2. Каков, по-вашему, должен быть сценарий проведения реформы?
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
При описании сценария реформы я предлагаю вам представить, что у вас достаточно власти, чтобы осуществлять необходимые преобразования. И президент, прекрасно понимая те опасности, о которых говорил Ярослав Кузьминов, поручает вам подготовить ряд предложений по реформе государственной службы, которые могли быть осуществлены в течение ближайших двенадцати месяцев, чтобы к моменту выборов он уже что-то предъявил избирателям и к 2005 году в корне изменил ситуацию.
ЯНВАРЕВ В.А.: «Преобразования надо начинать с регламентации деятельности аппаратов министерств и их подразделений»
Достаточно активная работа над подобным сценарием ведется уже сейчас. Пока трудно сказать, какие именно мероприятия можно начать в ближайшие месяцы. По всей видимости, начать следует с подготовки современной законодательной базы. Это займет, как минимум, полгода, а с учетом принятия законов о статусе государственного служащего и о гражданской службе – наверное, больше года.
Если говорить о программе реформирования государственной службы, то в этой области преобразования надо начинать с создания той системы, о которой говорили Михаил Дмитриев и Ярослав Кузьминов, с регламентации деятельности аппаратов министерств и их подразделений. Основная сложность здесь заключается в том, что одновременно с ужесточением регламентации надо вводить установки на эффективное решение поставленных задач, о которых говорил Лев Якобсон. Думаю, к концу следующего года мы могли бы предложить какие-то решения этой проблемы.
Я говорю об этом так осторожно потому, что практически все идеологи реформы настаивают на проведении пилотных проектов, экспериментов в регионах или министерствах и ведомствах. Уже сейчас в нескольких министерствах по одному из направлений реформы проходит эксперимент, предварительно рассчитанный на два года. Я считаю, что эта идея очень хороша, поскольку благодаря ей не вся система управления втягивается в те процессы, которые впоследствии могут оказаться недостаточно эффективными или не будут восприняты. Поэтому запуск широкомасштабной реформы мы можем отложить, предположим, на начало 2004 года, но эксперименты и пилотные проекты в таких направлениях, как оплата труда, оценка эффективности работы чиновников и структура органов власти, мы попытаемся начать уже в 2002-2003 гг.
Надеюсь, что уже к началу 2002 года будут четко определены структура и основные параметры программы реформ, роль каждого министерства, каждого ведомства, правительства и администрации в этой системе. Только тогда мы сможем перейти к обсуждению этапов и мероприятий этой программы.
ЯНКОВ К.В.: «В результате инвентаризации существующей нормативной базы может выясниться, что законы надо всего лишь подправить, а не писать новый Закон о государственной службе»
Я хотел бы вернуться к обсуждению первого вопроса. Говоря об административной реформе, мы зачастую уделяем слишком много внимания распределению бюджетных средств, хотя государственные полномочия заключаются не только в этом. Как раз бюджетная сфера более или менее открыта, и работа над увеличением ее прозрачности продолжается. Гораздо менее ясна ситуация, связанная с разрешительными и запретительными полномочиями государства, которые регламентируется множеством процедур, непосредственно с бюджетом не связанных.
Что касается получаемых государственными служащими дополнительных материальных благ – не таких больших, как может показаться, – то их не надо переводить в зарплату, но и не следует оставлять в нынешнем виде. Например, за десять лет работы на государственной службе я ни разу не воспользовался ни одной льготной путевкой, хотя у меня есть такое право. Я не могу выбрать приемлемую для меня форму медицинского обслуживания. Так дайте мне некий социальный бонус, который я не смогу получить наличными, но смогу оплатить медицинскую страховку, которая меня устраивала бы. Между тем, сегодня дело обстоит так, что даже после выхода на пенсию чиновник привязан к Москве этими медицинскими льготами.
Я не хочу отдыхать в санатории Барвиха – так выделите мне сумму, которую я смогу в безналичной форме потратить себе на отдых. И я с удовольствием обойдусь без машины, содержание которой в месяц стоит в три раза больше, чем моя зарплата. Выделите средства, на которые я сам смогу нанять машину в те дни, когда она мне нужна, а когда не нужна – я лучше поеду на метро. Изменение формы предоставления материальных благ чиновникам станет первым шагом к повышению их благосостояния. Хотя, наверное, медицинский центр Управления делами президента будет против подобных преобразований, поскольку это лишит его существенного бюджетного финансирования.
Повышать зарплату государственных служащих, несомненно, надо. Однако я считаю, что сегодня в нашей стране чиновнику прилично иметь зарплату до 30 тысяч рублей, не больше. Лично мне неприлично ездить на иномарке, я бы с удовольствием ездил на «Волге», но в министерстве «Волг» просто нет. Мне не нужна большая зарплата, просто переведите те блага, которые мне полагаются, в форму социального бонуса, который я не смогу получить наличными, но смогу использовать по своему усмотрению.
КУЗЬМИНОВ Я.И.:
А прилично ли получать социальный бонус в виде кремлевской поликлиники, когда большинство населения не получает нормального обслуживания в районной поликлинике?
ЯНКОВ К.В.:
Но мне не нужны услуги кремлевской поликлиники. Приличная медицинская страховка, которая меня устроила бы, стоит сейчас 40-50 тысяч рублей в год. Пусть у меня будет возможность самому выбрать медицинскую страховку, а не пользоваться неудобной мне кремлевской поликлиникой. Но я вынужден брать то, что дают. Если говорить о конкретных цифрах, то меня бы вполне устроила зарплата тридцать тысяч в месяц плюс примерно столько же в виде бонуса на социальные, медицинские и транспортные расходы.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Для того чтобы у чиновника было право заменить служебный автомобиль денежным бонусом, надо полностью изменить бюджетный кодекс, в частности отказаться от сметы. Иначе этого не позволит казначейство, трактуя подобные действия как нецелевое расходование бюджетной средств.
ЯНКОВ К.В.:
Я говорил о другом: зачастую льготы навязываются чиновнику, и у него не остается права выбора.
Если же говорить о последовательности шагов на пути реформирования государственной службы, то я не уверен, что нужно принимать новые законы. Например, действующий Закон о государственной службе вполне адекватно определяет статус чиновника. Поэтому для начала я предложил бы доскональный пересмотр и анализ существующей нормативной базы с точки зрения процедур и регламентов принятия решений. Ведь работа конкретного чиновника базируется на определенных полномочиях, заданных законом, указом, постановлением или подзаконным актом. В результате такой инвентаризации может выясниться, что законы надо всего лишь подправить, а не писать новый Закон о государственной службе. Зачастую, желая бороться с коррупцией, мы принимаем Закон о борьбе с коррупцией, тогда как принятие одного закона с громким названием ничего не решает. Анализ действующего законодательства – большая кропотливая работа, которая займет около полутора лет.
Параллельно с этим необходимо решать вопросы материального стимулирования государственных служащих. Чиновникам надо хотя бы открыть перспективу. Пусть власть заявит, что к 2005 году чиновник определенного уровня должен получать зарплату, к примеру, в два раза меньше, чем корпоративный работник с аналогичной подготовкой. Конечно, сразу ничего не изменится, но первый шаг в этом направлении будет сделан.
Следует ввести регламентацию структурных изменений как в правительстве, так и на более низких уровнях. Президент должен публично заявить, что десять реорганизаций правительства за десять лет – это много, что теперь структура правительства будет закреплена законодательно и не будет меняться каждый раз после прихода нового премьер-министра.
ЯСИН Е.Г.:
Для этого нужен Закон о правительстве.
ЯНКОВ К.В.:
Он есть. Закон о правительстве определяет, что структура правительства находится в компетенции президента. Поэтому именно президент и должен отказаться от своего права менять структуру правительства с каждым новым премьер-министром. Она должна регулироваться точечными настройками только в случаях необходимости.
Необходимо рассмотреть возможность создания корпоративной организации чиновничества, вроде квалификационной коллегии судей, которая определяла бы, какие подарки стоит брать, а какие – нет, рассматривала бы этические вопросы, устанавливала нормы поведения и была бы некоей инстанцией в вопросах наказания государственных служащих. Думаю, инициаторами ее создания могут выступить идеологи административной реформы. Это было бы весьма полезно. Следует обдумать, по каким правилам такие квалификационные коллегии должны формироваться, каковы должны быть процедуры и регламенты их работы. Возможно, было бы целесообразно проводить съезды чиновников подобно тому, как проводятся съезды судей. Эти съезды могли бы дифференцироваться по разному уровню служащих – вдруг министры не захотят встречаться с клерками на одном съезде.
ЯСИН Е.Г.:
Министр – политическая фигура. На съезд чиновников он должен приходить только с приветствием.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Что должно быть сделано после окончания анализа законодательной базы?
ЯНКОВ К.В.:
После этого должны быть проведены необходимые изменения нормативной базы: повышение прозрачности, введение коллегиальности в процесс принятия решений. На это уйдет, как минимум, еще полгода. Быстрее и качественнее, чем за полтора-два года законодательство привести в порядок не удастся.
ДМИТРИЕВ М.Э.: «В ближайшие годы будут проведены эксперименты по новой методике оценки и планирования деятельности служащих, по внедрению контрактов и новых механизмов принятия бюджетно-финансовых решений»
На мой взгляд, любая постановка вопроса о существенном улучшении работы государственного аппарата в течение ближайших двух лет просто бессмысленна. Она будет провоцировать некомпетентные, плохо координированные действия, которых в этой сфере предпринималось уже немало, способные лишь дискредитировать реформу. Если передо мной поставят такую задачу, то я попрошу освободить меня от ее исполнения, поскольку не считаю ее серьезной.
Если же говорить о реальных планах осуществления реформ, то в 2002-2003 гг. мы собираемся проводить эксперименты по новой методике оценки и планирования деятельности служащих, по внедрению контрактов и новых механизмов принятия бюджетно-финансовых решений. Эффективные механизмы решения подобных проблем были выработаны в ряде стран. Например, т. н. программное бюджетирование – планирование бюджетных расходов не по статьям сметы, а по стоимости действий и услуг, осуществляемых государственным органом. С 2002 года министерство культуры хочет частично перейти на такие методы финансирования.
Важно понять, в каких видах государственного управления легче определить стоимость деятельности или программ, реализуемых тем или иным ведомством, и оценить результаты работы. Это относится и к экспериментам по подписанию контрактов с руководителями государственных учреждений, которые, с одной стороны, расширяют их самостоятельность и автономность, а с другой – возлагают на руководителей непосредственную ответственность за результаты их деятельности, оцениваемой по установленным индикаторам. Все эти положения уже присутствуют в готовящейся нами программе реформы государственной службы, и они могут быть реализованы до 2005 года. Некоторые эксперименты очень сложны технически и крайне нетрадиционны для нашего государственного аппарата, поэтому их планирование может продлиться и в 2003 году.
Одновременно с этим могут осуществляться такие меры, как введение в правительстве электронного документооборота, работа над этическим кодексом чиновника, усиление самоконтроля государственных служащих за соответствием этому кодексу, внедрение норм, регулирующих прозрачность работы государственного аппарата. Но само по себе решение данного круга вопросов ситуацию не изменит. Ресурсное обеспечение останется прежним, поэтому мы будем продолжать иметь дело с тем же составом государственного аппарата и с тем же качеством его деятельности.
Ярослав Кузьминов все время говорит о необходимости повышения зарплаты высокопоставленным чиновникам. Политические ограничения – лишь одна из длинного списка причин, по которым это невозможно. У нас есть единая бюджетная сетка. Как только в этой сетке мы начинаем повышать бюджетные расходы на содержание государственных служащих, при этом снижая их для бюджетников, мы моментально входим в политический ступор. Поскольку все тарифы бюджетной сетки приведены к общему знаменателю, то поднять в этой системе десяти тысячам чиновников зарплаты и оторвать их доходы от всего бюджетного сектора политически не реализуемо.
Если же говорить о повышении зарплаты всем бюджетникам, то цена решения этого вопроса измеряется процентами от ВВП. Для того чтобы добиться конкурентоспособности всего бюджетного сектора на рынке труда, нам нужно увеличить налоговые поступления на 6-7% ВВП, чему препятствуют макроэкономические ограничения. Единственный шанс повысить зарплату высокопоставленным государственным служащим – оторвать планирование зарплаты от единого тарифа не только в административном секторе, но и в других отраслях бюджетной сферы. Дерегулирование окладов планируется провести в бюджетной сфере чуть раньше, а в административном секторе – чуть позже. Пока этого не сделано, будет невозможно поднять зарплату чиновнику и не поднять врачу. А впоследствии рынок сам все расставит по местам, и естественным образом обнаружится, что труд высококвалифицированного менеджера стоит гораздо больше, чем врача средней квалификации.
ЯСИН Е.Г.:
Мне кажется, этот вопрос достаточно ясен. Политически сейчас он не разрешим. Я вспоминаю, как во время принятия бюджета 1997 года депутат Николай Воронцов, очень уважаемый человек, выступил и сказал: «Надо урезать расходы на чиновников и дать деньги науке». И что на это скажешь? Депутаты всегда будут голосовать против чиновников.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Настроения депутатов – это своеобразные проекции общественного мнения. Недавно во время моего прямого эфира, посвященного пенсионной реформе, в студию позвонил артист Евгений Весник и на всю страну сказал: «Что же вы, сволочи, уморили голодом пенсионеров. Снизьте на 30% зарплату всем чиновникам, и у нас пенсии увеличатся в пять раз».
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Вы говорите о политических ограничителях не в связи с поведением определенных чиновников, а в связи с поведением ваших оппонентов, апеллирующих к настроениям населения. Но наши исследования показывают, что здесь постоянно воспроизводится один и тот же миф. Основная часть населения согласна с тем, что адекватным чиновникам надо платить адекватные деньги. Чиновник должен получать зарплату среднего менеджера на среднем предприятии в крупном городе, население которого чуть больше пятисот тысяч человек.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Это все понятно, но вы поднимете зарплату чиновникам, а потом вас спросят: «А чем учитель хуже чиновника? Чиновник – сволочь и кровопийца, а учитель людей учит». И ситуация опять очень быстро выровняется.
ЯКОБСОН Л.И.:
Настроения в бизнес-сообществе именно такие, о каких говорил Владимир Преображенский: «Платите чиновникам нормальные деньги». Но, к сожалению, большинство населения думает иначе. Впрочем, надо иметь в виду и то, что бизнес-сообщество – единственная часть гражданского общества, имеющая реальное влияние. Но для власти, скажем, офицеры значимы не меньше, чем бизнес-сообщество. Поэтому и возникают весьма существенные политические ограничения, в частности, связанные с реализацией курса на открытость государственной службы, на то, чтобы начальник департамента воспринимался скорее в одном ряду с менеджерами корпораций, чем с офицерами.
ЯСИН Е.Г.:
Постановка подобных целей исключительно важна. Как говорил Сагадат Хабиров, бюрократический аппарат должен служить обществу, а не государству. Он должен эффективно исполнять распоряжения, при этом не занимаясь решением собственных проблем. При той ничтожно малой сумме, которой сейчас оплачивается труд чиновников, это невозможно. И над этим вопросом следует специально работать.
Обычно реформа представляет собой серию актов, которые в течение определенного времени меняют ситуацию. Если вы проводите реформу, и люди видят и ощущают ее позитивные последствия на себе, то они соглашаются с реформой, начинают разделять ее цель, что создает дополнительный социально-психологический положительный эффект. В обратном случае, лучше не заявлять о проводимых актах как о реформе, поскольку это лишь дискредитирует само слово.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Конечным результатом этого очень длительного процесса преобразований будет коренное изменение принципов работы государственной службы, которое французы сейчас сравнивают с переходом от системы Птолемея к системе Коперника, – от контроля над деятельностью государственного служащего мы перейдем к контролю над ее результатами. Вся государственная служба и бюджетные процессы будут переориентированы на эффективное движение к конечному результату. Эта реформа настолько изменит поведение и ценности государственного служащего, что ее даже можно назвать революцией, только ползучей.
ЯСИН Е.Г.:
Революцию называют революцией только после ее победы. О реформах начала 1990-х годов только сейчас начинают говорить, как о революции. Тогда же речь шла только о реформах. Разговоры о революции при ее отсутствии приводят к дискредитации самой идеи и последующим проблемам. Может, в данном случае лучше говорить о модернизации. Ведь политические требования, вытекающие из слова «реформа», при медленных темпах самих преобразований будут раздражать власть.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Если должностных лиц будет что-то раздражать, то они нас поправят. Сейчас главное понять, какие меры реализуемы, а какие нет, какие ожидания реалистичны, а какие уводят нас от достижения поставленных целей. Ведь перед нами стоит более сложная и многоплановая задача, чем изменение одного-двух элементов в системе управления государственной службой. Мы должны выработать эффективные процедуры работы по всем направлениям. За полгода такие задачи не решаются.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Представим, что на дворе 2004 год. Президент начинает планировать свою предвыборную кампанию. И мы должны предложить ему связанный с административной реформой козырь, который он мог бы использовать в своей кампании с солидным выигрышем. Что из ваших сегодняшних предложений к тому времени можно будет использовать?
ДМИТРИЕВ М.Э.:
К 2004 году речь пойдет о широкомасштабном внедрении комплекса опробованных механизмов, под которые уже будут разработаны проекты законов, которые останется только принять в Государственной думе. С 2004 по 2008 гг. планируется последовательное распространение опробованных механизмов в широком кругу государственных ведомств как в федеральном центре, так и в регионах. И если для этого внедрения уже будут созданы необходимые организационные и правовые предпосылки, то оно коренным образом изменит поведение бюрократии, что начнет сразу же приносить свои плоды и обществу. А поскольку в ходе эксперимента будут отработаны всевозможные элементы последующей реформы, то внедрение опробованных механизмов пройдет гораздо быстрее, чем их подготовка.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Реформу можно проводит под лозунгом, что в течение ближайших пяти лет мы готовы коренным образом изменить логику работы государственных служащих.
ЯСИН Е.Г.:
Тогда президент сможет выступить и сказать: «Раньше основным мотивом работы чиновника было служение государству и свой личный интерес. Но мы хотим, чтобы государственный аппарат служил обществу. Для этого приняты следующие законы и выработаны следующие механизмы, которые сейчас мы будем претворять в жизнь». И этого будет достаточно для того, чтобы люди восприняли реформу.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Похожая ситуация сложилась в середине 1990-х годов в связи с пенсионной реформой. Мы немногое могли предложить, не было написано ни одного закона. В 2001 году, после постановки политической задачи, практически за полгода мы разработали всю законодательную базу, и уже через несколько недель реформа начнется в полном объеме.
ЯСИН Е.Г.:
Для общественного восприятия и преодоления политических препятствий требуется время. Помните, сколько было шума вокруг пенсионной реформы и реформы образования в 1995-1996 годах, когда эти проблемы только начинали обсуждаться?
ЯКОБСОН Л.И.:
Но если пенсионную реформу нельзя проводить по частям, то применительно к государственной службе эксперименты возможны и нужны. В конечном итоге, предварительные, пусть даже небольшие, результаты будут работать на реформу в целом.
ДМИТРИЕВ М.Э.:
Для того чтобы участвовать в проведении эксперимента по зарплате, учреждения в очередь выстраивались, хотя мы ничего хорошего не обещали. Суть эксперимента: вы увольняете людей и повышаете зарплату ровно настолько, насколько экономите на увольнениях.
КУДЮКИН П.М.: «Инвентаризацию нормативной базы следует дополнить инвентаризацией функций государственных органов»
Что касается разработки нормативной базы, то здесь нужно четко различать первичную нормативную базу, которая нужна для запуска реформы, и разработку более общей нормативной базы, которая подведет итоги под первым этапом реформ и положит начало следующему. Инвентаризация нормативной базы, о которой говорил Кирилл Янков, необходима, но ее очень важно дополнить проведением инвентаризации функций государственных органов. Без этого вся работа сведется к написанию формальных, никому не нужных документов. Это очень трудоемкая задача, на реализацию которой потребуется полтора-два года, ибо она требует подготовки соответствующих методик. К сожалению, людей, способных на исполнение подобной работы, очень мало.
Про эксперименты много сказал Михаил Дмитриев. Реформы оплаты труда и стимулирования государственных служащих будут начаты в рамках запланированного на 2002 год эксперимента. Причем, будет сделан упор не на механическое повышение денежного содержания и окладов, а на создание механизма более гибкого формирования оплаты труда.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Как вы относитесь к идеям Ярослава Кузьминова о решительном повышении окладов высокопоставленных чиновников?
КУДЮКИН П.М.:
Здесь уже было сказано о существующих политических ограничениях. Наверное, можно начать повышение зарплат с принимающих ответственные решения госслужащих, но не столько путем механического увеличения окладов, сколько путем первоочередного повышения зарплат тем, кто оказывает наиболее позитивное влияние на результаты работы. О единственном варианте повышения зарплаты чиновникам – снятии жесткости в формировании оплаты всего бюджетного сектора – уже говорил Михаил Дмитриев. А повышение жизненного уровня пятнадцати тысяч человек – ложная задача. Для начала мы должны повысить эффективность их работы.
ХАБИРОВ С.С.: «Первый уровень осуществления реформ – политический»
Время длительной совместной работы дает о себе знать. Многие позиции экспертов совпадают. Поэтому мое выступление будет короче, чем предполагалось. Когда мы начинали готовить этот ситуационный анализ, 2003 год обсуждался, как год первых возможных изменений в результате условно начатых сегодня реформ. Потом мы заговорили о 2005 годе. Однако обе эти цифры далеки от реальности, что связано как с инерцией государственного механизма принятия решений, так и с общественным мнением. Видимо, административная реформа станет реальностью только в следующем политическом цикле.
Если говорить о конкретных шагах, связанных с тем, что я декларировал в своем первом выступлении, то начальный этап административной реформы я свел бы к изменениям в законодательстве по тем пунктам, о которых говорили мои коллеги. В первую очередь, речь идет о бюджетном законодательстве, которое базируется на сметном финансировании. При сохранении такого положения вещей российская государственная служба в принципе не реформируема.
Ключевая проблема административной реформы заключается в сочленении чиновника и бюджетных денег. С разрушения этого симбиоза и надо начинать. Радикальному изменению подлежит государственное право и отчасти трудовое законодательство. Инициатором подобных преобразований должен выступать президент. Без его политической воли и рейтинга эта акция просто невозможна. Социальная база этих преобразований – крупный и средний бизнес, определенная часть политиков и чиновников. Мы были свидетелями, что такая база для проведения реформ в обществе есть.
Поэтому первый уровень их осуществления – политический. Здесь я отталкивался бы от известной формулы, что множественная ответственность – гарантия политической катастрофы. Между тем, именно так зачастую у нас регулируется деятельность политиков. Мы осознаем, что политики существуют, нормативно не определив, кто именно есть политик. Следует идти от нормативного установления политической номенклатуры должностей. Будь я президентом, с определенного момента я начал бы платить, воспользовавшись своим рейтингом, высокую заработную плату именно ей.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Каков размер политической номенклатуры?
ЯСИН Е.Г.:
Этих людей 150-200 на всю страну. Их зарплата – не первостепенная проблема, в отличие от зарплаты следующего за политиками профессионального слоя.
ХАБИРОВ С.С.:
Но ведь политики – это люди, непосредственно осуществляющие государственную функцию. Во всем мире к ним предъявляется ряд требований, в первую очередь, публичность и исполнимость программы. В России нет даже такого законодательства. Тогда как в США политическая программа может быть оспорена в суде, а отступление от утвержденной программы может стать причиной импичмента. И эти требования должны предъявляться к каждому министру, чтобы он не сотрясал воздух и не метался от одной модели к другой, что некоторые российские министры умудрялись проделывать в двух выступлениях в один и то же день. Трудовое законодательство я упомянул именно в связи с тем, что надо установить особый порядок найма и увольнения политиков, связанный с детальной и открыто опубликованной политической концепцией деятельности того или иного ведомства.
Определить сроки проведения этих мероприятий достаточно сложно. Думаю, на разработку нормативных актов и механизмов реформы хватит полтора года. Но сроки политического ее утверждения и принятия концепции я предсказывать не берусь.
Особых сложностей в юридическом разграничении государственной функции и услуги, о чем говорил Павел Кудюкин, я не вижу. Мировое право изобилует подобными примерами, которыми следует воспользоваться. Государственная функция, как правило, напрямую связана с суверенитетом государства и с императивным типом поведения: разведка, государственное уголовное правосудие, отчасти оборона (в том, что касается ядерных объектов). За исполнением государственной функции и, следовательно, за ее исполнителями в ведомствах сохранится сметный принцип финансирования. Повторяю, только за исполнением основной функции, но не за обеспечительными компонентами. Все остальное оказывается государственной услугой.
Здравоохранение, образование – это услуги, причем с высоким конкурентным потенциалом. Необходимо преобразовать эти ведомства в агентства, и впредь не определять их деятельность как государственную функцию. Государственная функция регулируется несколькими законодательно установленными принципами, в частности несовместимости должностей и закрытой компетенции. Это означает, что чиновнику позволено делать только то, что установлено законом, а все остальное ему запрещено. Государственная услуга работает согласно обратному принципу: служащему дозволено все, что не запрещено законом.
Государственная услуга делегируема, государственная функция – нет (за исключением установленных отдельным перечнем функций, каковые могут в некоторых случаях передаваться саморегулирующимся организациям). Поэтому требуется полная инвентаризация государственных функций, составление их единого перечня в различных отраслях, о чем тоже говорил Павел Кудюкин. Нельзя мириться с существующим положением вещей, когда невозможно разобрать, кто в ведомствах исполняет государственные функции, а кто оказывает услуги населению от имени государства.
ЯСИН Е.Г.:
Если некое министерство занято только предоставлением услуг, то его надо закрыть?
ХАБИРОВ С.С.:
Это министерство станет агентством. На государственной службе должны остаться только носители государственной функции. Например, офицеры – исполнители государственная функция. Удачный опыт некоторых стран показывает, что таможня и даже тюрьмы вполне могут быть негосударственными. Инвентаризация позволит освободить государство от избыточных функций.
Что касается сферы услуг, то там уже будут работать законы конкуренция. Не надо держать в министерстве юстиции правовой департамент, лучше устроить конкурс по оказанию юридических услуг. В таких сферах, как образование и медицина, следует просто дать людям реализоваться. Пусть школы конкурируют между собой. Кто-то из них уйдет с рынка, а кто-то придет на это место и завоюет популярность у потребителя.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Я хотел бы вернуться к теме политиков. Если вся политическая номенклатура соберется под руководством президента, то будет ли она способна принять решение об устранении конфликта интересов между властью и бизнесом?
ЯСИН Е.Г.:
Я думаю, что в таком случае последует ряд добровольных отставок. Для многих людей пребывание в правительстве утратит всякий смысл. Ведь в поведении большинства представителей нынешней политической номенклатуры присутствует сильная экономическая мотивация. Они будут всячески сопротивляться и уговаривать президента, что подобное решение повлечет за собой катастрофу.
ЯКОБСОН Л.И.: «Реформа должна начаться на уровне департаментов, которым надо указать их функции, способ планирования и выделить гибко используемый фонд средств»
Существующее законодательство построено на предположении, что можно исключить любой конфликт интересов. И поскольку легальных способов разрешить конфликт интересов нет, он скрывается, загоняется вглубь.
Сагадат Хабиров затронул вопрос, не входящий в предмет сегодняшней дискуссии. Реформа государственной службы существует лишь в контексте административных изменений. Сокращение функций государства – это еще не реформа государственной службы, а реформа ее обязанностей. Но без таких изменений не получится и административная реформа.
Если же говорить о государственной службе как таковой, то в ближайшие годы очень важно не допустить проведения радикальной реформы, у которой есть свои сторонники. Я говорю о желании заинтересованных людей осуществить мечту чиновника о своей абсолютной защищенности и безответственности. Ведь среди самих государственных служащих существует глубочайшая неудовлетворенность нынешней ситуацией: «Платят мало, каждый день реорганизуют, давайте проведем реформу». Уже написан проект Кодекса о гражданской службе, в котором подробно описывается, кто и на что вправе рассчитывать, но практически не говорится о том, кто и что должен отдавать за эти блага государству и обществу. Принятие этого проекта едва удалось остановить, и только в связи с тем, что президент дал поручение провести широкомасштабную реформу. Но все равно подобные попытки продолжаются. Недавно мы обсуждали уже в рамках реформы менее амбициозный проект, имеющий все ту же подоплеку. Необходимо предотвратить движение в сторону удовлетворения интересов традиционной бюрократии, хотя сделать это очень нелегко.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Вы полагаете, что возможен сценарий имитации решительного действия?
ЯКОБСОН Л.И.:
Это будет не имитация, а самая решительная легализация бюрократического государства. Сегодня в обществе есть две силы: недавно сформировавшийся бизнес и бюрократия, которая сейчас хочет реализоваться. И в данном случае отстоять свои интересы сумеет только бизнес-сообщество. Конечно, эти интересы очень специфические. Но под угрозой бюрократизации интересы бизнес-собщества и гражданского общества совпадают. Бизнес должен настоять на быстрых позитивных изменениях в секторе государственного управления. Пойдет ли на это президент? Я не уверен по ряду причин, о которых говорил Михаил Дмитриев. Но это не значит, что такую позицию не надо заявлять.
Наиболее вероятной мне кажется последовательная реформа по китайскому образцу, о чем я уже говорил в своем первом выступлении. Но и для этого необходима адекватная программа и стратегия. До сих пор обсуждения административной реформы все время сбивались на подсчет количества вице-премьеров и министерств. Сам по себе вопрос очень важный, но он затрагивает живых людей и их интересы. Поэтому реформа должна начаться на уровне департаментов, которым надо указать их функции, способ планирования и выделить гибко используемый фонд средств. Это и определит план проведения преобразований на ближайшие годы.
Впрочем, Михаил Дмитриев достаточно подробно на этом останавливался. Хотелось бы отметить лишь еще один аспект. Должна быть произведена инвентаризация функций и ресурсов не только государства вообще, но и конкретных ведомств и их подразделений. Это будет долгий и кропотливый процесс. Но некоторые попытки инвентаризации обнаруживают смешную картину, за которой стоит даже не конфликт интересов, а обыкновенное головотяпство.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Меня очень заинтересовал сценарий бюрократизации. А с кем в такой ситуации окажется политическая номенклатура?
ЯКОБСОН Л.И.:
Политическая номенклатура тоже неоднородна. Есть новые чиновники и традиционная бюрократия, неравномерно распределенные по разным ведомствам. В тех учреждениях, которые работают с экономикой, многократно реорганизовывались или просто возникли благодаря появлению новых функций, как Центральный банк, преобладает новая номенклатура, более образованная, мобильная. У нее свои интересы. А в министерстве юстиции или силовых министерствах сидят бюрократы советской закалки. И здесь уже речь идет не о коррумпированности – люди искренне убеждены в том, что надо поступать так, а не иначе.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Получается, что потенциально возможен политический раскол.
ЯСИН Е.Г.:
Его не будет, потому что бюрократия никогда не будет открыто противодействовать власти, она добьется своего другими путями. Чиновники при подготовке решений могут переформулировать какие-то положения, указать другие сроки, поручить не тому исполнителю и, в результате, сорвать их претворение в жизнь. Так происходило в советские времена, так происходит и сегодня. В свое время я специально анализировал исполнение выпущенного в 1979 году постановления № 729 по совершенствованию хозяйственного механизма. Так вот, через три года выяснилось, что выполнены были только пункты, связанные с улучшением положения бюрократии.
ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ В.В.:
Мне кажется, что политическая номенклатура – ключевой ресурс в изменении логики функционирования аппарата. Можно говорить об эксперименте на уровне департамента, но если начальник департамента не чувствует, что курирующий его заместитель министра готов ему помогать, то я не думаю, что эти эксперименты дадут какие-то результаты. Поэтому надо сделать так, чтобы политическая номенклатура поддержала бы реформы, о которых говорили сегодня эксперты.
Как повернуть высших чиновников в нашу логику, убедить их начать экспериментирование? По всей видимости, это должен инициировать сам президент, публично заявив о своих намерениях, но в то же время и гарантировав что-то для этих людей, может быть, каким-то законом об их пенсионном обеспечении.
ЯСИН Е.Г.:
Этот слой вряд ли поддастся на такие приманки. Люди, входящие в него, выдвинуты во власть либо избирателями и политическими партиями, либо самим президентом. Следует внимательно изучить структуру политической номенклатуры и понять, какого рода интересы там преобладают. Подобный анализ регулярно проводят различные газеты.
Я же говорил, что вижу в сегодняшней политической элите три группы. Есть реформаторы, которые работают за идею для общего блага и получают от этого удовольствие. Представители другой группы заняты в государственных структурах исключительно лоббированием своих интересов. Среди них выделяется новая категория т. н. министров-бизнесменов, которые приходят во власть для захвата определенных позиций для своего бизнеса. Третья группа по-прежнему живет идеей служения государству и его величию. Эти люди лично преданы президенту. Они – главные инициаторы разоблачений, стремящиеся удушить коррупцию и равноудалить всех «олигархов». Но круг людей, которые в действительности являются инициаторами и проводниками каких-то серьезных социальных и политических изменений, гораздо уже. Эти люди не обязательно занимают политические должности – к ним просто прислушивается президент.
Сегодня мы услышали очень четкое изложение проблемы и методов ее решения. К сожалению, мы не услышали другую точку зрения, и поэтому нам самим необходимо предусмотреть все слабые места предстоящей реформы. Ведь, как было сегодня показано, сохранение нынешней ситуации в административной сфере может стать не только непреодолимым препятствием для проведения других реформ, но и парализовать государство. Кроме того, и здесь я полностью согласен с Сагадатом Хабировым, без разделения денег и власти, бюрократии и бизнеса, мы никогда не сможем построить гражданское общество. Поэтому необходима разработка кодекса взаимоотношений чиновничества с бизнес-сообществом. Бизнес должен инициировать принятие определенных решений и работать над общественной поддержкой этому проекту.