Кому нужно противодействие коррупции в России?
Антон ПОМИНОВ
Эксперт Трансперенси Интернешнл-Р, ПУЛ Антикоррупционной политики НИУ ВШЭ
Антон Поминов:
Наша
организация «Трансперенси Интернэшнл-Р» это российская некоммерческая
организация, которая входит в международную сеть «Трансперенси
Интернешнл», занимающуюся исследованием и противодействием коррупции в
более чем девяноста странах мира. Поднимите руки те, кто когда-либо слышал про
нашу организацию! Есть треть тех, кто слышали. Для остальных я поясняю.
Периодически вы, может быть, слышали, что Россия оказалась на каком-нибудь
совершенно затрапезном месте в рейтинге восприятия коррупции, где-нибудь рядом
с Узбекистаном, чуть не доставая до Сомали. Эти негодяи, которые измеряют то,
как оценивается коррупция в разных странах, как она воспринимается, это как раз
наша организация, наша сеть. Я в российской «Трансперенси-Интернешнл»
отвечаю за исследования. Если кому-то из вас нужно будет спросить что-то
конкретное о коррупции, я с удовольствием потом отвечу на ваши вопросы.
Коррупция имеет довольно короткую
историю. Я видел список участников, видел, что среди вас есть и дипломированные
юристы. Кто-нибудь знает, когда в российском законодательстве появился термин «коррупция»?
Предположения? Есть предположение, что недавно. Какие ещё будут предположения?
Может быть, он был не в российском законодательстве? Закон был принят в конце
декабря 2008-го года, 5 лет назад. Всё, что вы слышали до 2008-го года, не
имело никакой юридической силы. Затем это понятие получило определённый смысл.
Я бы не сказал, что это сильно расходится с мировой практикой, потому что
вообще над проблемой коррупции задумались только в середине 90-х годов. В 1968-м
году вышла книга С. Хантингтона, где он говорит, что коррупция, может быть, и
не такое плохое явление, оно позволяет «смазывать колёса» забюрократизированной
телеги. В начале 90-х над этой проблемой всерьёз задумались и учёные, и
политики, и те, кто принимает управленческие решения. Почему? Отчасти на
мировые процессы повлияло американское законодательство, в связи с которым
американский бизнес лишился возможности подкупать зарубежных чиновников. Позже
это стало применяться. Отчасти дело было так. Во Всемирном Банке, где богатые
страны скидываются и помогают бедным странам, в секторе Африканских стран была
группа товарищей, которая занималась тем, что администрировала эти процессы, «скинулись
и накормили». В какой-то момент выяснили, что мы с вами скинулись и думали, что
накормили 1000 бедняков, а оказалось, что 1000 бедняков как были голодными
где-нибудь в экваториальной Африке, так и остались, только у местного вождя
появилась вилла на южном побережье Франции. Группа единомышленников,
высокопоставленных чиновников ВБ, сказали, что им нравится идея того, что мы
кормим беднейших людей, но есть проблема, нужно следить, как правительства тратят
выделенные деньги. Они подозревали, что деньги воруют. Люди голодают, а виллы
на юге Франции строятся. Тогда они объединились и в 1993-м году образовали
движение «Трансперенси-Интернешнл». А поскольку это были люди далеко не
последние, к ним стали прислушиваться многие другие. С тех пор появляется
множество научных работ. Те, кто пишет курсовые или дипломные работы, можете к
нам обращаться, мы вам подскажем. Вся литература по теме коррупции и противодействия
ей, с которой вы когда-нибудь столкнётесь, начинается где-то с середины 90-х
годов.
Следующий вопрос. Кто знает правильные
ответы – лучше не говорите. Что такое коррупция? Может кто-нибудь предположить
и как-то сформулировать, что это такое?
Реплика
из зала:
Я
так понимаю, что это использование должностных полномочий в угоду собственной
выгоде.
Антон
Поминов:
Ну
вот, я же просил тех, кто знает, помолчать. Да, Вы не дали другим
пофантазировать, но ладно. Спасибо. Самое общее определение у нас в законодательстве
немного сложнее, но смысл термина «коррупция» заключается в том, что это
злоупотребление должностным лицом своими полномочиями с целью извлечения
выгоды. Здесь важно каждое слово. Во-первых, важно сказать, что у нас
фигурирует должностное лицо. Для того чтобы какое-то преступление стало
коррупционным, нам нужно иметь человека, который в силу каких-то
договорённостей является должностным лицом. В широком смысле учитель, который
ставит оценку, по законодательству строго не является должностным лицом. Но в
силу того, что общество договорилось о том, что он оценивает знания, в этом
смысле у него есть возможность определять, и здесь он должностное лицо, потому
что выполняет наше общественное поручение. Врач, который может принять
пациентов, тут тоже является должностным лицом.
Заметьте, что когда мы говорим о выгоде,
мы употребляем именно слово «выгода», не употребляем узкое слово, мы не говорим
«обогащение» или «материальная выгода». Почему? Коррупция – это не только
материальная выгода. Может быть, вы знаете, какими могут быть коррупционные
проявления, которые не предполагают чемоданов с деньгами?
Реплика
из зала:
Это
могут быть договоренности. Если участвуют представитель власти и представитель
бизнеса. Там денег нет, но оба в выгоде.
Антон
Поминов:
Спасибо.
Кто ещё?
Реплика
из зала:
Самая
распространённая практика – если есть завод или предприятие, оно обслуживается
налоговыми службами и пожарниками, прочими контролирующими органами. И по
странному стечению обстоятельств у многих деятелей налоговых служб, которые
занимаются ведением дел предприятия, оказываются родственниками кто-то в
компании, кто занимается поставками на это предприятие какого-то важного сырья.
Никто никому чемоданы денег не носит, предприятие функционирует, но компании,
занимающиеся поставками, сосредоточены вокруг каких-либо определённых лиц.
Антон
Поминов:
Буду
за вами записывать. Первое, о чём вы сказали, называется «торговлей влиянием».
Второе, что вы сказали, называется «непотизмом».
Кто ещё? Ладно, давайте так. Самая известная
материальная форма коррупции? Взятка. Другая, тоже известная и популярная в
России материальная форма коррупции? Откат. Как называется то, когда чиновник
принимает решение относительно того, где ему что-нибудь закупить, а одним из
подрядчиков является фирма его жены? Как называется эта ситуация?
Реплика
из зала:
Конфликт
интересов.
Антон
Поминов:
Этого
нам пока хватит. Это коррупционные проявления, наиболее часто встречающиеся.
Давайте начнём с простого. Взятку и откат все знают. Вы платите за какую-то
услугу, либо за бездействие. Непотизм — это вид фаворитизма. Фаворитизм – это
отдание предпочтения какой-то группе или индивиду, а непотизм – отдание
предпочтения, покровительство своим родственникам. Покровительство друзьям
называется «кронизмом». Следующее. «Торговля влиянием» – одна из форм
коррупции, которая выделена в Конвенции ООН. Она связана с политической
коррупцией, когда договариваются какие-то стороны, а бонусом являются
политические очки, не экономические. Какой-нибудь бизнесмен договорился с
политиком о том, что «ты – мне, я – тебе». Например, ты мне обеспечишь победу
на выборах, а я какой-нибудь закон проведу. Но торговля влиянием подразумевает
наличие третьей стороны. Когда заключается договоренность с начальником Комитета
Госдумы, предположим, о том, что Комитет примет благожелательное решение,
задача Комитета — повлиять.
Чиновник, кстати, это народное
понятие. Конфликт интересов возникает тогда, когда у должностного лица в голове
возникает конфликт интересов: с одной стороны, ему хочется накормить семью, а с
другой стороны, у него ведь есть определённые должностные обязанности. Общество
ведь нанимает должностных лиц! Кстати говоря, если будете политологами,
экономистами, вы столкнётесь с тем, что в иностранной литературе не
используется термин «государственный служащий» или «чиновник», используется
термин «публичный служащий» или «публичное должностное лицо» (publicofficial, publicservant). В чём разница между нашим
определением и западными аналогами?
Реплика
из зала:
Как
лингвист могу сказать, что разница в том, служит человек народу, или служит
государству или муниципалитету.
Антон
Поминов:
Спасибо.
Это действительно лингвистический вопрос, очень важный. Когда вы
государственный служащий, у вас нет никаких законов общественной службы, есть законы
государственной службы. Тут есть политологи? Отлично! Кто не политологи, вы
слышали про теорию общественного договора? Не все. Теория общественного
договора – это такая теория, которая заключается в том, что те, кто стоит у
власти, те, кого мы привыкли называть начальниками, на самом деле, нам не
начальники, а подчинённые. Вообще, вся власть наша строится на том, что
договорились люди между собой, что будут нанимать каких-то людей, чтобы они
выполняли какие-то функции для них. Например, полицейский обеспечивает
общественный порядок. Судья определяет, кто в споре двух сторон прав, а кто
нет, учитель учит наших детей, и т.д. Такое общественное разделение труда
получило название «общественного договора», по нему все государственные
служащие являются нашими с вами подчинёнными. Это же вы найдёте в статье 3-й
Конституции РФ, где сказано, что единственным источником власти в РФ является
её многонациональный народ.
Скажу сразу, теория общественного
договора не является единственной точкой зрения на то, как устроена власть.
Если кто-то читал книги по Древнему Египту, вы знаете, что власть фараона была
от Бога, а фараон был неким божеством. Есть две крайние точки зрения. Одна –
теория общественного договора, а вторая – божественное происхождение власти. Все
остальные точки зрения располагаются между ними. Советская точка зрения, что
начальники наши – начальники сами себе, а самый главный – Президент – никому
ничего не должен. Такая теория ближе к теории божественного происхождения
власти. А западная политическая мысль (хотя я знаком только с основными
течениями, с исламской концепцией я не очень знаком) заключается в том, что
государство – это набор договорённостей между людьми и теми, кого эти люди
выбрали руководителями каких-либо процессов. Мы как раз в своей работе пытаемся
объяснить всем, что наши чиновники считают себя боссами. «Мы здесь власть», как
говорит наш коллега Навальный. Из этого следует одна важная вещь: мы говорим,
что мы – самые главные, мы, выражаясь терминами теории институтов (экономисты
точно должны были проходить), принципалы. А тот, кого нанимают для выполнения
каких-то работ, называется агентом. Модель взаимодействия называется «принципал
– агент».
Как происходит взаимодействие? Простой
пример: вы нанимаете человека подметать дома раз в неделю. Вы являетесь
принципалом, но нанимаете себе агента, человека, который метёт. Или вы с тремя
соседями нанимаете дворника. Вы с тремя соседями принципалы, а дворник является
вашим агентом. Что нужно сделать, чтобы нанять дворника? Найти, это да, хорошо.
Что нужно? Дать ему денег, делегировать ресурсы, а также делегировать
полномочия, ему нужно объяснить, что ему нужно делать, заключить с ним
контракт. Ещё вы должны проконтролировать, как он ваш двор подметает, то есть
осуществить контроль. Какова в данном случае ваша задача? Каковы ваши цели при
найме дворника? Что бы вы от него хотели? Чтобы не просто подметал, но чтобы он
хорошо и чисто подметал, чтобы он вам не слишком дорого стоил. Главное, чтобы у
вас чисто было. Пьёт он или не пьёт – не ваше дело, главное, чтоб он работу
выполнял. Вы хотите, чтобы качество было высоким, а стоимость была не очень
высокой. Это ваши цели, цели принципала, человека, который делегирует
полномочия. А как эту свою работу мыслит сам дворник? Он хочет больше получать
и меньше работать. Между вами есть контракт, который говорит, как он должен
работать. Но фундаментально надо понимать, что ваши цели и цели дворника
расходятся в данном случае. Вы можете замотивировать дворника. Например, чем
больше куча мусора, которую он нагрёб, тем лучше. Как оценивать работу
дворника? Можно проводить ватной палочкой по асфальту. Если куча мусора лежит,
его можно штрафовать. У дворника будет стимул не оставлять большую кучу, а
выметать её в соседний двор. Существует масса способов действовать не совсем
так, как вы ожидаете, речь об агенте. Надо понимать, что это очень частая
история. Когда у вас будет любой подчинённый, вы удивитесь, как по-разному вы
воспринимаете одну и ту же задачу. Такое поведение агента, которое не
соответствует целям, оговорённым в контракте, называется оппортунистическим.
Агент в любом случае склонен к оппортунистическому поведению. Предположим, вы с
двумя соседями наняли дворника и, довольные этим фактом, уехали отдыхать на
Канарские острова на год. Как вы думаете, будет ли дворник ежедневно мести?
Скорее всего, он подметёт всего один раз, перед вашим приездом, потому как
контроль равен нулю. С другой стороны, нанимая дворника, вы можете повесить ему
на лоб жучок и сидеть смотреть в телевизор, а как только он остановится
перекурить, вы будете нажимать кнопку, и его будет бить током. Тогда всё Ваше
времяпрепровождение будет сводиться к контролю над дворником. Дворника
контролировать очень накладно, за эти часы вы бы могли что-то полезное сделать.
Это я вам привел два крайних примера: контроля может не быть вообще, или он
может быть максимальным. Ваша задача – придумать, как сделать так, чтобы
дворник работал, но при этом не было необходимости тратить много времени на его
контроль. Мы с вами исходим из одной предпосылки, что этих дворников пруд
пруди, вы захотели – заключили контракт, захотели – расторгли. А ведь может
быть так, что он один такой на всю Москву. Какой есть, такого и бери. Тогда его
переговорная позиция будет сильнее, вы не сможете требовать от него слишком
высокого качества. Модель можно всячески усложнять.
Но я вам всё это рассказываю для того,
чтобы вы понимали, что вся наша теория делегирования полномочий от нас как
группы граждан к последнему столоначальнику, по сути, представляет собой ряд
вот таких взаимодействий. Если мы говорим не об одном дворе, а о городе, то вы,
скорее всего, не можете, предположим, наладить систему выдачи паспортов, это
сложнее, она должна работать централизованно, поэтому вы нанимаете не напрямую,
собравшись своим маленьким кругом. А если ваша задача обеспечивать безопасность
на дорогах, вы же не можете нанять одного полицейского, который будет охранять
только вашу улицу, а ваши соседи наймут своего полицейского. Нужно, чтобы
общество договорилось. Будет та же система взаимодействий, но она будет более
высокой. Согласно Конституции, именно граждане нанимают некоего начальника,
который нанимает начальников поменьше. Получается иерархическая система. Через
Президента и Министра внутренних дел, как это у нас сейчас устроено. Дело в том,
что на каждой стадии, от гражданина до Президента, всё выглядит так, что
Президент является принципалом для Министра внутренних дел, но агентом народа.
Как склонность к оппортунистическому
поведению появляется на каждой стадии? Любой агент склонен максимизировать свои
потребности, свою функцию полезности, преследовать свои цели. А агент, у
которого есть публичные ресурсы, которые мы ему делегировали, склонен извлекать
ренту, т.е. дополнительную выгоду из этих ресурсов. Такое поведение у
экономистов называется рентоориентированным, по-другому это называется «коррупцией».
Возникает она из того, что наш с вами социальный контракт не совершенен. Так
складывается из-за того, что мы не можем сделать так, чтобы у наших агентов
цели полностью совпадали с нашими.
Приведу простой пример. Предположим,
что власть в государстве сменяема в ходе выборов. Не хочу конкретный пример
конкретной страны приводить. В какой-либо западной электоральной демократии,
где Президента и премьер-министра выбирают в течение уже двухсот лет, как
устроен социальный контракт? Если вы попадётесь на рентоориентированном
поведении, назначили своего сына начальником совета директоров компании, к вам сразу
применят санкцию – вас просто больше не переизберут. Чего ты за публичный счёт
обогащаешь собственную семью? Тебя больше не выберут. Это одна история. А
другая возникает в странах, где нет такого способа, если кто-то попался на
рентоориентированном поведении.
В 1988-м году вышла работа Роберта
Клитгаарда, который сказал, что коррупция – это монопольная власть плюс широта
дискреционных полномочий и минус подотчетность или ответственность. Монопольная
власть. Коррупция возникает там, где у нашего с вами агента, у сотрудницы в
паспортном столе, к примеру, есть эта монопольная власть. Вы можете поменять
паспорт только в этом паспортном столе и только у этой сотрудницы. Широта
дискреционных полномочий. Такой случай, когда у должностного лица есть
возможность принимать решения «да, или нет», «разрешить — не разрешить», «много,
или мало». Судья может принять решение на основании Уголовного Кодекса о
наказании от условного срока до нескольких лет за решёткой за одно и то же
деяние. Существуют большие стимулы для того, чтобы обойти Уголовный Кодекс,
ведь он ясно не прописывает, какое должно быть наказание. Судья может сам
решать. Это серьёзный коррупциогенный фактор. Подотчётность. Это тот самый
контроль, о котором мы с вами уже говорили. Что это значит? Если чиновник один,
у него есть монопольная власть, если он ею может распоряжаться, принимать
решения, и при этом его никто и никак не контролирует, у нас с вами будет
практиковаться коррупция. Не думайте, что вот эта ситуация, что подотчётности
мало, характерна только для России, и Россия в этом уникальна. Это совершенно
нормальное явление. В мире есть всего пара десятков стран, где такая ситуация,
что мы наняли свою власть, а она более-менее соответствует нашим ожиданиям, только
изредка какой-нибудь чиновник или депутат себя не так ведёт. Там коррупция не
является препятствием для развития. Во всех остальных странах эта ситуация
совершенно нормальна. Надо понимать, что это обычное явление, просто дело в
том, что оно, как показывает практика, имеет множество негативных последствий. Не
стоит думать, что это уникальное явление. Более распространённая практика, когда
агенты ведут себя оппортунистически. Мы с вами поговорим, что подотчётность
важный элемент.
Скажите, с вашей точки зрения
коррупция – хорошо или плохо? Сразу скажу, что здесь правильных ответов нет,
мне важно слышать ваше мнение. Какие хорошие или плохие стороны она имеет?
Пожалуйста.
Реплика
из зала:
Быстрота
и лёгкость решения вопроса.
Антон
Поминов:
Ещё
мнения.
Реплика
из зала:
По
Веберу одно из важнейших условий наличия рациональной бюрократии является дух
обезличенности, а коррупция дух обезличенности разбивает. Чиновник, который
берёт взятку, уже лично вовлечен. Он получает деньги за то, чтобы сделать
что-либо. Он не может обезличенно выполнять функции, которые он выполнял
прежде. Он в чём-то заинтересован в большей степени, где-то в меньшей степени.
Антон
Поминов:
Это
хорошо, или плохо, что такая персонализация взаимодействия происходит?
Реплика
из зала:
Естественно,
плохо. Люди получают неравные возможности.
Реплика
из зала:
Возможен
ли вообще дух обезличенности? Здесь же это невозможно. Можешь аргументировать
это?
Антон
Поминов:
А
в чём вопрос?
Реплика
из зала:
Возможен
ли вообще дух обезличенности?
Антон
Поминов:
Хороший
вопрос. Поговорим позднее.
Реплика
из зала:
Хотела
бы отметить коррупцию в судебной системе, которая ведёт к безнаказанности,
когда, заплатив определённую сумму денег или надавив на нужных людей, человек,
который заслуживает смертной казни, выходит сухим из воды.
Антон
Поминов:
Спасибо.
Реплика
из зала:
Если
рассматривать коррупцию как явление, у которого есть и плюсы, и минусы, то
среди плюсов – упрощение между лицами. Но коррупция увеличивает социальную
дифференциацию, это очень большой минус.
Реплика
из зала:
На
мой взгляд, одним из негативных последствий коррупции является подрыв доверия к
институтам власти, правоохранительным органам, судебной системе. Доверие
является ключевым компонентом во взаимодействии между государством и обществом.
Реплика
из зала:
Персональная
ответственность и улучшение качества предоставляемой услуги. Это если мы
говорим о мелком взяточничестве. Это так.
Антон
Поминов:
Качество
услуг? Ну, ладно. Кто-то ещё скажет что-нибудь, или перейдём к разбору того, о
чём уже наговорили? Давайте по ходу поднимать руки и называть себя, если кто-то
ещё что-нибудь важное вспомнит.
Кажущаяся и мнимая быстрота и
лёгкость. Действительно, есть такой аргумент, который говорит, что многие
проблемы при помощи коррупции можно легко решить. Все прекрасно понимают:
ехал-ехал, превысил скорость, вместо лишения прав взял и дальше поехал. Знаете,
что такое внешний эффект? Это эффект от какого-то действия, какого-то процесса,
который отражается на других людях или институтах, но при этом он создаётся
действиями конкретных агентов. Например, от работы завода внешний эффект –
загрязнение воздуха, внешний эффект от создания цветника под окном – он радует
глаз соседям. Есть положительный и отрицательный внешний эффект.
Кажущаяся быстрота и лёгкость приводит
нас к интересным историям. Предположим, вы хотите получить права. Если говорить
в терминах «быстрота и лёгкость», вы обходите процедуру (садиться, отвечать на
вопросы, крутить баранку, давить на педали), вы просто приходите, приносите
денежку и получаете права. Какой внешний эффект мы получаем? Внешний эффект
такой, что у нас не сработал механизм отделения хорошего водителя от плохого.
ГИБДД не выполнила свою функцию, причём, суть общественного договора для ГИБДД
в том, что она должна отделять тех, кто умеет водить машину, от тех, кто не
умеет, одних допускать на дорогу, а других не допускать. Так как они не
выполнили свою функцию, они либо не допустили того, кто умеет водить, что
только полбеды, либо допустили того, кто не умеет. В Грузии в своё время
существовала такая история как техосмотр. Потом, когда пришёл Саакашвили, его
отменили, потому что провели исследование, и оказалось, что никто его, в
принципе, не проходит: просто приходили, платили и получали талоны. Никто
ничего не измерял, ничего не проверял. Просто все приходили, платили и получали
талончик. Поэтому, когда его просто отменили, ничего не произошло.
Вторая половина проблемы заключается
вот в чем. Предположим, вы решили быстро решить свой вопрос, потом следующий
решил и т.д., 15 человек решили быстро и легко получить те же самые права, к
врачу на приём пойти и быстро получить справку. Окажется, что какой-нибудь 20-й
не сможет не заплатить, от него уже будут ждать, что он заплатит. Переводя это
на теоретический язык, наша «коррупция удобства» превращается в «коррупцию
вымогательства». Что такое «коррупция удобства»? Это когда есть две стороны:
бизнесмен и контролирующий орган, человек и милиционер. Им удобно договориться –
один платит, второй обеспечивает услугу, врач и пациент. В случае «коррупции
удобства» всё ясно: договорились – сделали. Но так получается, что если много
людей начинают так делать, то этот единичный случай становится практикой.
Говоря научным языком, это становится неформальным институтом. Отклониться от
такого поведения вам уже будет очень сложно. Нормой уже будет неформально
считаться необходимость заплатить. В данном случае сила на стороне должностного
лица, и у нас появляется коррупция вымогательства. Вам ничего не надо, вы
просто идёте сдавать на права, сдавать 3 части экзамена, или вам надо отстоять
очередь и попасть к врачу, написано правило, вы так делаете. Но если все
записывают ребёнка в детский сад за сколько-то долларов, вам своего ребёнка без
долларов уже очень сложно будет записать.
Реплика
из зала:
А
что происходит, если в детском саду квота 15 мест, а заплатить готовы 20
человек? Рыночная цена будет устанавливаться равновесная?
Антон
Поминов:
Вы
же понимаете, что могут возникнуть абсолютно разные ситуации. Нет единого
ответа. Можете пофантазировать. Как договорятся, так и будет. Это хороший
вопрос, что при коррупционном взаимодействии сложно заставить ту сторону
выполнить условия контракта. Какие-то пять человек всё равно не получат то, за
что они заплатили, никуда не денешься. Есть такой анекдот про судью: судья
сокрушается, не знает, как решить – ему и те заплатили, и эти заплатили. Ему
говорят: верни тем, кто больше заплатил, ту часть, на которую они больше
заплатили, и суди по справедливости.
Ещё один момент. Быстрота и лёгкость –
такая история, которой пользуемся мы, «хорошие парни». Мы считаем, что ничего
страшного не произошло, мы просто заплатили милиционеру, мы же торопились, дали
200 рублей и поехали. Эта договорённость «хороших парней» – уважительная
причина. Вы знаете, чем известен мюзикл «Норд-Ост» и Театральный центр на
Дубровке? Это не какой-то уникальный мюзикл, просто Театральный центр на
Дубровке был захвачен террористами, там много народа полегло, когда освобождали
заложников. Как, вы думаете, эти товарищи попали в Москву в большом количестве?
Они сели на большой зелёный грузовик с надписью «Люди», обложились гранатами и
автоматами и поехали. Когда милиционеры их останавливали, они давали всем по
сто долларов и ехали спокойно, издалека. Так и проехали. В результате ни один
полицейский не почесал фуражку и не проверил, что там такое едет. И мы получили
то, что получили.
Второй пример. В 2004-м году пара
самолётов рухнула. Один летел в Ростов-на-Дону, второй ещё куда-то. Судом
доказано, что их взорвали террористки-смертницы. Они в последний момент
прикинулись опаздывающими на рейс, и проверяющим дали 1000-2000 рублей за то,
чтобы их пропустили на борт. А они были с «погремушками». Это значит, что
правилами для «хороших парней» воспользовались «плохие парни». Когда мы с вами
договариваемся о чём-то, в чём нет ничего плохого, надо понимать, что чем
больше договариваемся, тем больше людей могут этим воспользоваться.
Пример попроще: в каком-то московском
университете была история, что на работу в столовую устроился товарищ с
гепатитом А. Справку получил, а кровь на анализ не сдавал, как положено, чтобы
получить медкнижку. Не сложно догадаться, что многие люди потом заболели этим
гепатитом А.
Быстрота и лёгкость в каждом
конкретном случае имеют обратную сторону, если мы учитываем внешние эффекты от
постоянного взаимодействия с быстротой и лёгкостью. Быстрота и лёгкость
оборачивается тем, что в целом в обществе становится сложно ездить по дорогам,
сложно попадать в детские сады, получать хорошее образование. В целом
получается не очень быстро и не очень легко.
Реплика
из зала:
Допустим,
я коррупцией не пользуюсь и не считаю это быстрым и лёгким, но я вижу, что это
существует, что люди этим пользуются. Как быть в такой ситуации? Что делать?
Антон
Поминов:
Что
делать? Это вообще хороший вопрос. Я обычно говорю, что каждый поступает так,
как ему выгодно. В некоторых случаях по-другому поступить сложно. Хирург может
прооперировать трёх человек, а в очереди стоят четыре. Трое выживут, а один
умрёт. Какое решение примет каждый человек относительно своего родственника:
пытаться дать взятку, или не включать его в список трёх? Решение всё равно
индивидуально. Я говорю сейчас о том, что мы с вами должны понимать последствия
этих решений в целом, не только для себя. Не потому, что принято действовать
одним образом, а мы завтра начнём действовать другим образом. А для того, чтобы
понимать, как должны функционировать институты государства и общества. Я здесь
занимаюсь не миссионерством и морализаторством, я объясняю институциональные
аспекты функционирования наших общественных институтов. Я не говорю, что нужно
делать. У меня нет ответа. Надо вопросом «что делать?» лучшие умы на кухнях
бьются веками. Точного ответа нет. Вопрос длинный. Чтобы вы понимали, нужно
объяснить вам, как это всё устроено, как это всё взаимосвязано.
Про персонализацию взаимодействия.
Честно говоря, можно долго говорить об этом. Давайте объединим персонализацию
взаимодействий и подрыв доверия. Действительно, есть такая история как
общественное доверие, когда вы сами наняли всех своих агентов, и вы принципал,
вы понимаете, как они должны работать. Если это сделал дядя со стороны, вы не
понимаете, как это всё должно работать, вы ему не очень доверяете. Если вы
совладелец в своей фирме, вы каждую копеечку будете считать, а если вы
сотрудник советского предприятия, то вы руководствуетесь принципом «неси с
работы каждый гвоздь, ты здесь хозяин, а не гость». Общественное доверие –
социологическое явление, то, как вы доверяете социальным группам: ближнему
социальному кругу, дальнему кругу. Коррупция подразумевает снижение
общественного доверия и повышение издержек на взаимодействие. Если вы не
доверяете людям или институтам, вы тратите больше времени, чтобы добыть больше
информации, и т.д. С персонализацией такая же история происходит. Вы
взаимодействуете не с институтом по сути, но каждый раз вы должны правило
выдумывать заново. Сменился начальник муниципалитета, и все побежали заново
заключать контракты об аренде муниципальных помещений, потому что у него что-то
своё в голове. Не то, что есть условия, и кто там начальник – не имеет никакого
значения.
Отвечаю на вопрос о том, может ли быть
так, что отношения не персональны. Есть два ответа. Первый ответ звучит так:
институты, т.е. правила игры должны быть, для того, чтобы наше общество
нормально функционировало, важнее персоналий. Президент хочет изменить
Конституцию, узурпировать власть или ещё что-то. Такой Президент должен
покинуть пост, и его место должен занять человек, который будет действовать по
установленным правилам. Если персоналии важнее институтов, это влечёт одно
важное последствие – появятся новые персоналии, и они могут быть не такими
хорошими, как предыдущие. Всё сильно зависит от личности. Как правило, общество
не может поступательно развиваться. Электоральные демократии, которые веками
развиваются довольно стабильно, можно противопоставить всем остальным странам.
Второй ответ: персонализация взаимодействия такова, что очень важная
антикоррупционная мера есть в технологическом плане. Раньше вам нужно было идти
получать загранпаспорт и общаться лично с паспортисткой, или вы должны были
сдавать устный экзамен в институте, а сейчас внедряются всякие технологические
методы, чтобы такую цепочку разорвать, чтобы не видно было, кто на той стороне
сидит. Вы просто получаете номер, пишите его в бланк. Вы не Иванов Иван
Иванович, а номер 17. В данном случае это несколько усложняет персональные
взаимодействия. Сложно оказывать преференции кому-нибудь, все более-менее
равны.
Очень важна история про
безнаказанность.
Вопрос
из зала:
Если
у нас важнее персоналии, можем ли мы выделить коррупцию как институт
социальный, который отвечает на потребности общества?
Антон
Поминов:
Коррупция
– черта института. Смотрите, есть формальная договорённость – формальный
институт, а есть и неформальная договорённость, это то, как люди действуют на
самом деле. Хорошо, если это совпадает. Принято, чтобы люди писали экзамен и не
списывали, но при этом в нашем ВУЗе, если преподаватель выходит за порог
аудитории, вы не получите 20 разных работ, а получите 6 таких, 7 таких, 5
других работ. Формальный и неформальный институты не совпадают. С коррупцией –
то же самое. Когда неформальный и формальный институты не совпадают, возникает
коррупционная практика. Нормальное поведение считается девиантным, а девиантное
нормальным. Коррупция есть некое сочетание формальных и неформальных институтов,
которое позволяет агенту действовать в рамках неформальных институтов, нарушая
нормы формальных институтов и при этом извлекая ренту.
Очень важна история про
безнаказанность. Спасибо, что вы об этом сказали. Есть подотчётность. Это означает,
что публичное должностное лицо сядет в тюрьму, для политика подотчётность
значит, что его не переизберут, для администратора – что он не получит бонуса,
карьера будет сломана, его не назначат на какую-то должность. Не надо забывать,
что подотчётность может существовать в виде репутации: попался на коррупции –
тебе руки не подадут. Конечно, такое не везде работает. В обществе принято
хвалиться тем, что ты вчера получил откат. Репутация работает в другую сторону.
Ты дурак, если не извлекаешь ренту из своего положения. Когда происходит некий
коррупционный акт, предполагается, что есть некий риск наступления
ответственности за него. Она может выражаться в разных вещах, от общественного
порицания до смертной казни. Когда мы говорим о безнаказанности, мы имеем в
виду, что тот, кто повёл себя оппортунистически, попадая в условия, когда
обществу стало известно об этом, не несёт никакой ответственности.
Следовательно, он думает: «Раз я могу себя так вести, и мне ничего не будет, то
я и дальше буду себя так вести!» Например, вы про дело Магницкого слышали?
Товарищи, которые замешаны в деле Магницкого – Кузнецов, Сильченко – они ведь
повышение получили. Они могут дальше продолжать этим заниматься или не
продолжать этим заниматься. Это производит тот самый внешний эффект: нашему
обществу посылается сигнал, что если ты, крутой мент, хочешь «кинуть»
какого-нибудь коммерсанта, тем более иностранного, ты выйдешь из воды сухим.
Вперёд, делайте так все! Безнаказанность воздействует не только на тех, кто
непосредственно вовлечён в конкретную историю, но также и на тех, кто раньше
боялся так поступать, а потом оказалось, что в газете написали, дело возбудили,
до суда дошло, а дальше не ясно. Слышали про дело подмосковных прокуроров? У
нас игорные заведения запретили, а в Подмосковье они существовали. В какой-то
момент об этом узнали, журналисты написали, Следственный Комитет стал
расследовать, а потом выяснилось, что никто не виноват, никто и знать не знал. «Крыша»
была прокурорская. Когда туда пытались сунуться с проверкой, там давали номер
телефона и просили позвонить. Участковый звонил, и ему всё доступно объясняли: «Звонишь
в приёмную прокурора Московской области!» Всё, вопросов нет. В итоге, были в
Подмосковье ответственными, а назначат таких прокуроров куда-нибудь в Уфу, вот
и всё. У некоторых есть много хит-пойнтов. Это, как в компьютерных играх:
обычный гражданин нарушил правила – у него есть один хит-пойнт, его сразу
сажают. У полицейского есть два хит-пойнта, его сначала уволят, а потом посадят
в тюрьму. А если ты крутой Министр обороны, то у тебя хит-пойнтов довольно
много, сначала в кабинет вызовут, а в тюрьму ты вообще не попадёшь.
Безнаказанность – важный пункт. Это не только для России специфично. В
Трансеперенси эта тема активно обсуждается, создаётся целый отдел по вопросам
безнаказанности. Кто из вас юристы, знают, что на юридическом языке это
называется «избирательностью правоприменения», закон к разным лицам применяется
по-разному.
Социальное неравенство – когда бедные
беднеют, а богатые богатеют. Так устроена коррупция, что она вообще идёт рука
об руку с бедностью. При наличии политической коррупции, при том, что не
работают демократические механизмы, снижаются также стимулы и возможности людей
талантливых, снижаются меритократические правила и стандарты, меритократический
отбор – отбор наиболее достойных. В более коррупционных системах отбор
происходит по другим признакам: по признаку близости к власти, лояльности,
верности, готовности играть по правилам. Поэтому власть оказывается в руках
определённых групп, поэтому в недемократических обществах власть и
собственность зачастую идут рука об руку, точнее, сливаются. Чем общество менее
демократичное, тем власть и собственность больше сближаются, расслоение может
быть очень большим. Есть легенда, что в СССР не было коррупции, есть и легенда,
что в СССР все были равны. Кто может назвать вид коррупции, который был очень
специфичен для Советского Союза? Блат? Да!
Реплика
из зала:
Хотела
упомянуть торговую систему: могли шепнуть на ушко, когда будет выброс редкого
товара.
Антон
Поминов:
Спасибо,
это так и есть, мы об одном и том же. Очень специфическая форма коррупции в
советское время – блат. Можете почитать о блате у Алёны Леденёвой,
исследователь, живёт нынче в Лондоне, там и работает. Интересно, что блат
специфичен для экономики дефицита, он специфичен для немонетарных обществ, то
есть, если вы кому-то достали по блату магнитофон стоимостью 50 рублей за 10
рублей, это не значит, что вы подарили 40 рублей, это блат, как бы, услуга. До
сих пор многие отношения в нашем обществе остались основанными на тех же
принципах, просто термин не используется, теперь говорят «по знакомству», «по
связям». Из нашего языка такое понятие уходит. Есть легенда, что в Союзе
коррупции не было. Она была, но имела другие формы. Понятно, что ни о каком
равенстве не шло и речи. Те, кто занимал более высокие позиции в социальной
иерархии, имели совершенно другие возможности и совершенно другие ресурсы.
По качеству услуг, последнее, что вы
упомянули. У коррупции есть такое последствие, что падает качество услуг и
качество самой главной услуги, которую нам предоставляет государство, управления.
В английском есть хороший термин «governance» – качество управления системой. Там,
где есть коррупция, может казаться, что это не так, но там сильно падает
управляемость. В какой-то момент агент начинает вести себя настолько
оппортунистически, настолько руководствоваться своими мотивами, что управлять
системой становится невозможно. Думаю, что на этом мы закончим. Могу 10 минут
потратить, чтобы ответить на вопросы.
Виктория
Верзилина, Москва:
Спасибо
большое за лекцию, у меня к Вам следующий вопрос. Так как Вы представитель
международной организации, которая занимается анализом коррупционных процессов
по всему миру, у меня вопрос по США. Насколько в американском федерализме
система сдержек и противовесов является эффективным инструментом в борьбе с
коррупцией?
Антон
Поминов:
Как
сказать. В США, когда говоришь «коррупция», первое, что они подразумевают –
финансирование политических партий, незаконное лоббирование. Проще подкупить
двух конгрессменов, чем одного полицейского. Сложно сказать, что такое «эффективный»,
относительно чего? Могу сказать, что система сдержек и противовесов там
работает. Она уникальная в мире, в целом. Сложно с чем-то сравнить, она просто
уникальная, её сложно с чем-то сравнивать.
Виктория
Верзилина, Москва:
А
можно такую систему как институт взять и внедрить в другие государства?
Антон
Поминов:
Нет.
Можно внедрять принципы конкурентности, открытости, но систему, которая
строилась с 1700-го года, нельзя просто взять и перенести. Зато можно
руководствоваться принципами, которые там применяются. Прежде всего, принцип
конкурентности во всех его смыслах.
Илья
Матвеев, Санкт-Петербург:
Я
учусь на чиновника. Можно сказать, мне тема коррупции близка. Я считал, что
коррупцию нельзя подавить никакими методами извне, нужно взращивать такое
поколение людей и чиновников, которое будет изнутри сопротивляться, прививать
идеалы нужно. Верно ли это? Или нужно ввести жёсткие санкции, как в Китае?
Антон
Поминов:
Вопрос
ясен. Есть 3 элемента любой стратегии противодействия коррупции: преследование,
предотвращение и просвещение. Преследование – санкции, неотвратимость наложения
санкций. Просвещение – важно, но с той точки зрения, какими инструментами
пользоваться. А предотвращение включает то, чтобы создать такие стимулы для
публичного должностного лица, чтобы ему было просто невыгодно вести себя
оппортунистически. Это репутационные, финансовые стимулы, строгость наказания
плюс вероятность его наложения. Вы можете учить чему угодно, над вами смеяться
будут. Нужно менять правила игры. Но к этому нужно плюсовать наказания, чтобы
не доминировала стратегия коррупционного поведения.
Елена
Дьячкова, Пермь:
Мой
вопрос может перекликаться с вопросом молодого человека. На данный момент в
России коррупция укоренилась, как на микроуровне, так и на макроуровне.
Возможно ли справиться с коррупцией?
Антон
Поминов:
Нет,
справиться невозможно. Можно довести её уровень до такого состояния, когда она
не будет препятствием для развития нашего общества. Прежде всего, через
обеспечение подотчетности.
Дмитрий
Желонкин, Санкт-Петербург:
Мы
знаем, что бывают коррупционные нарушения. Но как быть в ситуации, когда акт
коррупции происходит в высших эшелонах власти? Как обстоят дела с защитой прав
заявителей в нашей стране? Даются ли какие-то гарантии?
Антон
Поминов:
Слушайте,
у Вас вопрос серьёзный, или потрещать? Я Вам скину доклад, который мы сейчас
пишем с коллективом из Совета Европы. История заключается в том, что они никак
не охраняются. Указ 309 от 2-го апреля 2013-го чуть-чуть, как бы, призывает
защищать госслужащих, но это неэффективный механизм.
Александр
Карамышев, Рыбинск:
Вы
говорите об открытости и конкурентности в США, А если взять сельское хозяйство,
то чиновники, контролирующие сельское хозяйство, возглавляют крупные
агрокомпании, сами себя регулируют. Другими отраслями я не интересовался. Что
можно по этому поводу сказать?
А вот при поступлении в университет
нужно, чтобы была обезличенность. У человека может быть хороший результат ЕГЭ,
но ему не особо хочется учиться. Собеседование могло бы это выявить. А есть
дети, которые очень хотят здесь учиться. Что делать?
Антон
Поминов:
Вопрос
первый. Я не знаю, как себя чувствуют американские чиновники в
сельскохозяйственной отрасли, но я знаю, что американские чиновники, если они
будут в чем-то уличены именно в плане коррупции, полетят «со свистом» из своего
кабинета. Про их связь с корпорациями. Вы же знаете, что у них узаконен лоббизм.
Избиратели знают об этом, но всё равно голосуют. Отдавать голос – наше решение.
Если открыто заявляют, что будут открыто лоббировать, то это хорошо, лучше, чем
если будут лоббировать и не заявлять. Важен не тот факт, как мы к этому
относимся, важно, как избиратели к этому относятся, а у них есть и право, и
возможность на это влиять.
Второй вопрос про ЕГЭ. Я не говорю,
что хорошо, а что плохо с точки зрения повышения качества набора студентов. Я
говорю о том, что есть много проблем. Я говорю про коррупционную составляющую,
именно про проблему коррупции. Например, есть творческий конкурс в ВУЗы. Понятно,
что если мы сделаем обезличенный тест, мы получим обезличенное взаимодействие, и
туда вообще непонятно, кто будет попадать. Нужно находить баланс. Я имел в виду
пример технологического решения коррупционной проблемы. Конечно, мы не можем
сфокусироваться и решать проблему коррупции, забыв о качестве этих решений. Я
не призываю сделать так. Я говорю про технологическое решение, не более того,
это не идеальный вариант.
Руслан
Попов, Дубна:
Вопрос
из более узкой сферы. В 2011-м году был принят закон 223-й о закупках
отдельными видами юридических лиц, который регламентировал закупки такими
учреждениями как госкорпорации, автономные учреждения. Фактически он их вывел
из сферы действия 94-го Закона, который строго регламентировал сферу закупки. Он
отдал закупку на откуп самим корпорациям. Получился бардак. Корпорации создали
эти нормы под себя, они благополучно могут выбирать конкретный продукт
конкретного закона. Это было сделано намеренно? И зачем?
Антон
Поминов:
А
зачем вообще создали госкорпорации? Они не попадают ни под законодательство
частных компаний, ни под законодательство о государственных органах.
Руслан Попов, Дубна:
Это
шаг назад. Поняли, что не могут финансово поддерживать сами себя?
Антон
Поминов:
Коррупция
или некомпетентность. Либо они хотели всё закрыть, чтобы дать возможность
воровать, или по бестолковости. Другого объяснения у меня для Вас не найдётся.
Всё.