станет центром автомобилестроения? Пока эти попытки относительно безобидны, ведь инвестиции частного бизнеса не запланируешь, да и Госплана больше нет — но дух его витает.
Четвертый и важнейший невыученный урок — трезвое понимание «коридора возможностей». Депопуляция, стягивание населения в обжитые регионы страны и в крупнейшие агломерации, нехватка человеческих и финансовых ресурсов для экстенсивного, освоенческого типа пространственного развития заставляют жестко фокусировать приоритеты. О масштабном развитии восточных регионов и переселении туда мигрантов говорить бессмысленно, время нельзя повернуть вспять. В рамках узкого «коридора возможностей» нужно делать ставку на то, что растет само. В новой версии КДР выделены существующие и перспективные ареалы роста на основе конкурентных преимуществ, однако не показано, в какой поддерживающей политике они нуждаются, хотя грести по течению легче, а ускоренный рост таких регионов ускоряет развитие всей страны. Кроме того, концепция принципиально уходит от проблемы конкуренции регионов за человеческие и инвестиционные ресурсы, хотя именно эта конкуренция, а вовсе не планы министерств и ведомств будет определять пространственное развитие. И выиграет тот, кто привлекательней для людей и бизнеса. А государство, чтобы эффективно стимулировать пространственное развитие, должно выучить уроки, старые шпаргалки для этого мало пригодны.
Автор — директор региональной программы Независимого института социальной политики; профессор географического факультета МГУ
Опубликовано: Ведомости
Источник: Ведомости