Место для местного самоуправления в России: результаты реформ и перспективы развития

Евгений
Ясин:

Дорогие друзья,
я начинаю очередной научный семинар. Сегодня исключительно важная тема,
связанная с местным самоуправлением, с земскими проблемами, традиционными для
России. Здесь есть целый ряд авторов, которые являются участниками одного
доклада. Это Максимов Андрей Николаевич, он лидер. Затем Соснин Дмитрий
Петрович. Это эксперт Фонда Кудрина. Попов Роман Аркадьевич, заместитель
директора направления «Муниципальное экономическое развитие» Института
экономики города. И ещё здесь сидит очень знакомое некоторым, наверное, лицо,
Сысуев Олег Николаевич, в прошлом заместитель Председателя правительства
Российской Федерации, в бурные девяностые годы. В последующем он был одним из
членов Совета по местному самоуправлению. Вы скажете точно, как это называлось.
Я тогда не очень следил. Я только сейчас оценил, что одна из первых реформ, с
которыми нам придётся столкнуться, как я ожидаю, это как раз реформа местного
самоуправления. Сейчас начнёт Андрей Николаевич Максимов. Пожалуйста.

 

Андрей Максимов:

Добрый день, дорогие
друзья, очень приятно на такой площадке, под руководством такого человека, как
Евгений Григорьевич Ясин, выступать докладчиками наших мнений, позиций о
развитии местного самоуправления в России. Название нашей сегодняшней дискуссии
именно такое: «Место для местного самоуправления в России». Понимаю его и
широко, и узко. Широко, потому что за все годы развития, как нам кажется,
подлинного своего места местное самоуправление в России ещё не нашло. И, к
сожалению, всё чаще звучат вопросы, есть ли оно у нас, и что с ним будет
дальше. А в узком смысле место для местного самоуправления – это
территориальная организация, собственно, тот уровень, на котором местное
самоуправление должно осуществляться. Поэтому реформы последних лет можно
назвать контрреформами. Они были и продолжают быть связанными, прежде всего, с
территориальной организацией. В 2014-м году была такая реформа – 136-й
федеральный закон, а потом 8-й федеральный закон. И в 2017-м году, вот,
буквально в апреле, вступил в силу новый 62-й федеральный закон о внесении
поправок в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».

 

Евгений Ясин:

А реформы
Козака, это что такое?

 

Андрей Максимов:

Это предыдущая
реформа. Я об этом тоже сейчас кратко скажу. На самом деле, начиная говорить о
нашем местном самоуправлении, я уже не в первый раз вспоминаю одну историю. В
одном из сельских поселений республики Карелия мы едем в машине с главой
сельского поселения, того самого, где находилась резиденция Бориса Николаевича
Ельцина Шуйская Чупа. И вот, она вспоминает, как водила Наину Иосифовну по
лесу. Хотела показать ей, довести её до морошки. В итоге не довела, потому что
охранники не позволили. Возмущается глава поселения: «Что же это у нас за
местное самоуправление, если, я, глава поселения, супруге Президента морошку не
могу показать?»

Очевидно,
что у этой дамы было своё понимание местного самоуправления. И у каждого из
здесь присутствующих, наверное, своё. Если говорить грубо, мы всегда склоняемся
к двум позициям, которые, на наш взгляд, должны сочетаться в одном институте.
Одна ипостась местного самоуправления это общественная самоорганизация граждан.
Другая ипостась местного самоуправления это, собственно, нижний уровень
публичной власти, который автономен от вышестоящих уровней, то есть от Субъекта
Федерации и Федерации, и который в своей автономии тоже несёт в себе большой
потенциал. В случае реализации такого децентралистского потенциала люди,
объединившись на местах и выбрав свою власть, могут сделать что-то
самостоятельно, сообща, и при этом в партнёрстве со своей местной властью.

 

Евгений Ясин:

Учти, что у вас
на всех будет сорок минут.

 

Андрей Максимов:

Да. И как
общественное самоуправление, и как публичная власть местное самоуправление у
нас за последние годы прошло несколько этапов. Ключевым событием за последние
пятнадцать лет стала реформа Дмитрия Козака. Суть её была в попытке на всей
территории страны чётко определить уровни местного самоуправления: поселения,
муниципальные районы. Два уровня были определены, но плюс городские округа,
которые сочетают два уровня вместе. Была попытка чётко разграничить компетенции
между всеми уровнями публичной власти. Была попытка чётко разграничить
финансовые источники и достаточно чётко на федеральном уровне регламентировать
все механизмы работы местного самоуправления. К сожалению, попытка эта не
увенчалась успехом. Потому что, начиная с принятия этого закона, ещё до
вступления его в силу, реализовывая сценарий ситуационного реагирования
федеральной власти на губернаторское лоббирование, каждый год закон о местном
самоуправлении менялся. С каждым годом местное самоуправление оказывалось в
более тяжёлой ситуации, нежели в предыдущие годы. От первоначальной концепции
ничего не осталось. Но глобальные изменения произошли в 2014-м году. Прежде
всего, потому что в ответ, казалось бы, на поручение Президента после послания
12 декабря 2013-го года, где он…

 

Евгений Ясин:

Это ж не он там…

 

Андрей Максимов:

Он озвучил, во
всяком случае, позицию, в соответствии с которой нам необходимо развивать
сильную, независимую, финансово обеспеченную власть на местах. К сожалению,
вслед за этим последовали, как бы в реализацию этих поручений, поправки.
Губернаторам дали возможность, соответственно, перераспределять компетенции,
независимо от того, какой федеральный закон действует. Губернаторам дали
возможность самостоятельно, по сути, через принятие региональных законов
определять структуры местных администраций. И вслед за этим последовала
практически повсеместная отмена прямых выборов мэров российских городов. На
сегодняшний день из административных центров субъектов Российской Федерации
только в семи прямые выборы мэров сохраняются. Это весьма не репрезентативный
список: Калининград, Новосибирск, Кемерово, Томск, Якутск, Южно-Сахалинск,
Анадырь. Всё. В остальных городах прямые выборы либо уже отменены, либо они,
соответственно, должны быть отменены уставами и вот-вот будут отменены на
практике, когда пройдут следующие выборы городских представительных органов.
Кроме того, этим же законом, как мы подозреваем, для того, чтобы предоставить
дополнительные рычаги влияния на местах тому же губернаторскому корпусу, был
введён второй уровень местного самоуправления в городах, как бы, для
приближения местного самоуправления жителям. Это внутригородские районы. Мой
коллега отдельно расскажет о том, что из этой реформы получилось, я же перейду
к 2017-му году.

Шестьдесят
вторым федеральным законом регионам в лице, по сути, губернаторов, была
предоставлена новая возможность отменять ту двухуровневую систему местного самоуправления,
за которую так ратовали Козак и его комиссия, и переходить к одноуровневой
системе путём преобразования муниципальных городских районов в городские округа
даже на не урбанизированных территориях. Мы это в ряде субъектов видим в последние
годы. Московскую область, прежде всего, Оренбургскую область, Ставропольский
Край. Сейчас это законодательно закреплено. Если раньше было спорно, то сейчас
это законодательно разрешено. Это реформы 2017-го года. Здесь я практически
прерываюсь и передаю слово коллегам, чтобы потом вернуться к тому, что мы можем
делать с местным самоуправлением сегодня, что должны делать. Скажу только в
заключение первой своей части о том, что сегодня у нас абсолютное большинство
муниципалитетов являются дотационными и, соответственно, экономически не
самостоятельными. Каждый год мы видим отрицательную динамику мотивации участия
граждан. Более того, мы видим, во всяком случае, насколько мы можем оценить это
по многим параметрам, без специальной экспертизы, снижение качества управленческого
персонала на уровне руководства российских городов и сёл, и минимальное участие
жителей. Наиболее явным свидетельством этому является то, что даже на
муниципальные выборы, как правило, приходит десять-двадцать процентов жителей. А
местные референдумы, кроме референдумов о самообложении в некоторых субъектах
Российской Федерации, вообще являются абсолютной диковинкой для России. Итак,
мы переходим к реформе 2014-го года, к введению конкретно внутригородских
районов, и что из этого получилось. Эти предпоследние реформы, или
контрреформы, которые не состоялись, осветит  Дмитрий Петрович Соснин, эксперт Фонда
Кудрина.

 

Дмитрий Соснин:

Добрый вечер,
уважаемые коллеги. Как сказал Андрей Николаевич, в 2014-м году был принят
федеральный закон, который позволил делить городские округа на внутригородские
муниципальные образования, которые обладают собственными органами власти,
бюджетами, компетенциями и так далее. Этого не было у нас в стране достаточно
долго. Например, реформа Козака 2003-го года не предусматривала в городских
округах такого внутреннего деления. В постсоветские годы исходили из принципа
единства городского хозяйства и целостности городских округов как муниципальных
образований, и поэтому изменение 2014-го года было достаточно инновационным. Оно
вызвало очень много споров в экспертном сообществе. И поэтому была динамика
смягчения позиции в процессе принятия решения. В Послании 2013-го года
Президент объявил, что нужно создать такое местное самоуправление, чтобы
население могло «дотянуться до него рукой». И в развитие этого тезиса
Президента зазвучала идея создания внутригородских муниципальных образований.
Под предлогом того, что в сельской местности у нас есть районы и внутри них поселения,
а городские округа имеют плоскую одноуровневую структуру. И даже в
пояснительной записке к проекту закона было написано, что нужно распространить
двухуровневую модель на города. Тем не менее, когда начали смотреть, как это
воплощать в жизнь, пошли, скажем так, негативные отзывы от регионов и
экспертного сообщества, и реформа была запущена не тотально, не «бульдозером»,
как у нас принято, не как «обязаловка» для всех. Принятие решения «вводить или
не вводить» было отдано на рассмотрение субъектам федерации. Всего лишь три
города решились на эту модель: Челябинск, Самара и Махачкала. Причём, Челябинск первым применил эту модель уже в 2014-м
году, а Самара и Махачкала перешли в течение 2015-го года и, соответственно,
2016-й год они проработали в рамках этой системы. Мы посмотрели эти три кейса,
поскольку сейчас тема ушла из фокуса внимания экспертного сообщества, то есть
эта идея была, как бы, брошена. Мы посчитали, что это неправильно. Притом, что
у нас тоже критический настрой к самой модели, тем не менее, раз три таких
крупных города, два из них миллионники, всё-таки перешли на неё, люди там живут,
органы власти созданы – фактически это эксперимент. С другой стороны, сейчас
этим никто не интересуется. Не нашли адекватных аналитических публикаций, хотя
это интересно, идея громко заявлялась, были апелляции к Президенту, доклады
были в 2014-м году, споры и так далее. А потом, вроде бы, перешли и перешли.

Поскольку
это не стало общераспространённой историей, возник вопросы, собственно, что там
произошло? Зачем политические акторы вводили модель внутригородских районов?
Почему она получила реализацию только в этих трёх городах, и не пошла по всей
стране? И вообще, что из этого вышло? Соответственно, мы посмотрели нормативную
правовую базу и практику реализации. Вот, например, как выглядит сейчас карта Челябинска. Разными цветами помечены разные
внутригородские муниципальные образования. Я сразу скажу, во всех трех случаях
было взято административно-территориальное деление, которое досталось по
наследству этим городам от советских времён. Это первое, что вызвало некий момент
критического осмысления. Потому что в городах СССР районы строились по
производственному принципу: весь соцкультбыт был прикреплен  к предприятиям. Были головные предприятия, то
есть, фактически, как города внутри городов, и они содержали детские сады, ДК и
так далее. Сейчас этой системы нет. Почему нужно было брать именно ту модель,
которая оставалась инерционно от Советского Союза, раз уж её сейчас вводили? Можно
же было пересмотреть с точки зрения новых условий, новой экономической
реальности, новой системы инфраструктуры и вообще расселения, и того, как
выглядит город сейчас. А было взято по факту во всех трёх городах то деление,
которое уже было. Далее слайд по числу жителей. Мы видим, например, в Челябинске, что во внутригородских муниципалитетах проживает
от 99 тысяч до 222 тысяч человек. В общем, это соответствует достаточно
населённым муниципальным образованиям. Московские районы сопоставимы, какие-то
меньше.

 

Реплика:

А количество
коммунистов?

 

Дмитрий Соснин:

Сейчас мы дойдём
до этого слайда. Вот как выглядит депутатский корпус именно в этих
внутригородских муниципальных образованиях. Появилось 170 новых депутатов. То
есть, сохранился и общегородской представительный орган, и ещё появилось 170
новых депутатов. Они распределены по внутригородским районам, по 25. В
Центральном районе, он там самый маленький – 20. Вопрос был о коммунистах и
результатах выборов. Ответ очевиден. Большинство мандатов, 156 из 170-ти взяла
«Единая Россия». Но самое главное, что фактически это выглядело, как в Америке,
система выборщиков. Потому что главной задачей внутригородских депутатов было
делегировать представителей в общегородской представительный орган, который
более значим и распоряжается большими ресурсами. Поэтому, грубо говоря, все депутаты
во внутригородских районах делятся на две категории. Те, которые сразу шли с
прицелом на то, что их делегируют в общегородскую Думу, и все остальные –
своеобразные команды групп поддержки. Часто это помощники, близкие, подчинённые
и так далее. Во всех официальных документах целью реформы было приблизить
власть к населению. Говорилось, что если в большом городе, таком как Челябинск, один депутат на сколько-то тысяч жителей,
избирателям не удобно, и к нему не пробиться. Формально количество депутатов
выросло. Формальный показатель есть. Но мы видим, что реально, видимо, решалась
именно политическая задача – политическая управляемость крупными городами. Что
касается финансовых возможностей. Вот те налоги, отчисления, которые были
переданы. Во всех трёх городах немножко разные цифры, но самое главное – бюджеты.
Мы видим, что эти цифры показывают, что бюджеты небольшие: 56 миллионов, 54
миллиона, 47 миллионов.

 

Евгений Ясин:

Это собственные
деньги?

 

Дмитрий Соснин:

Нет, это с
учётом трансфертов. Там будет слайд отдельный.

 

Евгений Ясин:

С учётом
трансфертов, или ничего, кроме трансфертов?

 

Дмитрий Соснин:

Нет, нет, будет
слайд о соотношении собственных доходов и трансфертов. Собственные доходы у них
всё-таки есть. Но в целом сами цифры бюджетов небольшие. Вот просто для
интереса показательный слайд. Если бюджет города Челябинска
в 2016-м году 24 млрд. 774 млн., то суммарный бюджет всех семи внутригородских районов
всего 410 млн. руб. Возникает вопрос – ради чего городился огород, если не
переданы финансовые ресурсы? Я сейчас более бегло пройдусь по другим городам,
потому что ситуация там аналогичная, просто в Самаре чуть лучше с бюджетами,
сразу скажу. По числу жителей в Самаре больше разброс: от 30-ти тысяч жителей в
центральном самарском районе до 279-ти тысяч в промышленном районе. Депутатов
избрали ещё больше – 284 депутата. В Челябинске,
мы помним, 170 депутатов. Результат с точки зрения партийной принадлежности
тоже предсказуемый. Из 284-х мандатов 244 «Единая Россия». В городскую Думу
было делегировано символически по одному представителю от 4-х оппозиционный
партий, видимо, чтобы соблюсти некий этикет. По финансам. В Самаре передали
несколько больше отчислений бюджетам внутригородских районов. На слайде видим
размеры районных бюджетов – 112 миллионов руб., 165 млн., 114 млн. В Челябинске бюджет района в среднем 59 млн. Городской
бюджет Самары сопоставим с бюджетом Челябинска
– 23 млрд. 692 млн. на 2016-й год. Чуть больше миллиарда средств они передали
суммарно внутригородским муниципалитетам на их полномочия. Тринадцать вопросов местного
значения было закреплено федеральным законодательством за внутригородскими
районами, но в регионах все эти истории немножко варьировались. Особенность
Махачкалы в том, что к городу присоединили много посёлков городского типа.
Этого нет ни в Челябинске, ни в
Самаре.

 

Евгений Ясин:

Сколько всего
населения?

 

Дмитрий Соснин:

Населения –
около семисот тысяч официально, хотя, конечно, есть подозрения, что там больше
жителей. В Махачкале образовано всего три внутригородских муниципальных
образования. Количество жителей в каждом примерно сопоставимо – по двести с
лишним тысяч. Депутатов избрали 79: в двух районах по 27, в одном 25.
Политический результат такой же, как в Челябинске
и Самаре: «Единая Россия» доминирует. Доходы внутригородских районов чуть лучше,
чем Челябинске, но хуже, чем в
Самаре. Суммарный бюджет трех внутригородских районов всего 253 миллиона. При
этом надо учитывать масштаб: в Махачкале городской бюджет около 6 миллиардов.
Напомню, в Челябинске и Самаре было
примерно по 24 млрд. На следующем слайде мы показываем средние доходы
внутригородских районов. Средние доходы внутригородского муниципального
образования в Самаре порядка 125-ти млн. руб., в Челябинске
– 59 млн. руб., в Махачкале – 84 млн. руб. По вопросу, который задал Евгений
Григорьевич, о соотношении трансфертов и собственных налоговых источников. Мы
видим соотношение. В Челябинске 66 %
это переданные трансферты, 34% это те налоговые и неналоговые доходы, которые
закреплены. В Самаре 39% и в Махачкале 29% это их собственные доходы, остальные
поступления из вышестоящих бюджетов. Если посмотреть статьи расходов, мы видим,
что львиная доля расходов везде идёт на аппарат управления. В Челябинске это 65%, в Самаре 53%, в Махачкале 58%.
Скажем так, основные средства районных бюджетов «проедает» аппарат управления.
Из оставшихся расходов (я уже заканчиваю) основные расходы на благоустройство.
Это, в принципе, соответствовало той идеологии передачи полномочий, какую, в
общем-то, и хотели. В первую очередь внутригородские муниципалитеты должны
заниматься вопросами благоустройства.

Кратко
о результатах. Первое, что мы видим, что, конечно, этот институт был недостаточно
востребован в регионах. Но может быть, слава Богу, что в данном виде он не был
востребован и не был навязан федеральным центром. Политическая логика и задачи
были главными со стороны тех, кто запускал эту реформу. Эффекта
децентрализации, который заявляли как основной, на наш взгляд, практически не
проявился. Внутригородские муниципалитеты получили минимум ресурсов. И самое
главное – сохранилась инерция прежних взаимоотношений. Дело в том, что в виде
структурных подразделений мэрии районные администрации существовали, они никуда
не девались с советских времён, и сейчас, после реформы, фактически никакой
автономии районы не получили. Они как отчитывались и брали «под козырёк», так и
сейчас согласовывают с городской администрацией каждый шаг. То есть, сама
логика вертикальных взаимоотношений не поменялась, несмотря на то, что районам
передали более самостоятельный и ресурсный статус. Я о наших предложениях не
буду рассказывать, потому что Андрей Николаевич расскажет дальше.

 

Евгений Ясин:

Хорошо. Всё?

 

Дмитрий Соснин:

Да, всё,
спасибо.

 

Евгений Ясин:

Пожалуйста.

 

Роман Попов:

Продолжая тему о
местном самоуправлении, до которого, по словам Дмитрия Петровича, можно
дотянуться рукой, хочу поделиться с вами предварительными результатами
проведённого нашим Институтом исследования.

 

Евгений Ясин:

Это
Институт экономики города.

 

Роман Попов:

Да, я
представляю эту организацию. Исследование возникло ещё до того, как были
приняты последние поправки в 131-й Закон, апрельские, существенным образом
упростившие этот и до того уже во многих регионах, в частности, в Московской
области, активно начавшийся процесс преобразования муниципальных районов в городские
округа. Принятие этих поправок дополнительно актуализовало это исследование.
Идея была – постараться оценить, прикинуть доступность местного самоуправления
для населения именно в части физической доступности. То есть, как раз,
посчитать, какое количество населения, проживающего в муниципальных
образованиях, может вот этой самой рукой дотянуться до местного самоуправления.
Мы выбрали в качестве пилотных девять субъектов Российской Федерации, подобрав
их таким образом, чтобы они, во-первых, представляли разные федеральные округа,
во-вторых, были с разной системой расселения (поскольку, разумеется, есть
объективные особенности расселения в стране, которые влияют на эту доступность
априори). И сразу к территориальной структуре местного самоуправления. Что мы
здесь имели в виду? Первые четыре субъекта – это те, где за время действия 131-го
закона структура местного самоуправления радикальной трансформации не
претерпела. И во многом она походит на советское деление на районы и
сельсоветы. Следующие три региона – это те, которые прошли через фазы
укрупнения поселений. То есть, без их ликвидации, без преобразования районов в
округа, но за счёт слияния, объединения поселения там были укрупнены. Последние
два весьма разных по системе расселения субъекта Российской Федерации – это те,
которые, собственно, давно уже живут по той модели, к которой сейчас движется
Московская область, и есть риск, что этому примеру последуют и многие другие
субъекты Федерации. Это либо полностью, либо преимущественно, за небольшим исключением,
городские округа. То есть, де-факто, это муниципальные районы без поселений.

Следующий
слайд, пожалуйста. Какие мы сделали отсечки? Для каждого населённого пункта на
территории муниципальных образований, входящих в эти субъекты, были посчитаны
по автомобильным либо по железным дорогам расстояния до центров поселений. И
были сделаны отсечки: мы условно назвали первую «населённые пункты с
затруднённой транспортной доступностью» – пятнадцать километров и более от
центра поселения до этого населённого пункта. И с критической транспортной
доступностью, где это расстояние превышает двадцать пять километров. И вот
какие результаты у нас получились. Вот, мы видим, первый столбец – это какая
доля населённых пунктов попадает в зону затруднённой доступности. А второй
столбец – это какая доля населения этих субъектов Российской Федерации попадает
в эту самую зону. Что можно здесь увидеть? Что если между первыми двумя
группами, в общем-то, радикальных различий нет, а там, где есть (в частности,
это Томская область), эти различия скорее объективно вызваны совсем иной
системой расселения, очаговой, при которой при любом раскладе идеальной
доступности добиться сложно. Довольно резко выделяются Свердловская и
Магаданская области. В последнем случае накладывается ещё и географическая
закономерность, и там доступность существенно ниже, как в части количества
населённых пунктов, так и в части доли численности населения. Там население с
тем, чтобы «рукой дотянуться» до местной власти, испытывает особенно большие
затруднения. Следующий слайд – это аналогичная картина, но уже в части
доступности более двадцати пяти километров, то есть критической транспортной
доступности. Мы видим, в общем, что здесь закономерности те же, и даже ещё
более существенные в части последних двух субъектов Российской Федерации.

И
мы провели ещё такой гипотетический эксперимент. Взяли Нижегородскую область и
представили, что было бы, если бы Нижегородская область пошла по пути, условно,
нынешней Московской области и преобразовала бы все свои муниципальные районы в
городские округа, ликвидировав поселения. Как бы изменилась тогда доступность
от населённых пунктов до центров этих новообразованных городских округов? И представлено
существующее положение. Мы видим, что те цифры, которые получились бы в результате
этого преобразования, близки к тем цифрам, которые мы сейчас наблюдаем в
Свердловской области. И можно прикинуть, насколько снизилась бы доступность в
результате такого преобразования. Ну и, соответственно, выводы здесь. Да,
исследования продолжаются, пока только в нескольких регионах. Сейчас в работе
другие субъекты Российской Федерации. Возможно, какие-то аспекты будут
откорректированы. Мы видим, что система расселения как таковая, хотя и влияет
на доступность, но не в столь существенной степени, как это можно было бы
предполагать. Укрупнение поселений, если оно грамотно произведено, не всегда
критически ограничивает доступность. Но упразднение поселенческого уровня как
такового с переходом от двухуровневой модели к одноуровневой как раз драматически
на все эти аспекты влияет. На примере Нижегородской области мы видим, что такие
преобразования, как недавно произошедшие, привели бы к сокращению доступности
по числу населённых пунктов более чем в три раза, а если брать население,
которое проживает на этих территориях, то более чем в восемь раз. Спасибо.

 

Евгений Ясин:

Спасибо.
Пожалуйста.

 

Андрей Максимов:

Уважаемые
коллеги, я, наверное, завершаю нашу презентацию, да?

 

Евгений Ясин:

Нет, нет, доклад
завершаешь. Ещё есть, кому выступать.

 

Андрей Максимов:

Завершаю ответом
на вопросы, что же нужно сделать. Во всяком случае, в плане дальнейшего
реформирования местного самоуправления. Хотя сам этот принцип, что его нужно и
дальше реформировать, вызывает у многих большие вопросы. Конечно же, нужно
добиться того, чтобы наше законодательное регулирование местного
самоуправления, с одной стороны, было достаточно гибким, чтобы учитывать многие
особенности на местах в такой разнообразной, необъятной стране, как Россия. А с
другой стороны – чтобы на федеральном уровне были созданы, всё-таки,
определённые гарантии против губернаторского произвола, в некоторых случаях
против тех ограничений, которые определённые ведомства, субъекты Федерации,
готовы буквально ежедневно вводить для своих муниципалитетов.

В
плане территориальной организации местного самоуправления. Во-первых, в
Российской Федерации должна быть продуманная территориальная политика.
Необходимо, безусловно, понять, что же такое населённые пункты, законодательно
это закрепить. Потому что, мы знаем, что на всех славянских языках «место» это
населённый пункт. И в русском языке до сталинских времён «населённый пункт»
назывался «населённое место». Только поселенческий уровень, только
непосредственная привязка конкретно к населённым пунктам, пусть даже группе населённых
пунктов, даёт некое развитие самоуправления снизу, даже если мы рассматриваем
его в качестве института публичной власти. Соответственно, нужно закрепить
территориальную организацию страны, а не только территориальную организацию
субъекта. Нужно понять, как соотнести демографию, экономику и организацию
публичной власти. Потому что где-то мы должны говорить о стягивании, вернее,
учитывать процессы стягивания населения в определённые административные центры.
Это, прежде всего, Сибирь, Дальний Восток, удалённые труднодоступные местности,
откуда в любом случае ежедневно уезжают люди, их там остаётся крайне мало, и
содержать всю инфраструктуру там, наверное, невозможно. Поэтому на этих
территориях должна быть максимально гибкая система организации местного
самоуправления. Там она не обязательно должна быть двухуровневой. Там
действительно субъекты Федерации должны играть существенную роль в
урегулировании этих процессов. Но на обжитой территории страны, где на каждом
километре земли можно вести какую-то экономическую деятельность, где через
каждые двадцать-двадцать пять километров есть какой-то центр, в котором, как
минимум, теплятся жизнь и какая-то активность людей, там сегодня становится
актуальной задачей, чтобы вот эти поселенческие уровни местного самоуправления
остались. И, в отличие от первоначальной редакции 131-го Федерального Закона,
всё-таки в этих случаях мы не видим никакого другого пути, кроме как чётко
закрепить в Законе критерии для преобразования этих муниципальных районов в
городские округа. Если мы говорим, что это городской округ, значит в городе, в
центре этой территории должна жить, как минимум, половина жителей этой
территории. Территория самого центрального города должна быть, наверное, не
менее трети, потому что пригородная территория, территория для развития редко
бывает в два, три раза больше, чем территория основного населённого пункта. И,
конечно, применительно к сельским поселениям нужен некий барьер, точка
отсечения. Может быть, двадцать километров, может быть, двадцать пять километров,
но применительно к территории центральной России, территории, где можно вести
экономическую деятельность, мы должны установить некий критерий для того, чтобы
этот поселенческий уровень сберечь.

Мы,
конечно же, должны снять барьеры для прямой демократии, для форм народовластия,
которые учитывают позицию жителей непосредственно. Прежде всего, речь должна идти
о возвращении прямых выборов мэра. В Германии, например, конкурировали все
модели и выборы: и прямые выборы мэра, и сити-менеджеры там были, но с
девяносто первого года там модель одна, южногерманская, баварская, при которой
мэр выбирается напрямую и возглавляет администрацию. То есть, обер-бургомистр.
Потому что, по мнению тех же немцев, это не только более чётко отвечает
интересам населения, но и способствует экономическому развитию. Тогда мэры
стимулируют, скажем так, являются моторами для экономического роста, имея для
этого полномочия, и могут непосредственно развивать свои города. Нужно,
учитывая современные тенденции развития, ввести формы представителей
непосредственной демократии не только на городском или поселенческом, или на
районном уровне, но и на микроуровне, в том числе можно вести речь о неких
индикативных опросах с помощью электронного инструментария, лишь бы это было
по-настоящему защищено с точки зрения избегания фальсификации. То есть, конечно
же, портал госуслуг для этого может быть использован, электронные системы
идентификации должны работать чётко, но формы прямой демократии должны
постоянно развиваться. В том числе в них должны быть вовлечены и те жители,
которые не зарегистрированы там по месту пребывания. Мы знаем о дачных
посёлках, мы знаем, что в современном мире люди часто живут на два-три дома в
разных местах. И везде, где они имеют недвижимость или пребывают в данный момент,
они должны быть как-то включены в систему местного самоуправления.

С
точки зрения разграничения компетенции мы полагаем, что она должна быть гораздо
более гибкой, нежели сейчас. Обязательных вопросов местного значения должно
быть гораздо меньше. И не нужно возлагать на органы местного самоуправления
функции в области безопасности, мобилизационной подготовки. Если это
госполномочия, передавайте их как делегированные госполномочия с
финансированием, методическим обеспечением, ответственностью. Вопросов местного
значения обязательно должно быть ограниченное количество, а вот перечень
факультативных вопросов должен принимать на себя сам муниципалитет в той мере,
в которой он может это финансово обеспечить. Если нужно создавать центры
противодействия наркотикам – да, почему нет? Если нужно регламентировать
порядок выгула домашних животных – да, почему нет? Если нужно бороться с
группами смерти в сети интернет — да, почему нет? Если муниципалитет готов это
на себя принять, финансово обеспечит, он должен иметь такую возможность.

Ну,
и последнее, учитывая ограниченность времени, финансовые основы. Совершенно
очевидно, что все российские муниципалитеты не станут бездотационными. Большинство
российских муниципалитетов не имеет даже малейшего шанса таковыми быть. Но
бессмысленна циркуляция денежных средств сначала на федеральный уровень, потом
в качестве трансфертов на региональный уровень, потом в те города, которые
вполне себя сами обеспечивают. И все это только в интересах того, чтобы
губернатор имел свой политический рычаг, финансовый рычаг на мэра. Это, конечно,
нужно исключить. То есть, прежде всего, нужно по-новому выработать новую точку
отсечения, наверное, по линии административных центров субъекта. Мы полагаем,
что если мы примерно посчитаем уровень финансового обеспечения, который сегодня
имеют города, центры субъектов, пересчитаем нефть из трансфертов в налоговые
источники, то, во всяком случае, крупнейшие центры гражданской, экономической
активности, политической активности получат некие ресурсы для самостоятельного
развития. А все другие муниципалитеты, во всяком случае, те, которые имеют
перспективы серьёзного экономического развития, будут стремиться выйти на бездотационный
уровень и обеспечить себя самостоятельно, выйти из-под экономической зависимости
от субъекта Федерации.

В
заключение хочу сказать, что, конечно же, меры законодательного регулирования,
которые я крупными мазками обозначил, и которые мы в деталях готовы
презентовать или обсуждать, имеют вторичное значение. Потому что первична,
всё-таки, активность жителей. Первично, всё-таки, то, насколько люди готовы
сами обустраивать свою жизнь, включаться в развитие своих муниципалитетов. Крупнейшие
исследования местного самоуправления были за последнее десятилетие. Восемь лет
назад провели исследование в Институте современного развития, и с тех пор
подобного по масштабу, к сожалению, не было. Было сто сорок четыре фокусных
экспертных группы во всех концах страны. Мы увидели чётко одну тенденцию. Что
только там, где у местного самоуправления есть определённые ресурсы, жители
готовы включаться. Если муниципалитет более финансово обеспеченный, если
система местного самоуправления построена таким образом, что она приближена к
жителям, и они видят затраты, «выхлоп». Если эта связка работает, они включаются.
Если они видят, что, по большому счёту, все решения принимаются в центре, то
они действуют совершенно по-другому. Они, конечно же, пишут Президенту
Российской Федерации, или в Федеральное Правительство, или, во вторую очередь,
губернатору о том, что нужно починить, покрасить фасад здания или поставить
лавочку во дворе. Потому что они прекрасно понимают, что на местном уровне их
вопрос всё равно решён быть не может, и только обращение на самый верх меняет
жизнь к лучшему. Когда мы поменяем эту парадигму восприятия жителями местного
самоуправления, только тогда мы получим активность снизу. Хотя локальная
активность, которую мы сегодня видим в городах, самоуправленческие практики,
которые появляются, независимо от системы местной власти, конечно, являются теми
ростками, из которых имеет шанс вырасти настоящее местное самоуправление на
уровне целых городов, или целых поселений, или целых районов. Спасибо.

 

Евгений Ясин:

Спасибо большое.
Теперь у нас последний оппонент, прошу. Независимый, но разбирается в этом
вопросе. Олег Николаевич Сысуев. Кто-то, может быть, его забыл, поэтому я его
представляю. Пожалуйста, сюда, вот ваше место обозначено. В прошлом заместитель
Председателя Правительства Российской Федерации. Потом член Совета, по-моему,
русских городов, он сам скажет.

 

Олег Сысуев:

Русских городов.
Я хочу представить ещё одного заместителя Председателя Правительства Российской
Федерации. Яков Моисеевич Уринсон посетил нас.

 

Евгений Ясин:

Да, видим.
Спасибо.

 

Олег Сысуев:

Я попробую
сказать, может быть, не совсем научно, потому что я не очень готовился к
выступлению. Я, скорее, практик. Здесь получилось случайно, что когда
иллюстрировали существующую модель в местном самоуправлении, попалась Самара. Там
и начиналось моё местное самоуправление в девяностом году в одном из семи
районов города. Восемьдесят девять народных депутатов, которые, в общем-то,
шумели, кричали. Мне кажется, что, увидев это, я понял, что это практическая
архаизация нашего общества. Мы возвращаемся абсолютно во всех областях, как мне
кажется, и больше всего в общественной жизни, туда, в тот период. Как это ни
странно, я был участником реформы Козака. Мы ездили по Испании, по Германии, мы
говорили о самостоятельности местного самоуправления, о принципах
субсидиарности, о том, что надо передавать людям под ответственность
максимальное количество полномочий. Была эйфория по поводу реформы. В конечном
итоге это превратилось в то, во что превратилось. Местного самоуправления не
стало. Неделю назад Российская Федерация широко отмечала день местного
самоуправления, если вы не знаете. Мне звонили многие, я всех поздравлял и
выражал соболезнования в связи с преждевременной кончиной этого, так сказать,
органа. Мне кажется, на самом деле, все очень просто, и это связано с тем, что
у нас существует Конституция, которая говорит обо всем. И есть там глава
восьмая, насколько я помню, статья сто тридцать первая, сто тридцать вторая,
сто тридцать третья. Надо было выполнять Конституцию, вот и все. Вот и все.
Надо просто выполнять конституцию. Почему она не выполняется – тоже понятно.
Как и в других частях её, относительно федеративного устройства Российской
Федерации и полномочий субъектов Российской Федерации, и в отношении права
человека на собственность, и в отношении права человека на информацию, права
человека на свободное изъявление своих мыслей. Если её выполнять, то таким
народом сложно управлять. Поскольку у нас сейчас руководители, которые, в
общем-то, достаточно просто смотрят на жизнь, они считают, что самое главное – это,
так или иначе ими понятая, социально-политическая стабильность. А
социально-политическая стабильность там более стабильная, где народ бесправен,
где от него ничего не зависит, где, собственно, он рассчитывает только на царя
батюшку. И не случайно у нас в таком контексте проходят все прямые линии с Президентом
Российской Федерации, когда ему, в общем-то, на 90 процентов задают вопросы не
его компетенции и не его полномочий. Это полномочия местного самоуправления,
субъектов Российской Федерации, Правительства, но никак не Президента Российской
Федерации. Поэтому моё предложение очень простое. Я благодарен докладчикам, что
они провели очень хорошее исследование, особенно в той части, где они
доказывают, мне кажется, очень убедительно, что все эти новации абсолютно не
приближают расхожее мнение о «расстоянии вытянутой руки». Те, кто это
проповедуют, в общем, имеют в виду одну простую вещь. Дайте мне возможность,
так сказать, «выпустить пар», чтобы власть я видел, как будто есть власть. Вот
этот муниципальный орган в Ленинском районе из двадцати пяти человек, я туда
дойду и покажу им кузькину мать, и выплесну пар. Ни денег, ни полномочий,
ничего нет. А власть есть. Как в любимом городе Евгения Григорьевича, Одессе –
жарь рыбу, а её нет, а ты все равно жарь. Вот так у нас в местном самоуправлении.
Поэтому, это, безусловно, вопрос не экспертного сообщества, к сожалению. Это и
не вопрос научный изысканий. Это серьёзнейший политический вызов и политический
вопрос. И я благодарен, конечно, что меня пригласили. Вот, таким образом. Спасибо!

 

Евгений Ясин:

Спасибо! Три
вопроса, пожалуйста.

 

Евгений Косов:

Профессор Косов,
международный университет. Вопрос касается Комитета гражданских инициатив. Какая
функция и задача этой организации? Чем вызван этот вопрос? У меня такое
ощущение, что я нахожусь на заседании кафедры государственного муниципального
управления, защищаются два аспиранта и их руководитель. Все всё отлично
понимают о проблемах, какие острые проблемы стоят, но защищаться-то надо. И
поэтому вопрос. И срок аспирантуры заканчивается. И вопрос основной на этом
заседании, у вас есть публикации в авторских журналах?

 

Евгений Ясин:

Спасибо. Кто?
Пожалуйста.

 

Евгений Косов:

Нет, на вопрос
можно ответить?

 

Евгений Ясин:

А, вы же и
отвечать будете?

 

Андрей Максимов:

Евгений
Григорьевич является активным членом Комитета гражданских инициатив, а я являюсь
руководителем программы, но не являюсь членом КГИ. Поэтому, на самом деле,
может быть, Евгений Григорьевич как-то ответил. Но если ко мне вопрос, то я бы
сказал так. Пять лет назад группа независимых экспертов во главе с Алексеем
Леонидовичем Кудриным объединилась для того, чтобы выработать свою позицию. Может
быть, даже не столько выработать, сколько озвучивать, влиять, просвещать
различные группы российских граждан относительно тех общественных процессов,
которые идут в нашей стране. Комитет гражданских инициатив выработал несколько
форм своей работы. С одной стороны это общественная экспертиза. То есть,
изучение тех реформ, предложений, изменений, которые в законодательстве, в
практике происходят. Это просвещение, и у Комитета гражданских инициатив есть
программа университета КГИ. Это поддержка гражданской инициативы на местах
через засвечивание микропроектов, которые реализуются на месте. В связи с этим есть,
например, премия «Гражданская инициатива» у Комитета гражданских инициатив.
Понятно, что КГИ не может, что называется, определить происходящие процессы и не
может существенно на них повлиять, но может высказать позицию. Когда
высказывается позиция таких авторитетных людей как Евгений Григорьевич Ясин или
Алексей Леонидович Кудрин, и когда эта позиция десятков такого уровня
общественно значимых людей, авторитетных, уважаемых, заслуженных и
многоопытных, всё-таки мы считаем, что на что-то мы повлиять можем.

 

Евгений Косов:

То есть,
публикации в авторских журналах у вас есть.

 

Андрей Максимов:

В авторских
журналах публикуются, но…

 

Евгений Ясин:

Ура. Дальше,
пожалуйста.

 

Вопрос:

Я хотела
спросить. Не кажется ли вам, что предыдущие сто тридцать первая, сто
восемьдесят четвёртая статьи Закона о местном самоуправлении были более
правильные? Потому что шла речь о предметах совместного видения, и с точки
зрения финансов надо размеривать, а в других, мне кажется, проще, чем сейчас.

 

Андрей Максимов:

Наверное, я и
отвечу. Мы считаем, что ни первый, ни второй, ни третий Законы о местном
самоуправлении оптимальную модель разграничения компетенций всё-таки не
выбрали. Тем не менее, любой из них был лучше, чем то, что мы имеем сейчас. К
счастью, или к сожалению, Конституция Российской Федерации не предусматривает
вопросы совместного видения между государством и местным самоуправлением. Вот
эти две компетенции абсолютно чётко должны быть разделены. Хотя на практике, мы
понимаем, абсолютно чётко разграничить весь универсум деятельности между
различными уровнями просто невозможно. Поэтому, наверное, нужно искать другие
инструменты, использовать инструменты кооперативного федерализма. Ведь не обязательно,
чтобы каждый уровень, даже имея свою компетенцию, либо действовал соподчинённо,
либо отдельно друг от друга. Мы можем, есть для этого позитивные практики и в
мире, и даже кое-где в России они проклёвываются, выработать механизмы
совместного решения вопросов. Возможно, прописать их в Законе. Когда вопрос,
например, образования или вопрос культуры, или вопрос спорта одновременно
затрагивает полномочия субъекта и полномочия района, и полномочия поселения,
нужно определить, какой уровень к какому должен выходить с инициативой, как эта
инициатива должна учитываться, какие совместные комиссии или другие формы
совместного обсуждения должны работать в этом случае. В каждом конкретном
случае, в каждой отрасли должно решаться по-разному. Но, к сожалению, у нас
этих механизмов практически нет. Мы их заменяем иерархией, мы их заменяем
соподчинённостью, которые, к сожалению, не всегда работают так эффективно, как
нам бы хотелось.

 

Евгений Ясин:

«Вертикаль
власти» называется. Так, ещё, пожалуйста. Третий вопрос, и на этом закончим.

 

Андрей Гусев:

Добрый вечер,
меня зовут Гусев Андрей, экономист Высшей Школы Экономики, факультет «публичное
право». У меня вопрос к Дмитрию возник при просмотре вашей презентации про
внутригородское деление. Из цифр, которые вы привели, правильно ли я понимаю,
что самовыдвиженцы, проходя в каком-то небольшом количестве в эти районы, в
дальнейшем фактически не имеют возможности попасть в городскую Думу, быть
представленными в этом органе? И здесь получаются противоречия. С одной стороны,
местное самоуправление пытается приблизить к народу. А с другой стороны,
усиливается роль политических партий, хотя местное самоуправление наименее
политизированное из всех органов публичной власти, потому что там решаются обычные
вопросы о жизнедеятельности.

 

Дмитрий Соснин:

Спасибо за
вопрос. Именно это мы хотели продемонстрировать, что реально самовыдвиженцев
практически нет. Задача ставилась, чтобы оппозицию в любой форме, пусть даже в
форме парламентских партий, которые и так, вроде бы, лояльны, КПРФ, ЛДПР, даже
их присутствие минимизировать и сформировать депутатский корпус из
представителей доминирующей партии «Единая Россия». Во всех трёх городах
преимущество ЕР огромное. И, самое главное, даже не во внутригородских советах
депутатов, а в общегородских представительных органах. Там на цифрах было всё,
поэтому правильно всё.

 

Евгений Ясин:

Спасибо. Кто желает
выступить? Пожалуйста.

 

Марат Шамьюнов:

Спасибо за
доклад. Немножко такое ощущение: есть ли жизнь на Марсе, нет жизни на Марсе. Я
тоже занимаюсь вопросами местного самоуправления уже почти четырнадцать лет,
писал диссертацию на эту тему, но не защитил. Писал я её четырнадцать лет, были
одни проблемы. Они практически те же самые. Всё осталось. Абсолютно правильно
коллеги высказали позицию, что основная проблема не административная, не
политическая, а какая-то социально-гуманитарная. Потому что реально люди должны
просто закричать о том, что им нужна власть. Можно сказать «самоуправление».
Пока люди не кричат, пока им всё равно, как этот мусор валяется в поселении.
Нет у них спортивного стадиона, да и нет, да и, как бы, нормально. Местное
самоуправление само не появится. Ещё один научный тезис такой, его часто
сравнивают, да и я, собственно, тоже, когда преподаю аналогичные темы,
сравниваю с Германией, с Канадой, с их системой местного самоуправления. На
самом деле, это условные сравнения, и я, наверное, не искал бы в этом какого-то
смысла. Почему? В России семнадцать миллионов квадратных километров. И Германия
на шестьдесят третьем месте, у них триста пятьдесят тысяч. Конечно, в Германии
плюнь – это будет соседский участок. Понятно, что самоуправление там, где
действительно есть проблема, боль на местах. Когда человек хочет облагородить
своё место существования. А вот я беру по своему месту, где я живу на даче, в
Калужской области. Село Порядино. Монастырь, пятьдесят домов, дачников половина.
Ничего не нужно, в принципе ничего. Какие-то вопросы местного управления. Мусор
надо вывезти, максимум – организовать присмотр за захоронениями, да и всё.
Культура? Там нет ДК. Спорта там нет никакого. То есть мобилизация, стоит там какой-то,
который вещает, система оповещения, и всё. Поддерживают её. Стоит
административное здание. Замени его местное поселение, местную администрацию
замени территориальным органом Калужской области – ничего не изменится. Реально
по каким-то вопросам местного управления, как бы я это громко ни заявлял, особого
смысла в этом нет. Почему? Ну да, Конституция говорит о том, что это должно
быть. Но я иду по району города Москвы, я вижу, что разбита лестница. Я
сфотографировал, отправил «активному гражданину», через день эту лестницу уже
починили, всё. Вот она, реальная власть, я реально дотянулся. Но это делают не
муниципалы, а регионы.

 

Евгений Ясин:

Куда вы писали,
кстати?

 

Марат Шамьюнов:

Я
сфотографировал, по «активному гражданину», и всё, через день…

 

Дмитрий Сысуев:

Москва имеет
двойной статус. Она является муниципальным образованием.

 

Марат Шамьюнов:

Мне кажется,
говоря о местном самоуправлении, есть ещё один важный индикатор. Кто из
присутствующих здесь знает своих местных депутатов? Кто может поднять руку?

 

Евгений Ясин:

Никто.

 

Марат Шамьюнов:

Вот, хотя здесь
высочайшего уровня подкованная и вообще граждански активная аудитория. И это
показывает уровень местного самоуправления, который есть. И ещё последний
нюанс, на котором я хотел заострить внимание, это некая тоже двойственная
терминология, которой пользуются учёные, преподаватели, общественные солисты. «Местная
власть» и «местное самоуправление». На самом деле, местная власть – антипод
местному самоуправлению, потому что самоуправление не имеет властных рычагов. И,
на самом деле, в употреблении этот термин не совсем корректен. Когда мы говорим
«самоуправление», конечно, это самоорганизация. Пока, наверное, в нашей стране
не появилась энергия самоорганизации населения. И, кстати, это тоже хорошо
показывает институт самообложения граждан, когда граждане сами скидываются на
местные цели. Это составило из бюджета местного самоуправления, консолидированно
шесть триллионов, по-моему, двадцать миллионов. Это ноль, ноль, ноль, какой-то
ничтожный процент. Это тоже не работает. На всю страну это сто миллионов
рублей. Половина из них Татарстан.

 

Евгений Ясин:

Всё, спасибо. За
вами товарищ Гусева, она хочет получить слово.

 

Гусева:

Да, я сейчас
председатель РСК. Остаёмся с мыслью, что самое главное – инициализировать
активность граждан. С моей точки зрения, нужно сделать механизм (конечно,
политически это пока невозможно) сбора подоходного налога по месту жительства. Не
через верх, а чтобы он собирался, хотя бы половина его, в том месте, где вы
живёте. То есть люди сдают деньги в своём собственном районе и выбирают
человека, который собирает бюджет. Эта инициализация, в принципе, единственное,
что может активировать сознательность и активность жителей. Хотя сейчас уже
некоторые механизмы потихонечку начали работать. Это управления собственного
дома. Потому что там все проблемы рядом. Кому-то удалось сделать именно для
своего дома, а не общего плана города пока. Здесь тоже люди более инициативные.
И последний Закон, сложный, который сейчас выпустили. Они инновацию готовят
свою, переселение пятиэтажек. Собственно говоря, люди начали активно
сопротивляться в том плане, что там усиливаются полномочия власти по захвату
земельных участков. Там смысл не в самом переселении, а в зачистке кварталов.
Потому что там такие полномочия дают, что по этому закону инновации разрешено
сносить всё. Сейчас некоторые районы просто восстали. Я знаю, что в Москве
перешли на то, что подоходный налог является основанием, основой для
финансового бюджета местного самоуправления. А получается, в других регионах
это налог на имущество, как раньше был в Москве, да?

 

Андрей Максимов:

Нет, на самом
деле, у нас два местных налога. Это земельный налог и налог на имущество физлиц.
Но фактически их доля в местных бюджетах ничтожна. Где-то она больше, где-то
она пять процентов, где-то семь процентов, где-то один процент, но она
незначительна, по большому счёту. Где-то полпроцента. В основном, трансферты, в
основном НДФЛ.

 

Евгений Ясин:

Спасибо, кто ещё
хочет?

 

Игорь Кожуховский:

Я бы хотел
подхватить мысль о роли информационных технологий в развитии местного
самоуправления. И хотел бы обратить внимание коллег на начавшие звучать в
прессе упоминания о государстве, об информационной системе и ЖКХ. Речь идёт о
том, что на федеральный уровень поднимается огромное количество информации о
домовых фигурах, учётах, о потреблении электричества, тепла, воды, о качестве
воды и прочих, прочих атрибутах, важных для повседневной жизни каждого
человека. О капитальном ремонте и так далее. И, в принципе, такое кардинальное
повышение информированности людей о повседневных проблемах сейчас доступно, и
ограничений для информационного повода здесь практически нет. Это, на мой
взгляд, вообще кардинально меняет подходы к местному самоуправлению. Создаётся
возможность каждому многоквартирному дому создавать сообщество жильцов. Сейчас
вряд ли кто-то из жильцов знает параметры управляющей компании. Это всё будет
публично высвечиваться в информационной системе, и каждый человек может на это
посмотреть, и более того, сможет сравнить свои энергозатратные тарифы, свои
ресурсы с соседними регионами. Или с удалёнными регионами, не важно. Можно
будет посмотреть затраты на капитальный ремонт на один квадратный метр в своём
регионе и в соседнем регионе. Вы здесь говорили, коллеги, о том, что местное
самоуправление там, где ресурсы. Ресурсов полно везде. Каждый житель любого
муниципального образования потребляет ресурсы. И если у тебя капитальный ремонт
стоит в десять раз дороже, чем в соседнем регионе, то точно кто-то найдётся,
выступит организатором местного сообщества, и возникнет очаг местного
самоуправления по данной проблеме, и так далее. Соглашусь с коллегой, который
выступал, местное самоуправление в застывшей, сложившейся иерархии теряет своё
значение. Приобретается и усиливается роль групп местного самоуправления,
создающихся по мере возникновения проблем. Границы этого могут быть гибкими.
Это может быть один дом, может быть группа домов, район и так далее. Спасибо.

 

Евгений Ясин:

Спасибо большое.
Пожалуйста, Петров.

 

Николай Петров:

Николай Петров,
департамент политической науки. Я уже на этом обсуждении начинаю чувствовать
себя ветераном. Мне кажется, оглядываясь назад, на то, как местное
самоуправление эволюционировало или с какого-то момента умирало в нашей стране,
надо понимать, что это часть общего политического процесса. В своё время, когда
возник Конгресс муниципальных образований, когда Ельцин говорил, что это может
быть третьей палатой Федерального Парламента, речь шла о том, что Федеральному
центру противостояли сильные, мощные губернаторы-коммунисты, и мэры, каковым был
тогда Лев Николаевич, были естественными союзниками Кремля против региональных
баронов. Когда Кремль подчинил всех этих региональных баронов, они потеряли
очень много, и, естественно, им дали возможность в свою очередь забрать что-то
с местного уровня. Поэтому объявленная смерть местного самоуправления это
результат дефедерализации. И понятно, что это проблема политическая, а не
технологическая. Но мне кажется, то, о чём сегодня докладывалось, интересно как
раз потому, что сегодня мы находимся в преддверии нового политического цикла,
когда федерализация или не федерализация становится неизбежной. В каком-то
смысле это позитивный результат снижения цен на сырьё и изменение
политэкономической модели. Когда деньги идут из трубы, то, как бы, Андрей
Николаевич, вы ни меняли бюджетную систему, всё равно все будут зависеть на
нижестоящих уровнях от уровня вышестоящего. Мы сегодня имеем шанс возвращения
на более нормальную экономику, которая растёт снизу. Вот здесь, мне кажется,
важно понимать: а) что сегодняшний демонтаж местного самоуправления это
колоссальный удар по всей политической системе страны, а не по местному
самоуправлению. Потому что если снизу ничего не растёт, то ни на среднем
уровне, ни на высоком уровне тоже ничего ниоткуда не появится. И второе, в
ответ на прозвучавшее выступление. Мне кажется, есть такая философия – вы
научитесь плавать, а потом мы нальём воду в бассейн. Вот, когда мы говорим о
том, что со стороны граждан нет спроса на самоуправление, и они пассивны, а вот
когда они станут активными, тогда мы им что-то дадим, мы находимся в этой
парадигме. И вот здесь то, что говорил Андрей Николаевич, я думаю, абсолютно
справедливо. Как только люди получают реальную возможность не просто чего-то
требовать, декламировать, а реально что-то решать, пусть свои мелкие, маленькие
вопросы, засыпать лужу перед подъездом, они активно этим пользуются. И Москва,
и Питер, где местного самоуправления никогда не было. Вот два урода на общем политическом
фоне, Москва и Петербург, где местное самоуправление изначально было в крайне
зачаточном, подчинённом состоянии. Это два самых активных города в политическом
плане, в плане организованности и так далее. И поэтому то, о чём говорилось в
плане пятиэтажек, это мощный толчок, который власть, сама того не желая, дала для
организации. Люди сегодня действительно сплотились перед лицом этой опасности. Речь
идёт не просто о том, чтобы забрать участки, речь идёт о переходе к
самодержавию, когда власть декларирует, что те законы, которые я сама приняла,
я вправе отменить и действовать по декретам, а не по законам. То есть, на кону
вообще политическая судьба страны, а не просто распределение участков или
перенос зданий в Москве. И я надеюсь, что сегодня, хотя это выглядит чересчур
оптимистично, нужно как раз делать то, что вы делаете, и вырабатывать как можно
больше конструктивных технологических предложений, чтобы, когда возникнет
политическая возможность, они сразу бы были реализованы. Спасибо.

 

Олег Сысуев:

Можно
поаплодировать?

 

Евгений Ясин:

Да. Пожалуйста.

 

Ольга Глезер:

Добрый вечер.
Ольга Глезер, Институт географии Российской академии наук. Я бы хотела
вернуться к обсуждению второй составляющей, о которой сегодня шла речь, когда
говорилось о месте местного самоуправления. То есть, не о том месте, которое
местное самоуправление занимает в общественной жизни, политической жизни
страны, а о месте самом прямом, месте на земле. Сегодня, всё-таки, три доклада
были посвящены именно этому. Не желая принизить местное самоуправление, я
всё-таки хотела бы сказать, что, конечно, можно пользоваться формулой, старшему
поколению известной, что профсоюзы школа коммунизма, и говорить, что местное
самоуправление это то самое место, откуда будут расти политические инициативы. Это
говорил Николай Петров, и это, может быть, и правильно. Но давайте вспомним
вопросы местного самоуправления. Всё-таки, это больше по части «лужу засыпать»,
«лавочку вернуть», и так далее. Хотя и поддержка сельского хозяйства в сельской
местности, и всякие другие проблемы. Я абсолютно этим своим напоминанием не
пытаюсь принизить местное самоуправление. Я просто хочу сказать, что местное
самоуправление это вот про это. Про то, чтобы комфортно жилось там, где люди
живут. И в этой ситуации как раз очень важны вопросы территориальные. Что же
такое муниципальное образование, каков его масштаб? Не в том смысле, какую
территорию занимает местное самоуправление, это следствие. Вернее, не так. Это
основание для того, чтобы понять, какое же население способно
самоорганизоваться. То есть, какова та территория, в пределах которой население
чувствует свою локальную идентичность. Понятно, что все мы чувствуем себя гражданами
страны, гражданами субъекта Федерации, даже гражданами мира и так далее. Но ещё
у каждого есть или нет, постепенно сходит на нет, потому что это отбивается у
всех, ощущение того, что раньше называлось малой родиной, так сказать, своего
локального места. Так вот, местное самоуправление может быть только там, где
люди чувствуют свою локальную идентичность, где они хотят засыпать лужу.

 

Андрей Максимов:

Чувство места.

 

Ольга Глезер:

Чувство места. И
в этом плане как раз то, о чём сегодня говорилось, мне кажется чрезвычайно
важным. Я бы хотела задать вопрос Дмитрию Петровичу, но вовремя не задала,
потому что не уложилась в эти три вопроса. Вопрос вот какого свойства. Но я
сама на него и отвечу. Так вот, что думает экспертное сообщество, нужно
создавать в городских округах районы, или не нужно? Можно, или нельзя? И если
можно, то должны ли они быть в границах административных районов, что
предписывает Закон, и что, с моей точки зрения, абсолютно нелепо? Потому что,
уж если их создавать, то по другому принципу. Хотя, скажем, в городе
Новосибирске имеет смысл создать, вопреки Закону, субъект местного
самоуправления, муниципальное образование Академгородок. Потому что это совершенно
другое сообщество, нежели Новосибирск. А, скажем, Сочи, который сейчас единый
городской округ, вполне возможно разбить именно на те административные районы,
Лазаревский, Центральный, Адлерский, которые и есть, и так далее. Так вот, это
вопрос, который, мне кажется, не нужно забывать, при всей политической повестке
дня. Потому что, если не помнить о территориальной основе, не будет вот этой
вот идентичности. Теперь то, о чём говорил Роман. О шаговой доступности.
Совершенно понятно, что не будет на семнадцати миллионах квадратных километров
шаговой доступности, к сожалению, даже в Центральной России. Даже в Костромской
или Тульской области не будет. Нужно отказаться от шаговой доступности. Но,
собственно, когда речь о пятнадцати километрах, то шаговой доступности-то и
нет. Но, тем не менее, нужно помнить о том, что всё-таки люди, которые
объединены в муниципальное образование, в котором можно общаться только
посредствам, как нам предлагали, информационных технологий, имеют необходимость
посмотреть, условно говоря, друг другу глаза в глаза. А если только на основе
информационных технологий, то это не местное самоуправление, это местная
власть. Да, у нас же есть государственная власть на нижнем уровне, или это
вообще не власть, это что-то другое, самоорганизация, но это не местное
самоуправление. Что ещё? Из новаций. О последней новации, мне кажется, как раз
экспертное сообщество обязано говорить. Про политическую повестку кто только ни
скажет. Но если всё-таки говорить применительно к местному самоуправлению, это
чудовищная новация по объединению в городские округа любых территорий, включая
сельские. На самом деле, ведь всё к этому шло. Потому что в Сахалинской области,
Калининградской и Свердловской с самого начала был созданы городские округа на
месте муниципальных районов. В две тысячи шестом году они появились.
Сахалинскую область и Калининградскую, что называется, одёрнули.
Калининградская пошла на попятную, там в десять городских округов вернули
муниципальные районы. Сахалинскую область одёрнули, но она не послушалась. А
Свердловскую область просто никто не одёрнул. К таким сигналам от власти, на
мой взгляд, надо прислушиваться, чтобы понимать. Как вот, если один раз ток
есть, то будет он и дальше. Это то, что я хотела сказать.

 

Евгений Ясин:

Спасибо.

 

Евгений Косов:

Можно реплику?

 

Евгений Ясин:

Только коротко.

 

Евгений Косов:

Моё глубокое
убеждение, что вопрос о местном самоуправлении в унитарном государстве, которым
мы являемся (мы не являемся федеративным государством, у нас все сто процентов
субъектов дотационные) просто не может стоять.

 

Евгений Ясин:

Спасибо. Есть
ещё желающие?

 

Вопрос студента:

Можно ещё один вопрос?

 

Евгений Ясин:

Кому?

 

Вопрос студента:

Андрею
Николаевичу.

 

Евгений Ясин:

Хорошо, давайте.

 

Вопрос студента:

Андрей
Николаевич, в этом году будет столетие революции, февральской и октябрьской.
Февральская революция была событием, когда была проведена реформа, очень
широкая, децентрализации местного самоуправления. Как-то вы анализировали те
успехи, удачи? Насколько они сегодня актуальны?

 

Андрей Максимов:

Вы имеете в виду
Земские?

 

Вопрос студента:

Нет, я имею в
виду уже реформы Временного Правительства.

 

Андрей Максимов:

Эти реформы были
настолько краткосрочны, что говорить о каких-то эффектах и пытаться понять, к
чему они дальше могли привести и чего они уже добились, очень сложно. Они её не
успели реализовать. Здесь, скорее, можно говорить о Земстве, которое, конечно
дало невероятные позитивные изменения. Хотя Земство, с моей точки зрения, не
является местным самоуправлением в классическом понимании этого слова. Как раз
Земства были реализованы на уровне уездов и выше, соответственно. Поэтому это
всё-таки достаточно масштабно с точки зрения территориальной структуры, с
элементами сословности, но всё-таки это самоуправленческая практика. В этой
части она была, безусловно, успешной. Мы видим, сегодня даже предметно можем
ощутить эти результаты, когда видим школы, даже пусть не здания, но как
институты, которые созданы в своё время Земствами. Ключевые поликлиники,
которые были созданы Земствами. Это демонстрация, скорее даже, эффектов не
местного самоуправления, а самоуправления в целом. Но оно, самоуправление,
может реализоваться в совершенно разных формах. Это и формы жилищного
самоуправления, то есть ТСЖ, ЖСК, это всё самоуправленческие практики.
Неформальные инициативные группы это самоуправленческие практики. Местное
самоуправление на уровне поселения это самоуправленческая практика. Земство это
самоуправленческая практика. Они многообразны, они должны дополнять друг друга.
И в этом смысле, как без федерализма местное самоуправление практически не
живёт, так и без других соседей. Этот дом, который называется самоуправлением,
одним местным самоуправлением не построишь. Они друг в друга перетекают, друг
друга дополняют. И они во многом, вот эти самоуправленческие практики,
безусловно, не допускают, не развивают революционные настроения. Конечно, мы
можем отдельно обсуждать, что было в феврале, что было в октябре семнадцатого
года, но протестные настроения растут тогда, прежде всего, когда на уровне
конкретного места, на уровне даже, может быть, конкретного дома, на уровне
окружающего человека пространства человек чувствует своё бессилие перед этой
машиной. И пока машина сильна, пока она государственная, пока она, безусловно,
пользуется авторитетом и показывает свою эффективность на данном, конкретном
отрезке времени. Но у неё нет вот этой базы в виде возможности жителям что-то
вокруг себя обустроить, самоуправленческие практики никак не развиваются, или
даже если они развиваются, как раз на уровне уезда. Вы представляете, что такое
уезд? Это три-четыре муниципальных района. Или на уровне губернии. Этого всё
равно не достаточно для того, чтобы у этого государственного здания был
фундамент. Именно от этого и рост революционных настроений, именно отсюда такие
перспективные риски. Поэтому мы считаем, что когда жители что-то могут вокруг
себя сделать, они уже гораздо более удовлетворены, они уже гораздо более
системны, они радикальны. Поэтому, когда мы сегодня вступаем в период
политической турбулентности, мы как сторонники местного самоуправления, те, для
кого оно является ценностью, надеемся, что государственные деятели поймут, что
без этого фундамента у них власти тоже быть не может. Государственное здание
может сложиться, как карточный домик, в один момент.

 

Евгений Ясин:

Пожалуйста.

 

Роман Петухов:

Меня зовут
Петухов Роман, Центр по поддержке местного самоуправления РАНХиГС. Я хотел
сказать, что долго шёл к пониманию, что одна из главных наших проблем
заключается в самом понятии «самоуправление». То есть, не в самоуправлении,
этот как раз нормальное понятие, а именно в понятии «местное самоуправление».
Многие споры, которые мы сейчас с вами ведём, по большому счёту, связаны именно
с этим термином. А тезис о том, что местное самоуправление невозможно без
участия граждан, что местное самоуправление невозможно в унитарном государстве,
вот, все эти вопросы, на которые мы сейчас тратим время, связаны, с моей точки
зрения, с проблемой термина. Мне кажется, к сожалению, этот термин ничего не
позволяет нам различать в современных условиях жизни нашего общества. Он, в
принципе, был проблемным и во время Земской реформы, когда только вошел в наш
публичный язык. В шестидесятых годах он был заимствован из английского языка. У
этого прямого перевода есть конкретные авторы, которые вводили его в обиход.
Чем оно мешает нам сегодня? Нерефлексивное заимствование из прошлого этого
термина мешает понять, что, собственно, такое местное самоуправление. Если мы
сейчас, каждый, попытаемся сказать, как мы его понимаем, у нас будут совершенно
разные представления о том, что это такое. Свое понимание местного
самоуправления есть сейчас у федеральной, у региональной власти, у муниципалов,
у активистов и так далее. Андрей Николаевич не даст соврать, мы в понедельник
собирались на площадке президентской Комиссии по правам человека. С одной
стороны были активисты, которые выступают против объединения районов в
городские округа, которые считают необходимым защитить местное самоуправление.
А с другой стороны был зампредседателя Правительства Московской области,
который в ответ на критику действий властей этого региона говорил, что он наш
союзник. Он говорил, что тоже выступает за эффективное местное самоуправление.
При этом, однако, понимая под эффективным местном самоуправлением эффективную
местную власть. Поэтому я согласен с коллегой, что мы, наверное, должны, если у
нас будет возможность, подумать о том, что мы хотим построить. С моей точки
зрения, мы должны говорить о нескольких вещах. О децентрализации, это касается
полномочий. Есть технологии, как проводить децентрализацию, обеспечивая и учет
потребностей властей разного уровня, и экономическую эффективность, и так
далее. Они не связаны с местным самоуправлением, они связаны с организацией в
целом публичной власти при распределении полномочий. Есть совершенно другой
вопрос. Ценности местной демократии. И у нас, к сожалению, очень часто вопросы
управленческой эффективности перекрывают вопросы местной демократии, участия
жителей, выборности и так далее. Термин «местное самоуправление», за которым
сегодня не стоит четкого понимания соответствующего социального явления,
позволяет скрыть противоречия между этими двумя принципиально важными
составляющими – эффективным управлением территориями и местной демократией. Мне
кажется, что надо вскрыть это противоречие, а сделать это без преодоления
понятия «местное самоуправление» мы не сможем. Спасибо.

 

Олег Сысуев:

Можно, я
прокомментирую?

 

Евгений Ясин:

Пожалуйста.

 

Олег Сысуев:

Мне кажется, это
очень важно. Почему? Потому что все авторы так называемых реформ местного
самоуправления очень просто представляют себе, как вы говорите, очень сложные для
понимания термины местного самоуправления. Они исключительно представляют себе это
как управление для того, чтобы сделать эффективнее засыпку ямы. Вот и всё, что
они хотели. И они считают, что это лучше всего сделать с президентского уровня.
Властная вертикаль. А местное самоуправление, в соответствии с Конституцией, не
устаю этого повторять, это власть, сама по себе ценная для общественного
развития. Для развития человека, для развития общества. Вот в этом смысле, к
сожалению, наши центральные власти на местное самоуправление не смотрят. Для
нас, для России, находящейся на этом этапе развития, это крайне важно. Крайне
важно заставить людей этими вещами отвечать за яму. Извините.

 

Евгений Ясин:

Понял.
Пожалуйста.

 

Газета «Коммерсант»:

Я хочу спросить
у вас. Сейчас всё больше и больше думские парламентарии и сенаторы говорят, что
надо в этих вновь создаваемых районах, в смысле, городских округах, в частности,
в Московской области, всё-таки ввести внутригородское деление. Таким образом мы
сохраним депутатский корпус, и так далее, так далее. И у нас с местным
самоуправлением всё будет в порядке. А на самом деле исследование дважды говорит
о чём? Что эти внутригородские районы бессмысленны, и они нужны только с
политической точки зрения или с точки зрения демократии на местном уровне. И
это можно сделать в той же Московской области. Потому что сейчас, когда уже
стало понятно, что мы ломаем вообще всю структуру, уже дают задний ход и ищут
варианты, как из этого вылезти. Вот одна из тех лазеек, которую предлагают. В
частности, Тимченко и Диденко.

 

Дмитрий Соснин:

Здесь можно
ответить следующим образом. Что если брать конкретно Московскую область (это
личное мнение, не в рамках исследования), то здесь как раз были все предпосылки,
что у подмосковных поселений достаточно крепкая потенциальная и имущественная,
и финансово-экономическая база, и они, конечно, могли существовать как
автономные, самодостаточные, эффективные муниципалитеты. И укрупнять их, с точки
зрения повышения эффективности и оптимизации расходов управленческих процессов,
было бы не целесообразно, потому что они и так достаточно крепки. Вот о чём
говорил Андрей Николаевич, когда, может быть, нужно плоское одноуровневое
местное самоуправление. Когда у нас есть разреженные территории с низкой
плотностью расселения, поселения на таких территориях не в состоянии выполнить
свой функционал. То есть, они функционально недееспособны. Подмосковные
муниципалитеты ресурсны, скажем так, поэтому, возможно, вокруг них ломается
столько копий. И если уж вернуться к самому этому вопросу, то идеальная
ситуация это, конечно, если бы подмосковные муниципалитеты оставались
поселениями, нормальными, полноценными. Но если брать те реалии, что сейчас
произошёл уже переход к городским округам, конечно, странный, потому что ну что
это за городские округа, которые включают территории, не предназначенные для
развития города? В этой ситуации, может быть, как какой-то промежуточный выход на
внутригородские муниципалитеты мог бы быть лучше, чем то, что сделали сейчас.
Ещё раз подчёркиваю, что лучше просто поселенческая модель, которая была.

 

Газета «Коммерсант»:

Но поезд уже ушёл,
уже сделали округа, дальше что?

 

Евгений Ясин:

Вернуть.
Сказать, чтобы поезд ехал обратно.

 

Газета «Коммерсант»:

Вы, господин
Ясин, можете вернуть, я знаю.

 

Евгений Ясин:

Всё? Кто ещё?

 

Андрей Максимов:

На самом деле,
если говорить о том, возможно ли вернуть: вот, Калининградская область, которая
уже была упомянута, создала изначально городские округа на базе муниципальных
районов. Причём, это тоже территория высокой плотности с достаточно активной
экономической территорией, с достаточно обеспеченными поселениями. Они
проходили, действительно, два раза, туда и сюда, и ничего. И суды принимали
решения, и организации были определённые. Конечно, хотелось бы избежать такой
ситуации, потому что такая организационная чехарда, что называется, до добра не
доводит. Но, в общем-то, мы считаем, что лучше уж создавать нормальные
институты, а не заниматься институциональными извращениями. Хотя в некоторых
случаях, если мы ничего другого не имеем, и можем хотя бы использовать ту не
всегда правильную, а скорее дефектную форму для того, чтобы как-то изменить,
как-то адаптировать к реальной жизни, к содержанию процессов, которые идут на
местах, определённую юридическую форму, то, может, придётся и так действовать.
Это всё равно лучше.

 

Евгений Ясин:

Спасибо. Я
заканчиваю дискуссию. И сейчас короткое заключительное слово. Вы претендуете?
Нет? Думаю, что нет. Я себе позволю коротко. Я считаю, что мы очень
содержательно поговорили. Я хочу в чём-то заключить нашу дискуссию. Я лично
считаю, как правильно здесь говорил Николай Петров, что мы приближаемся к
серьёзным событиям. Вы спросите, почему? Потому что мы в течение определённого
времени, с девяносто девятого года по две тысячи восьмой, жили в обстановке
растущих цен на нефть. Потом ещё несколько лет, до одиннадцатого, они были
высокими. Или до двенадцатого. А потом они покатились вниз. И я не знаю, когда
они вернуться обратно. Спрашивается, а чем заменить? Ведь вы посмотрите, как
мотаются бедные чиновники и выискивают, на какую отрасль можно делать ставку. Возможно,
на сельское хозяйство? Или на производство алмазов? Или, может быть, на
какие-то услуги, туристические, и так далее? Я всё слышу, что нам нужно
многообразное хозяйство, и прочее. Вопрос заключается в том, что мы нуждаемся в
некой энергии, в активности. У вас есть большая страна, она большая, очень
большая. Вы скажете, что мало населения. Сто сорок миллионов, или сколько там
сейчас, сто сорок пять миллионов человек это не мало. Хотя, если вы сравниваете
с Китаем или с Индией, конечно, это маловато, и мы понимаем, что мы не годимся на
роль сверхдержавы. Но если мы сравниваем себя с европейскими странами, то мы
замечаем, что Россия по численности населения самая большая страна в Европе.
Теперь давайте вернёмся. А где же эта активность? А вот, мы с вами её сегодня
обсуждали. Самоуправление, а не какая-то вертикаль власти, которая будет
распределять деньги и так далее, чтобы этот активист, или он не активист уже, а
чиновник, он за деньгами, которые нужны для его избирателя, ходил наверх. От
его избирателя ничего не зависит, они всё равно проголосуют. Ну, это ж так было
сделано. Это не просто так, между прочим, получилось. Потому что у нас была
советская система, коммунистическая. Выстроена была вертикаль власти. ЦККПСС, обком
партии и райком партии, и партийная организация на предприятии. Это одна
иерархическая система. Когда начались реформы, действительно это Козак начинал,
что ли? Все разговоры о местном самоуправлении и так далее? Это всё было уже в
девяностые годы в значительной степени создано. Вот передо мной лежит запись.
Виктор Доркин, мэр города Дзержинска, около Москвы. Когда его выбирали? Его
убили, по-моему, в двухтысячном году. Но выбирали его намного раньше, и уже
соответствующее законодательство было. В чём наша проблема, с моей точки
зрения? Мы, если брать всё население в целом, не готовы к тому, чтобы
организовать свою жизнь по-человечески. Поэтому активности недостаточно. Лень,
вообще отсутствие представлений, как жить.

 

Реплика:

Папуасами.

 

Евгений Ясин:

Ну, папуасами, я
не знаю. Во всяком случае, когда крестьян освободили от колхоза, они же прямо
жались: «Как же мы теперь жить будем?». И собирались до кучи, и так далее. Это
особые вопросы. Если кому интересно заняться исследованием, как происходила
дифференциация российского сельского населения. Очень интересный вопрос. Не
буду я сейчас на нём останавливаться. Вопрос, который мы сегодня обсуждаем, это
вопрос, будет в России подъём, или нет. Будет, если будет расти местное
самоуправление. А вместе с местным самоуправлением чтобы росло федеративное
государство. Потому что наше нынешнее государство федеративное только по
названию. Оно не является федеративным государством, потому что стоит вертикаль
власти. И она тоже неудобная, плохая. Но особенность наших лидеров заключается
в том, что им важно каждый день следить, что делается по всей стране. Вот,
когда что-то случится, в Пикалево, например, сам Путин туда поехал, там
представлялся, там чистил, часы потребовал вернуть. Это такое устройство, что
когда вся система управления построена на персональных началах. Это не
конституционная система. Вы скажете, что, может быть, такая она нам и нужна,
потому что во многих местах нет людей, которые пойдут и будут руководить или
работать в органах местного самоуправления. Я вам могу сказать так.
Действительно, это серьёзная проблема. Я не говорю, что это просто так,
захотеть, и всё получится. Но я вспоминаю, что у Доркина получалось. Дзержинск
недалеко от Москвы, и он переживал. И не только он один, население Дзержинска
переживало, что они теперь будут входить в город Люберцы. А там есть своё
руководство. Их включили. Я не знаю, это город, или район Москвы, путаю вечно
Люблино и Люберцы. Не важно, их включили в Люберцы. Но города Дзержинска больше
нет. Доркина убили. Это некоторые факты, с которыми мы сегодня сталкиваемся. А
особенность заключается в том, что когда вы строите вертикальную власть, это
удобно для управления. Может быть, в отдельных случаях более эффективно, потому
что вы дали команду доложить завтра, и все кинулись, к кому положено. Но в
целом это лишает нас активности большей части населения. Это лишает нас тех
резервов, ради которых начались рыночные реформы, которые должны быть дополнены
политической демократией. Вот что такое местное самоуправление. Местное
самоуправление это один из самых первых вопросов, которые будут стоять в новой
волне институциональных изменений, которые нас ждут. Я не знаю, доживу я, или
нет, но вот здесь сидят молодые девушки, сидят молодые парни, они доживут, это
определённо. Как мы будем действовать? С моей точки зрения, Россия нуждается в
федеративном устройстве государства. Федеративное устройство означает, что
система выборов, установление налогов и так далее выстроено по уровням. Там
обязательно есть федеральный уровень, есть региональный или губернский и есть
местный. А там может быть поселение или, может быть, такое общество, которое
объединяет людей, живущих в одном подъезде двадцатипятиэтажного дома. Мне
жаловались мои сотрудники, которые говорят: «Я теперь не знаю, куда
обращаться», потому что управляющего домом, которого они, вроде, выбрали, они
не могут увидеть. В доме двадцать пять этажей, там куча народу, он уже стал
большим начальником, он уже купил дачу, ещё какие-то дела, у него, как бы, всё
хорошо, но добраться до него нельзя. Поэтому, когда у вас такие коллективы,
может быть, нужно сделать и по подъездам, ещё как-то. Это вопрос, который может
решаться ниже. Но мы сегодня интересуемся такими органами, которые образуются
на самом низком поселенческом уровне, которые могут устанавливать налоги, а
потом тратить их, которые избираются с этим правом и контролируются,
естественно, избирателями, и так далее. Я хочу обратить внимание на то, что
доля местных налогов в объединённом бюджете Соединённых Штатов составляет
пятьдесят процентов. Это реальная жизнь. Самые интересные выборы в Америке
какие? Местные. Это там иногда бывает трудно найти избирателей, которые будут
голосовать за Президента. Самое массовое явление это местные выборы. Там очень
серьёзные вопросы, и это активность. Мы с вами были на мероприятии, где
собрались сторонники развития местного самоуправления. И под конец нашёлся один,
который сказал: «Конечно, мы с вами, вы нам помогайте, и я вам всё сделаю».
Нет, не выходит, и не могло выйти.

Мы
могли прожить до сих пор, потому что цены на нефть подскочили в десять раз.
Всё, счастье кончилось, теперь давайте думать. Я просто призываю вас. Вы
говорите: «А когда это будет, кто это будет делать?» И так далее, и тому
подобное. Мы укрепляли центральную власть, и мы не могли ничего сделать. Олег
Николаевич работал в руководстве Объединения русских городов. В конце концов,
положили конец их инициативам, и так далее. Но это время опять возвращается.
Потому что в России нужны серьёзные перемены, которые действительно приведут к
тем целям экономических реформ, которые стояли перед Гайдаром и Ельциным в
девяносто втором году. Сейчас я уже читаю в разных изданиях о том, что, вот,
они это всё завели, а нам надо было оставить всё, как было при коммунизме. Великая
держава, великая Россия и так далее. Но великая Россия в нынешних условиях в
этих формах может только скатываться. Если вы ожидаете, что придумают люди, как
организовать управление в современной России, и дадут ценные предложения
Президенту, то я вас уверяю, мы получим продолжение кризиса. И только тогда,
когда зашевелится другая система, где появятся и настоящие судебные системы, и
местное самоуправление, будет решена одна из самых первых проблем. И я бы
хотел, я прошу тех людей, которые занимаются этим сейчас или занимались раньше,
всерьёз к этому отнестись. Мы каким-то образом должны принимать участие. Потому
что наше гражданское участие это будущая конструкция тех перемен, которые будут
снова происходить в России. Спасибо, очень рад хорошему коллективу, живой
дискуссии.

Поделиться ссылкой: