Владимир Гимпельсон.
«Политическая экономия дерегулирования занятости»

Редкий законопроект вызывал столько политических страстей и человеческих эмоций как проект нового Трудового кодекса. В строгом соответствии с прежним КЗоТом последние годы жило и работало абсолютное меньшинство и организаций, и работников. Неравенство в отношении реальных трудовых прав было не менее очевидным, чем неравенство в доходах или имуществе. Для многих эти права оставались малозначащей абстракцией.

Тем не менее, вопросы изменения трудового законодательства затрагивают каждого. После долгих и острых публичных дискуссий и кулуарных соглашений в конце 2001 года проект был принят нижней палатой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом. С 1 февраля 2002 мы все работаем по новому трудовому законодательству. Насколько оно на самом деле новое и как оно будет влиять на функционирование экономики и на жизнь занятых в ней людей, мы, по-видимому, поймем в недалеком будущем.

Настоящая статья посвящена некоторым аспектам политической экономии дерегулирования занятости. Здесь мы постараемся ответить на два взаимосвязанных вопроса: Почему такие реформы политически столь сложны? Какие меры могут помочь в преодолении имеющихся политических ограничений?

Взаимодействие политических и экономических факторов в процессе реформирования экономики является предметом относительно новой научной дисциплины, называемой иногда политической экономией реформ. Аргументы и методы, используемые в ее рамках, стали активно разрабатываться в 1980-е годы в ходе изучения итогов многочисленных программ стабилизации и структурной адаптации в развивающихся странах, а в 1990-е годы были обогащены анализом переходных обществ. Теоретические и эмпирические результаты этих исследований позволяют лучше понять, что мешает проведению давно назревших реформ и как эти препятствия можно обойти¹.

Любые реформы институтов рынка труда имеют далеко идущие перераспределительные последствия как для работодателей, так и для населения. Дерегулирование занятости не является исключением. Если для одних социальных групп высока вероятность выигрыша в результате таких мер – например, облегчается доступ к рабочим местам, растет заработная плата и т. п., то для других наиболее вероятный итогом станут социально-политические и/или экономические потери – ухудшатся их позиции на рынке труда, возрастет вероятность безработицы, сократится заработная плата и т. д.

Даже если намечаемые реформы на рынке труда расцениваются экспертами как Парето-оптимальные (т. е. положение никаких социальных групп в результате их проведения не должно ухудшиться), то и в этом случае сопротивление им велико. В реальности же такие реформы неизбежно создают своих проигрывающих, даже когда подавляющее большинство населения в конечном итоге от них выигрывает. Конечно, количественное соотношение между первыми и вторыми имеет большое значение для успеха реформ, определяя тот объем политических ресурсов, который власть должна дополнительно инвестировать в их «проталкивание». Впрочем, и значительное преобладание выигрывающих не гарантирует политикам-реформаторам легкой прогулки. В этом один из главных парадоксов многих институциональных новаций. Если изменения инициируются исполнительной властью во имя интересов подавляющего большинства населения страны, то почему в демократической системе их так трудно проводить? Некоторые политико-экономические факторы, осложняющие подобные реформы, мы рассмотрим ниже.

Политическая арифметика: выигрывающие и проигрывающие

Какие группы выигрывают и какие проигрывают от возможного дерегулирования занятости? Оговоримся, что априорное деление общества на выигрывающих и проигрывающих является весьма приблизительным, поскольку в такой упрощенной модели трудно учесть многие факторы, такие как эффекты, проявляющиеся с определенным временным лагом, или эффекты межпоколенных взаимоотношений, а действие других носит весьма опосредованный характер. Так, все общество может выиграть от снижения безработицы и роста поступлений в бюджет подоходного налога вследствие перевода части неформальной занятости в формальную. В общественной дискуссии, которая сопровождала обсуждение проектов нового Трудового кодекса в течение всего 2001 года, потенциальные выгоды такой реформы приписывались в основном работодателям, тогда как практически все остальные социальные группы зачастую преподносились в качестве невинных жертв предлагаемых изменений. Нам представляется, что это сильное упрощение.

Итак, кто выигрывает от подобных реформ?

Начнем с работодателей. Как уже говорилось ранее, трудовое законодательство вменяет им дополнительные издержки, связанные с использованием рабочей силы. Эти издержки отражает кривая L на рис. 1. Чем жестче для работодателя правила найма и увольнения, тем выше лежит эта кривая. Поскольку обычно, согласно законодательству, все работодатели формально равны, то все они находятся на одной кривой и несут примерно равные вменяемые издержки. Эффективный enforcement в конкурентной среде также должен быть одинаков, ставя всех работодателей в равные условия.

