Кому мешает коррупция?
Антон Поминов
Эксперт Трансперенси Интернешнл-Р, ПУЛ
Антикоррупционной политики НИУ ВШЭ
Антон Поминов:
Добрый
день, меня зовут Антон Поминов, я работаю в российской организации
«Трансперенси Интернешнл-Россия», мы входим в общую сеть организаций по всему
миру, которая называется «Трансперенси Интернешнл», наверное, вы что-нибудь о
нас знаете. Самое интересное из того, что делают наши коллеги – это индекс
восприятия коррупции, когда 170-180 стран, в зависимости от года, ранжируются по
тому, как воспринимается коррупция в той или иной стране. Заявленная тема моего
доклада – «Кому мешает коррупция?», давайте я немного переформулирую и задам
вопрос вам. Коррупция – это хорошо или плохо? Попробуйте включить воображение,
соображение и свои познания, и не стесняйтесь высказывать свои мнения, не
забывайте уточнять, для кого коррупция хороша, а для кого плоха.
Реплика:
Почему
коррупция хороша? Этого я не знаю, а плоха она потому, что является камнем
преткновения в деле развития любого государства. В коррумпированном государстве
не будет развития потому, что всё упирается в коррупцию, всё, все сферы
упираются в коррупцию.
Реплика:
Коррупция
– это хорошо, потому что является двигателем прогресса, экономики, деньги
должны быть в обращении. Коррупция – это хороший инструмент для достижения
согласия.
Реплика:
Если
существует какой-либо длинный бюрократический процесс, то если я заплачу
взятку, то это ускорит поступление в университет, получение медицинской
справки.
Реплика:
Я
считаю, что коррупция – это плохо, потому что люди должны исполнять свои
обязанности, а не полагаться на то, что кто-то придёт и заплатит за то, что они
обязаны делать, за это они получают зарплату.
Реплика:
Я
считаю, что коррупция – плохо, поскольку она разделяет людей по их заработку.
Павел Морозов, г. Пенза:
Я
считаю, что коррупция – это плохо, она не может быть хороша для человека,
который не принимает в ней непосредственного участия. Для обычных граждан это
плохо. По поводу медицинской справки – это тоже плохо, потому что эти люди,
которые уверены, что здоровье у них хорошее, не проверяют своё здоровье, что
может привести к авариям, может остановиться сердце неожиданно. Будет смерть,
будет кровь, это ужасно. Кроме того, коррупция напрямую влияет на уровень жизни
граждан, на уровень развития государства. Коррупция по своим составляющим не
может быть положительным явлением в государстве.
Реплика:
Я считаю, что
коррупция не есть хорошо, поскольку она деморализует общество. Когда есть
определённый слой людей, которые считают так: «Папа купит мне машину,
куплю справку, даже если врежусь куда-нибудь, папа или ещё кто-нибудь
выручит». Вот в этом месте хочется процитировать моего педагога по
политологии, он на зачёте часто спрашивает о том, хорошо ли, что есть
коррупция, или плохо. К сожалению, наш государственный строй порождает
коррупцию, потому что это дешёвый, быстрый и удобный способ достичь своей цели.
Если опять же говорить о медицинской справке, то в моём городе пустой
незаполненный бланк справки стоит 60 гривен, а заполненная справка со всеми
печатями стоит 100 гривен.
Реплика:
Коррупция – это
плохо, потому что она очень часто не даёт возможности профессионального роста,
не всегда человек способен занять нишу в обществе по его способностям.
Вероника Иванова,
г. Йошкар-Ола:
Коррупция – это
плохо, она берёт начало со школьной скамьи. Допустим, кто-то у кого-то списал,
ему это выгодно сделать, и всё.
Антон Поминов:
Уточните,
пожалуйста. Вы сказали, что коррупция – это плохо, потому что человеку выгодно.
Здесь есть противоречие.
Вероника
Иванова, г. Йошкар-Ола:
Конечно, одному
человеку выгодно, а другим плохо. Давать списывать – «медвежья
услуга», хотя жизнь – такая штука, люди знают друг друга, продолжают
помогать друг другу. Всё равно, коррупция – это плохо, потому что нечестно.
Антон Поминов:
Ребят, давайте
не вступать в дискуссии друг с другом, иначе мы зациклимся на этом надолго.
Дмитрий Ермоленко, г. Самара:
Я хотел сказать,
что в коррупции есть и плохие, и хорошие стороны, но коррупция была и будет
всегда. В любом государстве её не возможно искоренить. Она плоха, поскольку она
процветает во власти, она там пользуется успехом, люди воруют , это плохо. Но
есть и положительные стороны: мне нужно сделать что-то очень быстро по
определённым причинам, например, существующие правила настолько неудобные,
настолько много времени отнимают, что я не успеваю, я не могу иначе ускорить,
поскольку так прописано в законе. Допустим, мне нужна очень быстро справка, что
я флюорографию прошёл, ещё какую-либо, не вижу в этом ничего плохого. Я вижу
минус в том, что закон не продуман, я пользуюсь коррупцией, поскольку у нас
плохие законы. Коррупция неплоха в этом смысле, она порождена текущим
состоянием законодательства.
