Чиновник и бизнес. Практика мздоимства

Так сложилось исторически, что административный бюро­кратический аппарат с коммунистических времен сохранил в российском государстве свои распорядительные функции. До сих пор, исполняя законы, он стремится предельно зарегули­ровать права собственности, искусственно создать дефицит прав, четко соблюдая при этом собственные корпоративные интере­сы, то есть приторговывая различными лицензиями и други­ми решениями и получая при этом своеобразную ренту (2).  И все же, хотя явление это само по себе не ново, современные эко­номико-правовые функции бюрократии по сравнению с ком­мунистическими временами значительно изменились.

В советскую эпоху все без исключения агенты администра­тивных торгов, на которых продавались и покупались хозяй­ственные решения, выступали от имени того или иного субъекта государственной плановой экономической системы. Частные интересы проявляли себя лишь как параллельный, теневой мотив сделки. Теперь же непосредственным потребителем результа­тов административного решения сплошь и рядом оказывается частное лицо, юридический собственник, предприниматель. Частная выгода становится единственным мотивом его обра­щения к властям. И во взаимоотношениях с ним представи­тель власти, распоряжающийся неким капиталом администра­тивных решений, имеет возможность инвестировать этот капитал в частный бизнес и получать собственную частную выгоду. «Чиновник в наше время — лучший эксперт по бизнесу, — го­ворит москвич О.В., имеющий небольшое торгово-производ­ственное предприятие. — Он лучше меня знает, сколько я зара­ботаю, и когда я прихожу за разрешением на торговлю, вменяет мне такую взятку, которая (по обстоятельствам) точно соот­ветствует десяти, пятнадцати или двадцати процентам буду­щей прибыли. Я открыл точку — и он в деле».

Юридическое, конституционное право — по сути дела, един­ственный товар, которым чиновники всех уровней и админис­тративный аппарат в целом распоряжаются монопольно. Ни­чего другого, никакой другой собственности у них сегодня нет, но чтобы жестко контролировать любые легальные рынки, ничего другого и не требуется: искусственно созданный дефицит ле­гальных возможностей — самый доходный способ бюрократи­чески-теневого управления.

Эта общая экономико-правовая ситуация предопределяет сегодня отношение не только чиновника к бизнесмену, но и бизнесмена к чиновнику. «Чиновник тоже хочет есть, и с этим надо считаться, — говорит московский экономист Л.И., участву­ющий в небольшом коммерческом предприятии. — Если адми­нистрация контролирует рынок, то договариваться с ними вы­годнее, чем конфликтовать. Даже если я прав, — никогда не спорь. Начнешь спорить, все завалишь. Прав или не прав, чиновник все равно поступит по-своему. Он хочет иметь свою долю, и это святое! А потому проще всего достать бумажник и запла­тить. Или оформить его племянницу к себе на фирму». По­ставленные в условия жесткой зависимости от административных решений, предприниматели во многих случаях ищут и нахо­дят пути для развития своего дела не в оптимальной органи­зации законных рыночных операций и открытой конкуренции, но в теневых сделках с чиновниками, способными освободить их от ответственности, когда нарушается закон, предоставить льготные возможности и — в то же время — создать непреодо­лимые препятствия на пути конкурентов. Таким образом, те­невой бизнес и коррумпированная бюрократия оказываются кровно заинтересованными друг в друге, сделки между ними приобретают характер постоянного экономического сотрудни­чества, которое требует соответствующей рациональной орга­низации и институционального оформления.

Посмотрим теперь, как складываются взаимоотношения между чиновником и предпринимателем на разных стадиях ведения бизнеса и каковы конкретные механизмы этих взаимоотноше­ний.