Однако в нашей стране различные работодатели не равны по отношению к enforcement’у. Хотя средняя величина издержек нарушения законодательных трудовых норм мала, она сильно варьируется в разных секторах экономики, будучи относительно велика для крупных и юнионизированных предприятий в промышленности и минимальна для небольших и недавно возникших фирм в сфере услуг. Последние широко вовлечены в различные формы неформальных трудовых отношений со своими работниками и слабо ощущают давление со стороны трудового законодательства. Отсюда следует, что при прочих равных условиях склонность к «неправовым трудовым практикам», по выражению Татьяны Заславской и Марины Шабановой, будет заметно меняться по секторам экономики, регионам, предприятиям разного размера и возраста, достигая максимума на малых и новых фирмах.

Все это означает, что различные фирмы будут находиться на разных кривых, характеризующих издержки enforcement’a. Крупные и средние предприятия будут лежать на кривой, находящейся выше той, что описывает издержки для малых предприятий. В итоге, соотношение двух типов издержек для разных фирм может различаться как величиной, так и знаком. Это будет влиять на отношение работодателей к дерегулированию трудовых отношений. Если издержки, вменяемые законодательством, значительно превышают издержки игнорирования этих законов, то у работодателей вряд ли появятся стимулы поддерживать такие реформы. Простое игнорирование норм действующего закона будет вполне рациональной и экономически оправданной стратегией. По мере увеличения издержек нарушения правил вследствие совершенствования мониторинга и enforcement’a стимулы работодателей к лоббированию реформ будут усиливаться. Тогда рациональной стратегией станет стремление компенсировать рост издержек нарушения правил сокращением издержек, возникающих при их соблюдении. Для этого издержки, вменяемые законодательством, должны быть снижены, т.е. необходима его либерализация.

Предположим, что всех работодателей можно разделить на две большие группы – в зависимости от их отношения к законам, регулирующим трудовые отношения.

i) Законопослушные предприниматели (нанимают и используют труд в точном соответствии с действующим законом).

Эта группа работодателей вынуждена «платить» за Кодекс, поскольку они не могут или не хотят его нарушать. При этом они несут все издержки, возлагаемые трудовым законодательством, а также все издержки в виде социального налога. Они выигрывают от придания трудовым отношениям большей гибкости, поскольку получают легальные возможности для снижения части своих трудовых затрат. Реформа трудовых отношений может стимулировать создание новых рабочих мест, а также способствовать повышению заработной платы имеющимся работникам.

Сюда входит большинство работодателей (но не все!) крупных и средних предприятий. Для них возможности массового и «дешевого» обхода законодательства ограничены, а для контрольных инстанций (например, Рострудинспекции) в этом случае издержки мониторинга относительно невелики. Действующие здесь профсоюзы представляют собой дополнительный институт мониторинга и enforcement’а формальных правил. Дерегулирование трудовых отношений для этой группы работодателей безусловно выгодно, поскольку увеличивает их гибкость, снижая издержки при реструктуризации занятости и облегчая адаптацию к шокам.

ii) Работодатели, широко использующие теневые формы трудовых отношений.

Они либо вовсе не оформляют отношения найма в соответствии с требованиями права, либо сознательно нарушают действующее законодательство. Так можно поступать, пока издержки нарушения правил остаются меньше издержек, вменяемых трудовым законодательством. Более эффективный enforcement повысил бы издержки работодателей, связанные с обходом законов и формальных контрактов, тогда как реформа трудовых отношений понизила бы их издержки, связанные с защитой занятости и обязательным предоставлением работникам разного рода социальных благ. Таким образом, для работодателей, использующих теневой найм, ситуация неоднозначна – они могут оказаться как в выигрыше, так и в проигрыше. В эту группу входят многие работодатели малых предприятий и индивидуальные предприниматели, использующие наемный труд.

Индивидуальные предприниматели в целом индифферентны по отношению к реформам рынка труда, поскольку не являются нанимателями рабочей силы. Мелкие работодатели обычно нанимают работников на полуформальной основе, и таким образом трудовое законодательство практически не увеличивает их издержек. Цена подобного механизма снижения издержек заключается в отказе от легализации бизнеса и, следовательно, в невозможности его расширения. В итоге, эта группа находится, как минимум, в беспроигрышной ситуации, но ее отношение к реформам отличается скорее безразличием, нежели заинтересованностью.

В реальности, однако, большинство как крупных, так и малых предприятий сочетают легальные и внелегальные формы трудовых отношений. Если первые больше полагаются (или вынуждены полагаться) на закон, то вторые – на отсутствие силы, которая заставила бы их ему подчиниться. Пассивность, с которой крупные работодатели отнеслись к дискуссии о совершенствовании трудового законодательства, свидетельствовала о том, что цена, которую они платили за существовавшие правила, была для них вполне приемлемой. В немалой степени потому, что эти издержки могли быть уменьшены полулегальными способами.

В дерегулировании занятости заинтересованы, прежде всего, те работодатели, которые сталкиваются с трудно преодолимыми законодательными и административными ограничениями при реструктурировании своего персонала. Они вынуждены либо нести дополнительные издержки при реструктурировании, либо от него отказаться. Возможна и ситуация, при которой издержки выражаются не в затратах на сброс избыточного или неквалифицированного персонала, а в отказе от создания новых рабочих мест при росте спроса. Другими словами, высокие издержки увольнения могут отрицательно влиять на найм дополнительных работников.

