«Возможности и риски децентрализации для России»
Директор региональной программы
Независимого института социальной политики
Наталья Зубаревич:
Мы сейчас переживаем непростой политический момент, когда существующая система дошла до предела своей неэффективности, и с очень большой вероятностью мы войдем в новый период, который будет называться «децентрализация». Та жесткая вертикальная система, которая сейчас есть, теряет свою эффективность, а долго такая ситуация продолжаться не может. Видимо, нас ждет период некоторой децентрализации. Это необходимый период, но в нем заложены очень серьезные риски. Я вам постараюсь на пальцах объяснить ситуацию, в которую мы войдем, каковы там возможности с точки зрения роста, развития, модернизации, экономические и политические риски.
Начну с того, что такое децентрализация. Это передача полномочий и финансовых ресурсов вниз по уровням системы управления, из центра на уровень регионов и дальше вниз, к муниципалитетам. Помимо слова «децентрализация» очень важно понимать, что в России эта вертикаль власти сопровождается не только изъятием ресурсов и полномочий наверх, она еще сопровождается очень сильной зарегулированностью, которая ограничивает возможности властей субъектов и муниципалитетов при принятии каких-либо решений. На все есть жесткие рамки.
Второе важное понятие – это дерегулирование. Страна очень разнообразная и в ней разные условия, поэтому нужны менее жесткие рамки, нормы и правила, задающиеся на федеральном уровне. Есть такая вещь как санитарные нормы и правила, когда федеральным регламентом оговорено, какой краской надо красить стены в детском саду. Отступать от этого нельзя, и это какое-то легкое безумие. Очень жесткая раскладка субсидий, которые передаются в регионы. Даже их список очень забавный: на племенное скотоводство, на топливо сельским учителям, семеноводство и т.д. Это все очень сильно зарегулировано. Это придется менять.
Возможно ли это? Происходило ли это? Во-первых, у нас есть опыт 1990-х годов, когда была децентрализация, обусловленная слабостью центральной власти, поэтому регионы брали суверенитета столько, сколько хотели. Реально это был набор княжеств, ханств, плохо управляемых центральной системой. Тогда децентрализация была стихийной, не о ней сейчас идет речь. Это было разумно, потому что в тех условиях самой грамотной политикой было слегка отпустить вожжи, потому что регионы выживали, как могли. В регионах не было ни ресурсов, ни серьезных силовых инструментов для того, чтобы все это поменять.
Я говорю об эволюционной управляемой децентрализации, а не о стихийной. Управляемая децентрализация бывает тогда, когда власть осознанно понимает, что надо двигаться в эту сторону, и принимает какой-то пакет решений, направленных на это. А не рушится все наверху, а внизу оказываются обломки под названием «субъекты РФ». Такие попытки тоже были. В конце 2000-го года у нас даже была провозглашена такая политика децентрализации, потому что власть понимала, что система не работает. Были созданы две комиссии – Козака и Хлопонина. Козак занимался управленческой частью, а Хлопонин финансово–бюджетной частью. Но результат был близким к нулю из-за сопротивления всех ведомств, потому что у них есть комфортные властные и финансовые полномочия, у них есть финансовые инструменты распределения, которые иметь всегда выгодно. Переговоры в комиссии ничем не кончались, им передали какие-то надзорные полномочия по экологии. В результате в финансово-бюджетной сфере на регионы перекинули те полномочия, которые не очень хотела выполнять федеральная власть, потому что там нужно было резать, это социальные обязательства. Деньги передавали, но не соразмерные тому грузу обязательств, который повесили на регионы. В легкой форме это была монетизация льгот дубль два. Она была тоньше сделана, так что ее многие и не заметили, так что всплеска народного недовольства она не вызвала. Передали некоторые мандаты, Лесной кодекс, который очень плохо финансировали. У субъектов тоже нет денег на их финансирование, поэтому это не децентрализация, а квазибюрократические махинации, что означает, что проблема отложена.
Система достигла пика своей неэффективности, но все это уже будет иметь более обвальные формы, что нехорошо для политической системы. Лучше, когда эволюция идет осознанно, и есть понимание, что это движение в правильном направлении. Накануне этого этапа надо понять, в каком формате это все будет проходить. Во-первых, мы входим в экономическую стагнацию, которая медленно переползает в вялотекущий кризис. Мы вступаем в полосу политических выборов. То есть, поменялся и экономический, и политический бэкграунд. Система уже не обладает прежними ресурсами, которые можно перекидывать, нет политической управляемости, которая была при абсолютной назначаемости.
Начну с экономических факторов. Сейчас промышленное производство не растет вообще: январь-июль 2013-го года – динамика к прошлому году равна нулю, в 30% регионов промышленное производство падает, среди них, в основном, развитые регионы. Инвестиции в этом году – минус 2%, а если брать к докризисному 2008-му году, когда говорили, что Россия – тихая гавань, то минус 7%. То есть, с инвестициями у нас плохо. Очень сильно дестабилизировалось состояние бюджетов субъектов РФ. В 60% регионов – дефицит, то есть расходы по указам В.В. Путина растут, повышение зарплаты работникам социальной сферы происходит, а доходы сокращаются. В 11% регионов дефицит чудовищный – 10-20%. Если у вас в семье расходы больше доходов на 20%, то вы понимаете, что что-то не так. Почему так происходит? Потому что вялотекущий кризис резко снизил прибыль, а это базовый налог для субъектов РФ. Налог на прибыль грохнулся на 20% в январе-июле 2013-го года. Раз у вас нет таких доходов, то бюджет проседает.
Вторая проблема – это политика федерального центра. Значительную часть своих доходов многие субъекты получают в виде трансфертов из федерального бюджета. Слово «трансферт» переводится очень просто, это безвозмездные поступления. То есть, федерация делиться с теми регионами, которые сами себя не могут прокормить. Трансферты за тот же период 2013-го года сократились на 15%. Когда у вас одновременно грохается налог на прибыль и сокращаются трансферты, начинаются серьезные проблемы. В результате регионам катастрофически не хватает денег на повышение зарплат бюджетникам. Кроме того, решение В.В. Путина нарушает Бюджетный кодекс, потому что согласно ему это полномочия субъектов федерации. Там четко сказано, что если федерация назначает региону какие-то дополнительные расходы, то надо обеспечить эти расходы какими-то источниками доходов. А регионам компенсировали только треть расходов, все остальное они должны были изыскивать сами. Как результат, началась дестабилизация бюджетов. Дефицит надо как-то покрывать. Как и в семье, вы вынуждены занимать. Так же занимали и регионы. Сейчас долг субъектов РФ уже составил четверть их собственных доходов без учета трансфертов. Есть регионы, у которых этот долг 140% (республика Мордовия), 80% (Татарстан) и т.д. Параллельно начался секвестр, принудительное сокращение на 5% федерального бюджета. В результате мы уже влезли в ситуацию бюджетной нестабильности и на федеральном, и на региональном уровнях.
Вторая политическая составляющая – выборы. Какие бы ни были жесткие фильтры, как бы их ни рисовали, этот процесс нельзя повернуть вспять. Или вы будете опять запрещать выборы, или они пойдут уже по другому сценарию, потому что у этих выборов будет еще одно важное следствие. Сейчас губернаторский корпус молчит в тряпочку, публично все клянутся выполнить указания В.В. Путина. Но когда люди не назначенные, а выбранные, у них резко возрастает легитимность. И, раньше или позже, им придется сказать публично, что они не смогут к 2018-му году выполнить весь пакет обязательств. Так что, я бы сказала, что все только начинается.
Давайте протестируем перспективы децентрализации по главным направлениям. В России все системы, помимо политики, ведутся через бюджетный процесс. Я вам коротко покажу, что в регионах происходит с бюджетной системой. Первое – что мы можем сделать по части децентрализации, какие там сидят возможности и риски. Второе – насколько дееспособны губернаторы, какой у нас губернаторский корпус по качеству людей, их же десять лет не выбирали, а назначали. Они не проходили чистилище публичной политики. Третье – могут ли люди адаптироваться ко всем изменениям. Каков человеческий капитал российских регионов? Понятно, что децентрализация, особенно, когда она идет до муниципалитетов, помогает развитию городов. Потому что города – это ядра, где концентрируется экономика. Сельская местность здесь гораздо более инертна. А что у нас с городами как с перспективами моторного развития? Потянут ли они? Помимо центральной и региональной власти, НКО и структур гражданского общества, есть крупный игрок – бизнес, у которого достаточно широкая география интересов. Может ли он в этот непростой период децентрализации как-то скрепить страну? Что эта важная, ресурсно обеспеченная часть общества, скорее всего, будет делать?
Первая иллюзия, которая существует, что если мы перераспределим налоги, то регионам сразу что-то добавится. Посмотрите, здесь показана доля налогов, которые поступают в бюджеты субъектов РФ, а остальное поступает в федеральный бюджет. Вы видите, что во многих регионах доля налогов, которые поступают в их бюджет, уже 70-80%, в среднем по стране 52-53%. Здесь не учтены таможенные пошлины, это отдельные поступления, которые дают треть доходов федерального бюджета, потому что это налоги на нефть и газ. А собственно налоговые доходы распределены вот таким образом, и только очень небольшое количество регионов отдает большую часть собранных на их территории налогов, а им самим остается немного. Это исключительно нефтедобывающие регионы. Большинство регионов получают в свой бюджет 2/3 того, что они собрали. Значит, возможности дальнейшей децентрализации для них просто ограничены. И децентрализация дает дальнейший интерес вот этим, которые много отдают в федеральный бюджет. А это самые сильные нефтегазовые и столичные территории. Можно ли это децентрализовать? Это большой политический вопрос. В России колоссально неравномерная налоговая база. Этот дефект системы не меняется при любом политическом режиме. Это то условие, в котором мы и дальше будем развиваться. Вот картинка географического распределения всех налоговых поступлений, идущих в федеральный бюджет. Вот налоги собрались через систему Федерального казначейства, никакой губернатор их не собирает, их собирает Федеральное казначейство. Сразу идет распределение – что-то в федеральный бюджет, что-то в регионы, что-то на муниципальный уровень, но это копейки. Основное распределение идет между субъектом и центром. Посмотрите, кто кормит Кремль и Белый дом – 28% Ханты-Мансийский АО, 18% Москва, 9% Ямало-Ненецкий АО. Это данные по 2013-му году. В 2012 году было то же самое. Три субъекта дают больше половины, 55-57% всех поступлений в федеральный бюджет, потому что там распределяются наиболее неравномерные территории по налогам. Главный налог – налог на добычу полезных ископаемых в части нефтегазового сектора, за счет этого Ханты-Мансийск и Ямал. Второй налог тоже неравномерно распределяется, потому что он собирается в местах конечного потребления, это налог на добавленную стоимость. Здесь главные плательщики – Москва, Московская область и Санкт-Петербург. Эти налоги децентрализовать очень сложно, потому что выигрывают от такой децентрализации буквально пять-шесть регионов, что сильно усиливает неравенство внутри страны, именно поэтому эти налоги были полностью собраны на федеральном уровне. И это правильно. Неравномерные налоги должны централизоваться. Поэтому первый риск – что у нас нет инструментов для того, чтобы децентрализовать финансовые поступления. От этого выигрывают только сильные и богатые. Остальные просто их не имеют, ни НДС, ни НДПИ.
Что еще даст децентрализация? Здесь показатели душевых доходов субъектов федерации. Они даны в двух форматах: первый – просто в рублях, второй – скорректированный на индекс бюджетных расходов. В разных регионах стоимость жизни разная, и бюджет, распределяя деньги, это учитывает. Посмотрите, кто богаче всех. Если брать в рублях, то это нефтедобывающие регионы, те же Сахалин и Чукотка, но там литр молока стоит в четыре раза больше, чем в Пензенской области. Поэтому лучше считать с корректировкой. Но все равно это нефтедобывающие регионы, федеральные города, Чечня, Татарстан, Сахалин. Любая децентрализация приведет к тому, что эти территории, за исключением Чечни, будут получать еще больше. Поэтому первое и очевидное следствие децентрализации – это рост пространственного неравенства. Это плата за возврат к более справедливому распределению налогов.
Налогов, которые можно децентрализовать, очень немного. Два главных налога. Налог на доходы физлиц, его доля максимальна, это наиболее равномерно распределенный налог. Второе место занимает налог на прибыль. Налог на имущество максимален там, где есть активы крупнейших промышленных предприятий, потому что плательщиком этого налога являются не физические лица. Более 90% платят те, у кого на этой земле стоит нефтехимический комплекс, металлургический комбинат, крупные буровые заводы. Есть еще акцизы, которые перераспределяются. Ужас ситуации с децентрализацией состоит в том, что у нас по налоговой структуре нет понятных инструментов для перераспределения. Пока их два. Федералы забирают себе 2% от налога на прибыль, это правильно.
Второе – у нас предельно непрозрачная система федеральных трансфертов. А посмотрите, какова их доля в трети субъектов федерации – от трети до 90% поступлений. А от того, как вы перераспределяете деньги, очень многое зависит. Вы можете стимулировать регионы, чтобы они зарабатывали сами, а можете давать ложку за ложкой и говорить: «Кушай, дорогой, мы в центре деньги соберем, а потом тебе отдадим». Как это реально получается? Все трансферты делятся на три части – дотации, субсидии и субвенции. Дотации считаются по формуле, они так и называются, дотации по выравниванию. Более или менее по честному учитывается уровень развития региона, сколько ему нужно добавить, чтобы дотянуть до какого-то уровня. Субсидии распределяются министерствами и ведомствами, даже на смешные цели, которые я вам назвала. И министерства по какой-то непрозрачной схеме эти деньги раздают. Есть субвенции, с которыми сложно что-то сделать, потому что это передача денег для выполнения конкретных федеральных полномочий. Самое главное, что надо сделать в системе – это сделать более понятной и прозрачной систему перераспределения. Мы не можем оставить регионам больше доходов, такова структура нашей налоговой базы. Мы не можем спустить вниз, потому что от этого выиграют пять субъектов федерации – Ямал, Ханты, Москва, Московская область, Питер. У остальных мало что понимается. Как раздаются эти деньги? Синим выделена формульная дотация – то, что вам честно дали, чтобы вас подтянуть до какого-то уровня. Оранжевым выделена дотация на сбалансированность – она не считается по формуле, принимается решением федеральных властей. До 2009-го года она называлась «премией за голосование за Единую Россию». Кто лучше проголосовал, тому больше дали. Когда начался кризис, этой дотацией начали заполнять критические дырки. Сейчас смысл остался таким же. Это предельно ручное управление. Это абсолютно непрозрачный инструмент, который дестимулирует регион. Зачем развиваться, если можно правильно попросить? Вы видите, как гуляет синяя линия честной дотации. Классический пример – республика Чечня, которой еще дали субсидии на инвестиции. Честная игра трансфертов сейчас даже важнее, чем децентрализация. Децентрализация ведет к острому росту неравенства, а честная политика трансфертов – к честной поддержке регионов. Вот это надо ломать при переходе к децентрализации. Поддержка должна быть прозрачной, тогда регион сможет просчитать, что будет дальше, и она не должна иметь элементов ручного управления. Сейчас только четверть трансфертов субъектам федерации распределяется по формуле.
Второй вопрос – как тратят деньги сами регионы. Готовы ли они к принятию правильных решений при условиях кризиса. Желтым выделена линия всех социальных расходов. Вы видите, что у трети регионов она уже превышала две трети всех расходов, то есть ресурсов больше не остается. Но есть регионы, которые тратят гораздо меньше, у них другие приоритеты. То есть, федерализм еще каким-то образом сохранился. Либо это богатые регионы, либо им разрешили, либо они смогли сэкономить за счет других расходов. Ямал и Сахалинская область могут это себе позволить. Тюменская область уже позволить себе этого не может, потому что у нее отобрали налог на добычу полезных ископаемых, она живет только на дотации. Три года ей продолжали полной ложкой давать, а она продолжала тратить так, как ей хочется. Как это происходит? Вот показаны регионы, которые больше всего денег вкладывают по статье «национальная экономика». Это расходы на дороги, на инфраструктуру, на транспорт, на то, чтобы ваш регион был готов к приему инвесторов. Лидеров вы видите. Как им это удается? Либо они богаче (для Калининградской области это не так, для Тюменской области это становится не так, Белгородская область и Татарстан более или менее богаты), либо вы начинаете экономить на расходах на социальную защиту (Белгородская область, Чукотка, Татарстан, Сахалин, Калининград и т.д.). Это жесткий маневр, когда средства на пособия населению экономятся, деньги начинают вкладываться в инфраструктуру. Думаю, вы понимаете, что когда губернатора прекращают назначать, свобода этого маневра сужается. Пособия по объему никто не сокращает, сокращается круг получателей, прекращается индексация и т.д. То есть, снижаются масштабы перераспределения доходов населения. Этот вопрос, что лучше, в нашей политической системе не решается. В результате дискуссия открытого выбора приоритетов решается тихо приоритетами губернаторов, которые маскируют это уменьшение пособий, занижая прожиточный минимум, ужесточая входы в пособия и т.д. Там есть маневры, и я не скажу, что все эти маневры неправильные, потому что в России пособия размазываются по широкому кругу получателей без учета реальной нуждаемости в этих пособиях. Но сейчас эта политика публично не обсуждается. Хотя я боюсь, что если дело дойдет до реальных обсуждений, общий патерналистский и популистский дискурс нашей политической системы, и, главное, нашего населения, не позволит сделать этот маневр. Это будет сделать сложнее, потому что если человек привык получать пособие, ему будет очень сложно объяснить, что сейчас лучше потратить деньги на дороги. Он ответит, что «на дороги вы все разворуете», и отчасти будет прав. Это тупиковая и сложная ситуация.
Вот дефицит по регионам. Самый сказочный дефицит на Чукотке. Я не понимаю, что там происходит, потому что дефицит по 2012-му году четверть, а по 2013-му году уже 85%. Как позволительно в системе быть полным банкротом? Мне очень любопытно, как это закончиться. Приватизация прибыли и национализация убытков в России – это норма. Видимо, Чукотка получит дополнительный транш из федерального бюджета в виде кредита, что позволит ей пройти сквозь все это. Вот Мордовия, где «Единая Россия» на последнем голосовании набрала 140%. У нее примерно такая же проблема с дефицитом. Видимо, есть какой-то синхрон в политической и экономической областях. У Чукотки долг уже 120% к их собственным доходам. Таких регионов много. Так что, эти проблемы продолжают нарастать. Неправильно рассматривать субъекты вместе, они же разные. Есть 11-ти миллионная Москва, и есть Чукотка, где живет 40-50 тысяч жителей. Надо смотреть по людям, где у нас больше и где меньше, это география такая. Примерно 10% живет в богатых субъектах федерации, они строго выигрывают от децентрализации, 13% живут в относительно развитых регионах, где также будут плюсы от децентрализации. Точно от децентрализации проиграют 14% россиян, которые живут в слаборазвитых регионах. Когда вы децентрализуете тот кусок, который можно децентрализовать в России, тогда первое, что происходит, это сокращение денежной массы, которую вы можете перераспределять. В центр просто идет меньше. А раз идет меньше, то в первую очередь страдают слабые. Хотя схема перераспределения может быть совсем иной. Вы подтягиваете в первую очередь слабых, а средним говорите, что расширяете им возможность для зарабатывания. Иначе вы не воспроизведете человеческий капитал, если не будете помогать деньгами образованию, здравоохранению и т.д. Другой вопрос, как тратятся эти деньги, а тратятся они неэффективно. Но в связи с этим не давать деньги нельзя, потому что вы будете загонять в минус человеческий капитал этих регионов. А если они будут в минусе, мало не покажется никому. Это неправильная политика. Что будет с основной массой россиян, которые живут в 2/3 регионов, средних? Непонятно. Очень многое будет зависеть от качества власти, от умения адаптироваться, от энергии людей и бизнеса, а это все не просчитывается. Как ляжет фишка.
Еще один важный момент, который я вам хочу объяснить. Помните правило, что сверхцентрализованные системы, как правило, более успешны в выравнивающей политике. Вы видите: неравенство регионов по доходам населения сокращается, неравенство по экономике тоже начинает сокращаться с 2005-го года, когда начали перераспределять резко возросшую нефтяную ренту. То есть, с точки зрения выравнивания сверхцентрализованные авторитарные системы более успешны. Второй вариант успешного распределения, который мало снижает неравенство в экономике, но четко сокращает его в доходах людей, это развитые богатые демократические страны, которые осознанно проводят политику, включающую два аспекта. Первый – перераспределение доходов в пользу слаборазвитых регионов, чтобы обеспечить там развитие инфраструктуры. Второй аспект – стимулирование бизнеса в этих регионах. С экономическим неравенством получается не очень. В Восточной Европе оно растет. Там среди бизнеса дураков нет, он идет туда, где есть конкурентные преимущества, где либо качество населения выше, либо экономическое расстояние ниже. В первом случае это пристоличное развитие, где концентрируются люди, мозги, инфраструктура. Во всех странах с сильной социальной сферой, в странах полусоциалистического типа удается выравнивать за счет большого богатства и большого перераспределения. Мы, будучи не очень богатой страной, но имея большую ренту, идем по пути перераспределения первого, авторитарного, рентоориентированного типа. Мы не как в европейских странах. Саудовская Аравия уже прошла этот тип. Мы как Кувейт. Но в Кувейте нефтяных доходов на душу как-то сильно больше, потому что население маленькое, а у нас 143 млн. И в Кувейте всю черную работу делают мигранты. Если взять население Кувейта и мигрантов, то пропорция 25 на 75. То есть, 75% это те, кто приехал, а 25% это те, кто получает деньги. У нас такие элементы тоже начинают проявляться. Это очень специфическая система перераспределения. Она, как правило, не сильно ведет к развитию. Это надо понимать.
В чем еще должна быть децентрализация? В налогах не очень получится, а вот в перераспределении трансфертов просто надо наводить порядок. Децентрализация усилит территориальное различие. Это плата. Только когда мы децентрализуем полномочия, которые сейчас бешеным образом сконцентрированы на федеральном уровне, мы сможем сократить расходы на чиновников. А они безумные и продолжают расти. Вот картинка. Зеленым выделены органы исполнительной власти субъектов. Я не беру муниципалитеты, потому что в каждом регионе количество муниципалитетов разное. А вот федеральные чиновники в регионах. Кто это? Назовите мне хоть одну группу. Силовики, МЧС, органы социальной защиты и т.д. Их немыслимое количество. Поэтому раздутость чиновничьего аппарата – это, в первую очередь, следствие раздутости федерального аппарата. Есть два субъекта, где с федеральными чиновниками не сложилось, это Чечня и Ингушетия. Эту систему тоже надо ломать.
Теперь про качество региональных элит. Если вы хотите понять качество власти каких-либо структур, смотрите на то, как они тратят деньги. Это хороший индикатор. Смотрите на бюджетную аналитику, я ее постоянно делаю, это очень точная оценка – наличие куража, умение бороться за свои интересы и т.д. В России 10-12 регионов, где губернаторы готовы рисковать, и часть из них выигрывает. Прежде всего, это Татарстан. Они знают, как брать из бюджета, и им есть, что показать. Им есть чем отчитаться за то, что они получили. Но большинство губернаторов совсем не такие. Система назначений привела к резкому ухудшению качества губернаторского корпуса и их команд. И это один из сильнейших рисков децентрализации. Пройдут выборы, будут складываться команды, восстановится прерванный в 2000-х годах процесс, еще больше усилится срощенность губернаторских команд с местной региональной бизнес-элитой. Сейчас это тоже уже административное предпринимательство в большой мере, но когда вы легитимизированы, то первое, что попытаются сделать губернаторы, это взять все под еще больший контроль. При этом качество управления существенно ниже. Второй ход – когда уже бизнес начнет играть в свою политическую игру, тоже стремится во власть. Но это плюс, потому что через три-четыре периода мы придем к нормальной команде губернаторов. А сначала мы все увидим прелести захвата государством бизнеса или наоборот. Мы все это будем переживать в разных регионах по-разному. Это неизбежно. Будет драка, население будет голосовать то за одних, то за других, но так формируется политическая система в регионах. Этот процесс был прерван вначале 2000-х годов, но, мое экспертное мнение, что этот процесс будет восстановлен. К честным и умным выборам мы точно сразу не перейдем. Ни население, ни элиты к этому пока не приспособлены.
Теперь про человеческий капитал. Что с ним происходит? Наше умение выбирать, думать, искать персональные стратегии развития, а иногда и существования. Как преподаватель я могу подтвердить, что система образования деградирует, то есть, человеческий капитал выше не становится. В вашем поколении еще нет инертности, ваше поколение еще энергично, но и у вас будет доминировать стратегия персонального выживания, потому что уровень доверия еще критически низок.
Были большие надежны на средний класс. В Москве вы видите, что его поведение и интересы уже другие. Исследование Института социальной политики показывает, что к 2010-му году доля чиновников и связанных с ними домохозяйств в среднем классе уже приближается к половине. Поменялся сам средний класс. Если раньше это были предприниматели и лица свободных профессий, то сейчас это чиновники, включая силовиков, а у них мозги другие, у них уже нет тех типичных предпочтений, которые характерны для среднего класса любой развитой страны. Их устраивает тот тип государства, который сложился в России.
Что касается молодых, то надо понимать, что вы поколение, которое находится на пике переживания постимперского синдрома. Вы вторая волна переживаний. В 1990-х это переживалось как фрустрация. Растерянность, недовольство были в первую волну. Сейчас происходит четкий рост национализма и консолидация на почве крови. Ваше поколение взращено на этом. Это все тот же постимперский синдром. То же чувство лидера, странное, кривое отношение к Сталину, в среднем, у молодого поколения позитивное отношение. В позитивном отношении к Сталину у нас сейчас объединяются два поколения – пожилые и молодые. Такие идеологические мифы – базовый тренд для поколения 20-25-летних. А для тех, кто считает, что мифам поддаваться нельзя, всегда есть дорожка – утечка мозгов. Сейчас она немного заторможена состоянием экономики США и Европы. Как только этот тяжелый системный кризис Западной Европы будет преодолен, возможности для выезда улучшатся. И у меня есть подозрение, что многие, делая выбор между масштабами своей жизни, склонятся к выбору своей персональной жизни. Если здесь ничего не сложится, я просто сменю страну. Я понимаю институциональные рамки, что если я играю там по правилам, то я могу многого добиться. А здесь большие риски.
Где в России заточены основные мозги, ориентированные на глобальные ценности людей? Это Москва, гораздо меньше Санкт-Петербург. В Москве переваривается огромное количество мигрантов. Люди с хорошим образованием, которые уже по-другому социализируются, конечно, уже имеют другие мозги. В Питере гораздо меньше. Мы с коллегами обсуждали, почему это так. Одна из причин – гораздо более сильная утечка мозгов в Питере в пропорциях ко всему населению, чем в Москве. Уровень образования в Питере конкурентен, а возможностей приложить свое образование меньше. Огромный слой людей из Питера переехал в Москву. Гораздо интересней сейчас в Екатеринбурге, это самый живой из миллионников. Хуже в Новосибирске, там просто ресурсов меньше.
Очень важный момент: что будет меняться. Сейчас меняется и формируется низовая самоорганизация, и формируется она в одном типе мест в двух формах – среда молодого среднего класса с хорошим человеческим капиталом, который уже ориентирован на современные ценности, и немаленькая часть людей с очень сильно выраженным националистическим синдромом, ориентированным на поиск врага. И там, и там самоорганизация повышена.
Дальше будут идти миграции в крупные города, это главные миграции, прежде всего, в Москву и область. Здесь опять два формата – кто-то едет на учебу и при благоприятных условиях внедряется в эту благоприятную современную молодую страту, а кто-то едет на заработки и либо подвергается насилию в силу физиологистических факторов, либо, будучи недоволен своим поведением, вливается в группу, интегрированную на националистической основе. Это подтверждает данные миграции. Москва, Питер, Томск, Новосибирск – главные точки миграции. Также люди едут на юг, в Калининград, где все надеются, что станет легче уехать в Европу. А уезжают из Центральной России и с севера, хотя и не в тех масштабах.
Итак, какая децентрализация нам нужна? Она должна быть двушаговой, а не просто передачей полномочий из центра в регионы. Потому что такая передача будет стимулировать огораживание, формирование ханств и княжеств, потому что это очень в российских традициях, «закрыться от всех и вершить то, что я хочу». Нужен второй шаг – передача полномочий из регионов в муниципалитеты. Тогда четко выигрывают крупные российские города, у которых сейчас и деньги, и полномочия обрезаны. Там нет таких проблем, потому что базовый налог – это налог физлиц. И второй – налог на имущество, который тоже не так жестко сконцентрирован по регионам. Это означает, что именно у городов появятся ресурсы для развития. Хотя города разные. Смотрите, куда в России идут все инвестиции: Краснодар, Владивосток. А не идут – в нестоличные, слаборазвитые промышленные регионы. Есть города, где хотят жить люди, это Подмосковье и юг. Есть города, где люди катастрофически не хотят жить, это восток, север, промышленные города.
Что произойдет? Первое – ускорится развитие региональных центров. Именно эти города становятся барьерами против формирования ханств и княжеств. Это система сдержек и противовесов, когда крупный город заведомо более модернизирован, и он двигает территорию вперед. Выигрывает вторая группа городов – это нефтегазодобывающие города, города крупного бизнеса, потому что там останется больше налога на имущество, хотя это не очень честно с точки зрения политики поддержки периферий, которые точно проиграют. Внутрирегиональная дифференциация очень страшная вещь, потому что сельские периферии без трансфертов вообще не живут. Только 5% муниципалитетов России самодостаточны. Средний уровень дотаций – 70%. Для регионов – 19-20%. Чувствуете разницу? Те, кто проиграет – менее крупные города, средние и малые города. Что с ними делать? Это ускорит миграцию молодежи в крупные города на учебу и поиск работы. А как организовать систему поддержки людей, которые останутся, чтобы помогать в рамках социальной защиты тем, кто не может себе помочь? Это задача для сильной муниципальной власти.
Что может сделать бизнес? Есть понимание, что крупные предприятия имеют бизнес в 15-20-ти регионах РФ. Эти активы связаны технологически, а бизнес-управление – это то, что действительно скрепляет страну. Второе – у бизнеса есть финансовые ресурсы. Он будет влиять на процессы выборов, сможет договариваться с губернаторами. Вопрос, какой характер этих договоренностей? Это обязательно будут частные интересы на данной территории. В любом случае, бизнес – это скрепа, потому что у него есть жесткая мотивация и желание этот бизнес сохранить. С издержками, гримасами раннего социализма, но все равно это скрепа. Продолжится волна продвижения своих людей во власть в субъектах федерации, в муниципалитетах. Это и так уже есть. Второй раз бизнес наступит на грабли обязательно. И только после нескольких этапов будет найден приемлемый для бизнеса, губернатора и общества баланс всех сторон. Это будет долго и с издержками.
Итак, что за преимущества и что за издержки несет в себе децентрализация? Первое – выигрывают регионы с конкурентными преимуществами. И только регионы с конкурентными преимуществами способны ускорять развитие всей страны. Второе – двушаговая децентрализация ведет к тому, что регионы и города начинают работать над улучшением институтов. Страна станет более дифференцирована. Эта схема позволяет объективно улучшать институты. Третье – когда у вас начинается децентрализация, то слепить что-то, типа Сочи, будет очень сложно, потому что когда у вас нет на федеральном уровне таких ресурсов, вы не можете так лихо обращать внимание, а потом тратить огромные деньги на абсолютно неэффективные проекты. Эти возможности резко уменьшатся. Главная издержка – рост неравенства. Территориальное неравенство вырастет, хотя есть инструменты, которые смогут смягчать. Политически это обязательно будет мозаично. Вы увидите отсталые институты, которые есть и сейчас, но они проявятся полностью. Сращивание государства и бизнеса есть и сейчас, но тогда оно будет больше, потому что бизнес будет на это влиять. У нас будут проблемы с политикой пространственного выравнивания, но в любом случае это будет более живая система, чем то, что мы имеем сейчас. Ваши вопросы.
Елена Вишнякова, Санкт-Петербург:
Вы сказали, что субъекты берут в долг, а у кого?
Наталья Зубаревич:
Есть два типа кредитов: первый – у бюджета, когда вы берете в долг у Минфина, а второй – когда вы выходите на рынок заимствований и берете у банков. Бюджетные кредиты дешевле, но их масштаб ограничен. У ВЭБа можно взять, там будет более или менее мягкий кредит, но обычно он дается под какие-то проекты. Это отсечение нефтегазовых доходов. Но формально назвать это бюджетом мы не можем. Иностранных займов в регионах мало кто использует, очень большие валютные риски.
Ксения Фадеева, Томск:
Как вы считаете, существующая власть и элита собираются ли идти на децентрализацию, и понимают ли они все возможности и риски? Нужно ли это им?
Наталья Зубаревич:
Это уже происходит, потому что социальные обязательства передаются на регионы, и если они не будут выполнены, то будут виноваты губернаторы, а не президент. Поэтому губернаторы будут крайними в этой системе во всех случаях. Власть понимает, что теряет управляемость. Но внутри себя она пока эволюционно измениться не может. Я не хотела бы думать, что децентрализация в России возможна только в том случае, когда страна бьет кирпичом по голове. Это очень плохой диагноз. Он показывает, что эволюционно политическая система страны не готова меняться. Я пока надеюсь, что это возможно.
Владимир Чехович, Волгоград:
Скажите, как децентрализация повлияет на масштабы коррупции на местах и на федеральном уровне? И как лечить?
Наталья Зубаревич:
Пока любая инвестиционная субсидия сопровождается откатом. Когда их станет меньше, федеральный уровень и получать будет меньше. Но когда инвестиционные возможности отражаются на регионе, региональный чиновник будет получать больше. И пока не сформируется гражданское общество, система откатов будет работать. Надо лечить системно. Ничего больше не придумано, кроме контроля гражданского общества над властью, свободных СМИ, честного голосования, свободы задавать вопросы, консолидации и активизации гражданского общества. Я пишу раз в полгода мониторинг бюджета, где видно, как тратятся деньги, но пока не так много людей интересуется этими цифрами. Мне часто звонят из иностранных посольств и спрашивают, звонят из регионов, а вот из органов исполнительной власти звонков не бывает. Гражданская структура не обязана знать обо всем. Ее человеческий капитал проявляется в том, что она правильно собирает информацию, использует труд экспертов, правильно отстраивает отношения с медиа, правильно организовывает горизонтальные отношения. Это все требует человеческого капитала. Пока эта низовая работа не будет сделана, ничего не произойдет.
Вопрос из зала:
В 1990-е годы, когда регионы брали столько суверенитета, сколько могли, остро стоял вопрос распада страны. Какова была вероятность этого?
Наталья Зубаревич:
Начнем с баек по поводу распада страны. Советский Союз состоял из этнически определенных территорий. Вы считаете, что Татарстан поставит пограничников и скажет, что он сам? Татарстан хорошо использует вбитую в голову властей систему о рисках, когда надо выбить деньги. Это элемент шантажа. С ним просто надо уметь работать. Россия не похожа на Советский Союз. Что может произойти на Северном Кавказе, я не предсказываю. Мне понятно, что большинство населения никуда отваливаться не хочет. Там вопрос, удастся ли справиться с управлением при дикой коррупции, при диком поведении силовиков, при невозможности строить бизнес. Там государственная система управления потерпела фиаско. Отваливаться никто не хочет.
Алина Кочетова, Ярославль:
У нас в городе был конфликт между губернатором и мэром касательно бюджета. Было бы выгодно убрать роль мэра для того, чтобы избежать этого конфликта любым способом? Какова ваша оценка?
Наталья Зубаревич:
Этот конфликт неизбежен, просто некоторые мэры его показывают, а некоторые тихо терпят, потому что они ставленники этой региональной власти. Это конфликт равенства и эффективности. Крупные города генерят больше налоговых доходов. Власти по-разному отрезают им эту планку. Потому что значительная часть доходов имеет долевую пропорцию – сколько получает муниципалитет и сколько региональный бюджет. И задача региональной власти продавить эту планку, все собрать и потом распределять самим, так удобнее. Вы лишаете ресурсов большие города, и они «не вякают». Это тоже неправильно, и эту систему тоже придется ломать. Разница только в том, что сейчас губернаторы готовы давить мэров, и у них на это есть ресурсы. Но таких мэров будет меньше с ростом честных выборов. За пять-шесть лет было посажено около 60-ти мэров, не только тех, кто воровал, но и кто «вякал». Самое главное, что были снесены все мэры, которые были от альтернативных политических партий, не ядра, или им пришлось поменять партбилет на «Единую Россию». Лояльность должна быть публичной. Но это время тоже уходит. Через очень серьезные процессы, но власть уже не сможет контролировать власть на мэрском уровне. Вы видите просто старт процесса, который будет идти дальше. Вопрос, как. Только через переговорный процесс идет перемена пропорций. Вся периферия будет за губернатора, а горожане – за мэра. И надо договариваться. Это тяжко и долго, но надо договариваться. И дальше будет легче. Компромисс здесь ключевое слово. Нет простого решения. Надо найти для территории оптимальный баланс.
Вопрос из зала:
Скажите, не видите ли вы в дальнейшем перспективы переноса столицы из Москвы в Сибирь или на Дальний Восток?
Наталья Зубаревич:
Я на прошлой неделе была в Красноярске, там пробовали в это поиграть. Москва развивается за счет двух источников. Первый источник – агломерационный эффект, эффект разнообразия и консолидации. Он создает дополнительные объективные преимущества для развития города. Второй источник – статусный эффект, рента, когда вы за свой статус получаете ренту. Вы ничего не сделали, вы просто столица, в вашем городе сидят крупные компании и платят ренту за то, что они там находятся. Москва проживет и за счет своего агломерационного эффекта. Это гигантская концентрация людей, бизнеса и власти. Вы предлагаете перенести ренту в другое место. Почему все компании регистрируются в Москве? Есть традиционно централизованные государства, Франция, например. Там так же. Исторически сложилось, что роль центра очень велика. Но это традиция. Второе. Если вы не будете здесь, то как вы будете решать свои вопросы? Вы же зависите от решений федеральной власти, вам же каждый день нужно приходить и заносить. Может, в системе нужно что-то поправить. Изменить что-то в системе власти и не делать ее столь сверхцентрализованной, столь авторитарной. Модели экономистов показывают следующую зависимость. Чем более авторитарна страна, тем более крупной является ее столица. Чем более сверхцентрализована система управления страной, тем крупнее ее столица. Когда вы меняете дизайн управления, у вас автоматически меняется вторая составляющая – статусная рента. И уже легче. Перенос чего-то куда-то – вполне обычная вещь, которая бывает в разных странах. Только теперь мы умеем считать. При Петре не умели, при Ленине не умели, а сейчас умеем. Для того чтобы город стал полноценной столицей (например, в Казахстане), потребовалось десять лет вкладывать по 10% ВНП, оставляя вялыми села, недостроенную инфраструктуру, и все вкладывать в новую столицу. Если вы думаете, что наши власти по понтам слабее казахстанских, вы ошибаетесь. Езжайте в Сочи, вы поймете, что вложения в новую столицу будут соразмерны. Если вы на это готовы, то, пожалуйста. Спасибо за внимание.