Доклад «Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века», Часть 3
4. Структурная перестройка экономики
Структурная перестройка экономики — главная задача предстоящего десятилетия. Она должна снять угрозу проедания капитала и технологического отставания, открыть простор для экономического роста.
Цели структурной перестройки:
· Освоение массового производства конкурентоспособной продукции, прежде всего в обрабатывающей промышленности, создание механизмов быстрого обновления продукции;
· Завоевание позиций на внутреннем и мировых рынках;
· Повышение производительности и эффективности до уровня развитых индустриальных стран;
· техническое и технологическое обновление производственного аппарата;
· обеспечение эффективной занятости с учетом изменений в размещении производства и необходимых перемещений рабочей силы.
Ключевая проблема, которая должна быть решена для достижения этих целей — сокращение, а затем полная ликвидация в российской экономике нерыночного, неконкурентноспособного сектора, состоящего из предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость.
Масштабы нерыночного сектора
У нас сегодня нет данных, позволяющих точно оценить масштабы этого сектора, однако косвенные данные свидетельствуют о том, что доля его весьма велика.
В настоящее время доля убыточных предприятий составляет 40%. По общему признанию официальные показатели прибыльности и убыточности ни о чем не говорят, поскольку искажаются бартером, неплатежами и другими подобными инструментами. Предприятие может быть безнадежным, имея по отчету большую прибыль. С другой стороны реально высокодоходное предприятие может быть показано убыточным в силу перекачивания его доходов в аффилированные компании и других форм полуприкрытого воровства.
Вместе с тем, бесспорно, существует огромная масса нежизнеспособных предприятий, которые сохраняются благодаря различного рода субсидиям, бартеру, неплатежам, взаимозачетам.
Эти данные позволяют сделать ориентировочный вывод, что нежизнеспособные предприятия, с низкой производительностью, отягощенные долгами, с которыми они никогда не смогут рассчитаться. Если сделать поправку на фактор теневых операций, ухудшающий формальные показатели, то доля таких предприятий будет не меньше 25-30%. Это значит, что нерыночный, неконкурентоспособный сектор составляет весьма существенную величину, оказывая значительное влияние на российскую экономику, генерируя налоговые недоимки, бартер, денежные суррогаты, и, питаясь живыми соками здоровых предприятий, образует серьезное препятствие на пути экономического роста.
Выравнивание условий конкуренции
Основной метод решения проблемы — выравнивание условий конкуренции для всех предприятий, ликвидация различных льгот, преференций, субсидий для неэффективных предприятий на федеральном и региональном уровнях, ужесточение платежной дисциплины.
Главными факторами поддержки неэффективных предприятий являются:
— налоговые недоимки;
— неплатежи за энергию, тепло, газ, перевозки;
— льготные цены и тарифы;
— прямые субсидии и вложения, в особенности из региональных и местных бюджетов.
Общепринятая практика — брать с того, кто зарабатывает, кто более открыт, кто не может сопротивляться и не трогать тех, кто не может или не хочет зарабатывать и платить — стала серьезной преградой развитию.
Очевидно, что есть основания подходить осторожно к судьбе неэффективных предприятий и производств. За ними судьбы людей. Надо учесть и то, что процесс реструктуризации идет и сам собой, естественным путем, особенно после кризиса 1998 года.
Тем не менее необходимо этот процесс серьезно активизировать, ибо чем дольше он тянется, тем больше мы теряем сил и ресурсов, крайне необходимых для структурной перестройки.
Выравнивание условий конкуренции на основе ликвидации льгот, преференций, субсидий, ужесточение финансовой дисциплины, принуждения регионов к сокращению бюджетных расходов на эти цели, борьба с бюрократическим произволом в отношении успешных предприятий — наиболее важные направления структурной перестройки.
Возможно была бы целесообразна специальная программа реформирования (реструктуризации) предприятий, которая была бы нацелена на повышение прозрачности предприятий, анализ и консультирование неблагополучных, закрытие безнадежных и выработку социальных мер для поддержки людей в процессе реструктуризации.
Потребности в инвестициях и приоритеты структурной политики
Либеральный подход к структурной перестройке состоит в том, чтобы делать ставку на частное предпринимательство и частные инвестиции, создавая для них наиболее благоприятные условия. Но это не значит, что все отдается на откуп рынку. Просто не следует стараться делать за него то, что он может сделать лучше.
Однако это не значит, что отрицается роль промышленной политики в переходный период или поддержка государством в различных формах определенных приоритетных секторов экономики.
В предстоящий период даже помимо каких-либо идеологических соображений ясно, что роль прямого государственного вмешательства в процессы структурной перестройки в форме государственных инвестиций и заказов будет минимальной.
Всего по имеющимся оценкам на технологическую модернизацию примерно 2,5 трлн.долларов в течение ближайших 20-25 лет, из которых примерно три четверти могут быть сформированы за счет внутренних накоплений. В ближайшие 10 лет необходимо 600-700 млрд.долларов.
Минимальная потребность в инвестициях, которые в короткие сроки могли продемонстрировать позитивные результаты структурной перестройки, например привести к повышению вдвое производительности труда, по оценке составляет 15-20 млрд.долларов. Возможности же государственных инвестиций на ближайшие 3-4 года из консолидированного бюджета составляют не более 4-5% этой суммы. Отсюда следует неизбежность либерального варианта.
Тем не менее мы считаем необходимым определить приоритеты государственной поддержки:
— инфраструктура, в которую частный капитал вкладывать не будет, но которая необходима для эффективных влоений частного капитала;
— экспорт, прежде всего продукции с высокой добавленной стоимостью (гарантии экспортных кредитов).
5. Инвестиционный климат
Частные инвестиции, на которые следует делать ставку в реструктуризации экономики и обеспечении экономического роста, чрезвычайно чувствительны к инвестиционному климату. Между тем в России он сегодня весьма неблагоприятен. Хотя вроде бы предпринимались немалые усилия, факты говорят сами за себя: инвестиции в основной капитал за последние 12 лет сократились в 5 раз. Ежегодный вывоз капитала составляет по самым минимальным оценкам 15 млрд.долларов, а всего за годы реформ — 130-140 млрд.долларов. Прямые же иностранные инвестиции за те же годы составили в общей сложности 10-15 млрд.долларов, то есть примерно равны годовому вывозу капитала.
Для решения задач структурной перестройки и достижения высоких темпов экономического роста нужно не просто улучшение инвестиционного климата, а его коренное изменение, такое, чтобы Россия смогла занять наиболее сильные позиции на международных рынках капитала.
Инвестиционный климат является частью общего делового климата, климата для предпринимательской деятельности. Поэтому меры, которые могут быть предложены для его улучшения, должны касаться и более широкой сферы. В сущности требуются весьма серьезные структурные и институциональные изменения, итогом которых будет создание свободной рыночной экономики.
Главные проблемы, которые до сих пор препятствуют инвестициям в России:
— отсутствие политической стабильности и предсказуемости:
— макроэкономическое неравновесие, бюджетный кризис, высокий государственный долг;
— несовершенная законодательная база;
— слабость государства, неспособность органов власти обеспечить законность и правопорядок, побороть преступность и коррупцию, произвол чиновников;
— незащищенность прав собственности, низкий уровень корпоративного управления, дисциплины, исполнения контрактов;
— недостатки налоговой системы;
— ненадежность банковской системы, неразвитость финансовых рынков;
— непрозрачность российских предприятий, распространенность теневой экономики.
Что касается политической стабильности, то можно рассчитывать, что с новой расстановкой сил в парламенте, после президентских выборов эта проблем будет снята.
Разрешение макроэкономических проблем теперь решающим образом зависит не только от всеобъемлющего урегулирования государственного долга и заметного улучшения собираемости налогов, но и от продвижения в деле выравнивания условий конкуренции, от структурных и институциональных реформ, необходимых для улучшения инвестиционного климата на микроуровне.
Укрепление государства
Проблема укрепления российского государства является одной из главнейших для властных структур, и она охватывает широкий слой отношений, далеко выходящих за пределы экономики. Вместе с тем укрепление и повышение работоспособности государственных институтов является принципиальным условием улучшения делового и инвестиционного климата в России.
Важнейшие направления этой работы:
— совершенствование действующего законодательства в сфере экономики , скорейшее принятие ряда важнейших законодательных актов и поправок к ним, в том числе налогового кодекса, Земельного кодекса , Закона о валютном регулировании и др.;
— осуществление судебной реформы с целью обеспечения реальной независимости судов, повышение эффективности и пропускной способности судебной системы. Суд сегодня — самое слабое звено в системе государственной власти, что должно быть срочно исправлено;
— усиление борьбы с преступностью и коррупцией;
— укрепление федерализма за счет четкого разграничения прав и ответственности между федеральным центром и регионами, обеспечения неуклонного исполнения федеральных законов и единства правового пространства на всей территории Российской Федерации, в том числе силой закона и судебных решений;
— реформирование государственной службы.
Принципиальнейшим вопросом укрепления государства является четкое разделение власти и бизнеса на всех уровнях. Власть не должна заниматься бизнесом, что пораждает конфликт интересов в эрозию власти. Без этого российское общество не вырвется из паутины жизни «по понятиям». Насколько нам удастся продвинуться на этом направлении, настолько номенклатурный капитализм будет вытесняться свободной рыночной экономикой. В той же мере государство сможет завоевать авторитет граждан, а граждане почувствуют, что они не бессильны перед лицом произвола и несправедливости. Это же приведет к радикальному снижению инвестиционных рисков.
Защита прав собственности
Многочисленные прецеденты, связанные с переделом собственности, в том числе с применением вооруженной силы, с некорректными судебными решениями, с откровенными нарушениями прав акционеров, кредитов, инвесторов, позволяют сделать вывод о том, что права собственности в России защищены плохо, низка культура корпоративного управления и исполнения контрактов.
Необходимо осуществление следующих основных мер в этой сфере:
— законодательно запрепить пересмотр итогов приватизации; умножать число прецедентов реальной защиты прав собственников, в особенности судом и исполнением судебных решений;
— обеспечить пресечение действий мажоритарных акционеров и менеджеров компаний в ущерб интересам миноритарных акционеров в том числе путем «разводнения» капитала, сокрытия информации, нарушений в организации собраний акционеров. Внести соответствующие изменения в Закон об акционерных обществах;
— ввести дополнительные меры по защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, в том числе от действий властей, например при обнаружении нарушений законодательства при эмиссии или при предшествующих сделках.
Основную массу инвестиций предприятий могут получить от мелких акционеров. Но они инвестиций не получат, если их права будут нарушаться, не будет и нормального фондового рынка.
· Внести изменения в законодательство о банкротстве, направленные на ускорение банкротства неплатежеспособных предприятий и на предотвращение использования банкротства для привлечения нормально работающих предприятий.
· Ускорить принятие законодательства, реально защищающего интеллектуальную собственность, и обеспечить его исполнение.
· Отменить лицензирование ввоза капитала и ввести уведомительный порядок регистрации операций, связанных с движением капитала. Одновременно принять меры, существенно снижающие выгоды финансовых операций через оффшорные зоны, инициировать международные переговоры по этой проблеме.
Либерализация рынков
Распространенное мнение о том, что в России существует чрезмерная либерализация экономики не соответствует действительности. В нашей стране не обеспечена элементарная свобода входа на рынок; многочисленные регламентации, а также неопределенности и двусмысленности в законодательстве оставляют массу возможностей для коррупции и произвола чиновников даже без нарушения законов. Нужна реальная либерализация. Нужна ревизия всех законодательных актов и ликвидация положений, оставляющих решение многих вопросов на усмотрение чиновников. Необходимо:
· Упростить процедуры организации бизнеса, сократить число разрешающих инстанций, реализовать принцип «одного окна» вместо хождения по десяткам учреждений. Следует принять новую редакцию закона о регистрации юридических лиц, а все региональные и местные акты, противоречащие ему, должны быть отменены.
· Сократить до минимума число лицензируемых видов деятельности; Законодательно запретить любые способы явного или неявного введения лицензирования, сертификации и т.п. кроме случаев прямо предусмотренных федеральным законом.
· Осуществить в течение 2-3 лет структурные реформы в естественных монополиях, предусматривающие выделение на них всех видов деятельности, реализуемых в конкурентной среде, а также разделение регулирующих и хозяйственных функций (МПС, Минатом). Следует обеспечить прозрачность компаний — монополистов, их обязательную публичную отчетность.
· Обеспечить прозрачность предприятий для кредиторов и инвесторов, для чего создать общедоступный федеральный реестр компаний и обязать всех хозяйствующих субъектов к публичному размещению информации о своей деятельности.
· Ускорить введение международных стандартов бухгалтерского учета.
· Обеспечить прозрачность процедур исполнения административных функций, размещения государственных заказов.
Налоги
· Резкое снижение номинального налогового бремени с нынешних 60-65% ВВП до 40-45% ВВП, что сделает налоги посильными и разумными;
· Перестройку системы налогового администрирования, обеспечивающую равные требования налоговых органов ко всем налогоплательщикам, что делает налоги справедливыми;
· Консолидацию политической воли всех ветвей власти, что превращает уклонение от налогов в одно из наиболее серьезных преступлений против общества.
· Уточнить законодательство с целью разрешения налоговых каникул при реализации инвестиционных проектов.
· Изменить налогообложение доходов физических лиц от владения ценными бумагами, упростив порядок определения налогооблагаемого дохода и снизив ставки при получении дохода в виде прироста капитальной стоимости.
Главное — равное отношение к налогоплательщикам: исправный налогоплательщик не должен проигрывать перед неисправным.
Реструктуризация банковской системы и финансовые рынки
Для эффективной работы компаний общенационального масштаба, для реализации крупных бизнес-проектов российской экономике нужны крупные банковские институты. Для России с ее огромными природными ресурсами и соответствующими им по размерам компаниями вопрос концентрации банковского капитала является чрезвычайно актуальным.
Несмотря на постоянный рост доли крупнейших банков в капитале банковской системы в целом, кредитные возможности крупнейших банков сократились почти в 3 раза. Таким образом, с точки зрения выполнения банками основной своей экономической функции — аккумулирования и перераспределения денежных ресурсов — можно говорить о значительном сокращении возможностей российской банковской системы.
В условиях России стратегия реструктуризации банковской системы должна ориентироваться на скорейшую рекапитализацию и создание крупных, многофилиальных банков, которые по объему активов и капитала могли бы входить в число 500 крупнейших банков Европы. Появление банковских институтов такого масштаба существенно изменит ситуацию во взаимоотношениях банковского и реального сектора в России, российского банковского сектора и мировых финансовых рынков.
Для реализации изложенной стратегии государство может и должно использовать такие методы укрупнения банковских институтов и повышения уровня концентрации банковского капитала, как:
· Проведение мероприятий по реструктуризации отдельных крупных банков, имеющих ограниченные финансовые проблемы;
· Участие государства в рекапитализации крупных банков, которые смогли сохранить финансовую устойчивость в период кризиса, но утратили значительную часть собственных средств;
· Инициирование слияний и объединений банковских учреждений, включая принятие мер принуждения. Стратегия оказания финансовой поддержки и реструктуризации региональных банков силами государства, реализуемая российскими властями, приводит исключительно к бессмысленному расходованию средств государства. Такие банки целесообразно передавать в управление существующим устойчивым банковским структурам или присоединять их к таким структурам на правах филиалов;
· Целенаправленное привлечение иностранного капитала к восстановлению жизнедеятельности многофилиальных банков, оказавшихся банкротами, но имеющими относительно небольшой объем обязательств. Очевидно, что перед привлечением внешних инвесторов государство должно гарантировать сохранность активов таких банков и не допускать действий менеджеров и собственников банков, ведущих к росту обязательств банков. Государственные органы должны пойти на увеличение участия иностранного капитала в российской банковской системе, заняв наступательную позицию в этом вопросе.
Необходимо скорейшее восстановление российского финансового рынка, находящегося в замороженном состоянии после кризиса 1998 года. Отсутствие этого элемента рыночной инфраструктуры лишает денежные власти возможностей регулирования денежного предложения. Одновременно отсутствие функционирующего рынка государственных обязательств лишает экономику «точки отсчёта» в определении уровня процентных ставок, что сдерживает развитие рынка капиталов.
Следует восстановить функции Минфина как регулярного заемщика на внутреннем финансовом рынке, эти заимствования могут не быть крупными, но они должны быть регулярными, что позволит полностью нормализовать отношения с инвесторами. Очевидно, что возможности Минфина по обслуживанию государственного долга будут существенно ограничены общим состоянием бюджета, но альтернатива этому — эмиссионное финансирование государственных расходов со всеми вытекающими долгосрочными последствиями. Пока Минфин из-за бюджетных ограничений не может позволить себе выступать значимым эмитентом на финансовом рынке, эту функцию обязан исполнять Центральный банк.
Государство, пользуясь своими возможностями, как акционер и владелец крупнейших российских компаний, должно подталкивать их к более интенсивному использованию возможностей российского финансового рынка как источника средств на финансирование потребностей развития. Только регулярные привлечения финансовых ресурсов крупнейшими компаниями смогут привести к появлению нормально функционирующего рынка капиталов в России.
Выше перечислены только первоочередные из возможных мер.
6.Социальная политика
В последние годы социальная сфера была несмотря на принимавшиеся решения и практические меры, оказалась наименее затронутой реформами.
Между тем эти реформы остро необходимы.
Объем юридически закрепленных социальных обязательств государства сегодня никак не согласуется с финансовыми ресурсами, которые могут быть направлены на их выполнение. Причем этот разрыв неуклонно возрастает: к обязательствам эпохи социализма добавились плоды популизма эпохи демократии, в том числе и меры, принятые после кризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. «Социальное государство», записанное в Конституции Российской Федерации, на деле является «виртуальным социальным государством», поскольку из-за недостатка финансирования ни одна из социальных функций не реализуется в соответствии с законом. Это прямо ведет к ослаблению авторитета государственной власти.
Дело не только в неисполнении закона. Для «виртуального социального государства», в направлении которого Россия стремительно продвигалась в последние годы, характерной чертой становится типичная для многих стран третьего мира стратегия социальной политики по принципу «социализм для богатых, капитализм для бедных». Существующая система социальной защиты населения с советских времен базируется на всеобщих социальных трансфертах, субсидиях к ценам на товары и услуги и категориальных льготах. В итоге система, призванная поддерживать нуждающихся, а эта функция особенно важна в рыночной экономике, в переходный период работает так, что на их долю сейчас приходится не более 20% всех социальных трансфертов. Остальное получают семьи, которые не относятся к числу нуждающихся. Результат таков, что крайне ограниченные средства используются весьма и весьма неэффективно.
Можно понять, почему реформы в социальной сфере продвигаются столь медленно. Речь идет о вещах чрезвычайно чувствительных для десятков миллионов людей, вызывающих глубокие изменения в образе жизни, в системе ценностей. Поэтому осторожность и деликатность оправданы.
Но недопустимы и бездеятельность или медлительность. Если необходимые изменения будут задерживаться и впредь, то страна может столкнуться с резким обострением социальных проблем уже в ближайшие годы. Тогда никому не удается объяснить, что откладывали решения, заботясь о людях.
Главным принципом социальной реформы должна стать реалистичность государственных обязательств и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов. Государство не должно раздавать обещания, зная то, что оно не будет их выполнять. Все неисполняемые обещания должны быть отменены, а новые социальные обязательства могут принимать на себя лишь те уровни власти, которые будут их финансировать.
Вместе с тем в сегодняшних условиях абсолютно недопустимо принятие решений, приводящих к росту налоговой нагрузки на экономику, ради финансирования социальных обязательств. Стране, в первую очередь, нужно повышение эффективности экономики, а принятие неисполнимых обещаний будет лишь тормозить достижение этой цели.
В предстоящий период государству придется заниматься текущими социальными проблемами на сложившихся направлениях, как-то:
· Обеспечение своевременности выплаты заработной платы и пенсий, приведение их минимальных размеров в соответствии с прожиточным минимумом параллельно с повышением доли легальной (через ведомости) заработной платы;
· Устранение неоправданных социальных льгот и привилегий, сокращение на этой основе чрезмерных обязательств государства;
· Переход к адресной социальной защите на основе принципа нуждаемости.
Кроме того, формирование эффективной рыночной экономики требует осуществления комплекса уже давно назревших реформ в социальной сфере:
— трудовых отношений;
— жилищно-коммунального хозяйства;
— пенсионного обеспечения;
— образования;
— здравоохранения;
— системы социальной защиты.
Наконец, у социальной политики на новом этапе развития страны появляются новые приоритетные задачи: поскольку главное направление — структурная перестройка, то и социальная политика должна быть сориентирована на ее поддержку, тем более, что чаще всего социальные проблемы обычно оказываются наиболее важными из объективных препятствий рыночной трансформации российской экономики. Поэтому социальные программы поддержки реструктуризации предприятий, отраслей, регионов должны стать важнейшим компонентом экономической стратегии и социальном политики в целом. Важно подчеркнуть, что они будут органической составляющей в политике, ориентированной на действительно нуждающихся.
Реформы в социальной сфере
Мы не намерены давать здесь исчерпывающую характеристику содержания и подходов к организации конкретных направлений социальной реформы, каждая из них является предметом глубокой профессиональной разработки. Остановимся только на важнейших, имеющихся стратегическое значение вопросах некоторых их них.
Реформа трудовых отношений призвана ликвидировать разрыв между реалиями рынка труда и иллюзиями сохраняющегося поныне трудового законодательства, которое является одним из ярких проявлений виртуальности нашего «социального государства». Цель — повысить гибкость рынка труда и мобильности рабочей силы, одновременно обеспечить реальную защиту прав наемных работников и расширение свободы маневра для работодателей, сократить латентные процессы на рынке труда. Для этого предлагается:
· В законодательстве и практике существенно повысить роль индивидуальных трудовых договоров, упростить процедуры их расторжения по инициативе работодателя при условии необходимой защиты прав и интересов работника; расширить сферу применения срочных индивидуальных трудовых договоров; расширить круг вопросов, регулируемых непосредственно договорам.
· Изменить содержание и роль коллективных трудовых отношений с участием профсоюзов как представителей работников на уровне предприятий и организаций, на более высоких уровнях развития институты социального партнерства, содействуя консолидации представительства работодателей и наемных работников.
· Учитывая радикальный характер и многообразие требующихся изменений в трудовом законодательстве, в силу чего реформа трудовых отношений будет проводиться поэтапно, считать нецелесообразным принятие в ближайшее время новой редакции Кодекса законов о труда, который остается советским в своей основе. Взамен предлагается принять последовательно ряд федеральных законов, которые затем могли бы быть кодифицированы в свод законов труда с учетом опыта их применения. В их числе законы «Об индивидуальных трудовых договорах», «О социальных судах в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях».
· Принять более реалистические процедуры массовых увольнений, внести соответствующие поправки в Закон «О занятости населения в Российской Федерации». Сейчас в процессе структурной перестройки предприятия нередко вынуждены идти на массовые увольнения, действуя в обход закона и нарушая права трудящихся, в том числе не выплачивая заработную плату и отправляя людей в продолжительные неоплачиваемые отпуска. Предусмотреть для таких случаев приемлемые методы компенсаций и реализации социальных программ реструктуризации, в том числе с привлечением бюджетных средств или социальных заимствований.
Реформа трудовых отношений — одна из важнейших для завершения рыночных преобразований.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства уже проводится несколько лет, но в последнее время темпы ее существенно снизились. Цель — создание нормального конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, который позволил бы существенно сократить издержки и цены на них для покупателей. На этой основе должна повышаться доля населения в оплате приобретения жилья и коммунальных услуг до их реальной стоимости и сокращаться дотации на эти цели из региональных и местных бюджетов, а также средств предприятий. Должно снижаться также перекрестное субсидирование. Малообеспеченным семьям должны выплачиваться жилищные субсидии.
Темпы реформы ограничиваются низкими доходами населения, которые еще больше упали после кризиса 1998 года. Тем более недопустимо принуждать население оплачивать повышенные издержки строительных и коммунальных предприятий, действующих в неконкурентной среде. Эта сфера является одним из заповедников номенклатурного капитализма, где связь бизнеса с властью проявляется всего наглядней.
Поэтому первая задача ускорения жилищно-коммунальной реформы — создание конкурентного рынка.
Пенсионная реформа представляется одной из самых сложных, поскольку она предполагает переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной с последовательным увеличением доли накопительных элементов в условиях жестких бюджетных ограничений. Причем такой переход требует создания переходного финансового резерва в более или менее значительных масштабах. Переход этот желательно в основном завершить к 2007 году, когда рост доли населения в пенсионном возрасте может поставить нынешнюю пенсионную системы перед неразрешимыми трудностями. Дополнительные сложности создал кризис 1998 года: вследствие опережающей индексации минимальных пенсий недопустимо сократилась дифференциация пенсий, создались препятствия внедрению условно-накопительных персональных пенсионных счетов, предусмотренных программой пенсионной реформы, принятой в мае 1998 года.
В связи с этим предлагается:
· В ближайшее время не стремиться к увеличению дифференциации пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, чтобы быстрее довести минимальные пенсии до 80% прожиточного минимума, что предусмотрено программой пенсионной реформы.
· В дальнейшем увеличение дифференциации пенсий должно происходить за счет роста накопительного компонента обязательного государственного пенсионного страхования.
· Вернуться к вопросу о поэтапном повышении общеустановленного пенсионного возраста до 65 лет, равно для мужчин и женщин в течение 10 лет, начиная с 2002 года. Подобные решения уже приняты в Грузии, Казахстане и Молдове. В развитых индустриальных странах такая норма существует давно.
Это тем более целесообразно делать, что при нынешнем уровне пенсий все трудоспособные пенсионеры работают и до более высоких возрастов.
· Должны быть предусмотрены альтернативные подходы к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте.
· Создать условия для развития негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках.
Реформа системы социальной защиты (предоставления социальных льгот, выплат и услуг), предусматривающая замещение субсидий к ценам, категориальных льгот и выплат на адресные выплаты нуждающимся, строиться исходя из того, чтобы критерии отбора нуждающихся соответствовали финансовым возможностям. Критерии, принятые в законодательстве 1999 года, видимо не позволяет реализовать повсеместный переход на адресные принципы социальной помощи из-за реальных бюджетных ограничений.
В связи с этим предлагается:
· Полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной поддержки передать на региональный и муниципальный уровень, где лучшее оцениваются возможности и своеобразие условий.
· Активно развивать негосударственный сектор оказания социальных услуг, обеспечив ему равный с госучреждениями доступ к «государственному социальному заказу».
· Расширять свободу выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов. С этих счетов на определенную сумму можно было бы получить бесплатные или субсидируемые услуги по оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление.
· Содействовать привлечению частных благотворительных ресурсов в систему механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан, развивать волонтерство в сфере оказания социальных услуг.
Предложения по реформам образования и здравоохранения будут представлены отдельно.
Социальные программы поддержки структурной перестройки
Подобные программы не являются чем-то принципиально новым. В предшествующий период уже был накоплен опыт разработки и реализации подобных программ, в том числе:
— передачи социальной сферы предприятий на баланс муниципалитетов;
— переселение из северных регионов;
— поддержка закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и других «моногородов» и т.п.
Однако в большинстве случаев наиболее широко применялись такие способы решения социальных программ как новые льготы и привилегии, субсидирование текущих расходов нежизнеспособных предприятий, поддержка неплатежей и бартера как способа оттягивания реального решения социальных проблем и тем самым торможения структурной перестройки. Такие подходы более нетерпимы. Нужные инвестиции в решение социальных проблем, снимающие препятствия с пути реструктуризации, а не текущие расходы на бесконечное воспроизведение этих проблем.
Положительные примеры также имеются:
— уже упоминавшийся опыт реформирования угольной промышленности на средства займа Мирового банка;
— социальная программа реструктуризации Новомосковского химического комбината, реализованная компанией «Проктер энд Гембл», которая без серьезных социальных напряжений позволила модернизировать производство и вдвое сократить численность работников;
— социальная программа на комбинате «Норильский никель» и др.
На основе этого опыта и иных примеров необходимо разработать соответствующие методические материалы и рекомендации. Вопрос финансирования подобных программ должен решаться в основном за счет предприятий, муниципальных и региональных бюджетов, путем сокращения текущих расходов на социальные дотации и субсидии, осуществляемых ныне. Возможны также заимствования, в том числе у международных финансовых организаций.
Вместо заключения. Три этапа — три шага в будущее
В заключение попытаемся представить реализацию предложенной стратегии во времени, в случае, если она будет принята и обстоятельства будут относительно благоприятны — без крупного везения, но и без крупных экзогенных негативных воздействий типа нового мирового финансового кризиса или падения цен на нефть до 8 долларов за баррель.
Общий прогноз таков: за 10 лет можно добиться успеха, решить основные задачи развития России, но только за дело надо браться сразу. Мы не можем обещать быстрых прорывов, типа 10% роста уже в этом или следующем году, но напряженная работа в первые годы к концу периода может дать неплохие результаты.
Условно можно выделить три этапа.
I этап (2000-2003 гг.) — осуществление основных мер, обеспечивающих преодоление кризиса недоверия и улучшение инвестиционного климата.
Главные задачи этапа. В эти годы должен быть сбалансирован бюджет, достигнуто соглашение о всеобъемлющем урегулировании внешнего долга. Надо принять основные законы, снижающие риски инвестирования и обеспечивающие стабильность бизнеса. Должны появиться явные признаки того, что власти проявляют решимость добиться успеха в борьбе с коррупцией.
В эти годы высоких темпов роста не будет, прежде всего из-за жесткой бюджетной политики и осуществления мер по выравниванию условий конкуренции, сокращению числа предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость. Следует ожидать роста безработицы. Но темпы роста нового рыночного сектора будет доминировать, поэтому общие темпы роста ВВП составят примерно 2-3% в год. Инфляция — 10-12%. Налоговые поступления должны быть повышены до 14,5-15% ВВП.
В этот период нужно добиться серьезных сдвигов в оздоровлении банковской системы, в восстановлении финансовых рыков, в продвижении реформы ЖКХ, пенсионной реформы. Рост частных инвестиций должен быть примерно равен росту ВВП.
П этап (2004-2007 гг.). Главная задача — рост инвестиций в процессе структурной перестройки, ускорение развития современного рыночного сектора. К концу периода не должно быть предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость, исчезнут как заметное явление неплатежи и бартер, поскольку не станет главного фактора их порождающего.
Среднегодовые темпы роста ВВП должны подняться до 4-5%. Рост инвестиций будет опережать динамику ВВП на 2-2,5 процентных пункта. Можно ожидать изменений в структуре платежного баланса: повышение доли экспорта продукции обрабатывающей промышленности и импорта оборудования, сокращение вывоза капитала. Возможно положительное сальдо потоков капитала при сокращении его в торговом балансе.
На эти годы, видимо, придется основное бремя реформ в социальной сфере, в том числе должны завершиться реформы ЖКХ, пенсионная, образования и здравоохранения. Прекратиться перекрестное субсидирование населения за счет предприятий. При этом должен быть обеспечен рост номинальных денежных доходов населения, необходимый для покрытия дополнительных расходов. Произойдет расширение сферы денежного оборота. Рост реальных располагаемых доходов населения составит минимум 2-3% в год, инфляция — 5-6%.
Ш этап (2008-2010 гг.) — достижение высоких темпов экономического роста, завершение структурной перестройки. Темпы роста ВВП — 7-8%, реальных располагаемых доходов населения — 4-5%. Существенный рост производительности как результат инвестиций в новые технологии и реформы трудовых отношений.
Стабилизация рубля на базе оздоровления экономики и благоприятного платежного баланса.
Благодаря оздоровлению и росту экономики, повышению производительности появится возможность преодолеть трудности, вызванные увеличением нагрузки на трудоспособное население. Тем не менее целесообразно будет даже в более ранние сроки ориентировать миграционную политику на привлечение в Россию дополнительных трудовых ресурсов, прежде всего специалистов.
Предложенная стратегия, основанная на либеральных принципах, приведет к успеху рыночных реформ начатых в 1992 году, позволит выстроить свободную демократическую страну, которой мы хотели ее видеть в начале преобразований.