Огромным спросом в условиях рыночной экономики пользуется само право на предпринимательскую деятельность. И право это в России можно получить только из рук чиновника. То есть предприниматель встречается с ним еще до того, как сделаны первые шаги в бизнесе, причем встреча, как свидетельствуют наши собеседники, происходит не на легальном поле, но в те­невой сфере, где законные права покупаются или, вернее, вы­купаются за взятку. «Если необходимо решить какой-то воп­рос в администрации по поводу выдачи разрешения на какой-либо вид деятельности, на торговлю и прочее, то у административ­ных работников найдется масса «объективных» причин для того, чтобы притормозить это дело, затянуть. Но все это сводится только к одному — вымогательству», — считает, например, Ю.Н, менеджер коммерческой фирмы из Ростова-на-Дону.

 

Таких свидетельств в нашем распоряжении немало: даже люди, далекие от бизнеса, порой прекрасно осведомлены о том, что открытие магазина или, скажем, бензоколонки без взятки чи­новнику попросту немыслимо. Но что такое взятка в экономи­ческом смысле? Ведь если речь идет о вымогательстве, как считает Ю.Н., то такую сделку никак нельзя считать добро­вольным и равноправным экономическим обменом; тут, вроде бы, более правомерно говорить об одностороннем криминаль­ном акте, шантаже или даже прямом грабеже, то есть анали­зировать ситуацию не в экономической, а в юридической плоско­сти. Однако в реальной жизни ни один из опрошенных нами предпринимателей формально-юридической логикой не руко­водствуется. Никто из них и словом не обмолвился даже о ги­потетической перспективе судебной тяжбы с чиновником, ущем­ляющим их законные права. Они не протестуют против сложившейся практики, понимая свое бессилие, а приспосаб­ливаются к ней и, подобно уже знакомому нам москвичу Л.И., ищут и находят в ней свою выгоду. И именно такое поведение предпринимателей оставляет нас в границах экономических отношений и, соответственно, чисто экономического анализа явления. Соглашаясь платить чиновнику уже на стадии открытия своего дела, предприниматель руководствуется не формальным юри­дическим правом, которое в сфере теневых отношений не мо­жет найти никакого применения, но нормами права обычного, согласно которым решение чиновника воспринимается как особый товар, имеющий свою цену. Интерес же предпринимателя за­ключается в том, чтобы купить этот товар и подешевле, и с наименьшими трансакционными издержками (3).

Вместе с тем вопрос об издержках, которые несут или которые могут понести операторы теневого рынка в процессе купли-продажи административных решений, касается не только по­купателей этих решений, но и их продавцов.

По-видимому, первой и главной заботой при оформлении теневых сделок является их безопасность. Не в последнюю очередь именно с этим связано, наверное, широкое распрост­ранение памятного нам по советским временам своеобразного бартерного обмена между предпринимателем и чиновником, когда платеж принимает форму взаимной услуги или подарка. «Мне, например, пришлось в свое время дарить администрации го­рода автомобильные колеса, чтобы мне дали разрешение на торговлю, — рассказывает ростовчанин Е.М. — Мало того, они еще и выбирают, что им лучше взять в качестве подарка. Так получается, что работники администрации с каждого тянут то, что им необходимо: у одного парня на рынке «попросили» ко­леса для ВАЗ 21099, у другого коробку передач, у третьего автомагнитолу». И это свидетельство, как ниже увидим, отнюдь не единственное.

Большинство наших собеседников-предпринимателей пока­зывают, что прекрасно ориентируются в переплетении взаим­ных интересов и противоречий бизнеса и властной админист­рации. И это несмотря на то, что из соображений безопасности сведения о ценах и форме расчетов, принятых при теневых сделках  с чиновниками, не обнародуются открыто, но распространя­ются «из уст в уста» в процессе неформального общения. Эф­фективность теневой сделки зависит от наличия или отсутствия такого рода знаний: «свой человек», осведомленный, «где, что и почем», усвоивший язык корпоративного общения, принятый в среде чиновников, может в большей степени рассчитывать на успех, чем «чужой». От «человека с улицы» взятку могут и не принять, более того, сама попытка дать ее может оказаться серьезной тактической ошибкой, способной насторожить чи­новника и существенно затруднить получение нужного реше­ния. Понимая эти особенности теневого рынка, потенциаль­ный предприниматель, не имеющий необходимого «капитала неформальных связей», бывает даже вынужден совсем отка­заться от намерения открыть свой бизнес, как это произошло, например, с уже знакомым нам Ю.Н., который на вопрос, хо­тел бы он открыть собственное дело и что ему мешает, отве­тил: «Для этого мне нужны связи среди чиновников и капи­тал, чтобы их кормить».

Будучи менеджером коммерческой фирмы, Ю.Н. понимает, что вступление в бизнес не есть одноразовая сделка предпри­нимателя с государственным или муниципальным служащим. «Кормить» чиновника приходится и во все последующее вре­мя. Даже уплатив соответствующую взятку и открыв свое дело, бизнесмен не покидает (и не может покинуть) рынок админи­стративных решений; он получает не полную свободу эконо­мического маневра, но лишь некоторый ограниченный «раци­он прав», границы которого всегда упираются в интересы государственной или местной администрации. Бюрократия никогда не оставляет бизнес своим корыстным вниманием, она постоянно присутствует во всех коммерческих начинаниях -явно или незримо. Можно без особой натяжки сказать, что любая российская фирма всегда есть вынужденное «совместное пред­приятие» с чиновником, который смотрит на коммерсанта как на вечно обязанного ему партнера. «Ресторан наш — лакомый кусок для всевозможных чиновников, — рассказывает Т.Е., хозяйка уфимского ресторана. — Сами понимаете, какой здесь простор для вымогательств… В последнее время тетки из тор­гового отдела администрации повадились к нам ходить со своими гостями. Вот и сидишь с ними, водку жрешь, хоть и не хочет­ся. Пришли, поели, один богатый мужик, который с ними был, достает кошелек, а эта баба ему: «Нет-нет, уберите, это же я вас пригласила». Я думаю: ну, раз ты пригласила, то ты и пла­ти, а я здесь при чем? И не скажешь ничего. Как-то раз меня не было, а моя сотрудница психанула и потребовала с них деньги. Потом столько на нас неприятностей свалилось! Долго не могли оправиться».

Подобный взгляд на фирму как на дочернее предприятие администрации, обязанное ей самим фактом своего существо­вания, равно как и возможностью настоящего и будущего бла­гополучия, судя по свидетельствам наших собеседников, ши­роко распространен среди чиновников. Разумеется, формы и способы подобного «партнерства» могут быть при этом самы­ми разными. «Когда префектура собирается на какие-нибудь конференции, нас включают в состав организаторов, — расска­зывает, например, москвич М.Ю., владелец не крупного, но успешного (двухмиллионный долларовый оборот) производствен­ного предприятия. — Мы берем на себя львиную долю расхо­дов по проведению этого мероприятия, включая банкет для всей команды». Заметим, что расходы такого рода не являются пря­мым платежом чиновнику за какую-то его конкретную услугу, как это бывает, скажем, при регистрации фирмы. В этом слу­чае административный аппарат стремится сделать взятку пер­манентным явлением, некоторым образом формализовать и даже легализовать ее, «встроить» в общую структуру своей деятель­ности, превратить фирму в постоянного донора, обеспечиваю­щего в одном случае проведение банкета, в другом — ремонт служебного автомобиля, в третьем — ремонт конторских поме­щений. И предприниматели вынуждены идти на такое «сотруд­ничество».

Однако говорить здесь об односторонней выгоде чиновни­ка у нас еще меньше оснований, чем в случае регистрации. Слово «вымогательство», оброненное хозяйкой ресторана из Уфы, опять-таки не должно нас вводить в заблуждение. И для нее, и для ее коллег по бизнесу услуги чиновникам, а точнее — свя­занные с ними расходы, вовсе не являются чистыми убытка­ми. В существующей экономико-правовой ситуации, когда права предпринимателя очерчены весьма неопределенно и нет усло­вий для их защиты в суде (4), затраты на обеспечение «добрых» отношений с административной властью могут расцениваться как эффективные издержки, дающие важную гарантию разви­тия и безопасности бизнеса. «Если очень захотеть, меня все­гда можно прижать к ногтю, — признается экономист Л.И. -Нельзя успешно вести дело и соблюдать существующие зако­ны. Да их никто и не соблюдает». И именно поэтому, резюми­рует он, «каждый стремится договариваться с чиновниками».

Чиновник же, со своей стороны, должен быть заинтересо­ван в стабильности и безопасности фирмы, которую он может постоянно «доить». Здесь его отношения с предпринимателем опять принимают вид взаимовыгодной сделки, а в качестве товара теперь фигурируют гарантии стабильного бизнеса. «От пре­фектуры за определенную мзду мы получаем своеобразную «крышу», суть которой заключается в принципе «помочь — значит не навредить», — говорит студент В., работающий заместите­лем директора отдела реализации частного производственно­го предприятия. — Основная поддержка — что они не суют палки в колеса. За это приходится платить, и это уже достаточно крупные вложения, правда, в завуалированной форме. В частности, это участие в мероприятиях, которые не приносят никакого дохо­да фирме, но идут на пользу родной префектуре. Участие только в одном из летних мероприятий обошлось нам в 170 тысяч рублей. Еще одна форма — это устройство банкета в самой префектуре полностью за счет фирмы. Это, конечно, дешевле, но тоже деньги хорошие. Я молчу про коньяк, шампанское и прочие конфеты и цветы».

Тот факт, что все эти платежи являются, по сути дела, взят­кой, но «в завуалированной форме», а опыт различных фирм так похож, еще раз напоминает нам о строгих правилах, обес­печивающих безопасность теневых сделок. Но если безопас­ность — основная забота бюрократии, то главная забота пред­принимателя — минимизация прочих трансакционных издержек, связанных с теневыми операциями. Снизить же эти издержки можно лишь в том случае, если рационально их организовать, ввести в отношения с чиновником элементы контрактного права, превратить непредсказуемый административный произвол в рассчитанную коммерческую операцию, включить в состав своего бизнеса. «Если знаешь заранее, кому, когда и сколько придет­ся дать, то в этом нет ничего страшного, — считает предпри­ниматель О.В. — Такие расходы можно включить в общую каль­куляцию, — и это уже проблемы экономики».

Четкие правила поведения на теневом рынке, своеобразный «теневой порядок» заранее никем не планируется и не програм­мируется, а вырастает из живой экономической практики и закрепляется в обычае. Более того, следуя необходимости под­держивать этот стихийно возникающий порядок, предприятия ^в Дальнейшем бывают вынуждены осуществлять и определен­ные структурные инновации: например, принимать на работу специально обученных профессионалов, которые берут на себя обязанность регулировать (в том числе и посредством взятки) взаимоотношения с любыми государственными органами и службами. По этому поводу приведем пространный рассказ уже знако­мой нам Т.Е., хозяйки ресторана из Уфы, — о том, как ей при­ходилось сталкиваться с произволом инспекторов санитарно-эпидемиологической службы и пожарной инспекции, которые, по выражению одного из наших респондентов, являются «наи­более хищным отрядом всей чиновной стаи». Найденный на­шей собеседницей выход из, казалось бы, безысходной ситуа­ции проясняет весьма важные особенности сделки с чиновником.

«СЭС устроила проверку, — рассказывает Т.Е., — причем сами же они признают, что их ГОСТы невозможно выполнить. По­этому все на их усмотрение: хотят — закроют, хотят — нет. Мне очень долго не давали разрешение на открытие кухни. Потом я их уговорила, мне сказали: поставьте тут перегородку, тут… То же самое было с пожарниками… Пришел начальник пожар­ной охраны и заявил, что у нас стены не из того материала. Хотя в этом помещении еще при советской власти было кафе, и кто-то же его принимал, значит, все соответствовало. Я его сразу спросила: «Сколько вы хотите?». Он стал уходить от от­вета. Потом ему не понравились плафоны у нас в подсобке. И сразу — закрывать. В результате получается так: мы его кор­мим, вместе выпиваем, — и он уходит. Выясняется, что закры­вать не обязательно. Но тут надо быть психологом, потому что перед кем-то нужно поплакать, на кого-то — наехать. С этими инстанциями не хватает никаких нервов сражаться. Пришлось мне специально брать такого «психолога», исполнительного директора, чтобы он взял на себя работу посредника, — и только так можно работать более или менее спокойно».

Профессиональный посредник не сражается с представите­лем власти, но берет на себя организацию сделки с ним. Сви­детельство Т.Е. показывает, в чем такая сделка заключается: если существуют обязательные правила (упомянутые ГОСТы), следовать которым в принципе невозможно, чиновник может оградить фирму от их действия (в рассказе нашей собеседни­цы именно это и делают работники пожарного и санитарно-эпидемиологического надзора). Иными словами, чиновник со своей стороны тоже принимает на себя роль посредника — только _в данном случае между законом и бизнесом — и в конце кон­цов решает дело в пользу бизнеса. Понятно, что услуга такого рода имеет рыночную цену, о которой эти два посредника -представитель фирмы и представитель власти — и договарива­ются между собой.

Необходимость структурных инноваций, которые могли бы обеспечить оптимальную организацию взаимоотношений с го­сударственными и муниципальными администрациями, признается многими нашими собеседниками. Интересен в этом смысле опыт уже знакомого нам М.Ю. Тот уровень, на котором он ведет дело (двухмиллионный годовой оборот в долларах), и те методы, которые он использует, позволяют ему сделать весьма харак­терное заявление:

«Сегодня меня лично коррупция не достает, хотя я не могу отрицать ее масштабов. Может, просто потому, что за время работы я изучил ее досконально и просто знаю, как надо по­ступать в тех или иных случаях… Чтобы различные подразде­ления администрации округа нам не мешали, на нашем пред­приятии введена специальная штатная единица «специалиста по работе с государственными органами». Это человек, кото­рый может подружиться с любым сотрудником этих учрежде­ний. У нас на этой должности женщина. Она регулярно посе­щает эти структуры, приносит что-нибудь к чаю и «советуется», разговаривает с ними по душам. Поэтому, когда, допустим, к нам предъявляются какие-то претензии, наш сотрудник офор­мляет необходимый пакет документов… и предоставляет по назначению. И этого достаточно, никаких взяток не надо. В такой форме мы имеем дело не со взяточниками, которые бе-РУт у нас деньги и боятся и нас, и собственной тени, а с дру­зьями, с которыми приятно пообщаться за чашечкой чая».

Никто из других наших респондентов, занимающихся пред­принимательской деятельностью, не подтвердил, что можно улаживать дела с бюрократией без взятки, ограничившись «чашечкой чая». Более того, приведенный рассказ М.Ю. в этом  смысле явно противоречит, на первый взгляд, некоторым дру­гим его свидетельствам. Но, если вдуматься, никакого проти­воречия тут нет. Просто посредник стал сегодня фигурой, обес­печивающей не только выгоды бизнеса, но и безопасность чиновника. Последний заинтересован в том, чтобы предельно сузить круг лиц, вовлеченных в теневые контакты, перевести официально-безличные отношения в лично-доверительные. Ведь в противном случае, как хорошо объяснил нам М.Ю., чинов­ники «боятся и нас, и собственной тени». Не удивительно по­этому, что институт профессионального посредничества полу­чил столь широкое распространение: даже в нашей не очень обширной выборке оказался человек, который сам является таким посредником. Правда, стиль его деятельности несколько иной и более привычный по сравнению с тем, который мы только что наблюдали. «Сейчас в мои функции входят отношения с Центробанком, — рассказывает М.Л., работник одного из мос­ковских частных банков. — Я не могу сказать, что ЦБ берет взятки, но дорогие подарки при каждом посещении ЦБ, тем более по праздникам, — это обязательно. Например, новогод­няя корзина с шампанским, кофе, конфетами — 4000 рублей (5). Однако масштабы теневых рынков в современной России таковы, что усилий подобных посредников для согласования интересов бизнеса и чиновничества уже недостаточно. Поэто­му наряду с персональным посредничеством возникают целые посреднические фирмы, имеющие вполне легальный статус, но по сути предназначенные для повышения эффективности и безопасности теневых сделок. Наши собеседники довольно часто упоминают о деятельности таких «буферных» фирм, пристра­ивающихся к самым разным государственным структурам. Но все же наиболее охотно и подробно они рассказывают о них в связи с таможней, которую считают одной из самых коррум­пированных государственных служб.

Сошлемся еще раз на свидетельство уже хорошо знакомого нам М.Ю., имеющего в данном отношении богатый собствен­ный опыт. «Российская таможня, — утверждает он, — без взя­ток жить просто не может. Если в Германии общение с тамож­ней занимает несколько минут, то в России — минимум несколько дней, при этом приходится заплатить дополнительные деньги. Раньше было примитивно: перед каждым кабинетом всегда стояла очередь, в которой «первыми» всегда были одни и те же люди, с которыми можно было за деньги договориться. А без такой договоренности пришлось бы бог знает сколько там терять время». Однако со временем ситуация изменилась. «Постепенно, — про­должает наш собеседник, — сформировалась сеть услуг: дан­ная фирма организует вам растаможку, за вознаграждение, ес­тественно. Эти посреднические структуры постепенно взяли под себя и карго, то есть обеспечивают сразу и таможенные, и транспортные услуги. Теперь это уже приняло вполне циви­лизованные формы, и за это не жалко платить. Причем суще­ствует конкуренция таких компаний. Практически без их по­мощи оформить документы невозможно, или, по крайней мере, очень трудно. Из-за этого я вынужден содержать в отделе экс­педирования человека, который занимается только таможней. Этот человек прошел специальное обучение, и только благо­даря этому нам удается противостоять незаконным поборам со стороны таможенников».

Этот рассказ интересен не только тем, что знакомит нас с новым персонажем, — посредником, связанным не с чиновни­ком непосредственно, а с фирмой (или фирмами), которая сама является посредником. Происшедшие на таможне институциональные перемены вполне устраивают нашего респондента: «цивилизованные формы» позволяют «противостоять незакон­ным поборам». Но при этом в его сознании само представле­ние о законном и незаконном соответствует уже не столько букве юридического кодекса, остающегося недостижимым идеалом (причем идеал находится в далекой Германии, где «общение с таможней занимает несколько минут»), но практическим нор­мам обычного права. Законными для нашего собеседника ока­зываются те коррупционные издержки, которые предсказуемы, поскольку связаны с деятельностью рационально организованных посреднических фирм, а незаконными — любые непредсказуе­мые, неупорядоченные, «дикие» поборы.

Таковы некоторые особенности взаимоотношений между чиновником и предпринимателем в современной России. Под­черкиваем — лишь некоторые. Потому что пока мы говорили, в основном, лишь о том, как государственный аппарат использует свое положение и свои возможности для того, чтобы прода­вать предпринимателям их собственные законные права, неле­гально торговать разрешениями на легальную деятельность. Речь шла о явлении, которое в старые времена обозначалось сло­вом «мздоимство». Сюда же — с определенными оговорками — можно отнести и широко представленную в рассказах наших собеседников практику оплаты услуг бюрократии, позволяю­щую бизнесу освобождаться от необходимости следовать мно­гочисленным неудобным, а порой и просто невыполнимым, нормам и правилам, нарушение которых юридически не нака­зуемо, но по своим последствиям может оказаться разруши­тельным для бизнеса. Однако мздоимством чиновника его те­невые отношения с предпринимателем отнюдь не исчерпываются.

Поделиться ссылкой: