Экономический анализ административного правоприменения в России. Почему административные издержки растут, а законы соблюдаются все хуже?
Евгений Ясин:
Я хочу напомнить вам, что сегодня первое
заседание нашего семинара, который работает в течение уже многих лет у нас в
университете. Сегодня у нас главный докладчик – Полина Викторовна Крючкова.
Прошу любить и жаловать. Лично я её знаю давно и очень высокого мнения о ней.
Владимир Викторович Буев – оппонент. Я тоже с ним давно знаком. Мы прошли
некоторые сражения вместе и, по-моему, довольно успешно. И Радченко Татьяна
Алексеевна. Мне очень приятно, что Вы будете поддерживать дискуссию. Тема
исключительно интересная, в особенности сегодня. Вы знаете, я человек опытный,
поскольку начинал работу в госаппарате в 1989-м году и с тех пор видел приливы
и отливы политической жизни при разных обстоятельствах. У меня такое ощущение,
что и сейчас тоже есть определённые признаки того, что будут какие- то
изменения. Не знаю, какие, но, наверное, те, о которых будет говорить Полина
Викторовна. У меня такое предположение. Я не буду вас опережать, высказывать
свои соображения. Моя дочь ужасно ругала меня за моё выступление на «Эхе
Москвы» в последний вторник. Как раз потому, что «не это люди хотят от тебя
слышать». Поэтому я дальше прекращаю разговор. Тема – «Экономический анализ
административного правоприменения в России. Почему административные издержки
растут, а законы соблюдаются все хуже?».
Полина
Крючкова:
Собственно, сама постановка проблемы
экономического анализа административного правоприменения, что делать с административным
правоприменением в России, проистекает из двух оснований: вполне практического
и из теоретического. Сколько себя помню в научной и консультационной
деятельности, минимум, лет пятнадцать в России пытаются реформировать систему
государственного контроля надзора. Может быть, дольше. При этом, естественно,
всё идёт волнами. То активно, то не так активно. Но, в общем, ситуация остаётся
неизменной. Мы имеем довольно дорогостоящую систему контроля надзора с большим
количеством проверок, с огромным аппаратом за этим контролем надзора, но при
этом сдерживающий эффект достаточно ограничен. То есть, нарушений не становится
меньше. Возникает вопрос: почему? Можно ли, вообще говоря, что-то сделать с
контролем надзора в Российской Федерации? И как получить бы систему, которая
была бы менее затратной, прежде всего для бизнеса, для граждан, но при этом
эффективной с точки зрения сдерживающего эффекта?
На самом деле, существует масса
объяснений тому, почему существует проблема с государственным контролем и
надзором. Есть традиционное теоретическое объяснение и практическое объяснение.
Первое, что приходит на ум, это коррупция. Второе возможное объяснение это
использование контроля надзорной деятельности как инструмента перераспределения
прав собственности. Третье возможное объяснение это просто низкая квалификация
применяющегося законодательства. Соответственно, поэтому они искренне пытаются
что-то контролировать, но у них не очень-то получается. С практической точки
зрения, традиционные ответы, которые кочуют из программы в программу, из
документа в документ, сводятся к тому, что для того, чтобы ограничить контроль
и произвол контрольных органов, мы пытаемся максимально регламентировать
процедуры контроля надзора, мы пытаемся в большей степени сориентировать работу
контрольно-надзорных органов на работу на основании жалоб заинтересованных лиц.
Это с одной стороны. А с другой стороны, мы всё время стремимся к ужесточению
наказания за разные виды правонарушений, особенно если возникают некие
резонансные дела и, соответственно, возникает общественная дискуссия, возникает
общественная реакция. И первый ответ: «А давайте мы ужесточим наказания».
Соответственно, возникает вопрос: есть
ли другие объяснения неэффективности системы. А может быть, дело не в том, что
такого рода ответы плохо применяются, а дело в том, что они неправильные,
неэффективна сама модель правоприменения? И, возможно, необходимо рассматривать
какие-то альтернативы, а не бесконечно совершенствовать государственный
контроль и надзор? И одна из возможных альтернатив, может быть, то, что в
литературе научно называют частным инфорсментом законодательства, а на практике
может рассматриваться как использование судебной системы со стороны
заинтересованных лиц. С теоретической точки зрения проблема тоже рассматривалась
и рассматривается достаточно активно. Это многочисленные работы, которые
сопоставляют как раз эффекты государственного и частного инфорсмного
законодательства, как в целом, так и в отдельных областях законодательства.
Таких работ достаточно много. Начались они с работ Беккера и Стиглера в далёком
1974-м году. С разных точек зрения, и с эмпирической, и с теоретической такого
рода работы в академической литературе возникают. Но при этом, даже в массиве
академической литературы, с нашей точки зрения, есть некоторые пробелы.
Первый пробел – что рассматриваются, в
основном, две чистые модели инфорсмента, то есть частный и государственный. Но
при этом не рассматриваются некие смешанные варианты. Ведь, на самом деле,
работа по жалобам это некий смешанный вариант, который, в идеале, вообще
говоря, может быть призван объединить достоинства частного и государственного
инфорсмента, то есть частные стимулы жалобщиков и возможности государственного
механизма. Есть отдельная работа, где как раз такой смешанный вариант
рассматривается как объединение преимуществ частной и государственной модели.
Как я покажу дальше, с нашей точки зрения, к сожалению, такая модель скорее
объединяет недостатки, чем преимущества обеих моделей.
Второй пробел в теоретических работах
связан с тем, что, в основном, рассматривается проблема ухода от
ответственности виновных, так называемые ошибки второго рода. А проблема
наказания невиновных рассматривается в значительно меньшей степени. В то же
время для российской практики контроля надзора это, в общем, весьма и весьма
актуальная проблема. При этом даже там, где упоминается возможность наказания
невиновных как проблема, в основном, считается, что эти типы ошибок движутся в
разных направлениях. То есть, если мы увеличиваем вероятность наказания виновных,
то таким образом у нас ниже вероятность того, что мы накажем невиновных. Как я
покажу дальше, на самом деле дизайн системы контроля надзора может быть таков,
что мы одновременно и создаём возможность для ухода от ответственности
виновных, и для наказания невиновных, к сожалению.
Что делаем мы, я и коллеги, с которыми я
работаю? Во-первых, сопоставляем три возможных модели правоприменения: чистой
государственной, частной и селективной государственной, то есть, как раз,
работу по жалобам. Во-вторых, мы показываем, что в ситуации, когда используется
селективный государственный инфорсмент, возможно эндогенное объяснение причин и
ошибок правоприменения. То есть, на самом деле, работа по жалобам при
ограниченных ресурсах как раз и приводит к возрастанию вероятности ошибок при
низком сдерживании. Такой подход позволяет, в конце концов, сформулировать
некие вполне практические рекомендации по усовершенствованию правоприменения,
которые, на наш взгляд, во-первых, могут серьёзно изменить ситуацию, а во-вторых,
они вполне реалистичны и вполне могут быть использованы даже в текущей
политической ситуации, потому что они, на первый взгляд, достаточно мягкие,
процедурные. Но при этом они могу привести к достаточно серьёзным эффектам с
точки зрения общественного благосостояния.
Здесь на картинке показаны те три модели
инфорсмента, которые мы разбираем. Чистый государственный инфорсмент
предполагает, что орган контроля надзора, орган исполнительной власти
осуществляет проверку деятельности хозяйствующих субъектов на соответствие
неким обязательным требованиям, прежде всего, по собственной инициативе. Дальше
они выявляют или не выявляют некое нарушение и, если есть нарушение, они
наказывают. Отличие селективного государственного инфорсмента состоит в том,
что здесь существует некий пострадавший, истинный или мнимый, который считает,
что ему причинён некий ущерб. Соответственно, он обращается в орган контроля
надзора, он у контроля надзора проводит проверку и, если есть нарушение, то
дальше он применяет соответствующие санкции. Модель частного инфорсмента
предполагает, что, опять же, существует некий пострадавший, но пострадавший
обращается не с жалобой в орган контроля надзора, а обращается напрямую в суд.
Суд рассматривает аргументы сторон и, в случае удовлетворения иска, нарушитель
несёт некое наказание, плюс компенсирует ущерб пострадавшим. Возникает вопрос:
каковы преимущества и недостатки этих моделей и с точки зрения общественного
благосостояния, и с точки зрения индивидуального выбора? В том числе, выбора
пострадавшего. В каких случаях он предпочитает обращаться в орган контроля и
надзора, в каких случаях он предпочитает обращаться в суд? От чего это зависит
и как это влияет на эффективность той или иной выбранной модели в целом?
Я не буду углубляться в теоретическую
часть, показывать развёрнутую модель. Потому что она, во-первых, не доделана до
конца, то есть, в ней есть некие логические дырки. А во- вторых, просто чтобы
не отнимать время. Скажу просто некие базовые вещи. Мы исходим из старых идей.
А у Беккера написано о том, что любой индивид взвешивает некие выгоды и
издержки того, нарушать, или не нарушать. Буккер рассматривал проблему в
отношении преступного поведения. Но ровно так же мы можем рассматривать выбор с
точки зрения действующего субъекта. Нарушать установленные требования, или не
нарушать. Нарушать он будет в тех случаях, если ожидаемая полезность от
нарушения выше, чем ожидаемая полезность от ненарушения. Но если мы посмотрим
на исходную модель Беккера, у него есть одна проблема: он рассматривает вариант,
когда виновный уходит от ответственности, но не рассматривает ситуацию, когда
наказывается невиновный. Понятно, почему Беккер не рассматривал ситуацию
наказания невиновного. Он анализировал уголовное право, где в процедуры
уголовного процесса зашиты вещи, препятствующие наказанию невиновного,
презумпция невиновности и так далее. Это, в общем, в системе административного
права в значительной степени отсутствует. Соответственно, если мы дополним
модель Беккера, для простоты убрав полезность и перейдя к чистому соображению,
мы увидим, что с учётом того, что у нас и виновный может быть не наказан, и
невиновный может быть наказан, не будет нарушений в том случае, если ожидаемые
выгоды от несовершения правонарушений выше, чем ожидаемые выгоды от их
совершений. И влияет на это некий денежный эквивалент наказания, денежный
эквивалент выгоды от нарушений и вероятности того, что пострадает невиновный,
или, наоборот, виновный уйдёт от ответственности. И дальше мы видим, что чем
ближе между собой вероятности того, что будет наказан невиновный и, наоборот,
виновный уйдёт от ответственности, тем больше стимулов к нарушениям. В пределе
мы можем предположить ситуацию, когда органу контроля и надзора всё равно, кого
наказывать, виновного, или невиновного.
Что в этом случае будет делать
рациональный экономический агент? Он будет нарушать. Потому что в этом случае у
него больше ожидаемой полезности. То есть, если его накажут, он всё равно
какую-то полезность от нарушения получит. Конечно, в общем, это довольно
экстремальное положение, с одной стороны. С другой стороны, на практике много
ситуаций, которые приближаются к такому экстремальному кейсу. Вспомним
ситуацию, после нашумевшего пожара в клубе «Хромая лошадь» в Перми. Что мы в
результате получили, с точки зрения добросовестно хозяйствующих субъектов? Мы
получили массовые проверки накануне Нового года, то есть на пике получения
дохода. Соответственно, многие предприятия просто закрылись на этот период,
потому что они не хотели рисковать. То есть, вполне себе добросовестные хозяйствующие
субъекты, в общем, страдали от неких внешних факторов.
Другая возможная интерпретация ситуации
– когда вероятности, естественно, не равны, но достаточно близки. Предположим,
что у нас есть десять неких обязательных требований, из которых девять компания
может выполнить с разумными издержками, а десятый не может. Издержки
запретительно высоки. Ведь она всё равно будет нарушать. Вопрос – будет ли
компания в таком случае соблюдать остальные девять требований? Правильный ответ
– а зачем? Если всё равно будет некое наказание, то зачем нести дополнительные
издержки по соблюдению тех требований, которые, в общем, компания могла бы
соблюдать, не будь вот этого десятого, невыполнимого. Ситуация, на самом деле,
достаточно реалистична для многих видов, например, экологических требований для
предприятия какого-то металлургического сектора, для примера, где ситуация, в
общем, близка. Где они вынуждены быть нарушителями. Но раз они всё равно
нарушают и платят штрафы за одно, они нарушают ещё кое-что другое.
Исходя из такого подхода, можно
сопоставлять, в каком случае сдерживающий эффект, с учётом вероятности ошибок
первого и второго рода, будет выше? В случае государственного, частного, или
селективного инфорсмента? На самом деле, любой из этих типов правоприменения
обладает сравнительными преимуществами и недостатками. Если смотреть на чисто
государственный инфорсмент, главная проблема – отсутствие связи между стимулом
пострадавших и правоприменением. У государственного органа контроля наблюдения
свои стимулы, ему наличие или отсутствие пострадавших не так важно. Объём
причинённого ущерба играет вторичную роль, и, при прочих равных условиях,
контролироваться, скорее, будут не те нарушения, которые представляют
максимальную общественную опасность, а те, которые проще всего
идентифицировать. Но теоретически, конечно, система государственного контроля
может быть ориентирована именно на те нарушения, которые приносят наибольший
ущерб общественному благосостоянию, даже в тех случаях, в которых
индивидуальный ущерб невелик. Массовое отравление, когда каждый отдельно
пострадавший, отравившийся некачественным йогуртом, купленным в соседней
палатке, вряд ли пойдёт обращаться в суд. Потому что ущерб невелик. Но
совокупный ущерб, если мы пересчитаем количество пострадавших, может быть
достаточно большим. То есть, на самом деле, чистый государственный инфорсмент,
который у нас сейчас на практике рассматривается как не лучший вариант, в
определённых условиях обладает серьёзными преимуществами. Но для его
эффективности требуется крайне тонкая настройка стимулов государственных
служащих. И вот это основная проблема: как сделать так, чтобы реально
контролировались именно те ситуации, которые приносят наибольший ущерб
общественному благосостоянию, а не те, которые проще всего для контроля.
С другой стороны, посмотрим на частный
инфорсмент. У него также есть весьма серьёзное сравнительное преимущество,
которое в нашей системе где-то недооценивалось. Во-первых, понятно, что в
случае частного инфорсмента размер выплат, размер наказания нарушителю в
большей степени привязаны к реальному ущербу. Потому что, когда человек подаёт
иск в суд, он, в общем, как бы обозначает цену иска. Опять же, использование
механизма частного инфорсмента позволяет определить не работающие, не значимые
требования. Потому что, если некое требование в законе существует, но оно ни
для кого не существенно, люди просто не будут обращаться с исками по
соответствующему поводу, тогда как контроль надзорные органы вполне могут
контролировать и наказывать за такого рода нарушения. Типичный пример, который
мне очень нравится, это требования к меню в ресторанах. Вот красивая книга с
картинками, которую выдают в приличных ресторанах. Это не меню с юридической
точки зрения, а меню в конце обычно, либо бывают два листика, где перечислены
блюда с выходом в граммах, с калориями и так далее, либо просто особо умные
пишут в конце фразу, что меню находится у администрации и предоставляется по
требованию. Есть определённые нормативные требования к оформлению меню, которые
клиенту абсолютно не интересны. Ему интересно, как это блюдо выглядит, из чего
оно состоит. Для него картинка более информативна. Но, с точки зрения
контролирующих органов, требуются совершенно другие бумажки. Понятно, что.
Человек вряд ли пойдёт в суд из-за неправильно оформленного меню, но
контролирующие органы с удовольствием к этому придерутся. Естественно, есть и
ограничения у частного инфорсмента. Надо, во-первых, сравнить недостатки, а
во-вторых, ограничения. Во-первых, проблема, которая поднимается в основном в
западной литературе, это злоупотребление правом и избыточное инвестирование. То
есть, чрезмерный объём частных исков. Проблема недоучёта социальных эффектов,
по сравнению с частными, как бы, обратная сторона преимуществ государственного
инфорсмента. Потому что, действительно, если индивидуальный ущерб невелик или
не осознается, то стимулов к обращению в суд мало. И третий сюжет – то, что
частный инфорсмент более чувствителен к коррупции, чем государственный. На
первый взгляд, это парадокс, но на самом деле даже на бытовом примере видно,
что это так. Предположим, вас останавливает сотрудник ГИБДД за нарушение правил
дорожного движения. Соответственно, есть варианты официального оформления и
решение вопроса на месте. Даже если вопрос решается на месте, вы, в общем, всё
равно понесли наказание за нарушение правил дорожного движения. То есть,
определённый сдерживающий эффект всё равно присутствует. Теперь рассмотрим
вариант коррупции в суде. Она значительно более опасна, потому что в случае
вынесения неправосудных приговоров снижаются стимулы к подаче исков и,
соответственно, не работает вся система. И в этом смысле коррупция в судах
значительно более опасна, чем в органах исполнительной власти.
Есть ещё набор ограничений у частного
инфорсмента, но, в общем, они преодолимы. Преодолимы во многом на уровне
процедур. И если смотреть на мировую практику судебных процессов, они, в общем,
решаемы. Но есть проблемы с занижением компенсированного труда по сравнению с
реальным. На самом деле, это извечная проблема российской судебной системы,
объём удовлетворения морального вреда. И то, что, собственно, понимается под
моральным вредом, как он рассчитывается и так далее. Почему-то очень часто в
реальных судебных процессах моральным вредом понимается вред здоровью, причём,
подтверждённый. Понятно, что моральный вред это нравственное страдание, но
почему-то на физических страданиях делают акцент, а на нравственных в меньшей
степени. Я не говорю об исках чести и достоинства, я говорю о потребительских
исках, исках по трудовому законодательству. Действительно, моральный вред
почему-то часто рассматривается именно как некий дополнительный ущерб здоровью.
Можно эту проблему решить? В общем, наверное, можно. Проблема причинения
значительного вреда с малой вероятностью. Предотвращение экологических
катастроф. После того, как вред уже причинён, да, конечно, можно пойти в суд.
Но желательно такого рода вред предотвратить. Опять же, в общем, здесь,
конечно, тоже частный инфорсмент может быть менее эффективным. С другой
стороны, существующий во многих юрисдикциях, например, институт судебных
запретов в какой- то степени эту проблему позволяет решить. Останавливают
деятельность предприятия до разрешения соответствующего судебного спора. Если
спор разрешается в пользу нарушителя, он получает компенсацию от истца за
простой. Соответственно, если не в его пользу, то, значит, правильно остановили
его деятельность. Отсутствие средств для возмещения вреда – часто приводимый
пример в российской судебной практике, но, опять же, решения могут быть, хотя
они не простые. Институт страхования, например. Институт страхования
профессиональной ответственности, развитый во многих странах и в особо циничной
форме развиваемый у нас, в какой-то степени может решать эти проблемы. Проблемы
рынка доверительных благ и дел, в которых требуется специфическая доказательная
база. Например, дела о причинении вреда медицинскими учреждениями. Медицинская
специфическая доказательная база, достаточно сложно получить экспертизу. В
общем, тоже проблема существует, но проблема в какой- то степени решаемая,
особенно если расширять возможности, представительства, профессиональные
организации и так далее.
И, собственно, селективный
государственный инфорсмент, который, явно или не явно, часто рассматривается
как некая панацея. Этот вариант нам кажется наименее предпочтительным, потому
что тут недостатков, на наш взгляд, больше, чем преимуществ. Здесь, с точки
зрения государственного инфорсмента, происходит сдвиг стимулов от расследования
дел, где нанесен максимальный общественный ущерб, к тем делам, где нанесён
значительный индивидуальный ущерб. Эту тенденцию мы, например, видим на примере
антимонопольных дел, где этот вот нехороший сдвиг происходит. Я дальше покажу,
что даже на уровне количественных данных эта тенденция, в общем, видна.
Второй сюжет: на самом деле, при
ограниченных ресурсах, чем больше жалоб, тем менее качественно рассматривается
каждая из них, и тем больше вероятность обоих типов ошибок. И, собственно, в
такой модели, опять же, чем больше стимулов жаловаться, тем больше вероятности
ошибок, тем менее эффективно работает подобная система.
Какие- то из этих выводов можно
проверить эмпирически, в частности, посмотреть, в каких случаях частный
инфорсмент может быть эффективной заменой государственному, в каких случаях
такого рода замена не происходит. В таких случаях индивидуальный выбор
склоняется к государственному инфорсменту. И как всё-таки влияет использование
модели селективного государственного инфорсмента на стимулы к жалобам и на
эффективность рассмотрения соответствующих дел. Ну, и несколько статистических
таблиц, которые иллюстрируют эти тезисы.
Можно проиллюстрировать это на примере
трёх типов законодательств. Законодательство о защите прав потребителя, или
трудовое законодательство и антимонопольное. И надо сказать, что если мы
смотрим на законодательство о защите прав потребителей и трудовое
законодательство, здесь мы видим серьезный выбор индивидуальных пострадавших в
пользу именно частного инфорсмента. Статистика дел по законодательству о защите
прав потребителей. Здесь, конечно, не в единицах, а в тысячах. В 2013-м году
триста семьдесят одна тысяча дел была окончена по делам о защите прав
потребителей. И сумма на один удовлетворённый иск составила примерно
восемьдесят восемь тысяч рублей. При этом по инстанциям отменялось относительно
небольшое количество дел. И доля удовлетворенных исков в общем числе
рассмотренных крайне высока. То есть, почти под девяносто процентов
выигрываются такого рода дела. Для сравнения, деятельность Роспотребнадзора за
те же годы. Если мы смотрим на статистику обращений граждан, но она, возможно,
сопоставима, но по большинству этих обращений гражданам даются некие
объяснения. Это скорее информационная работа. А в проверке всё выражается
только в семидесяти семи тысячах случаев. То есть, масштаб деятельности
значительно меньше и, главное, объём штрафов значительно меньше, потому что
штраф составляет несколько тысяч рублей, это не столь существенно, как
восемьдесят восемь тысяч по судебному иску. И показательна структура нарушений,
которые выявляет Роспотребнадзор. Подавляющее большинство – это нарушения,
связанные с информированием потребителей, которые могут быть достаточно
серьёзны, но зачастую это те самые сюжеты с меню, ценниками и прочими
замечательными вещами. Трудовой спор – примерно та же картина. Под шестьсот
тысяч законченных дел, крайне высокая вероятность выиграть подобного рода дела.
Большая сумма компенсации ущерба. Параллельные данные по деятельности Роструда,
который просто по масштабам значительно меньше, и, опять же, штраф на проверку
с нарушением составляет пять тысяч рублей, не сопоставить с объёмом штрафа,
который налагается судом.
И абсолютно отдельная ситуация в
антимонопольном законодательстве, где и частные иски появились, но они
измеряются штуками. Хотя и председатель Федеральной антимонопольной службы, и
другие должностные лица активно публично призывали, в том числе бизнес,
использовать именно судебные механизмы для рассмотрения споров, а не просто
жаловаться в ФАС. При этом активность ФАС крайне высока, количество
расследований огромное. Если сопоставлять с деятельностью антимонопольных
органов в других странах, то деятельность ФАС их превосходит на порядок. В
Европейском Союзе рассматривается меньше тысячи случаев в год, а у нас десять
тысяч. И в результате мы имеем крайне высокий уровень обжалования и отмены
решений антимонопольной службы. Почти треть решений ФАС отменяется судами. Это
говорит о достаточно низком качестве работы, но при этом индивидуальный выбор
всё равно в пользу государственного инфорсмента. Если мы посмотрим, есть ли
какая-то связь между количеством жалоб, количеством начатых расследований и
результатами деятельности ФАС, в общем, видим, что количество поступающих жалоб
положительно влияет и на количество расследований вообще, и на количество расследований
антимонопольных органов, а количество расследований в предыдущем периоде влияет
на количество жалоб. То есть, этот эффект снежного кома имеет место быть.
Если переходить к выводам, то одним из
возможных направлений совершенствования системы государственного контроля
надзора может быть не столько совершенствование самой системы государственного
контроля надзора, сколько создание больших стимулов использования судебных
процедур частного инфорсмента. На самом деле, существует стереотипное представление,
что российские люди крайне не любят судиться. Но вот здесь картинка, которая
показывает, что это немножко не так. Здесь приведены данные по количеству исков
на сто тысяч населения по гражданским спорам в России и других странах. И мы
видим, что в России количество исков на сто тысяч населения больше, чем в США.
Понятно, что здесь много объяснений, выходящих за рамки склонности судиться.
Во-первых, есть вопросы, которые нельзя разрешить иначе, как через суд. Развод
при наличии детей вне суда практически невозможен. Второй момент – дешевизна
судебной процедуры и отсутствие альтернативной системы разрешения споров,
отсутствие спроса на альтернативные системы разрешения споров. Тогда как при
дороговизне судебной системы, конечно, в тех же Соединённых Штатах или
Великобритании внесудебные споры развиты значительно шире. Но, в любом случае,
это довольно показательно.
Главные выводы. Первый вывод – на наш
взгляд необходимо крайне серьёзно думать о том, чтобы снизить привлекательность
эффективного государственного инфорсмента, особенно там, где он ещё доминирует,
например, в антимонопольном законодательстве. Мы получаем искажение системы
стимулов у государственных служб, мы получаем переход от контроля над вопросом,
связанным с общественным благосостоянием. То есть, если говорить о монопольном
законодательстве, о контроле над состоянием конкуренции и пресечении
антиконкурентной деятельности, мы видим контроль над тем, чтобы контрагенту не
был нанесён ущерб. А это, вообще, чуть- чуть разные вещи. Второй сюжет – это
всяческое развитие стимулов к использованию инструментов частного инфорсмента,
стратегически. При этом создание, в том числе, и процедуры предпосылок для
того, чтобы люди предпочитали судебное разбирательство. А в тех сферах, где
такой выбор уже сделан, от государственного контроля можно фактически
отказываться. То есть, деятельность Роспотребнадзора в части контроля над
законодательством защиты прав потребителей лично у меня вызывает большие
сомнения. Ну, и надо сказать, что наиболее продвинутые подразделения
Роспотребнадзора работают сейчас скорее как юридические консультанты. Помогают
людям готовить документы в суд, занимаются проверками. То же самое, кстати,
делают очень многие муниципальные органы по защите прав потребителя. Где-то они
померли как класс, а где-то переквалифицировались в юридические формы и
расширение стимулов частному инфорсменту, возможно, в том числе, с
использованием простых на первый взгляд процедурных мер. Например, расширений
возможностей коллективных исков, увеличения суммы компенсации, проблемы
карательных убытков и этого сомнительного с юридической точки зрения, но с
точки зрения стимула, может быть, серьёзного вопроса – успеха получения
адвокатом вознаграждения в случае выигрыша дела. Многие эти выводы были
опубликованы, в основном, вместе со Светланой Борисовной Авдашевой, соавтором.
Естественно, нам кажется, что исследования в этом направлении интересны и с
теоретической, и, в большей степени, с практической точки зрения. Спасибо за
внимание.
Евгений Ясин:
Спасибо. Пожалуйста, вопросы.
Александр Оболонский:
Всё это очень интересно. Я снимаю шляпу
перед Вашим капитальным исследованием, но у меня два вопроса. Первый. Вы только
в конце упомянули так называемые иски в защиту общественных интересов, но
по-другому их назвали. Насколько я понимаю, Вы к этому в наших условиях
относитесь довольно скептически. Мне кажется, они прямо ложатся в Вашу
концепцию. И второй вопрос. Вы ни слова не сказали об административной юстиции,
административных судах, которые, вообще-то говоря, и работают в этом
направлении достаточно эффективно в разных странах. Например, в Германии именно
они и защищают индивидуального потребителя. А иски общественных интересов
защищают коллективного потребителя. Ну, Вы знаете, о чём я говорю. Вот,
пожалуйста, прокомментируйте.
Полина Крючкова:
Что касается защиты общественных
интересов. На самом деле, я не юрист, поэтому я заранее прошу прощения у
присутствующих здесь, возможно, юристов, если я буду говорить какие- то
глупости. Но проблема в чём? Проблема в том, что у нас есть в законодательстве
иски в защиту неопределённого круга лиц, но они не предполагают индивидуальной
компенсации. Я довольно долго работала в потребительском движении, занималась
практической защитой прав потребителей. Иск в защиту неопределённого круга лиц
приносит моральное удовлетворение, он позволяет пресечь некое нарушение, но он
очень часто ничего не даёт с материальной точки зрения тому самому
неопределённому кругу лиц. У нас. Я как раз и подчёркиваю, что изменение этих
конструкций может довольно серьёзно повлиять на ситуацию. Что касается
групповых исков, здесь тоже есть определённые процедурные трудности. Да, у нас,
безусловно, возможны групповые иски, но у нас невозможно присоединиться к
групповому иску после того, как решение уже вынесено. То есть, конструкция
чуть-чуть отлична. Здесь возможны изменения, которые как раз создадут эти
стимулы. Что касается административных судов, я не уверена, что в российской
ситуации это путь, что это необходимое условие, по одной простой причине.
Давайте-ка скажем честно, что российская судебная система, по сравнению с
судебными системами большинства развитых стран, крайне дёшева и доступна.
Потому что не существует барьеров входа в судебную систему. Ну, в какой ещё
юрисдикции, вообще говоря, любой человек может представлять любого человека в
суде? Проводились опросы по искам по защите прав потребителей. Там под
восемьдесят процентов пострадавших предпочитают идти в суд сами, без помощи
адвоката. Максимум, на что им нужен адвокат, это помочь составить исковое
заявление. А представлять, собственно в суде, они хотят сами. Опять же, по
искам по трудовым спорам, по тем же искам защиты прав потребителей – отсутствие
госпошлины, альтернативная подсудность. То есть, нет барьеров входа. И что в
такой ситуации даёт дополнительная судебная ветвь направления?
Евгений Ясин:
Я прошу прощения. Какой процент выигрыша
там?
Полина Крючкова:
Под девяносто процентов, на самом деле!
Вот эти данные. Если мы посмотрим результаты рассмотрения дел защиты прав
потребителей, исков, в том числе оконченных, восемьдесят процентов. При этом
надо понимать, что часть заканчивается мировым соглашением. Мы зря мучились. То
есть, там состоялся судебный процесс. 2013-й год – 87,7%. Вероятность выигрыша
по иску о защите прав потребителя крайне высока. То же самое по трудовому иску.
Евгений Ясин:
То же самое по трудовому?
Полина Крючкова:
По трудовому даже выше. Это официальная
статистика судебного департамента. Девяносто три процента. Трудовой спор
разрешается в пользу истца. Да, люди при этом идут сами, без помощи адвоката.
Конечно, когда там сложный имущественный спор, такого рода дела и так далее. И
ещё одна особенность – это крайняя простота и понятность многих российских
законов, что тоже выгодно отличает их от законодательств многих других стран.
Тому же самому российскому закону о защите прав потребителей искренне завидуют
европейские товарищи, американские. Он прост и понятен. Его может применять
непрофессионал!
Евгений Ясин:
Полина Викторовна, первый раз слышу
добрые слова в пользу российского законодательства.
Полина Крючкова:
Я бы сказала, что российское
законодательство очень часто гораздо лучше, чем о нём думают. И российские суды
много лучше, чем о них думают. Это тоже поразительные результаты опросов
общественного мнения. Довольно старые результаты, 2005-го, 2006-го года. Ну,
может быть, принципиально что-то изменилось. Тогда среди тех, кто не
сталкивался с системой, в целом отрицательно к ней относилось 5%, положительно
– 25%. Среди тех, кто сталкивался, 75% процентов положительно, 25% процентов
отрицательно.
Александр Оболонский:
Это очень странно.
Полина Крючкова:
Да. Наш суд плох, но не настолько,
насколько это представляется.
Анатолий Кулаков:
Полина Викторовна, скажите, пожалуйста,
о вашем сравнении частного и государственного инфорсмента. Занимались ли Вы
вопросами с точки зрения обеспечения? Какую ячейку легче создать? С точки
зрения кадров, кому больше платить, и по численности? И второе – оперативность
этих систем. Какая более оперативна? Спасибо.
Полина Крючкова:
Если говорить о второй части, то,
безусловно, система государственного инфорсмента, естественно, более
оперативна. Хотя, если смотреть на длительность судебной процедуры в России,
сопоставляя с ее длительностью в других странах, антимонопольные дела в
Европейском Союзе могут длиться десятилетиями. У нас, конечно, всё значительно
быстрее. С точки зрения финансового обеспечения всё гораздо сложнее. Надо
понимать, что судебная система, хотя бы в какой-то части, является
самообеспечивающей. Потому что существует соответствующая государственная
пошлина и, в общем, какое-то количество исков связано с некоторым количеством
денежных средств. Тогда как подача жалобы в надзорный орган – вещь абсолютно
бесплатная, и здесь никакой связи между источником финансовых ресурсов и
количеством рассматриваемых жалоб нет. То есть, отдельно принимается бюджетное
решение, отдельно идёт поток жалоб. Понятно, что в суде связь эта не прямая, но
хоть какая- то связь, в общем, присутствует.
Владимир Буев:
Полина Викторовна, вот, Вы сказали, что
треть решений ФАС отменяется, да? Это в рамках селективного инфорсмента. У меня
вопрос, всё-таки, почему в потребительском и трудовом законодательстве
получилась система развития частного, а в антимонопольном – только селективного
инфорсмента? Вопрос касается, прежде всего, учета фактора игроков, участников
этого процесса. Ведь в первых двух случаях это физические лица, во втором – это
исключительно бизнес. И даже притом, что треть решений ФАС отменяется, сначала
участники идут в антимонопольный орган и только потом используют возможности
частного инфорсмента, то есть суда. Почему так сложилось, с учетом того, что
различаются игроки?
Полина Крючкова:
Это интересный вопрос. Мне кажется, что
здесь дело не в бизнесе и физлицах, а просто в том, чего, собственно, хочет
пострадавшая сторона. В случае потребительских исков, в большинстве случаев,
пострадавшая сторона хочет компенсации вреда. После этого продолжать отношения
с лицом, причинившим вред, она не собирается. То есть, если вам продали
некачественный товар, вы больше в этот магазин не придёте. Так, по-простому.
Ваша задача – получить компенсацию. Проблема антимонопольных дел. Во-первых, их
там отдельно надо разбирать, потому что значительное число наших
антимонопольных дел, на самом деле, дела против естественной монополии, которые
в других юрисдикциях рассматриваются совершенно отдельным порядком. И здесь
прервать отношения у контрагента нет возможности. И задача – не столько
получить компенсацию причиненного вреда (что через ФАСовский механизм не
происходит), сколько принудить контрагента к определенной модели поведения.
Пресечь некую практику, которая, точки зрения контрагента, наносит ему ущерб. А
дальше продолжать соответствующую деятельность. То есть, здесь вопрос в
стимулах. Что хочется? Хочется продолжать отношения на новых условиях, либо
хочется получить компенсацию.
Владимир Буев:
Второй вопрос скорее уточняющий. На чём
основано предположение, что низкий процент отменённых решений судов первой
инстанции по апелляциям и кассациям является косвенным подтверждением низкого
числа ошибок первого и второго рода?
Полина Крючкова:
Вы правы, что не вполне корректно
сравнивать обжалование решений ФАС и отмену решений судов низшей инстанции судами
высшей инстанции. Потому что, конечно, в рамках одной судебной системы
вероятность отмены выше, чем когда сталкиваются две ветки власти, судебная и
исполнительная. Здесь, скорее всего, вопрос не сравнения, здесь скорее важно не
то, что отменяется мало дел по потребительским и трудовым спорам. Здесь как раз
важно то, какой огромный процент решений ФАС отменяется в суде. То есть, это
брак, на самом деле. Более того, если мы посмотрим иски против других органов
государственной власти, там ещё более чудовищные цифры. По налогам и сборам
больше половины исков удовлетворяется против налоговых органов. Другое дело,
что не всякая птица долетит, а не всякий налогоплательщик пойдёт судиться с
налоговыми органами. Но уж если он пошёл, то…
Евгений Ясин:
То больше половины налогоплательщиков
выиграют?
Полина Крючкова:
Да, да, да, это официальная статистика
департамента. Это, как бы, пришли – выиграли.
Евгений Ясин:
Ну, а в чём причина?
Полина Крючкова:
Там есть причина. То, что сегодня
происходит по таможне.
Евгений Ясин:
Там налоговики говорят: «Идите,
подавайте в суд». А так, если не через суд, то…
Полина Крючкова:
Безусловно, такой стимул есть, но это
как раз к вопросу о том, что непосредственно в органе исполнительной власти
такого абсолютно объективного рассмотрения не происходит. То есть, идёт брак.
Вот, к вопросу об издержках. Фактически двойные издержки. И на контроль надзор,
и на судебное разбирательство.
Вопрос:
Вот, по поводу этих таблиц, очень
хороших, есть ли какая-нибудь возможность обобщающий алгоритм получить к
какому-либо вопросу. И занимались ли Вы этим? Допустим, компенсация морального
вреда. Есть возможность составления алгоритма, чтобы потом выбрать
математическое ожидание? Или, хотя бы, эти таблицы. Это математическая выборка,
или просто процентное содержание? Вы меня поняли? Будьте любезны.
Полина Крючкова:
Да. На самом деле, то, что идёт здесь,
это просто чуть обработанная статистика суддепа, то есть, здесь никакой особой
обработки нет. Это скорее иллюстрация, а не глубокие результаты расчёта. Что
касается вопросов компенсации морального вреда. Я знаю с девяностых годов
несколько попыток сделать некий алгоритм. Все попытки были неудачными. Более
того, есть парадоксальные вещи, когда, казалось бы, прописанные алгоритмы,
процессуально прописанные, в общем-то, не работают. Например, к вопросу о
коллективных исках. Есть в том же законодательстве прав потребителей совершенно
замечательная норма, в соответствии с которой, если иск от имени потребителя
подаёт общественная организация потребителей или муниципальный орган по защите
прав потребителей, то пятьдесят процентов штрафа в суде, судебного штрафа,
взыскивается в пользу соответствующего муниципального органа или общественной
организации потребителей. Казалось бы, замечательный стимул для создания
муниципальных органов и общественных организаций, которые будут оказывать
юридическую помощь населению и жить на эти отчисления от штрафов. На самом
деле, отнюдь не во всех регионах на практике суды взыскивают эти вот пятьдесят
процентов в пользу соответствующих организаций. Кое-где взыскивают. Я знаю,
например, в Екатеринбурге налаженная система. Это муниципальная группа по
защите прав потребителей, реально она очень неплохо существует на эти вот
отчисления от штрафов. Она ведёт огромную безвозмездную помощь потребителям, то
есть, она консультирует бесплатно. Она берёт иски и ведёт их до конца для
потребителей бесплатно. Она компенсирует свои издержки за счёт судебного
штрафа. Довольно длительное время они получали финансирование из муниципального
бюджета. Сейчас, насколько я знаю, они не получают муниципального
финансирования. Единственное, что у них есть, это бесплатное помещение,
предоставленное муниципалитетом. Но в очень многих регионах эта процедура не
работает. Я не вижу возможности решения этой задачи. С точки зрения
моделирования, обобщения, обработки существующих данных – да, здесь много
возможностей. Другое дело, что есть много вопросов к публичной судебной
статистике.
Вопрос:
А в западной литературе Вы видели где-нибудь обработку?
Полина Крючкова:
В западной литературе я видела
обработанные результаты, но, в основном, по английским и американским судам. Но
там тоже надо понимать, что вынесенное однажды решение о том, что по такому-то
делу компенсация такая-то, сразу влияет на последующие решения. Да, там есть
интересные вещи, но они напрямую к нам не применимы.
Елена Гусева:
Каков процент реализации судебных
решений в правоприменительной практике. То есть, какие доводятся до реализации,
и когда решение суда выполняется и в экономическом плане?
Полина Крючкова:
Это очень интересный вопрос. В открытой
судебной статистике я не видела данных, опубликованных службой судебных
приставов, о том, сколько судебных решений исполняется. Я могу здесь
ориентироваться только на опыт своей деятельности в организациях по защите прав
потребителей. Проблема неисполнения судебных решений крайне остро стояла в
середине девяностых, до девяносто восьмого, дальше ситуация начала улучшаться.
Более того, были очень смешные случаи, когда вначале 2000-х люди получали деньги
по иску, выигранному в девяносто третьем, четвёртым, пятом годах. То есть,
люди, которые забыли, что они вообще что-то выиграли, потом деньги получили. Я
не могу привести конкретные данные, но, с точки зрения практических ощущений,
именно в делах потребительских, трудовых и так далее эта проблема не является
такой острой, когда решения выносятся, но они категорически не исполняются.
Такие случаи есть, но они явно не носят массового характера.
Евгений Ясин:
Всё. Теперь с вопросами всё. Переходим к
выступлению наших оппонентов. Кто первый?
Татьяна Радченко:
Я хотела бы сказать про актуальность
темы, которую мы сегодня обсуждаем. Особенно в условиях дефицита бюджетных
средств. И мы говорим не просто о том, какую модель инфорсмента нам нужно
использовать, какие стимулы создавать. Мы говорим о том, как оптимизировать
расходы, какое необходимо качество решений государственного аппарата, как
оптимизировать и повысить эффективность этих решений. И как, в том числе,
снизить барьеры для ведения бизнеса, создаваемые властью в результате
неправильных стимулов. Выбор этой модели в целом повлияет на то, сколько в
дальнейшем мы будем тратить средств на обеспечение действия этого
административного ресурса. По мере того, как я работаю с органами власти, я все
больше убеждаюсь в том, что, в принципе, есть тяготение к расширению
госрегулирования и госконтроля. И аргументы здесь разные. Общество говорит, что
без государственного контроля мы не достигнем целей, которые мы ставим. И
органы власти говорят: «А если не мы, то кто?» Это часто можно услышать от
федеральной антимонопольной службы. И в данном случае появляется первая важная
развилка, которая может служить основанием для выбора, какой модели для
инфорсмента мы в дальнейшем можем придерживаться. Является ли обеспечение законодательства
защиты прав потребителей, например, общественным благам? И кто должен
обеспечивать вот этот инфорсмент? Как мне кажется, в последнее время очень
много спекуляций на эту тему. Потому что практически каждый контрольный
надзорный орган говорит о том, что он защищает каждого конкретного потребителя.
И это нас смещает к тому, что мы выбираем модель, где все издержки ложатся на
административный орган и, следовательно, на государство и плечи всех
налогоплательщиков. Вот, в случае с антимонопольным законодательством. Ну, не
уверена я, что они защищают конечного потребителя. Потому что мы знаем много
кейсов, когда идёт разборка между крупными корпорациями. Да, безусловно,
наложение штрафа на одну из сторон производит сдерживающий эффект. Потому что размеры
штрафов могут быть колоссальными. Возможно, здесь есть какой-то позитивный
эффект. Но, с другой стороны, более пятидесяти процентов антимонопольных дел
вообще против госорганов. И среди них очень много дел, связанных именно с
госзакупками. Мне кажется этот кейс с госзакупками очень важным, потому что из
бюджета тратятся на это колоссальные деньги, на обеспечение прозрачности
госзакупок. Помимо того портала, который сейчас ведётся, который поддерживается
за безумные деньги, бюджет несет расходы на деятельность Счётной палаты,
деятельность антимонопольного ведомства, деятельность финансово-контрольных
органов, деятельность муниципального и регионального контроля. Есть у нас еще
общественный контроль. Это колоссальные издержки. И мне кажется, что вообще оправданность
задействования такого административного ресурса сомнительна. Потому что очень
сложно измерить эффективность и результативность обеспечения прозрачности
госзакупок.
Вот здесь я привела данные по долям
обжалованных в судах решений по постановлениям ФАС. Вот здесь я привела данные
за тринадцатый и четырнадцатый год. Наверное, не очень корректно их сравнивать,
потому что в четырнадцатом году была введена новая система (ФЗ-44). Первая
часть показывает нам вообще возбуждаемые дела, а также выдаваемые предписания
ФАС России в адрес субъектов контроля. А вторая часть, вторые три столбца
показывают, сколько постановлений ФАС выносит, и какие из них обжалуются в
судах. Мы видим, во-первых, что, как правило, субъекты контроля обжалуют именно
постановления о штрафах. Потому что, ну, выдал ФАС им предписание, о закрытии
этого лота. И они закроют, поправят запятую в своей конкурсной документации. В
данном случае органы власти, в основном, оспаривают именно штрафы. Но эта
картинка показывает нам судебную статистику. В ФАС приходит жалоб порядка
восемнадцати с половиной тысяч ежегодно, только по госзакупкам. Решения по ним
удовлетворяется в судах только в трех процента случаев. Все остальные внутри
ФАС либо обжалуются, либо исполняются без обжалования. И вот следующая
картинка, я там привела данные, сколько составляет средний размер наложенного
штрафа на одно дело. Есть две основных статьи в кодексе административных
правонарушений. Первая статья 7.29, она связана с нарушениями способов
размещения контракта. А 7.30 связана с требованиями к участникам. И мы видим,
что, например, с двенадцатого по четырнадцатый год средний размер
накладываемого штрафа падает. О чём это говорит? О том, что та статистика,
которая у нас есть, показывает, что вообще возбуждаются дела против
документации. А это самые дешёвые дела в случае со штрафами. Например, был
неправильный отбор поставщика. Там довольно большой штраф. Если же это
конкурсная документация, то три тысячи рублей. А сколько стоит работа всего
административного аппарата для обеспечения прозрачности закупок? И какой штраф
мы видим на выходе? Стоит ли это того? В общем-то, я очень сильно сомневаюсь. И
поэтому вопрос, который сегодня мы поднимали, в том числе, о том, что органы
власти возбуждают те дела, которые легко идентифицировать. Вот эта статистика
абсолютно это подтверждает.
Когда мы обсуждали, как настраивать
стимулы для того, чтобы как- то улучшить эти цифры, звучали разные предложения,
в том числе, например, брать залог от жалобщика, чтобы не приходили и не
жаловались все подряд. Например, есть очень много жалоб в республике Дагестан.
И девяносто процентов жалоб от одного конкретного индивидуального
предпринимателя. Он даже не является участником закупок. Он просто приходит и
жалуется. И ФАС обязан рассмотреть. Поэтому одно из возможных направлений
влияния на стимулы это, во-первых, что жалобу может подавать только участник
закупок, во-вторых, чтобы он давал залог на рассмотрение жалоб. В качестве
альтернативы, которую мы обсуждали, например, с контрольщиками, переключение от
предупредительного контроля, то есть когда мы проверяем документацию, на ex-post контроль
(ужесточение наказания за факт выявленного нарушения). Но все органы власти
против этого. И вопрос, который у меня возник к Полине Викторовне, связан с
тем, можно ли сформировать критерии выбора используемого инфорсмента на
основании того, является ли «соблюдение или предупреждение нарушения»
общественным благом, или частным благом. Может ли это повлиять на выбор того
механизма, который предлагается вами? Вы не говорили в докладе, но если есть в
статье, относительно использования взвешенного подхода. На самом деле, он тоже
рискованный и связан с большими коррупционными рисками, потому что оставляет
довольно много усмотрительных позиций, в том числе для административных органов
и судебных органов. Вот, собственно, всё.
Владимир Буев:
Евгений Григорьевич с самого начала
сказал, что мы выступим оппонентами Полине, но здесь оппонировать особо нечему,
поскольку этой тематикой Полина занимается уже много-много лет. Не только с
точки зрения теории, но и с точки зрения практики. Она активно участвовала в
госконсалтинге именно по этой теме, и с теми выводами и теми моделями, которые
были на этом основаны, я практически полностью согласен. В том числе, с
ключевым направлением: развивать, прежде всего, частный инфорсмент «в ущерб»
государственному, и чистому, и селективному. У меня будет лишь пара рефлексий,
которые касаются участников и моделей инфорсмента. Там, где речь идёт не о
физических лицах, а именно о бизнесе, о взаимоотношениях власти и бизнеса между
собой (сфера, изучением которой занимается наш Институт) в том случае, когда
участником принимается решение, какую модель инфорсмента использовать. То есть,
без потребительского и трудового законодательства, без физических лиц. И вот
здесь, как мне кажется, «собака зарыта» именно в факторах коррупции и конфликте
интересов, хотя и в докладе, и в презентации Полина Викторовна сказала, что не
учитывается компонент коррупции и конфликт интересов. Пока этого нет, модели
работают. Но как только это есть, уже возникает много вопросов. Речь идёт о
том, что чем выше реальный или возможный ущерб (если речь о частном
инфорсменте, то бизнес принимает решение идти в суды, когда речь идет о больших
деньгах). А если речь о больших суммах исков, там, естественно, и коррупция
выше. Наши неформализованные опросы, хоть они не основаны на репрезентативной
статистической информации, именно на формализованных методах сбора информации
показывают, что там своя система мотивации и стимулов. Ни один, практически
никто из бизнесменов, кто ходит в суд, без этой компоненты не обходится,
заранее зондирует почву для выхода на судью. Или фактор связей, или
материальных стимулов. И, что удивительно, как правило, судье дают обе стороны,
оба участника процесса. Там своя система посредников, четко работающая. Кто
больше заплатил, тот, скорей всего, получит «лучший» результат. Эта система,
применительно к частному инфорсменту, где участник бизнес, работает таким
образом. Было бы интересно, если бы в эти модели были всё-таки вписаны
коррупция и конфликт интересов. И тут было бы интересно посмотреть на динамику
или вероятность динамики ошибок и первого, и второго рода. С моей точки зрения,
там возрастает и то, и другое.
Теперь о второй рефлексии, на которую бы
я хотел обратить внимание. Фактически, Полина проиллюстрировала свой доклад
первичной статистикой из трёх отраслей права. Это потребительская, трудовая и
антимонопольная, защита конкуренции. Если рассматривать с точки зрения
физических лиц (трудовые и потребительские споры), тут практически
исчерпывается вся аудитория. Охват аудитории, этой генеральной совокупности,
полный или почти полный. Вне пределов этих отраслей права физические лица ни
частный, ни государственный инфорсмент не используют. Если мы говорим о другом
объекте, о бизнесе, то тут фактически только один разрез: антимонопольное
законодательство, ФАС. И их, такого рода органов контроля надзора, несколько
десятков. Если это в сфере профессиональных интересов автора, то было бы
неплохо здесь первичку расширить, например, на Россельхознадзор. Надзоров этих
достаточно много и много тех, которые достаточно серьёзно влияют на бизнес и
его поведение. Раньше особенно влияющими были и пожарники, и, кстати, налоговое
администрирование, налоговый надзор тоже было бы интересно посмотреть. Их
несколько десятков. Поэтому у меня рекомендация, если это возможно, если это
входит в сферу профессиональных интересов Полины Викторовны, посмотреть и эту
динамику, и эту статистику.
Ещё интересный момент: хотя у нас много
говорится о сокращении сферы чистого государственного и государственного
селективного надзора, о расширении частного инфорсмента, тем не менее, практика
наша показывает, всё-таки, что госрегулирование и правоприменение идут
несколько в другом направлении. Как раз расширяется именно сфера чистого и
селективного госинфорсмента. Более того, появился, если можно так выразиться,
селективный в селективном инфорсмент. Что я имею в виду? Вот уже три года, как
создан институт бизнес-омбудсмена. Там тоже есть достаточно широкие права, там
практика взаимодействия, когда субъект бизнеса может жаловаться на другие
органы власти. Это создано как своего рода институт противоядия, что ли, другим
органам власти. И понятно, что этот селективный или селективный в селективном
институт может вступать в действие только по жалобам. Инициировать что-то
самостоятельно, по своей инициативе, как орган контроля, этот институт не
может. И было бы интересно посмотреть, как же работает и этот институт, который
развивается в рамках селективного. И посмотреть, какая динамика там. По моим
наблюдениям, поток жалоб стал перетекать как раз в этот институт, и поток будет
расти. Здесь тоже можно будет посмотреть, с какими издержками, с какими
выгодами это связано, как этот институт, собственно говоря, используется, в том
числе и в борьбе хозяйствующих субъектов между собой. Когда они получили
«отлуп», или, наоборот, получили приоритет в органах контроля, как дальше уже
включается в действие этот институт. Вот, собственно говоря, всё, что я хотел
сказать. А работа действительно великолепная, Полина. Спасибо.
Вопрос:
Татьяна Алексеевна, будьте любезны.
Закон в течение этого года изменился в корне, закон о закупках. Другой закон
совершенно. Есть по нему наработки?
Татьяна Радченко:
Мы как раз этим и занимаемся. Потому что
изменились составы решения, но на слайде данные именно до тринадцатого года. То
есть, там был двенадцатый — тринадцатый год. Пока объективных данных нет. Мы,
когда начали собирать эти данные, обнаружили, что данные статистики, данные суда,
данные антимонопольного ведомства расходятся вообще кардинально. Никто не знает
объективного количества жалоб. Поэтому я использовала статистику именно
судебную, ей хотя бы можно доверять.
Вопрос:
В каком смысле «доверять»? Кто имеет
больше доверия?
Татьяна Радченко:
Суды ее пока лучше учитывают.
Елена Гусева:
Председатель ЖСК. Очень большую
политическую составляющую имеет работа органов надзора и контроля, к сожалению.
И, в принципе, они очень часто выполняют некие политические заказы. В Москве
происходит монополизация управляющей компании. И практически везде загоняется
ГБУ «Жилищник». То есть, насылается мосжилинспекция, предписания, штрафы,
штрафы большие. В том смысле, что они банкроты, эти управляющие компании. И всё
больше и больше многоквартирных домов в Москве попадают под ГБУ «Жилищник».
Единственный орган управления многоквартирными домами в Москве. Очень большая
составляющая в надзорных органах политическая, к сожалению.
Евгений Ясин:
Так, ещё вопросы? У меня вопрос. Мы
наблюдаем картину, для меня неожиданную. Я не занимался никогда этими вещами.
Читаю в газетах о том, что в судах безобразия, ничего там хорошего нет. Вы
докладываете, что там, в основном, механизм работает, да? А возможны такие
случаи, когда по определённым делам, по определённым категориям истцов или тех,
кто подаёт жалобы, есть какие- то перекосы? Перекосы, связанные с интересами
каких-то групп. Вот, что-то такое, что исказило бы Ваши результаты, полученные
по этим трём направлениям, существует, или не существует?
Елена Гусева:
Я думаю, что, конечно, по делам, в
которые вовлечены крупные суммы, серьёзные интересы и так далее, в судах всё
сильно непросто. Любое исследование коррупционной составляющей и всяких вещей,
связанных с конфликтом интересов, всегда связано с изрядными трудностями. Но в
случае дел по тем же рискам о защите прав потребителей, трудовых сторон и так
далее, я думаю, эта составляющая невелика, потому что, грубо говоря, для
компании штраф и расход в восемьдесят тысяч не слишком серьёзен. Для того чтобы
давать взятку судье, она должна быть сопоставима этому штрафу, нарочно утрирую,
а для потребителя этот выигрыш существен. Поэтому тут, скорее всего, суды
действуют в соответствии со старым анекдотом. Прибегает секретарь судебного
заседания, говорит: «Что делать? Истец дал десять тысяч, ответчик пять». Судья
говорит: «Верните истцу пять тысяч, будем судить по закону». То есть, скорее
всего, в таких ситуациях судья не будет ставить на кон свою репутацию, будущее
и так далее. Когда речь идёт о более сложных случаях, тут, конечно, всё не
просто, тут надо отдельно смотреть.
Евгений Ясин:
Я должен вас покинуть. Очень интересный
вопрос. Я хочу всех поблагодарить. Для меня сегодня день открытий. Спасибо.
Александр Чепуренко:
Есть ещё вопросы и комментарии?
Вопрос:
Я хочу получить ответ на свой вопрос.
Александр Чепуренко:
Разумеется, Полине Викторовне мы
предоставим такую возможность в конце, как обычно.
Дмитрий, студент первого курса:
Мне интересно, при оценке эффективности
различных видов инфорсмента можно ли учитывать также некоторые поведенческие
особенности, например, психологию человека, который сталкивается с
правонарушением? Или психологию чиновника, который сталкивается с
правонарушением. И каким образом, если это возможно? Спасибо.
Полина Крючкова:
Это, скорее, вопрос. Тут надо понимать
ещё одну интересную вещь, когда мы сопоставляем, допустим, жалобы в органы
государственной власти и иски в суд. В принципе, это не альтернатива. То есть,
на самом деле, ничто не мешает человеку с потребительским иском обратиться в
суд, а «до кучи» накатать жалобу ещё в Роспотребнадзор. Не стоит ничего, а на
душе приятно. То же самое по трудовому спору. За компенсацией идём в суд, но
стукнуть на работодателя в трудовую инспекцию – дело богоугодное. К сожалению,
тут сопоставлять достаточно сложно, и действительно эта область исследования
поведенческая, экономики, социологии, где- то психологии, что люди
предпочитают, куда они жалуются, почему, и так далее. Я таких глубоких
исследований не знаю. Хотя, психология жалобщика, социология жалобщика это
штуки весьма интересные, перспективные.
Александр Чепуренко:
Спасибо. Ещё вопросы? Ну, тогда я вижу,
что наша встреча плавно движется к концу. И, наконец, Татьяна Алексеевна
получит ответ на заданный вопрос.
Полина Крючкова:
Большое спасибо, что Татьяна Алексеевна
затронула тему госзакупок, потому что я её тоже нежно люблю. Она как раз хорошо
иллюстрирует идею, когда издержки, направленные на предотвращение некого
безобразия, часто могут превышать ущерб существования этого самого безобразия.
Есть мои любимые примеры активной борьбы за чистые госзакупки. Первый пример.
Это дело рассмотрено антимонопольным органом, который у них периодически то
возникает, то исчезает, это дело со всякими положенными рассмотрениями,
решениями и штрафом в конце, против музея народных промыслов, который не
правильно закупил услуги клининга. В переводе на русский язык, не правильно
нанял уборщицу. Я сильно подозреваю, что издержки на расследование этого дела,
с учётом визита представителей ФАС из территориального управления ФАС в
соответствующие места, сильно превысили любой возможный ущерб, который был
причинён неправильной закупкой услуг клининга в соответствующем музее. И второй
пример из этой же серии. Это замечательная работа специалистов Высшей Школы
Экономики, которые смотрели, как влияют электронные закупки на изменение
соответствующих цен госзакупок, и показали, что использование электронных
аукционов привело к существенному их снижению. Сегодня мы смотрели по сахару, и
там получилось снижение аж на пять процентов. Там была не сделана только одна
вещь. Там не было умножено на объём закупок. А если умножить на объём закупок,
получается, что экономия в объёмах страны в течение года составила безумную
сумму в размере пятьдесят тысяч рублей. То есть, когда мы
смотрим в процентах, вообще говоря, пятипроцентное снижение при закупке – это
круто. А вот когда мы смотрим в абсолютных цифрах, пятьдесят тысяч рублей – это
месячная зарплата одного закупщика в серьезной компании. А второй сюжет,
который иллюстрирует весь сюжет с госзакупками, это то, что здесь, на мой
взгляд, как раз происходит классический ухудшающий отбор. Потому что крупные
нарушения всё равно проскальзывают. А штрафуют мелочь за неправильно
подготовленную документацию, за неправильно поставленные запятые и так далее.
Что делать? Не понятно. Потому что, действительно, стимулы к жалобам огромные.
Поток жалоб растёт. Есть, действительно, сферы, где люди жалуются друг на
друга, спорт у них такой. По моим ощущениям, в IT-сфере
это любимые развлечение, потому что IT-закупка это уже
потенциальный конфликт, потому что это конкурентная борьба. Как решать – не
понятно. Как переходить к контролю над результатом, а не над процедурой? Потому
что процедуру понятно, как контролировать, понятно, как штрафовать за не вовремя
размещённое объявление или не там стоящую запятую. А как штрафовать за то, что
в результате закупили Бог знает что? И кого? Не понятно. И здесь возможен,
опять же, переход к другой модели инфорсмента, он имел бы смысл. Оставить,
действительно, контроль над государственными интересами, над честным благом. А
вот эту конкурентную борьбу, что «меня обидели», «закупили не у меня», вынести
в суд, и пусть компания сначала подумает, что реально ущерб-то причинён,
госпошлины платит и так далее. А когда жалоба ради жалобы, это проблема, на
самом деле, очень серьёзная. Поэтому, действительно, деление на общественное
благо и частное благо на практике не простое. Но оно необходимо. Потому что
если мы частные интересы, конфликты, связанные с частным интересом, будем разрешать
в системе государственного инфорсмента, снежный ком будет нарастать. И на
разбор тех ситуаций, где нанесён ущерб общественным интересам, времени,
ресурсов и других институтов просто не будет. То, что происходит в
антимонопольном законодательстве вообще, и то, что происходит в госзакупках.
Контролируем запятые и не контролируем в огромной, действительно серьёзной
закупке, где может быть нанесён многомиллионный, многомиллиардный ущерб.
Александр Чепуренко:
Уважаемые оппоненты и публика, вы
получили ответы на свои замечания и вопросы? Мне кажется, да. Я буквально два
слова скажу. Я думаю, что сегодня состоялся очень интересный обмен мнениями.
Уже в ходе дискуссии мы осторожно попытались вписать его в проблему, связанную
с симметрией групп интересов. И я бы ещё сказал, что, может быть, попытались
его вписать в контекст системы целеполагания и государственной системы.
Особенно когда мы говорим о государственных закупках. Мне представляется, что
до тех пор, пока государственный аппарат работает по функционалу, мы можем
дальше совершенствовать броню, но меч будет всё равно острее. Спасибо большое,
коллеги. Спасибо Полине Викторовне.