Обратимся теперь к работникам. Начнем с наемных работников крупных и средних предприятий (40-42 миллионов человек). Они также неоднородны и их индивидуальная производительность и конкурентоспособность сильно различаются. Малопроизводительные работники, будучи защищены высокими издержками увольнения, перераспределяют в свою пользу значительную часть общего фонда оплаты труда, а также сдерживают создание новых рабочих мест. Их сохранение накладывает ограничения как на уровень оплаты труда более производительных и квалифицированных работников, так и на приток нового человеческого капитала со стороны. Снижение издержек увольнения облегчает сброс малопроизводительной избыточной занятости, способствуя реструктурированию предприятий. Производительные работники крупных и средних предприятий от этого впрямую выигрывают, получая возможность перераспределить в свою пользу часть высвобождающегося фонда оплаты труда.

Как мы уже отмечали выше, действующее трудовое законодательство формально распространяется на наемных работников сектора малого предпринимательства (около шести миллионов человек), но практически их не защищает. Нарушения трудового законодательства в этом секторе экономики многочисленны и хорошо известны. Например, многие работники наняты на основе устных неформальных договоренностей, или же при зачислении на работу вновь принимаемый работник пишет заявление об увольнении по собственному желанию. Работодателю остается лишь проставить дату, с которой работник уволен. В итоге, почти полная незащищенность работников малых предприятий контрастирует с формально строгими нормами закона в отношении работодателей. Отсюда фактическая беспроигрышность позиции этих работников в случае законодательного дерегулирования занятости, которое при более эффективном enforcement’е сделало бы их очень вероятными бенефициариями.

Безработные (семь миллионов человек), занятые по найму у частных лиц (два с половиной миллиона человек) и занятые в неформальном секторе, включая занятых в домашнем хозяйстве производством товаров и услуг для реализации (два с половиной миллиона человек) не связаны с формальными рабочими местами, а потому в любом случае не в состоянии воспользоваться преимуществами защиты занятости, предусматриваемой трудовым законодательством. Эти группы населения не имеют никаких дивидендов от существования высоких защитных барьеров в формальном секторе экономики. Напротив, издержки увольнения, подавляя потенциальное создание рабочих мест в формальном секторе, ограничивают вход в привилегированные виды занятости, защищенные законом. Поэтому любые меры, включая дерегулирование занятости, стимулирующие создание новых рабочих мест, повышают их шансы на получение работы в формальном секторе. «Аутсайдеры» сектора предприятий являются потенциально выигрывающей стороной от реформы трудовых отношений.

Есть еще одна группа вероятных бенефициариев. Это те граждане, которые в настоящее время находятся вне рабочей силы (не работают и не ищут работу), но при определенных условиях готовы предложить свой труд. Наиболее очевидный пример – молодежь, которой предстоит выйти на рынок труда после завершения обучения. Другой пример – отчаявшиеся безработные, покинувшие рабочую силу из-за невозможности найти работу. Их шансы на трудоустройство прямо коррелируют с количеством появляющихся в экономике вакансий. Любая чрезмерная защита занятости, ограничивающая создание рабочих мест и найм на работу, будет негативно влиять на доступ этих групп населения к стабильной занятости. Таким образом, данная группа (весьма разнородная по составу) явно заинтересована в снижении издержек на найм новых работников и мерах, стимулирующих создание дополнительных рабочих мест.

Наконец, снижение безработицы, сокращение ее продолжительности, увеличение формальной занятости и соответствующей оплаты труда, рост налоговых поступлений от работников формального сектора несет выигрыш всему обществу.

Кто проигрывает?

Запретительно высокие издержки оборота рабочей силы создают для определенной части работников значительные «инсайдерские» преимущества, усиливая тем самым их рыночную власть (bargaining power) по отношению к своему работодателю. Дерегулирование занятости подрывает позиции многих из тех, кто прежде был надежно защищен высокими издержками, связанными с наймом и увольнением. В первую очередь, речь идет о малоконкурентных работниках крупных и средних предприятий. Для них возрастает риск потери работы, уменьшается и их влияние на уровень оплаты труда. Эта часть рабочей силы традиционно сильно юнионизирована и является своего рода социальной базой Федерации независимых профсоюзов России. «Сброс» такой занятости и усиление дифференциации в оплате труда в пользу более конкурентоспособных работников ведет к размыванию профсоюзного влияния.

Какова численность потенциальных проигрывающих в этом сегменте экономики? Даже если считать, что 30% всех работников крупных и средних предприятий – а эта оценка сильно завышена – оказываются перед опасностью потери работы, их численность не превысит двенадцать миллионов человек, что значительно меньше, чем сумма потенциальных бенефициариев.

Каково же соотношение между потенциально выигрывающими и проигрывающими?

Очень грубый подсчет показывает абсолютное преобладание тех, кто может выиграть от дерегулирования занятости. Почему тогда реформы в этой сфере остаются столь сложными с политической точки зрения? Почему простой арифметики в их поддержку недостаточно, а необходима хитроумная алгебра политических комбинаций? Почему политическая мобилизация для содействия реформам, от которых может выиграть большинство, остается столь проблематичной? Причин тому много и ниже мы остановимся на некоторых из них.

Почему сопротивление реформе трудовых отношений так сильно? Почему политикам трудно решиться на подобную реформу?

Существует целый комплекс взаимосвязанных проблем, создающих труднопреодолимые барьеры на пути такого рода реформ, суть которых: издержки реформирования кажутся основным участникам рынка труда намного выше, чем издержки ныне действующего порядка.

Общие политические проблемы любых структурных реформ

Темп и конфигурация экономических реформ не в последнюю очередь зависят от конструкции политических институтов. Последние ограничивают действия политиков, облегчают или, наоборот, затрудняют координацию действий (collective action problem), определяют количество инстанций, одобряющих или блокирующих предлагаемые меры. Чем больше число точек возможного наложения вето, т. е. инстанций, вовлеченных в принятие решений, тем труднее отклониться от уже сформированного курса², а соответственно – тем выше издержки коллективного действия, необходимого для преодоления status quo, и тем выше вероятность, что соответствующие законодательные инициативы, направленные на институциональные изменения, будут блокированы или выхолощены. В итоге, чем больше точек вето, тем труднее политическому руководству осуществлять реформы, затрагивающие глубинные социальные интересы.

Баланс исполнительной и законодательной властей, их относительная конфигурация, соотношение полномочий центра и регионов, фрагментация и поляризация партийного ландшафта, особенности избирательной системы – все это влияет на множественность точек вето и на временной горизонт действующих политиков. Как следствие, все это сказывается на глубине и темпах реформ.

Российская политическая система 1990-х годов институционально была крайне сложна и имела больше точек вето («вето акторов»), чем в любой другой стране. Это значительно повышало издержки на пути осуществления экономических реформ³.

Временное соотношение между выигрышем и проигрышем

Издержки и выгоды от дерегулирования рынка труда по-разному распределены во времени. Издержки могут проявиться немедленно, поскольку работодатели постараются сразу же извлечь из него все выгоды. Краткосрочный результат – массовый «сброс» работников и рост безработицы – может нести прямую угрозу социальной и политической стабильности, подрывая позиции исполнительной власти. Если в краткосрочной перспективе политиков ожидают очередные выборы, то они постараются отложить принятие такого рода решений. Политические и экономические выигрыши от подобных реформ проявляются позднее. Ожидаемая величина этого временного лага может лежать за рамками временного горизонта действующих политиков.

Отсюда следует, что для осуществления структурных реформ политики должны иметь достаточный временной горизонт и чувствовать себя в относительной безопасности, по крайней мере – в краткосрочной и среднесрочной перспективе, что, в свою очередь, зависит от многих факторов, лежащих в сфере политики и функционирования политических институтов. Одно из возможных следствий: реформы возможны лишь вскоре после очередных выборов с тем, чтобы их положительные результаты успели проявиться до следующих выборов. В условиях множественности избирательных кампаний (президентских и парламентских), не совпадающих по времени, найти удобное временное окно для политически малопопулярных мер оказывается не так просто.

Чем меньше доля тех, кто может проиграть сразу после изменения ЗЗЗ, тем, по-видимому, легче политикам решиться на такие реформы. За последнее десятилетие структурных изменений доля занятых на крупных и средних предприятиях сократилась уже на треть, а среди оставшихся многие трудятся в новых или реструктурированных организациях. Поэтому проигрывающих от дерегулирования занятости сегодня намного меньше, чем на старте реформ.

Неопределенность, сопровождающая реформы: потенциально выигрывающие еx ante не знают, что они могут выиграть

Любые реформы, как правило, связаны со значительной неопределенностью конечного результата. Чем они комплекснее и длительнее, тем выше неопределенность, тем сложнее и дороже мобилизация в их поддержку. Соответственно, тем ниже цена бездействия и сохранения status quo. Теоретическая аргументация этого положения была предложена в работе Д. Родрика и Р. Фернандеса⁴, которые указывали, что склонность к поддержанию status quo заложена в политической системе и cохраняется даже тогда, когда status quo неэффективно, а индивидуумы нейтральны» в отношении риска. Это связано с тем, что ex ante невозможно определить, кто выиграет, а кто проиграет в результате реформ.

Участники рынка труда не имеют достаточной и полной информации о том, чем реформы могут завершиться. В итоге, потенциальные бенефициарии часто не знают, что и когда они могут выиграть. Польский социолог А. Рихард выделяет, во-первых, тех, кто знает, что не может выиграть, и во-вторых, тех, кто не знает, что может выиграть. Последние имеют ресурсы для выигрыша, но сами могут об этом не знать или не знают, как этими ресурсами воспользоваться⁵. Для них выигрыш возможен, но не гарантирован; его вероятность обусловлена многими объективными и субъективными обстоятельствами. Одно из таких условий – общие темпы реструктурирования экономики, которое не только открывает новые рабочие места, но и вливает в экономику новый человеческий капитал, интенсифицирущий обучение и переобучение всего общества.

Сложнее ситуация с бенефициариями. Если безработица вызвана интенсивным реструктурированием экономики, то растет число не только безработных, но и прямо выигрывающих. Потенциальные бенефициарии могут быть плохо информированы о своих шансах на выигрыш⁶. Нужны условия, чтобы потенциальные шансы стали реальными. Отказ от непроизводительной или малопродуктивной занятости, объектов социальной сферы, устаревших производств и технологий увеличивает прибыльность и производительность фирмам. И хотя при этом растет открытая безработица, одновременно уменьшается скрытая, рассасываются долги и увеличивается реально выплачиваемое трудовое вознаграждение. Возрастает не только приток в безработицу, но и отток из нее. Открытая безработица, в свою очередь, позитивно влияет на темпы создания рабочих мест в новом частном секторе. Все это положительно сказывается на потенциальных бенефициариев, приближая их к выигрышу. Таких работников А. Рихард назвал «выигрывающими проигравшими» (winning losers).

К этой ситуации также можно отнести известный пример туннельного эффекта, описанного Альбертом Хиршманом⁷. В подобном случае электоральный результат от увеличения числа выигравших может с лихвой компенсировать сопряженный с этим рост безработицы.

Проигрывающие, напротив, знают результат реформ для себя заранее. В итоге, status quo устраивает наиболее сильные группы в обществе. Предприниматели при этом сохраняют широкие возможности для минимизации издержек, вменяемых трудовым законодательством: неформальный найм, задержки зарплаты, дешевое «выдавливание» работников без выходного пособия, оплата труда в неденежной форме, экономия на социальном налоге и т. п. Выгодно это и для профсоюзов, которые формально сохраняют рычаги влияния на старых крупных и средних предприятиях. А левые партии и фракции в парламенте могут по-прежнему с шумом использовать старые лозунги, представляя себя защитниками трудового народа.

Синхронизация взаимосвязанных реформ: несколько реформ вместо одной

Реформирование трудовых отношений предполагает ряд взаимосвязанных мер, многие из которых лежат в смежных по отношению к рынку труда областях экономики и политики. Каждая из таких мер имеет свои перераспределительные последствия. Однако без синхронной поддержки смежными реформами дерегулирование занятости не даст необходимого эффекта.

Одним из примеров такой синхронизации является создание эффективной системы enforcement’a. Действовавший до 2002 года КЗоТ практически не работал, поскольку издержки его выполнения были исключительно велики, а плата за нарушение – мала. Большая гибкость трудовых отношений должна подкрепляться увеличением платы за нарушение правил. Последнее предполагает, в частности, повышение эффективности деятельности судебной системы, а также создание системы досудебного разрешения трудовых споров и рассмотрения трудовых жалоб.

Другой пример синхронизации – одновременное создание условий для реструктурирования действующих предприятий и стимулирования создания рабочих мест на новых и малых предприятиях. Сюда в той или иной степени относятся большинство проводимых в стране структурных реформ. Рост спроса на труд в растущих и более эффективных секторах экономики может существенно облегчить принятие непопулярных политических решений, ориентированных на сброс избыточной занятости в старых секторах.

Без поддержки со стороны смежных и дополняющих мер эффект дерегулирования занятости для рынка труда в целом может быть неоднозначным. Осуществление же всего комплекса мероприятий в согласованные сроки и во взаимоувязке может показаться задачей, малореальной в силу своей сложности.

Невозможность локальной экспериментальной проверки

На любую радикальную и непопулярную реформу политикам легче решиться, когда невелики издержки, и, соответственно, сохраняются шансы возврата к status quo⁸. Поэтому для них предпочтительна возможность начать с локального эксперимента. В любой момент можно сказать, что эксперимент не удался или условия для его распространения на всю страну пока не созданы. Обсуждаемая же реформа трудовых отношений не может быть местной, она обязательно является общенациональной, что также усложняет ее реализацию.

Политическая цена реформ: относительные издержки промедления многим кажутся незначительными

Необходимость синхронизации различных элементов реформ создает дополнительные барьеры. Политический капитал любой власти ограничен, и она неизбежно приоритезирует реформы. Те меры, которые, как кажется политикам, могут подождать, или те, чья ожидаемая политическая цена слишком велика, имеют высокие шансы отложиться на будущее. Особенности функционирования российского рынка труда обычно не воспринимаются политиками как действительное ограничение поддержания макроэкономической стабильности или обеспечения устойчивого экономического роста. Поэтому цена промедления таких реформ кажется незначительной по сравнению с масштабными издержками их быстрой и комплексной реализации.

Проблема коллективного действия: проигрывающие хорошо организованы, а выигрывающие не могут объединить свои усилия

Вышесказанное в значительной мере уже объясняет, почему коллективные действия в поддержку реформ затруднены. К этому можно добавить, что большинство потенциальных бенефициариев разобщено, рассеяно и не имеют своих организаций. Голос малых предпринимателей, безработных, занятых по найму у частных лиц слишком слаб, многие из этой группы привыкли адаптироваться индивидуально, в том числе и в неформальном секторе, полагаются лишь на себя и практически не мобилизуемы для массовых и публичных кампаний. Для некоторых других, как, например, для многих крупных работодателей, издержки status quo вполне приемлемы. Полагая, что никакое законодательство не будет работать в нынешней системе, они не видят смысла в расходовании своих лоббистских и других ресурсов или ожидают, что издержки лоббирования такой реформы будут оплачены другими. Последнее является классической иллюстрацией проблемы «безбилетника» (free rider problem)⁹.

Наоборот, потенциально проигрывающие достаточно сконцентрированы и юнионизированы. Они обладают значительными организационными (профсоюзы) и идеологическими (левые партии и фракции в парламенте) ресурсами для коллективного сопротивления. Вопросы социальной политики часто являются естественной основой для сближения левых партий и профсоюзов. Радикальная трудовая реформа может ими рассматриваться как последний рубеж идеологической обороны, который нельзя сдавать ни при каких условиях. Отсюда максимальная мобилизация сил противников реформы при общей расслабленности сторонников.

Опыт принятия Государственной думой нового Трудового кодекса показал, что без раскалывания лево-профсоюзной коалиции пока невозможно добиться большинства в парламенте. За «оттягивание» ФНПР от коммунистов в дискуссии по Трудовому кодексу в конце 2001 года правительству и проправительственному лобби в Государственной думе пришлось заплатить существенными уступками в содержании Кодекса, такими как обещанием привязки минимальной заработной платы к прожиточному минимуму или закрепленному приоритету ФНПР над новыми профсоюзами.

Трудности достижения технического консенсуса и молчание профессионального научного сообщества

Существование консенсуса между специалистами по поводу состава, дизайна и последовательности необходимых мер помогает убедить общество в их неотложности, а также позволяет сократить общее число точек вето. В области социальных реформ добиться такого консенсуса, как правило, очень сложно, поскольку сама реформируемая сфера крайне сложна и комплексна, а готовых универсальных моделей не существует.

Реформирование трудовых отношений лишь подтверждает эту закономерность.

Обсуждение проблем трудового законодательства в России являлось уделом, главным образом, юристов. Макроэкономические последствия жесткости трудового законодательства и зарегулированности увольнений, их влияние на общую занятость, безработицу, динамику рабочих мест и рабочей силы нашими экономистами специально никогда не исследовались. Международный опыт и западная литература по этой проблеме в России практически неизвестны¹⁰. Поэтому неудивительно, что профессиональное сообщество экономистов не смогло выдвинуть убедительные научные аргументы и расчеты в пользу реформ. Более того, оно раскололось в своем отношении к необходимости и содержанию этих мер.

В итоге, строго научная дискуссия о содержании реформирования трудовых отношений не получилась. Тон в ней задавали профсоюзные активисты, заинтересованные, прежде всего, в сохранении собственных позиций, и юристы, выступавшие с нормативных позиций защиты наемного труда и плохо знакомые с реальным функционированием рынка труда. Аргументация «против» приводилась в основном с позиций защиты «инсайдеров» при игнорировании интересов других социальных групп. Оппозиция этим реформам апеллирует зачастую к эмоциям, тогда как реформаторы не всегда имеют в своем распоряжении продуманные и научно обоснованные аргументы.

Роль международных организаций: реальная помощь или ненужный шум?

Реформа трудовых отношений была в фокусе внимания ряда международных организаций и, прежде всего, Всемирного Банка и Международной организации труда (МОТ). Синхронность их действий и согласованность позиций являются фактором, способствующим реформе. И наоборот, разногласия и несогласованность создают дополнительные препятствия.

Во многом благодаря усилиям Всемирного банка реформа трудового законодательства попала в повестку дня российского правительства в конце 1990-х годов. Необходимость радикального обновления КЗоТа была вписана в качестве условия предоставления Всемирным Банком бюджетозамещающего займа на структурную перестройку социальной защиты (SPAL) в начале 1997 года. Связанный с ним займ на содействие такой реформе (SPIL) предоставил ресурсы для финансирования всей подготовительной работы в этой области. В итоге, активизировались научные исследования, начались обсуждения и дискуссии среди специалистов и в прессе, началась работа с общественным мнением. В сравнительно короткое время была создана минимально необходимая (информационная, политическая, аналитическая) база для следующего этапа реформ.

Однако Всемирный банк и МОТ часто придерживаются разных позиций в отношении дерегулирования рынка труда. Если Всемирный банк склонен делать упор на б?льшую гибкость, то философия МОТ подчеркивает социальные аспекты и важность трипартизма. МОТ обычно не приветствует отход от уже имеющихся социальных гарантий и обязательств, отстаивая «неухудшение» условий труда и занятости. К тому же Всемирный банк и МОТ взаимодействуют с разными правительственными ведомствами, а МОТ отражает и интересы профсоюзов. В итоге, они посылают нетождественные сигналы и по-разному ориентируют политиков и общественность. Эта рассогласованность создает дополнительные сложности в координации усилий по дерегулированию занятости.

Отсутствие мощного политического ресурса

Как показывает мировой и российский опыт, реформы реализуются тогда, когда полномочия на их проведение делегированы политически сильным ведомствам и их руководителям. Это необходимо для того, чтобы хотя бы частично решить проблемы координации внутри органов власти и нейтрализовать сопротивление реформам. Поэтому недвусмысленная позиция президента крайне важна. Однако высшая исполнительная власть очень чувствительна к возможному расколу общества по этому мнению. Если такое случается, возрастает вероятность снятия вопроса с политической повестки дня.

К сожалению, одной политической воли президента для реформы недостаточно: необходим мощный и эффективный генератор повседневных усилий. При проведении массовой приватизации 1990-х годов таким было Госкомимущество под руководством Анатолия Чубайсом. Стабилизационные меры в 1996-1997 годах осуществлялись властной рукой Министерства финансов. Большинство структурных реформ в настоящее время находится в зоне ответственности возглавляемого Германов Грефом политически влиятельного министерства экономического развития и торговли.

Реформы рынка труда лежат в рамках компетенции министерства труда и социального развития, которое никогда не было политически сильным ведомством. Слабость Минтруда как генератора и проводника реформ внутри правительства усугублялась кадровыми проблемами в самом министерстве – отсутствием комплексного видения и стратегии, частой сменой команды, недостаточной квалификацией аппарата, традиционной периферийностью этого министерства внутри экономического блока. Не случайно, движение по пути реформирования началось лишь тогда, когда к этому стало активно подключаться более влиятельное и энергичное Министерство экономического развития и торговли.

Усталость населения от бесконечных реформ

Российским реформам уже более десяти лет и по-прежнему большинство населения не готово признать, что оно, в итоге, стало жить лучше. Сами слова «реформа» и «реформаторы» зачастую употребляются в негативном контексте. При этом прошлые неудачные реформы (или воспринимаемые так в общественном мнении) заметно повышают издержки новых попыток что-либо усовершенствовать. В условиях растянутых во времени и зачастую вялых реформ, которые не дают результата в силу их непоследовательности и половинчатости, наступает усталость общества, что также создает дополнительное предпочтение в пользу status quo. Все это в полной мере распространяется на реформу трудовых отношений, смысл и необходимость которой многим непонятны. Преодоление такой инерции требует умножения усилий и значительных издержек со стороны исполнительной власти.

Эффект деформализации рынка труда

Неформальный рынок труда потому и является таковым, что функционирует вне рамок закона. Поэтому действующие на нем работодатели не несут никаких дополнительных трудовых издержек, вменяемых законами. Другое дело, что само трудовое законодательство может быть сильным стимулом неформализации рынка труда.

Чем законодательство о защите занятости (ЗЗЗ) жестче, тем выше стимулы уйти в «тень», которому не препятствует слабый enforcement формальных правил. Однако хотя уход «в тень» и обеспечивает работодателям экономию трудовых издержек, одновременно он лишает их возможности влиять на направление и темп реформ. Из обсуждения выигрывающих и проигрывающих следует, что позиция этой группы в отношении реформы ЗЗЗ противоречива, но у них может быть свой интерес в ней. Однако фактически они самостоятельно вычеркивают себя из публичного политического процесса и не имеют средств для того, чтобы их голос был услышан.

Заключение: как создать политические условия для реформирования рынка труда?

Ответ на этот вопрос во многом вытекает из вышеприведенного списка проблем, с которыми сталкивается реформа рынка труда. Говоря самыми общими словами, надо снижать издержки коллективных действий в ее поддержку и повышать цену отсрочки реформы для политиков и работодателей, а также формировать положительное общественное мнение.

Остановимся на основных направлениях несколько подробнее.

1. И научное сообщество, и политическая элита нуждаются во всесторонних и научно обоснованных аргументах, касающихся подобной реформы. Необходимо представлять себе весь спектр экономических и социальных последствий действующей и альтернативных моделей защиты занятости. Необходимо поэтому поощрять независимые научные исследования, проясняющие влияние ЗЗЗ на функционирование рынка труда и экономики в целом и широко освещать их в СМИ для массовой публики.

2. Следует терпеливо и максимально доходчиво разъяснять обществу, что оно выигрывает от подобных реформ. Нужно объяснять, что от старого порядка выигрывают лишь немногие и совсем не те, на кого это рассчитано (профсоюзные функционеры, работодатели в неформальном секторе, непроизводительные работники), тогда как хорошие работники только проигрывают от чрезмерной зарегулированности. Выигрывающие должны знать, что именно они выигрывают или могут выиграть. Для этого необходимы шаги по снижению неопределенности для потенциально выигрывающих.

3. Необходимы усилия по мобилизации голоса потенциальных бенефициариев. При этом особое внимание следует уделять тем, у кого слабый голос (безработные, вновь выходящие на рынок труда, молодежь), кто больше всего проигрывает от его «склеротичности». Одновременно эти группы составляют значительную часть электората, и их позиция не может быть безразлична политикам. Кроме того, поддержка со стороны этих групп означала бы сильный контраргумент утверждениям левых о том, что это «реформа в интересах олигархов».

4. Потенциальные бенефициарии должны более активно поддерживать такие реформы. Возможно, следует стремиться к тому, чтобы работодатели платили соответствующую цену за наиболее явные нарушения действующего Трудового кодекса¹¹ и, таким образом, в полной мере несли издержки законодательного сверхрегулирования занятости. Как сказал Герман Греф об устранении административных барьеров, вход на рынок должен стоить три копейки, а наказание за нарушение правил – три доллара и три года тюрьмы. Это подтолкнуло бы многих работодателей к более энергичной поддержке мер по дерегулированию. Оборотная сторона таких мер в том, что они могут усилить сопротивление работников, которые поймут, что им грозит потеря либо работы (полуформальной), либо зарплаты (в конверте), либо и то, и другое.

5. Если регулирование трудовых отношений в большей мере станет децентрализованным и коллективно-договорным, то относительная политическая значимость Трудового кодекса снизится. Соответственно, частично успокоятся общественные эмоции по поводу КЗоТа как инструмента регулирования, что, в свою очередь, облегчит дальнейшее внесение в него изменений. Одновременно следует создавать судебную и арбитражную систему для разрешения трудовых споров.

6. Необходим мощный и политически влиятельный «толкач» в правительстве, который бы отстаивал реформирование трудовых отношений, считая это своим приоритетным делом.

7. Выбор момента для инициирования реформы имеет большое значение. Если экономика стабильно и достаточно быстро растет, генерируя устойчивый спрос на труд, то в такой ситуации политические ограничения на реформу институтов рынка труда могут ослабеть. Проблема, однако, в том, что никто не может сказать наверняка, когда такое «окно» может появиться. Поэтому нет однозначного ответа и на вопрос о том, есть ли смысл ждать его появления.

———————————————————————————
¹ Среди наиболее ярких работ этого направления можно отметить: Haggart and D. Kaufmann, ed. The Politics of Economic Adjustment. Princeton, 1992; Haggart and D. Kaufmann. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton, 1995; D. Rodrik, Understanding Economic Policy Reform. – «Journal of Economic Literature», 1996, Vol. XXXIV, March; J. Kornai, Haggart and D. Kaufmann, ed. Reforming the State. Cambridge Univ. Press, 2001; G. Roland. Transition and Economics: Politics, Markets, and the Firms. Cambridge (Mass.): The MIT Press, 2000.

² О концепции точек вето см. Tsebelis G. (1995), Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartism. British Journal of Political Science, Vol. 25, Part 3.

³ О влиянии политических институтов и точек вето на функционирование российского рынка труда см: Гимпельсон В. Политическая экономия российского рынка труда. В книге «Зарплата и расплата», Московский Центр Карнеги, 2001.

⁴ D.Rodrik and R.Fernandez. Resistance to Reform: Status Quo Bias in the Presence of Individual-Specific Uncertainty, AER, Vol. 81, No.5, Dec.1991.
5 A.Rychard, Beyond Gains and Losses: In Search of “Winning Losers”. Social Research, Vol.63, 1996, p.465-486.

⁶ А.Rychard. Op. cit.

⁷ В одной из своих работ А.Хиршман приводит пример с автомобильной пробкой в длинном туннеле. Начало движения в одном из рядов воспринимается в других рядах как сигнал того, что нормальное движение восстанавливается (A.Hirschman, 1981. Essays on Trespassing. Economics to Politics and Beyond. Cambridge: Cambridge University Press). В нашем случае переход потенциальных выигравших в реальные психологически и политически важен тем, что показывает простым работникам, что не только банкиры или топ-менеджеры могут выигрывать от рыночных реформ. Для того, чтобы простые люди поверили в реформы, надо, чтобы такие как они пополняли ряды выигрывающих.

⁸ G. Roland. The Role of Political Constraints in Transition Strategies. Economics of Transition, 1994, 2(1).

⁹ M.Olson. The Logic of Collective Action. Cambridge University Press, 1977.

¹⁰ Да и специалисты стран ОЭСР лишь недавно приступили к всестороннему изучению этой проблемы. См. главу 2 выше.

¹¹ Задержки или невыплаты зарплаты, вынужденные отпуска, оплата труда в натуральной форме, неформальный найм.

Поделиться ссылкой: