4. Выравнивание относительных цен и естественные монополии

Нерыночный сектор

Еще одна крупная проблема, которая будет тормозить модернизацию экономики, связана с крупными деформациями системы относительных цен и наличием значительного нерыночного сектора.

Деформации системы относительных цен касаются, прежде всего, продукции и услуг естественных монополий. Это острейший политический вопрос, разделяющий в зависимости от интересов различные отряды российского бизнеса. Одни, прежде всего представители естественных монополий, утверждают, что цены на их продукцию занижены, что они тем самым субсидируют всю остальную экономику, хотя сами не могут мобилизовать ресурсы для инвестиций необходимых на воспроизводство основного капитала и развитие. Другие, потребители их продукции, считают, напротив, что цены завышены или же, но крайней мере не известно какими они должны быть, ибо завышены издержки, по которым их предлагается ровнять. Поэтому, даже если цены и надо повышать, то после того как будет обеспечена прозрачность отраслей – монополистов и станут известны резервы сокращения затрат. Оплачивать бесхозяйственность потребители не должны.

Напомним, что в антикризисной программе правительства С.В. Кириенко (1998 год) снижение цен и тарифов естественных монополий до 50% было одной из ключевых мер. Рассчитывали, что это облегчит положение в обрабатывающих отраслях и позволит избавиться от бартера и взаимозачетов, которые, как полагали авторы этих предложений, продуцированы завышенными ценами, применяемыми в неденежных трансакциях.

Подходы, как видим, диаметрально противоположные. Тем более важно постараться выстроить взвешенную, объективную оценку ситуации.

Нерыночный сектор, если оставить в стороне преимущественно бюджетные отрасли (образование, здравоохранение, культуру), включает:

— неэффективные предприятия в промышленности, сельском хозяйстве, других отраслях, производящих реально отрицательную добавленную стоимость. Как мы видели, в последние три года число таких предприятий резко сократилось, но это при действующих ценах. Если субсидирование через цены естественных монополий будет устранено, а рубль укрепится, то вес этой части нерыночного сектора может заметно возрасти;

— жилищно-коммунальное хозяйство, в основном финансируемое из бюджетов;

— естественные монополии, в которых сохраняются регулируемые цены и масштабное перекрестное субсидирование, а также командные методы управления;

— домашние хозяйства в той части, в которой они пользуются бесплатными или удешевленными услугами, получая соответственно заниженную оплату труда.

Есть ли субсидирование?

Итак, есть или нет субсидирования? Трудно привести доказательства, убедительные для обеих сторон. Но вот, например, данные ЕБРР: в среднем в 1992-2000 гг. ресурсная рента в нефтяной и газовой промышленности оценена в 27% ВВП, в то числе чистая рента от экспорта (присвоенная производителями) – 9,5%; рента, пошедшая на субсидирование внутренних цен – 18,5%⁷. Цены на газ в Европе в 2001 год составляли 110 долл. за 1000 куб.м против 15 долл. на внутреннем рынке – разрыв в 7,3 раза.

Но это оценки в отрасли, где есть две цены – внутренняя и внешняя, на один продукт одной компании.

Критерий сопоставления с ценой на внешних рынках, в том числе и тех, куда производятся поставки, подвергается сомнению, поскольку рынки разные и цены на них разные. Обычно в странах богатых энергией цены ниже. Так, в США цены на газ, нефтепродукты и электроэнергию намного ниже, чем в Европе, цента цента за квтч (без налогов) против шести-весьми центов в Германии. Но в России они в 2000 году составляли 1,2-1,5 цента, т. е. еще в 2,7 раза ниже⁸. А с учетом добавления налогов в США разрыв превысит три раза.

Наши тарифы на энергию почти сравнялись с американскими в 1996-1997 гг. вследствие завышения курса рубля. Но после девальвации рубля в 1998 году они оказались ниже уровня 1994 года.

Так что у нас внутренние цены на электроэнергию и газ по любым меркам существенно занижены по сравнению с мировыми рынками или с другими странами. Итог – крайне расточительное расходование топлива и энергии в стране, примерно в пять раз выше, чем в США. Международные исследования показывают, что при повышении цен на электроэнергию с одного до шести центов за квтч расход энергии на 1000 долл. добавленной стоимости снижается примерно с 3,7 тонн условного топлива (нефтяной эквивалент) до 0,5-0,6 тонн⁹. Выходит, что низкие цены на энергию реально не дают потребляющим отраслям выгод в виде роста накоплений и прибыли, а ведут в основном к выбрасыванию ресурсов на ветер. Говорят, что высокие цены на топливо и энергию обогатят естественные монополии и нефтяников. Но там с дополнительных доходов хотя бы можно будет взять налоги. Сейчас же фактически не выигрывает никто, просто теряем.

Кстати, это повод напомнить, что, согласно теории уровень цен определяется не затратами (это только в марксистской политэкономии), а полезностью, эффективностью ресурсов. И приведенные данные прямо свидетельствуют о том, что это так и есть.

Динамика цен и тарифов

Есть утверждения, что благодаря монопольному положению после либерализации естественные монополии смогли повышать свои цены быстрее других отраслей и добились того, что сегодня их цены завышены относительно цен других отраслей, которые вынуждены переплачивать монополистам. В таблице 9 приведены индексы-дефляторы цен для ВВП и различных отраслей в 1995 и 1998 гг. к 1990 году. Они показывают, что действительно электроэнергетика была чемпионом среди отраслей по росту цен (16,25 тысяч раз), не считая только машиностроение, где цены были вздуты в 56,3 тысячи раз. Но оставим его в стороне в силу специфики (широкая номенклатура, обновление, трудности сопоставления). Заметим, что большая часть роста тарифов в энергетике была выбрана к 1995 году, хотя и к 1998 году чемпионский титул был сохранен. Однако газовая промышленность, хоть и монополист, была скромной, рост всего 5425 %, в т. ч. 221 – в 1995-1998гг., благо «Газпром» в отличие от РАО «ЕЭС» мог субсидировать внутренние цены за счет внешних.

В то же время в такой конкурентной отрасли, как торговля, цены росли практически вровень с энергетикой.

Наиболее потерпевшие – сельское хозяйство, легкая промышленность. Можно сделать вывод, что не только монопольное положение, но и способность противостоять конкуренции позволяла отраслям выигрывать в гонке цен в период высокой инфляции. Электроэнергия, газ, железнодорожный транспорт – отрасли инфраструктуры, без услуг которых в отличие от оборонки и даже аграрного сектора (импорт спасет) обойтись нельзя. Повышенная важность этих отраслей в наиболее острый период кризиса заставляла смотреть сквозь пальцы на опережающий рост тарифов, тем более что никаких органов надзора за монополиями тогда практически не было. Кроме того, повышение цен лишь вело к сокращению субсидирования, в советское время имевшего еще большие масштабы, но не к прекращению его, о чем свидетельствует сохранившийся разрыв внутренних и внешних цен, а также неэффективность использования топливно-энергетических ресурсов.

В 1995 году, когда в третий раз решалась задача финансовой стабилизации, цены и тарифы на продукцию естественных монополий были заморожены. Поэтому тарифы на электроэнергию и на газ в этом году отставали от роста цен в промышленности. В 1998 году после антикризисной программы Кириенко ситуация повторилась. Вообще в 1997-1998 гг. правительство постоянно оказывало давление на естественные монополии в пользу снижения цен. Но в целом к этому времени они действительно имели крупные резервы либо за счет опережающего роста цен, либо от экспортной ренты. У них также была огромная дебиторская задолженность: неплатежи за газ и энергию, расчеты натурой были повсеместным явлением.

Но после кризиса 1998 года ситуация довольно существенно изменилась. Индексы внутренних цен в 2001 году по отношению к показателям 1998 года составили (в процентах):

-промышленность 302,9
-топливная промышленность 458,0
-газ природный 207,0
-мазут 267,0
-электроэнергия 222,3
— тепло 191,6

Резервы обесценились, опережение в росте цен сменилось отставанием. При этом проблемы, которые ранее откладывались, даже если у монополистов были средства на их решение, теперь обострились и стали неотложными. Если раньше, даже при опережающем росте цен, естественные монополии субсидировали остальную экономику, в том числе поддерживали в 1997-2001 гг. ее рост, то в дальнейшем такой возможности, видимо, больше не будет. В течение ряда лет эти отрасли проедали капитал, полагаясь на свободные мощности, образовавшиеся в связи со спадом производства. Теперь, когда начался рост, выяснилось, что эти мощности отчасти фактически износились, отчасти требуют высоких издержек. Нужны крупные инвестиции и стимулы экономии ресурсов, чтобы поправить дело. Повышение цен и тарифов необходимо даже для того, чтобы привлечь инвесторов и заемные средства. Это, собственно, и признало правительство, согласившись поднять в 2002 году цены естественных монополий в среднем на 35%.

Реформирование естественных монополий

Существует представление, что повышения цен на продукцию естественных монополий можно избежать, если осуществить их реформирование. Суть реформ видится в принципе сходной во всех отраслях: отделение конкурентной сферы и снижение издержек и цен посредством конкурентной борьбы. Анализ показывает, что такого рода возможности имеются только в электроэнергетике.

Здесь выделение магистральных сетей с диспетчерским управлением (системным оператором) действительно равно обособлению естественно-монопольной части. Генерирующие компании, имеющие равный доступ к сетям, могут предлагать предприятиям-потребителям или местным распределительно-сбытовым компаниям свои услуги на конкурентных началах, при условии ликвидации локальных энергетических монополий типа нынешних АО-энерго. И это крайне непростая задача. Потенциально можно ожидать стабилизации тарифов или небольшого их снижения как минимум через два-три года после завершения реструктуризации РАО «ЕЭС», т. е. не ранее 2006-2007 гг.

Что касается «Газпрома», то здесь выделение конкурентного сектора наталкивается на трудности, связанные с тем, что большая часть газа (более 90%) добывается в трех-четырех месторождениях на севере Западной Сибири. Другие месторождения или попутный нефтяной газ пока не могут конкурировать с ними по издержкам или по размерам добычи, разве только на местных рынках. Кроме того, как крупный экспортер «Газпром» предпочтителен в качестве одной компании. Здесь принципиально важные направления реформирования – не внутриотраслевая конкуренция, а прозрачность, улучшение управления и равный доступ к газопроводам независимых производителей. Радикального сокращения издержек конкуренция не сулит.

Сегодня «Газпром» ведет производство на месторождениях с падающей добычей. Последнее крупное месторождение «Заполярное» еще позволит поддерживать добычу ряд лет на уровне более 530 млрд. куб. м в год. Но уже сейчас для стабильного экспорта приходится св.30 млрд. куб. м импортировать из Туркмении по цене 43-45 долл. за 1 тыс. куб.м, что втрое выше внутренней цены. И это при том, что все более ясна перспектива резкого снижения цен на газ в Европе: газовая директива Европейского Союза ведет к созданию спотового рынка и обострению конкуренции, что чревато снижением цен до 45-50 долл. за 1 тыс. куб. м.

В России могут возникнуть условия для конкурентного газового рынка и, стало быть, для реформирования «Газпрома» по стандартной схеме (выделение конкурентного сектора) только при исчерпании крупнейших месторождений и выравнивании издержек на них с другими, более бедными и дорогими месторождениями (Оренбург, Ставрополь) или с попутным газом. Но тогда мы уже не сможем быть крупным экспортером, а внутренние цены придется повышать на порядок.

Примерно то же на железнодорожном транспорте. Анализ показывает, что организация конкуренции грузовых и пассажирских компаний на базе единой инфраструктуры в принципе возможна, но с большой вероятностью это будет связано с повышением издержек. На железных дорогах России вследствие исторических особенностей сложившейся сети преимущества централизованного управления естественной монополией распространяются не только на службу пути, но в значительной мере также на вагонное и локомотивное хозяйство. Во всяком случае, попытки доказать обратное пока не увенчались успехом при всем желании поверить в их результаты. И за рубежом нет достойных примеров для подражания.

В центре внимания общества, видимо, должен быть не вопрос об организации конкуренции на железных дорогах, а то, почему при острой нехватке вагонов МПС планировало инвестиции в строительство моста на остров Сахалин и на Транстелеком.

Таким образом, реформирование «Газпрома» и МПС вряд ли принесет эффект в виде снижения издержек и цен. Кроме того, учитывая размеры нашей территории и редкость населения, пассажирские перевозки на железнодорожном и авиационном транспорте по социальным соображениям, вероятно, разумно будет еще долго субсидировать.

Из сказанного следует, что реформирование естественных монополий не позволит отказаться от выравнивания относительных цен и условий конкуренции, от сокращения масштабов нерыночного сектора. Эта задача, кроме энергетики, не является столь актуальной, как казалось.

Она скорей должна рассматриваться в рамках реформы управления государственным сектором, а не как фактор снижения цен и тарифов.

Маневр с изменением относительных цен

После сказанного можно вернуться к проблеме сокращения нерыночного сектора и выравнивания относительных цен с целью оценки масштабов и последствий того маневра, который представляется необходимым для здорового развития экономики.

Суть проблемы мы теперь можем сформулировать следующим образом.

Через механизм регулируемых цен на продукты естественных монополий государство субсидирует экономику, а также население.

Экспортные отрасли получают повышенную прибыль, правда, за вычетом неэффективного использования топлива и энергии. Таким образом, отчасти поддерживается экспорт, искусственно создаются конкурентные преимущества российских экспортеров, особенно сырьевых.

В неэкспортных отраслях субсидирование через цены и тарифы естественных монополий позволяет сохраняться неэффективным предприятиям, занижаются критерии эффективности. Упомянутые выше данные о доле нерыночного сектора в промышленности были бы существенно иными при повышении этих цен в два-три раза (доля предприятий с отрицательной добавленной стоимостью предположительно в полтора-два раза выше). В результате тормозится процесс модернизации, ослабляются мотивации к ней.

Жилищно-коммунальное хозяйство – наиболее выразительный пример сохранившегося нерыночного сектора, анклав советской экономики, почти не затронутый переменами, оплот бесхозяйственности и коррупции, оплачиваемый бюджетом и отчасти населением плюс субсидированием цен на газ, тепло, электроэнергию, водоснабжение, канализацию и другие коммунальные услуги.

Бюджет получает выгоды от удешевления расходов бюджетных организаций на продукты естественных монополий, но зато выплачивает субсидии и недополучает налоги.

Население, казалось бы, извлекает выгоду от заниженных цен на жилье и коммунальные услуги, пользуется многочисленными льготами на транспорте. Но зато оно недополучает заработную плату, особенно в бюджетных отраслях. Заниженными оказываются и пенсии. Население, таким образом, косвенно и принудительно оплачивает льготы и услуги, якобы предоставляемые им бесплатно или по заниженным ценам.

Сами естественные монополии, субсидируя всю экономику и еще будучи скрытым кошельком для власти, в отличие от бюджета не подконтрольным закону, испытывают нехватку средств на инвестиции. Кажущееся их богатство – от централизации финансовых ресурсов огромного числа бедных предприятий, которым потом оказывается помощь; от многолетнего проедания основного капитала.

В целом для экономики это означает неравенство условий конкуренции (в пользу экспортеров и в ущерб неэнергоемким высокотехнологичным производствам), что препятствует позитивным структурным сдвигам. Это также неэффективное использование ресурсов, а вместе с тем и сокращение платежеспособного спроса на инвестиции и потребительские товары и услуги. Это также ограничение выбора потребителей и возможностей производителей, что на первый взгляд и не так заметно по влиянию на экономику, но, в конечном счете, – именно это главнейший тормоз ее обновления.

Речь идет о масштабном и достаточно сложном в социальном плане структурном маневре, завершающем во многих отношения реформы, начатые в конце 1980-х — начале 1990-х годов и формирующем структуру эффективной свободной экономики. Сложность и комплексность задачи требует серьезных исследований и расчетов, чтобы избежать неожиданностей и осуществить преобразования в условиях экономической и политической стабильности.

Тем не менее, весьма грубые первоначальные оценки, прикидки «цены вопроса» были сделаны. Ниже они приводятся со всеми оговорками о необходимости последующих уточнений.

Оценки касались последствий повышения цен на газ и тарифов на электроэнергию. Учитывая, что мировые цены на газ примерно в семь раз выше наших внутренних, а на электроэнергию – как минимум в четыре-пять раз, а также известные доводы о размерах нашей страны и ее богатстве энергоресурсами, мы взяли за основу повышение цен на газ природный – в три раза, тарифов на электроэнергию – в два-два с половиной раза (срок выхода на эти величины – вопрос отдельный). Расчеты делались на данных 1999 года. Они показали, что при этих условиях сокращение субсидирования или увеличение расходов потребителей составили бы:

— по газу – 55-65 млрд. руб.
— электроэнергии – 230-240 млрд. руб. при увеличении тарифов в два раза, 360-370 млрд. руб. – если рост будет в два с половиной раза.

Предполагается, что в экспортных отраслях увеличение расходов может быть компенсировано за счет прибыли, а также — энергосбережения, минимум на 15% потребления. Не исключено некоторое повышение цен на продукты этих отраслей внутри страны, но оно не должно быть значимым в силу спросовых ограничений.

В неэкспортных отраслях при больших масштабах энергосбережения (15-20%) и инвестициях во внедрение ресурсосберегающих технологий возможно повышение цен примерно на 4-5%.

В ЖКХ при условии минимальной реорганизации с целью создания конкурентной среды и консолидации собственников жилья и экономики топлива и энергии на 10% стоимость жилищно-коммунальных услуг по условиям 1999 года вырастет – на 55-60 млрд. руб. при росте тарифов в два раза, а если в два с половиной раза, то на 75-85 млрд. руб., которые должно будет покрыть население.

Бюджет компенсирует свои потери за счет увеличения налоговых поступлений от газовой промышленности и электроэнергетики и, кроме того, от прекращения субсидирования ЖКХ. У него должны образоваться за счет этого дополнительные доходы для увеличения зарплаты работниками бюджетной сферы.

Население при этом должно будет увеличить денежные расходы на оплату услуг ЖКХ, с учетом отмены льгот к ценам на газ и энергию, а также в связи с повышением цен на продукцию неэкспортных отраслей. По нашим оценкам это поведет к увеличению денежных расходов от 7 до 12%.

Оно может быть компенсировано населению следующим образом:

— жилищные субсидии семьям, в бюджете которых расходы на услуги ЖКХ превышают установленный законом процент (15-20%);

— льготы по ипотечным кредитам (субсидии к ставкам по ссудам);

— повышение пенсий и пособий, на 30% в сочетании с увеличением накопительной части во взносах в пенсионные фонды;

— повышение заработной платы в бюджетном секторе.

Расходы по всем этим статьями из бюджета расширенного правительства могут составить до 70% суммы увеличения расходов населения. Это приблизительно от 120 до 135 млрд. рублей по условиям 1999 года. Предполагается, что остальное с превышением должно быть восполнено повышением заработной платы в небюджетных отраслях, прежде всего вследствие восстановления нового равновесия на рынках труда.

В итоге годовой платежеспособный спрос населения, стимулирующий рост экономики, должен был бы возрасти без учета расходов на оплату услуг ЖКХ приблизительно на 4-6%, а с их учетом – на 12-18%. Кроме того, увеличится инвестиционный спрос на энергосберегающие технологии и оборудование, в том числе в ЖКХ, где должен наконец начаться процесс вытеснения централизованного теплоснабжения современными эффективными локальными (домовыми) котельными.

Наши грубые оценки, которые требуют основательных уточнений, все же показывают, что изменения, которые ощутят предприятия и население, не столь существенны и могут быть перенесены достаточно легко. И эффект в расчете на год тоже не так уж велик. Более того, возможно временное снижение темпов роста и снижение инфляции. Но со временем расширение рыночного сектора и денежных отношений, а с ними и увеличение пространства возможностей выбора для производителей и потребителей, должны создать лучшие условия для повышения эффективности и роста экономики.

Разумеется, описанные структурные изменения неравновыгодны для разных отраслей и производств. Поэтому они будут по-разному восприниматься предпринимателями. Наша позиция такова: есть общие выгоды для отечественного бизнеса, и мы обязаны их защищать, ибо тем самым мы защищаем лучшие условия для подъема российской экономики. И есть локальные конъюнктурные изменения и связанные с ними интересы. Бизнес должен считаться с неотвратимыми изменениями на рынках, приспосабливаться к ним, особенно если они идут на пользу экономике в целом, даже если в текущем плане в конкретных секторах они не всегда благоприятны.

—————————————————————————————

⁷ EBRD. Transition Report. 2001. Energy in transition. P. 81

⁸ БЭА, бюллетень №28,2001, с. 11.

⁹ EBRD. Transition report 2001, р. 94

Поделиться ссылкой: