СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: СТРЕСС-ТЕСТ ПАНДЕМИИ И ДЕВАЛЬВАЦИЯ ДОЛГОСРОЧНЫХ ЦЕЛЕЙ
Пандемия застала российскую социальную систему врасплох, что, впрочем, характерно для большинства стран мира. Не существовало даже органа, способного взять на себя роль координатора борьбы с эпидемией. Объявив режим нерабочих дней правительство стремилось снять с себя обязательства по компенсации потерь, а первоначальный пакет помощи экономике и населению оказался минимальным. Второй пакет помощи – субсидирование зарплат в размере МРОТ и безусловные выплаты семьям с детьми позволили несколько смягчить удар кризиса, но были явно недостаточными и предопределили слабость «отскока» экономики в третьем квартале.
Между тем российские власти фактически смирились с перспективой низкого роста в обозримой перспективе – об этом свидетельствует произведенная ими «девальвация» ранее заявленных целей развития: подписанный президентом Путиным после принятия порпавок к конституции указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», на самом деле, не только переносит на 2030 г. цели, заявленные на 2024 год в предыдущем «майском» указе 2018 г., но еще и корректирует их в сторону понижения. Теперь предполагается, что в меньшем объеме заявленные ранее цели будут достигнуты на шесть лет позже. Наконец, вторая, осенняя волна эпидемии не сопровождалась практически никакими мерами активной социальной политики, что скорее всего скажется на экономике и населении в начале 2021 года.
Стресс-тест и его результаты
2020-й год с точки зрения социальной политики оказался на редкость интересным и разнообразным. Это очевидно при сопоставлении с предыдущими годами, которые отличались постепенным и неуклонным снижением основных параметров уровня и качества жизни. Однако важным демпфирующим фактором для основной части семей было то, что 10-процентное снижение реальных доходов в 2014-2019 гг. не могло полностью съесть более чем двукратное их повышение в 2000-2008 гг. (см. Раздел Экономические индикаторы, График 1).
Год начался с послания президента, в котором содержалась изрядная доля социального позитива: дополнительные денежные выплаты малообеспеченным семьям с детьми, расширение программы материнского капитала на первого ребенка и обеспечение бесплатного горячего завтрака в начальной школе. Кроме того, в заявленных тогда поправках к Конституции содержались две социальные новации, касающиеся размера МРОТ и индексации пенсий. Эти новации ничего не добавляли, по сути, к действующему законодательству, но должны были прикрыть реальную цель поправок – перестройку политической системы под возможность несменяемости президента до 2036 года.
Но эта благостная, «социально ориентированная» политика продолжалась очень недолго. Официально признанная в марте пандемия застала российскую социальную систему врасплох, что, впрочем, характерно для практически всех стран мира. Какова же была реакция на это событие?
Российская бюрократическая система ответила, во-первых, с большим замедлением, так как никто не решался брать на себя ответственность до решения Президента. В результате, во многих регионах это стоило дополнительного числа инфицированных и, видимо, умерших. Во-вторых, возникли проблемы с достоверностью статистики численности заболевших и умерших. Во многих случаях местным руководителям не хотелось показывать реальный масштаб проблемы. Там пытались в качестве причин смертности фиксировать всё, кроме CОVID-19. Из Росстата пришлось уволиться демографу Алексею Ракше, который имел собственную позицию по этому вопросу. В-третьих, якобы централизованная система Роспотребнадзора растерялась в оценке того, что надо делать в целом по стране и в каждом из регионов. Эту функцию фактически взял на себя оперативный штаб во главе с мэром Москвы Сергеем Собяниным.
В-четвертых, в учреждениях здравоохранения, а также домах престарелых и инвалидов выявился острый дефицит средств индивидуальной защиты (СИЗ) для персонала, что привело к массовому инфицированию медиков и социальных работников, превратило эти учреждения в центры распространения инфекции среди населения. В-пятых, как и в других странах, оказалось, что в России остро не хватает медицинского персонала и больничных мощностей, специализированных на борьбе с массовыми инфекциями. Пришлось свернуть оказание плановой медицинской помощи (в том числе амбулаторные консультации и госпитализации), что, как стало понятно во второй половине года, внесло значительный вклад в размеры т.н. «избыточной смертности» (превышение по сравнению с обычным уровнем), которая за 10 месяцев 2020 года, по данным Росстата, превысила 164 тыс. человек.
В-шестых, власти с самого начала отказались вводить официальный карантинный режим, что предполагало покрытие убытков бизнеса, прежде всего – в сервисной экономике. Вместо этого был введен режим т.н. «нерабочих дней», юридический статус которых никак не определен. На практике это означало резкое ухудшение финансовой ситуации фирм, т.к. надо было по-прежнему выплачивать зарплаты в условиях фактического закрытия предприятий общественного питания, культуры, бытового обслуживания, туристических агентств, многих транспортных компаний без всякой быстро поступающей компенсации от государства.
«Сухой паек» для бизнеса и людей
Естественно, тут же появились экономические, а затем и социальные весьма неприятные последствия фактического локдауна. Официально зарегистрированная безработица подскочила с 0,7 млн человек в начале 2020 г. до более чем 3,5 млн человек в сентябре. Отчасти этот взрывной рост был вызван повышением максимального размера пособия по безработице до 12 тыс. руб. в месяц, что примерно соответствует прожиточному минимуму. Однако главной причиной стало сворачивание деятельности многих предприятий, прежде всего сервисного сектора экономики и высвобождение персонала. Соответственно, после чисто символического роста на 0,8% в 2019 году снова стали падать реальные доходы населения. По данным Росстата, они снизились на 8% в годовом выражении во II квартале 2020 года, в I полугодии — на 3,7%.
В аналогичных условиях в европейских странах и США власти быстро приняли и начали реализовывать массированную программу прямой финансовой помощи и населению, и пострадавшему бизнесу. Например, в США Закон об экономических мерах объемом более $2 трлн. был подписан президентом Дональдом Трампом уже в конце марта. Документ предусматривал выплату пособий по безработице, помощь больницам, содействие бизнесу и целым отраслям. Кроме того, многие граждане США получили единовременные выплаты в размере около $1,2 тыс. на человека.
В России государство долго размышляло, стоит ли помогать населению и бизнесу, надеясь, видимо, на мимолетность пандемии. 25 марта Владимир Путин объявил предстоящую неделю нерабочей и ввел несколько мер поддержки населения и малого бизнеса, которые, впрочем, не отличались щедростью:
- автоматическое продление всех соцпособий и льгот в течение шести месяцев;
- обеспечение до майских праздников выплаты ветеранам и труженикам тыла в апреле;
- установление нормы выплаты по больничному в размере одного МРОТ вне зависимости от стажа;
- уже упомянутое увеличение максимальной выплаты по безработице с 8000 руб. до 12130 руб., то есть до уровня МРОТ;
- установление каникул по потребительским и ипотечным кредитам в случае падения доходов более чем на 30%;
- обеспечение начала выплат на детей от трех до семи лет на месяц раньше — в июне 2020 года, а все семьи с детьми до трех лет, которые имеют право на получение материнского капитала, в ближайшие три месяца получили дополнительно по 5 тыс. руб.
Кроме того, были сокращены в 2 раза социальные платежи для малого и среднего бизнеса, отсрочены налоговые платежи для туристской отрасли и авиаперевозчиков, заморожена на полгода процедура банкротств и выплата налогов (кроме НДС) и кредитов для малого и среднего бизнеса.
Из этого пакета наиболее затратным является выплата дополнительных средств семьям с детьми, что, однако, обошлось бюджету всего в несколько десятков миллиардов рублей. Дополнительные расходы понадобились и для выплаты повышенных пособий по безработице и больничных, тем более что численность людей, потерявших работу, начала быстро расти. Но и это стоило не более нескольких десятков миллиардов рублей. Все остальные меры – это «отсрочки» и «каникулы», что означает необходимость рано или поздно выплачивать отсроченную задолженность, которая постоянно нарастает.
Да, бюджет недосчитался пару сотен миллиардов рублей из-за снижения размера социальных взносов, но этот шаг далеко не всегда добавил бизнесу шансов на выживание. В целом весь российской пакет помощи стоил, исходя из весенних предложений, включая заморозки и отсрочки, по официальным данным, 1,2% ВВП, в то время как в США он составил 12,4% ВВП, в Великобритании – 16% ВВП, в Италии – 20% ВВП, а в Германии – 37% (!) ВВП. Причем в отличие от России в этих колоссальных средствах значительную долю занимали прямые выплаты населению и бизнесу. Для того, чтобы оценить разницу не забудем, что 1% ВВП в России в 2-3 раза меньше в абсолютных величинах, чем в наиболее экономически развитых странах.
В дальнейшем российские власти, почувствовав, что, видимо, слишком уж экономят на прямых выплатах, ввели субсидирование зарплат в размере МРОТ на работника на тех предприятиях, которые сильно пострадали, но сохранили 90% занятых. Ну и, конечно, наиболее дорогостоящей мерой стала выплата в июне-июле 20 тыс. рублей на каждого ребенка от 3 до 16 лет. Это стоило бюджету более 0,5 триллиона рублей. В итоге российский пакет помощи потянет примерно на 4% ВВП, из которого большая часть ушла на денежную помощь семьям с детьми, безработным и поддержку зарплат в пострадавшем малом бизнесе. И хотя все эти расходы не сопоставимы с большинством развитых стран они, скорее всего, смогут предотвратить резкий рост бедности: по оценкам МВФ в конце 2019 года за чертой бедности находилось 12,3% россиян, во втором квартале 2020-го — уже 13,2%, а к концу года эта цифра достигла бы (без введенных мер) 14,2%. Но перечисленные выше пособия семьям с детьми, среди которых, как известно, наибольший риск попасть в зону бедности, а также другие выплаты, видимо, смогут значительно смягчить этот рост.
Тем не менее, и эти расходы, по мнению многих российских экспертов были недостаточны для того, чтобы, во-первых, полностью предотвратить быстрый рост бедности и, во-вторых, реально смягчить удар по малому и среднему бизнесу.
Девальвация «национальных целей»
В июле-августе, как всем показалось не только в России, но и в остальном мире, пандемия пошла на спад. Началось смягчение ограничительных мер, оживилась экономика. В июле все статистические тренды явно показывали позитивную динамику.
Однако именно тогда случилось основное событие 2020 года с точки зрения формирования государственной социальной политики: 21 июля Президент подписал Указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Этим решением был официально отменен знаменитый «майский» Указ Владимира Путина, подписанный после его официально «триумфального» переизбрания в 2018 году и формулировавший «национальные цели» на период его предстоящего президентства, т.е. до 2024 года.
Что изменилось по сравнению с указом 2018 г. в действительности? См. табл. 1:
Табл. 1
| Национальные цели на 2024 год (майский Указ 2018 г.) | Национальные цели на 2030 год (июльский Указ 2020 г.) |
| обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации | обеспечение устойчивого роста численности населения Российской Федерации |
| повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году — до 80 лет) | повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет
|
| обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции | обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции |
| снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации | снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года |
| улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно | улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. метров в год |
Как видно, произошел не просто механический перенос сроков с 2024 на 2030 год и появились потерянные для социального развития 6 лет, но и очевиден откат по качеству целого ряда предлагаемых национальных целей. Например, к 2024 году нужно было обеспечить «устойчивый естественный рост численности населения», т.е. превышение рождаемости над смертностью. Теперь же речь идет об «устойчивом росте численности населения», который можно достигнуть за счет миграционного притока. Очевидно, что власти, наконец, поняли, что демографическая ситуация в стране не такая радужная, как об этом докладывали Президенту.
Это касается и трансформации национальной цели, связанной с величиной ожидаемой продолжительности жизни. Если в «майском» Указе ставилась задача повысить этот параметр до 78 лет в 2024 году, а к 2030 году и вовсе получить 80 лет, то в «июльском» Указе о 80 годах нет и речи. Наконец, если в 2018 году была поставлена цель, чтобы пенсии росли «выше уровня инфляции», то в 2020 году появилась формулировка «не ниже инфляции». Разница очевидна и далеко не в пользу пенсионеров.
На фоне вроде бы начавшегося в июле восстановления экономики такие решения говорят о том, что:
— негласно было признано, что большинство «национальных целей», поставленных в майском Указе 2018 года, были заведомо нереализуемы;
— перенос этих целей сразу на целых 6 лет вперед, в течение которых должно произойти очень много политических событий (например, выборы Президента и Государственной Думы), означает отсутствие у властей даже какого-то подобия стратегического видения развития России и нежелание нести ответственность за провал реализации этих целей накануне выборов 2021 и 2024 гг.;
— видимо, июльская эйфория позволила Президенту сделать вывод о том, что весенний пандемический кошмар закончился и дальше всё пойдет, как и раньше, т.е. в прежнем успокаивающем виде — общество молчит, а правящая элита продолжает жить, так как она привыкла.
Риски второй волны
Первый звонок, который начал развеивать июльскую эйфорию, прозвенел еще в июле-августе, когда экономика отказалась восстанавливаться, несмотря на снятие практически всех весенних ограничений. Сентябрь-октябрь подтвердили это.
Отступление пандемии вновь выявило системные проблемы российской экономики, которые стали очевидны еще несколько лет назад. В результате, еще до коронавируса было констатировано, что мы имеем в России потерянное десятилетие с точки зрения экономического роста и социального развития. Как уже было сказано, согласно официальным данным, реальные доходы населения падают (за исключением символического роста в 2019 году) еще с 2014 года.
А тут осенью в Россию пришла вторая, намного более мощная по сравнению с первой, волна пандемии. И хотя власти отказались от повторения весеннего локдауна во многих регионах введены многочисленные ограничения для ведения экономической деятельности, особенно в отношении малого и среднего сервисного бизнеса. Кроме того, у населения так и не стало больше денег по сравнению с весенним падением доходов.
Казалось бы, в этих условиях правительство должно было озаботиться подготовкой и реализацией второго пакета помощи населению и бизнесу. Однако об этом и речи не идет: то ли из-за недооценки возобновившегося падения экономических и социальных показателей, то ли из-за элементарной нехватки денег в бюджете, то ли из глубинного убеждения власти в том, что терпение населения и бизнеса безгранично.
Правительство пока ограничилось тем, что продлило действие некоторых, наименее затратных мер в отношении малого бизнеса, а Президент 17 декабря сделал новогодний подарок семьям с детьми в возрасте до 7 лет включительно, распорядившись выдать им 5 тысяч рублей на каждого ребенка.
Такого рода невнятное поведение властей в условиях экономического и социального кризиса, который и не думает заканчиваться, не обещает никаких переломов негативных тенденций в наступающем 2021 году. А это прямой вызов уже не только долгосрочным интересам России, но и фактор, который вполне может разогреть общественно-политическую жизнь уже в ближайшее время, втягивая в нее новые, менее пострадавшие группы – пенсионеры, бюджетники и корпоративный сектор.