Антон Поминов:
Спасибо. Если у
кого-то ещё действительно наболело, и он хочет высказаться, то я дам слово.
Реплика:
Ещё один пункт,
почему коррупция – это хорошо, поскольку она дает возможность выживать в
условиях маленькой зарплаты. Например, чиновнику, младшим специалистам или
медсёстрам.
Антон Поминов:
Понял и всё
записал.
Реплика:
Можно ещё один
пункт? Коррупция помогает исправить собственные ошибки. Например, ты завалил
сессию, тебя отчисляют, придётся идти в армию, возможность получить высшее образование
теряется. Кем я стану – неизвестно.
Реплика:
По поводу того,
что сказала Вероника, хотел бы сделать комментарий. Она говорила, что на уровне
списывания в школе уже можно разглядеть коррупцию. Не нужно путать понятия
«коррупция» и «взаимовыгодное сотрудничество». Списывание –
это умение вести взаимовыгодные партнёрские отношения.
Антон Поминов:
Ребята, сейчас
мы дискутировать не будем, потом – сколько угодно, до обеда у нас с вами не так
много времени, извините. Многое из того, что вы сказали, я и хотел от вас
услышать, так что нам есть теперь что обсудить. Во-первых, коррупция – это
такое явление, у которого есть много определений, но мы будем пользоваться
таким: коррупция – это злоупотребление должностным лицом своими полномочиями с
целью получения личной или коллективной выгоды в материальной или нематериальной
форме. Это важно, потому что не всякое воровство является коррупцией, не всякое
взаимовыгодное сотрудничество является коррупцией. Кто-то из сторон должен быть
должностным лицом. Во-вторых, у любого коррупционного акта есть несколько
сторон, то есть он не может быть сам собой организован. Для описания подобной
сделки мы будем использовать такую модель, которая называется
«принципал-агент». Поднимите руки, кто хоть раз слышал про такую
модель «принципал-агент»? Сущность модели состоит в том, что есть некий
индивид, который должен выполнить какую-то задачу, его называют принципалом,
начальником по-нашему, задача – скосить газон или приготовить обед. У него есть
выбор: он может сделать это сам или поручить кому-либо, поручить – значит дать
какие-то полномочия и наделить какими-то ресурсами, например, другого индивида,
который называется агентом. Если вам нужно скосить газон, вы можете нанять
садовника, если у вас нет времени. Оказывается, как говорит нам
институциональная теория, агент может руководствоваться совершенно другими
интересами, нежели принципал. Возьмём, к примеру, ларёк: у него есть владелец и
есть продавец. Если сам владелец встанет за прилавок, то сам себя он обманывать
явно не будет, он может обмануть покупателя, но не себя. Если же эту задачу
поручить продавцу, то его задачей будет не максимизация прибыли владельца, а
максимизировать свой доход или минимизировать свои усилия, в зависимости от
того, какую он перед собой ставит задачу. Наше государство устроено таким
образом, что есть самые верхние эшелоны власти – президент, законодательная,
судебная власть, есть те, кто ей подчиняются, можно построить такое дерево,
вертикаль власти. Но согласно третьей статье конституции верховным принципалом,
источником власти в РФ является многонациональный народ. Почему мы с вами
являемся источником власти? Существует два подхода к тому, как власть
получается. Один подход такой – власть дана мне Богом, я здесь всё, вы – ничто.
Второй подход – это теория общественного договора: люди собрались и решили, что
эффективней управлять можно, если назначить человека, ответственного за решение
споров – суд, за установление правил – законодательная функция, за управление
текущими процессами – исполнительная власть. Мы назначаем такого человека.
Естественно, от «божественной» версии до теории общественного договора
существуют и другие версии. Судя по действиям нашей власти, она относит себя
больше к «божественной», чем к общественному договору. Но мы с вами знаем, что
это не так. В том случае, когда нанятый нами агент начинает действовать в своих
интересах, а не в наших с вами, злоупотребляя нашим доверием, это мы и называем
коррупцией.
Что это значит?
Это не означает, что у нас с вами только один агент, естественно, что этот
агент делегирует часть своих полномочий другим агентам. Таким образом, у нас
получается целая властная структура. В итоге от каждого злоупотребления
проигрывает принципал, то есть мы с вами. Почему проигрывает? Рассмотрим
конкретную ситуацию. Для чего нужна полиция? По теории общественного договора, она
должна сделать так, чтобы водители правильно себя вели на дороге, были
трезвыми, чтобы бал порядок на дороге, если произошёл какой-либо спор, она
должна его разрешить. Но бывает так, что полицейский руководствуется не нашими
с вами общественными интересами, а своими. Например, он остановил пьяного
человека, вместо положенного изъятия прав он договорился о конкретной взятке.
Каковы последствия для общества? Можно выделить последствия в краткосрочном
периоде и в долгосрочном периоде. В краткосрочном периоде, когда полицейский
договорился с пьяным водителем, я всегда привожу такой пример, что где-то в
2004 году упали два самолёта. Они летели или к нам из Украины или от нас на
Украину. Проводилось следствие, оказалось, что на эти самолёты опаздывали
женщины, они сказали служащим аэропорта: «Ой, я опаздываю, пропустите,
пожалуйста. Вот 50$, не проверяйте меня!» Служащие
аэропорта вошли в положение, они нарушили инструкцию, получилось, что самолёты
упали из-за того, что не проверили тех пассажиров, которые шли на борт, а у них
была бомба. Это самый жёсткий пример. Другой пример, если бы у пьяного водителя
отняли бы права, то дальше бы он пошёл пешком, а если бы не отняли права, то он
поехал бы дальше и сбил бы кого-нибудь. Но могут быть и долгосрочные эффекты. У
кого здесь есть права? Где-то у трети. Когда я со своими знакомыми говорю про
получение прав, то меня всегда спрашивают: «А сам ли ты сдавал на
права?» Я отвечаю, что сам. Все удивляются: «Как это ты сам сдал?
Самому сдать на права невозможно!». Во всяком случае, я знаю людей,
которые сдали сами, поверьте, их не единицы. Дело не в том, возможно это или
невозможно, важно, что когда пришёл первый экзаменуемый и предложил полицейским
взятку, все подумали, большая часть отказалась. В следующий раз, когда поступило
такое предложение, а молва уже пошла, что можно просто так получить права, то
сомневающихся было больше. Если 99 человек пришли и сдали деньги, то сотый
человек, который пришёл и сказал: «Здравствуйте, я собираюсь сдавать
экзамен!», – скорее всего встретит непонимание со стороны экзаменатора.
Существуют такие понятия, как нормы и институты. В том числе, существуют и
определённые нормы сдачи на права, мы эти правила знаем. Экзамен состоит из
трех частей – «площадка», «город», «теория», а
неформальная норма – какая-то сумма денег. С течением времени в долгосрочном
периоде неформальная норма возобладает над формальной, так, формальная норма
«пойти и сдать экзамен», которая раньше считалась нормальной, стала
уже ненормальной. Теперь же если ты говоришь, что уже седьмой раз сдаёшь, тебе
скажут, что ты своё время не ценишь, лучше бы уже давно заплатил 12000.
Ненормальное поведение «сдать 12000» уже считается нормальным, все
говорят, что ты молодец. Нормальное поведение стало девиантным, а девиантное –
нормальным. Важно здесь отметить, что одной стороне, вероятно, уже не хочется
давать взятку, но у неё нет выбора. Когда мы говорим о том, что происходит в
долгосрочном периоде, надо представлять себе, что определённая коррупционная
практика, когда она становится нормой, может привести к коррупционному
вымогательству. Например, я держу свой бизнес и стараюсь всё делать по закону,
мне не нужны никакие проверки, мне не мешают никакие госорганы, но они приходят
и требуют с меня денег, поэтому я должен заплатить каждому по 100$, либо мой бизнес закроется. В Москве если
вы встретите полицейского, есть шанс, что он проверит ваши документы, чего он
не имеет права делать. Он проверяет ваши документы не потому, что вы преступник
и совершили какое-то преступление, он надеется, что вы будете трепетать, как
осиновый лист, и дадите ему 500 рублей, а если вы торопитесь, то и 1000
рублей. Такой полицейский нам не нужен,
никакой правоохранительной функции он не выполняет, он занимается тем, что
вымогает деньги, максимизируя при этом свою полезность. Изначально мы
договорились, что нам нужна полиция, чтобы не переубивать друг друга, но
зачастую мы сталкиваемся с девиантным поведением полицейских, то есть не с
таким, которое изначально считалось нормальным.
Теперь перейдём
к тому, что вы говорили. «Плохо для тех, кто не участвует, падает уровень
жизни граждан, деморализует общество».
По поводу того, как коррупция влияет на тех, кто в ней не участвует. Вот
девушка на задней парте говорила, что хорошо участвовать в коррупционной
сделке, хотя вообще это плохо. Все коллеги говорили в таком ключе, что для тех,
кто участвует в коррупции, это хорошо, а для остальных – плохо. Одной стороне
коррупция увеличивает полезность, а другой стороне становится плохо. Так почему
же другой стороне становится плохо? Существует такая модель с очередью, если
ресурс ограниченный. Например, время чиновника, который занимается выдачей
загранпаспортов: он может работать восемь часов и выдавать по одному паспорту в
час. Если вы влезли в очередь со своими 100$ и попросили ускорить процесс, то
каждый из тех, кто стоял в очереди, пострадал ровно на час.
Другой случай,
когда чиновник занимается распределением неограниченных ресурсов, например, выдачей
разрешений и лицензий, то есть ему с точки зрения времени всё равно, какое
количество лицензий выдать. Есть понятие «избыточное регулирование»,
о нём вы тоже говорили. Что делать, если процедура слишком сложна? Как
поступить, когда невозможно сделать всё очень быстро? В этом случае вопрос
заключается в том, а нужна ли вообще такая процедура? Если полиция требует,
чтобы у вас стояли решётки на окнах первого этажа, а пожарные говорят, чтоб их
там не было, то где-то есть избыточное регулирование, нам такую норму соблюдать
тяжело. Всё это подводит нас к тому, что от коррупции выигрывает не так много
народу, почему-то в одних обществах от неё выигрывают больше людей, а в других
меньше. В одних обществах структуры менее коррумпированы, а в других в большей
степени. Здесь может быть множество объяснений, но все они лежат в области изложенной
и нарисованной мной модели. Когда мы делегируем чиновнику какие-то ресурсы и
какие-то задачи, то предполагаем, что чиновник будет действовать одним образом,
а если он будет действовать другим, мы можем его проконтролировать.
Предположим, мы наняли домой уборщицу, вы в какой-то степени можете
контролировать то, как она убирается. Можно приходить домой с работы, смотреть,
что всё чисто, значит, уборщица выполнила свою работу хорошо. А можно лазить с
ватной палочкой под ободком унитаза. Тоже вариант. Можно заниматься
видеонаблюдением, но проще самому убраться, чем наблюдать, это скучно, либо
придётся нанять контролирующего. А кто же будет надзирать за надзирающими?
Встаёт проблема асимметрии информации, когда тот, кто выполняет работу, знает
больше того, кто её поручает. У нас в бюджете есть две такие статьи, как
национальная оборона и национальная безопасность, по первой статье бюджет
секретен на 33%, по второй бюджет секретен на 50%. При всём желании никто из
вас не сможет узнать, сколько и на что там было потрачено, кроме того, об этом
не сможет узнать ни Счётная палата, ни Государственная Дума, ни один другой
орган, который мог бы это проконтролировать. Это означает, что нанятый нами
агент, который должен строить корабли и танки, рыть окопы, защищать нас, может
быть нами проконтролирован только на 50%.
Суть модели
заключается в том, что чем более прозрачен агент, тем легче его может
проконтролировать принципал. Интересно, что у нас в России нет термина
«официальное должностное лицо», у нас – «государственный
служащий», то есть служит он государству. А в Конвенции ООН по
противодействию коррупции (UNconventionagainstcorruption)
есть термин «публичное должностное лицо», которое служит обществу.
Такая разница в подходах существенна, об этом долго можно говорить. Наши с вами
публичные должностные лица, кем бы они ни были, с 2010 года подают декларации о
доходах, раньше мы не могли узнать, сколько наши губернаторы зарабатывают. А на
Украине в этом году уже второй раз подают, и сейчас будут считать. В последнее
время стал популярен «пехтинг», травля чиновников не за то, что они
что-то где-то украли, а за то, что они не раскрыли информацию о своих доходах,
за то, что они допустили асимметрию информации, и теперь невозможно их
проконтролировать. Неизвестно, украл ли Пехтин свою квартиру в Майами или не
украл, но известно, что он об этом вовремя не рассказал. Может быть, вы знаете
о том, что примерно с 2008 года стала публиковаться информация о госзакупках.
По 94-ФЗ если государственный орган что-то закупает, то он должен всё это
делать публично через официальный сайт, если это не секретное что-то.
Во-первых, это необходимо для того, чтобы больше компаний в этом приняло
участие. Например, если я решу купить стол, то я размещу на сайте объявление, а
вы, если держите свою мебельную фабрику, можете предложить свой товар. Это
процесс раскрытия информации, вся тендерная документация существует, просто в
какой-то момент государственные органы попросили эту информацию раскрывать.
Более того, наши замечательные законы много чего предусматривают. Если вы
зайдёте на сайты арбитражных судов, то вы обнаружите, что все решения судов и
все дела можно посмотреть и узнать, какой судья кому что присудил. С судами
общей юрисдикции сложнее, но мы худо-бедно движемся в этом направлении.
Раскрытие информации у нас находится на зачаточном уровне. Про декларации я вам
могу сказать так: мы можем вычленить декларацию конкретного чиновника, но в 21
веке нам хотелось бы скачать файл, написать для него хорошую оболочку и сделать
какой-то ресурс для наших соседей на основе открытых данных, а не пользоваться
теми крохами информации, которую нам предоставляет государство. Сейчас каждое
ведомство вывешивает декларации в таком виде, в каком захотят. Хотят – HTML таблицы, хотят – в
формате Word, хотят – отсканенные pdf-файлы. Собрать эти данные
воедино стоит нам большого труда огромного количества народа, буквально по
сотням человек. Это очень интересно, поскольку каждый год кто-то бешено
беднеет, кто-то стремительно богатеет, у кого-то жёны оказываются талантливыми
предпринимателями, у кого-то квартиры дробятся и множатся. Трудно
проанализировать эти данные, не складывается полной картины. Нам кажется, что в
21 веке это должно бы появиться, а им так не кажется. В прошлом году я сказал
своему коллеге, чтобы он сохранил все декларации за 2011 год, поскольку сейчас
будут опубликованы данные за 2012, а за 2011 сотрут, наше государство привыкло
так делать. Они, конечно, молодцы, быстренько спохватились, чтобы террористы не
смогли сравнить. Почему всё это так важно? Потому что когда чиновник прозрачен,
нам проще спросить с него. Проблема в том, что прозрачность – не единственный
элемент. Журналисты сейчас жалуются, что могут написать статью про
какого-нибудь генерала, выходящего с пачками денег, торчащими из кармана,
только всё равно ничего не произойдёт. Наряду с прозрачностью нам важен ещё
один элемент –
подотчётность. Подотчётность –
это когда тот, кто принимает решение, потом несёт за него ответственность. Если
мы говорим о полицейском, то механизм подотчётности такой: он что-то нарушил, в
полицейском управлении рассматривают этот вопрос, призывают полицейского к
ответственности, а если необходимо, то заводят уголовное дело. В случае с
политиками предусмотрен совершенно иной механизм, это политическая ответственность.
В теории, если политики нам пообещал что-то и не сделал, то мы должны его
выкинуть, а на его место призвать другого политика. По очевидным причинам
многим политикам не нравится, как работает такая схема, поэтому они стараются
сделать так, чтобы их нельзя было уволить, они стараются всё скрыть и сделать
вид, что все обещания выполнены.
Третий элемент –
это порядочность. Порядочность – сложный термин, он здесь употребляется не в
смысле «бабушку через дорогу
переводить», а в контексте выполнения обязанностей. Только что прилетел из США,
где изучал, как у них эта система устроена. Американских чиновников спрашивал:
«Почему вы всё не засекретите, не пошлёте всех? Почему вы всем
раскрываетесь, со всеми беседуете? Почему вы пытаетесь всем понравиться, даже
если вы не выбранный, а назначенный чиновник?». Ответ о служении народу
очень трудно себе представить в дискуссии с нашими чиновниками.
Как всё это
связано с коррупцией? Был такой учёный Клитгаард, который в 1988 году сказал,
что коррупция – это широта дискреционных полномочий (D – discretion) + монополия на власть (M– monopoly) – отчётность (A– accountability). Суть такая:
широта дискреционных полномочий – это когда чиновник может сказать
«да» или «нет», когда вы можете дать лицензию или не дать
лицензию, это не зарегулировано никакими инструкциями, просто вы можете сделать
так, а иначе не сделать. Захотели – этой компании дали лицензию, захотели –
другой, кто больше предложил, тому и дали. Чем больше у вас возможность
принимать такие решения, и никто не будет за вами наблюдать, тем больше у вас
склонность к коррупции. Монополия заключается в том, что какой-то чиновник или
государственный орган могут распоряжаться ограниченным ресурсом. Например, вы
можете не в любую больницу пойти, а в свою районную, поскольку вы приписаны
сюда. А если есть конкуренция, она будет стимулировать конкретного агента к
тому, чтобы вести себя правильно. А подотчётность отрицательно влияет на
склонность каждого индивида к коррупции, потому что если подотчётность
существует, мы трижды подумаем, прежде чем что-то сделать. Подотчётность – это
не формальная ответственность, а реальная. У нас очень строгие законы, но
вероятность их применения не ко всем одинакова. Чем выше статус, тем больше hitpoint. У рядового офицера – 2
hitpoint: сначала его выгонят,
потом посадят, у его начальника 3 hitpoint – сначала его понизят, потом выгонят, потом посадят, а у
кого-то вообще «неубивалка», или «невидимость».
Что со всем этим
делать? Какие у нас есть механизмы? У вас здесь уже было что-нибудь про СМИ?
Одним из механизмов преодоления асимметрии информации, способом узнать о нашем
агенте и привлечь его к ответственности, являются СМИ. Сама угроза проведения
расследования журналистами может повлиять на действия. Очевидно, что за
журналистским расследованием должно следовать какое-то другое расследование.
Есть три кита, на которых строится любая стратегия противодействия коррупции –
предотвращение, преследование и просвещение. Когда мы придумываем схемы, как бы
нам побороть коррупцию, то самым дилетантским способом является схема
«всех пересажаем». Возьмём, всех плохих уволим, хороших назначим, они
будут там отлично работать, поскольку они сами по себе хорошие. А всех плохих
мы пересажали, переубивали – а в Риме кожу сдирали, а стул следующего судьи
обивали кожей предыдущего коррумпированного чиновника. Но алчность одним только
страхом наказания не лечится, поэтому качественное преследование – важный момент,
важна неизбирательность правосудия, но куда интереснее остановиться на таком
элементе, как предотвращение. Существует противодействие преступности, борьба с
преступностью звучит не очень хорошо, поскольку кто-то может победить – либо
преступность, либо тот, кто с ней борется. Но победить преступность невозможно,
можно её снижать до определённого уровня. В любом обществе происходят убийства,
кражи, в любом обществе есть плохие люди, просто можно этому злу
противодействовать, снижая его до социально приемлемого уровня. То же самое с
коррупцией, «бороться» – не самое подходящее слово, но можно создать
ряд институтов, совершить ряд действий, которые позволят уровень коррупции
снизить. Здесь важно предотвращение – создание условий, при которых нашим агентам
будет невыгодно у нас воровать. Например, мы хотим, чтобы на улицах был
порядок. До последнего времени, до начала 2012 года на наших улицах дежурили
люди с зарплатой 8000-10000 рублей, с оружием и правом его применять. Задача
для школьника: что будет, если на улицу выпустить человека с зарплатой,
примерно равной прожиточному минимуму, с оружием в руках и правом его
применять. Можно было представить, чем такой человек будет заниматься. Даже в
«Нашей Раше» над этим смеются, там есть честный милиционер, всё
имущество которого заключается в табуретке. Такие условия созданы, что такие
полицейские едва ли будут озабочены предотвращением правонарушений. С другой
стороны, если мы нанимаем на должность того же самого полицейского, и он знает,
что будет получать хорошую зарплату, если будет работать безупречно 30 лет, а
по итогам получит надбавку и домик за выслугу лет, при этом над ним будут
висеть неотвратимо наказания за нечестно выполненную работу, это не означает,
что все будут работать честно. Всё равно будут и такие, кто посчитает разумным быстро
схватить взятку и скрыться с ней, но условия будут в меньшей степени
способствовать подобному поведению. Но здесь есть такой момент: если в течение
долгого времени к вам шли только неквалифицированные люди, которые больше
никуда не годятся, кроме как дубинкой на улице размахивать, даже если вы предоставите достойные условия –
зарплату, льготы, пройдёт много времени, прежде чем на смену недобросовестным
служащим придут те, кто отбирался при благоприятных условиях.
Есть модель, которая показывает, что если на рынке
есть две модели автомобилей – хорошие и плохие, – а у покупателей нет никакой
возможности узнать, какой из них плохой, то через некоторое время на рынке
останутся только плохие, хорошие просто невыгодно будет продавать. Можете поискать
информацию об этой модели, это модель «слив и лимонов», или модель
неблагоприятного отбора.
Создавать благоприятные условия крайне важно. Когда мы
говорим, что у нас хорошо работают правоохранительные органы, они хватают за руку
убийцу, но тому, кого он убил, лучше не стало. То же и с коррупцией: мы можем
сколько угодно хватать, но толку не будет. Нам бы хотелось, чтобы меньше стали
воровать, а не больше сажать, наша задача не состоит в том, чтобы заполнять
камеры, наша задача – сделать так, чтобы наша система управления, система
делегирования нами полномочий должна работать лучше. Это не значит, что должен
быть пойман последний русский коррупционер и выставлен на лобном месте, это
маловероятно, и издержки такого контроля будут невообразимо высоки.
Что касается просвещения, это то, чем мы с вами сейчас
занимаемся. Это важный момент антикоррупционной политики, поскольку очень
хорошие вещи и начинания кончаются ничем. Например, некоторое время назад, в
2010 году, Путин выпустил постановление о том, что некоторые госуслуги должны
быть переведены в электронный режим, то есть мы должны смочь техосмотр пройти,
паспорт получить, сделать приглашение иностранному другу, и всё это не выходя
из дома. Ведомства сразу забегали. Мы стали пинать журналистов, народ:
«Ребята, давайте. Это нужно прежде всего нам, Путин найдёт способ сделать
себе паспорт». Вот только наши власти приняли это постановление и забыли о
нём вообще. Это всё равно, что у тебя в кармане лежит пять каналов, и все на
тебя работают, не так трудно взять и рассказать всем: «Заходите и
регистрируйтесь!». Всё произойдёт не сразу, но через полгода Минкомсвязь
исправится, и миграционная служба начнёт
нормально выдавать паспорта. Никому ничего не сказали, поэтому половина людей,
которым мы звонили и которые должны бы были в курсе быть, вообще не знали, что
это такое. Кстати, кто из вас когда-нибудь пользовался госуслугами? Три
человека. А кто знал, что они есть? Вот и четвёртый нашёлся. Просвещение не
только в этом смысле. Вот что такое конфликт интересов, кто знает?
Реплика:
Конфликт интересов – это ситуация, когда у
государственного служащего возникает собственная заинтересованность, когда в
процессе осуществления своих должностных обязанностей возникает ситуация, в
которой он может получить материальную выгоду, в данном случае ему придётся
сообщить об этом.
Реплика:
Не знаю, насколько удачен мой пример. Когда какое-то
министерство контролирует само себя, контролирует свою деятельность.
Антон Поминов:
Это не совсем о том.
Реплика:
Например, когда чиновник, отвечающий за выдачу
лицензий, выдаёт лицензию своему брату-свату.
Антон Поминов:
Да. Точнее, когда он отвечает за выдачу лицензий
своему брату-свату, не обязательно их выдаёт. Если он возглавляет комиссию, и
не сообщил об этом, это и есть конфликт интересов. Всё правильно сказано. У
публичного должностного лица есть разные интересы. Например, был такой мэр
Лужков, его все знают, его избрали люди, он должен действовать в интересах
своих московских избирателей. С другой стороны, он назначил человека, который
отвечал за строительство в городе Москве, он контракты подписывал, ходил в
часах за 200 000 евро. Со временем компании на рынке строительства ограничились
компанией «Интеко», которая принадлежала жене Лужкова. Это не значит,
что Лужков – вор. Может быть, он действительно талантливый человек, такая
ситуация, при которой ты можешь действовать не в своих интересах, а в
интересах, которые могут тебя обогатить, например, родственник или близкий
работает в той сфере, за которую ты отвечаешь, называется конфликтом интересов.
Кстати, никаких крупных дел из-за конфликта интересов вы пока не найдёте. Вы
можете зайти даже на сайт Министерства обороны, везде есть информация о
деятельности комиссии по конфликту интересов. Суть комиссии заключается в том,
что вы заявляете о наличии конфликта интересов и уже не можете участвовать в
процессе его урегулирования. Большинство образованных людей не знают, что такое
конфликт интересов. Хотя в каждом из ваших регионов наверняка есть истории,
когда руководитель пропихивал своего сына на высокую позицию, распространённая
история. Наверное, я завершу на этом рассказ. Закончу тем, что коррупция мешает
нам с вами, надеюсь, что кого-то убедил, а кого не убедил, можем дальше
поспорить. Прошу вопросы и комментарии.
Реплика:
В 19-м веке Гоголь в «Мёртвых душах»
расписывал всю схему, как действуют чиновники. Очень похоже на то, что у нас
есть сейчас. Каждый сидит на своём месте, никому не уступает, защищает его,
копит деньги, купил деревню, переписал её на жену. Вопрос: когда мы сможем
побороть эту печальную традицию?
Антон Поминов:
Это и раньше ещё было. Дело в том, что любая власть за
редким исключением не стремится улучшить благосостояние народа. Любой чиновник
действует в своих интересах, поэтому задача наша с вами – тянуть в обратную
сторону, делать так, чтобы власть была строго ограничена своими полномочиями.
Разница между гражданином и властью: у гражданина есть права, это значит, что
гражданин может делать всё, что не запрещено законом. У власти есть полномочия,
это значит, что власть не может делать ничего, кроме того, что ей разрешено
законом. Задача наша заключается в том, чтобы удерживать власть в рамках своих
полномочий. Задача власти – наоборот сделать так, чтобы граждане своими правами
не очень пользовались, власть может разрастаться вширь и вглубь, занимать
больше стульев. Мы в 21-м веке живём, ситуация начнёт меняться ещё при нашей
жизни в лучшем направлении, я в этом не сомневаюсь. Забыл сказать, что темой
коррупции вплотную занимаются лет этак 20, чуть больше, с начала 90-х годов. Не
то, чтобы до этого момента особо старались побороть коррупцию. Как раз бытовало
мнение, что коррупция – это смазка для экономики, а потом доказали, что никакая
это не смазка. Было доказано, что ухудшение институтов в долгосрочном периоде
сказывается гораздо более негативно на экономике, нежели краткосрочное
упрощение процедур. Если кто-то хочет вложить деньги в какую-то страну,
допустим инвестор, у которого $10 000, он хочет вложить в любую страну.
Естественно, что инвестор будет выбирать такую страну, чтобы сбалансировать
риски и доходность. Так или иначе, страны начинают конкурировать за привлечение
инвестиций, чтобы их развитие не останавливалось. Всё больше и больше
правительств под давлением своих граждан, а мелкие государства под давлением
своих более крупных товарищей. Мы с вами не должны сидеть сложа руки, мы должны
упираться.
Реплика:
А когда произошли серьёзные сдвиги в борьбе с
коррупцией у нас?
Антон Поминов:
А у нас серьёзных сдвигов нет, у нас всё только хуже
идёт.
Павел Морозов, г. Пенза:
Спасибо, Антон. Хотел уточнить по поводу
подотчётности. Ты прав, что если в Германии, к примеру, чиновник с зарплатой в
15 000 евро покупает машину за миллион, то к нему быстро придёт налоговая и
спросит, откуда он взял такие деньги. У нас я себе представить такого не могу.
Так много вопиющих случаев. Второй пример, про конфликт интересов, с которым на
личном опыте сталкивался не раз. Из последних случаев такой пример: мой друг, с
которым я с детства общаюсь и дружу, устроился благодаря своей маме, которая
работает в Министерстве сельского хозяйства, в Минсельхозе. Устроился он туда с
помощью фиктивного конкурса, я прекрасно знаю, как он делался. И что делать
дальше? Какое я могу проводить расследование? Я – работник коммерческой
структуры, для чего я буду это расследование проводить?
Антон Поминов:
Ребята, я вам могу точно сказать, что это хорошая
история, если написать заявление в прокуратуру о том, что кто-то кого-то нанял.
Это самая горячая проблема, не самый серьёзный случай. Я не говорю, что нужно
такие ситуации допускать, просто неизвестно, как с таким бороться. Если
сомневаетесь, то обязательно упирайтесь. Если вы колеблетесь, исходите из того,
что упираться надо всегда. Если вам некогда, и всё такое прочее, вам не очень и
нужно.
Никита Петров, г. Саратов:
Я из Саратова, у нас есть мост через Волгу, который
ведёт к небольшому городу Энгельс, где-то 200 тысяч населения. Недавно там
сменилась администрация. Ещё там построили салон-магазин «Хёндай».
Так вот, эта администрация приходи в салон и говорит: «Ребята, если вы
хотите здесь нормально работать, то выпишите нам какой-нибудь Хёндай за 700
тысяч!». Модель точно я не помню. Компания эта была в шоке, не понимала,
что происходит. На следующий день администрация снова приходит в салон за
машиной. Компания решила, что выпишет им один автомобиль, так уж и быть. Через
две недели администрация снова пришла в салон и говорит: «Вы знаете, нам
настолько понравился ваш автомобиль, что мы хотим ещё один, тоже
бесплатно!». Начальник магазина понимает, что это совсем уже наглость, и
отказывается. На следующий день к этому магазину подъезжают коммунальные службы
и начинают перекапывать землю, менять трубы. Перекопали землю, вытащили трубы и
уехали. Не приезжали до тех пор, пока магазин «Хёндай» не позвонил в
администрацию и не сказал: «Приезжайте к нам!». Как только магазин
выписывает вторую машину, моментально закапывают яму.
Антон Поминов:
Жаль, что ограничен во времени. Дело в том, что любой
бизнес имеет свою политику. Есть в английском языке слово compliance – стратегия
соответствия бизнеса своим собственным заявленным правилам. Многие компании,
работающие на российском рынке, уже озадачиваются вопросом: «Как бы так
работать, чтобы никому ничего не давать?». В авангарде идёт шведская
компания IKEA, они долго боролись за открытие магазина в одном из городов наших, от них
требовали документы о сейсмоустойчивости конструкции. Они посчитали, что это бред. Во-первых, IKEA – не цветочный ларёк,
даже не салон. Во-вторых, вы слышали, может быть, есть дело
«Даймлер», есть дело «Сименс». Они попали на дикие штрафы в
США, поскольку давали взятки в третьих странах. ВСШАэтоназывается foreign corrupted practice as
act (FCPA), вВеликобритании —
Antibribery Act. Смысл такой: если вы даёте взятку, тем самым обманываете
своих акционеров, в США – только для американских компаний, в Британии – для
всех компаний, размещающих свои акции на Лондонской бирже. В случае
«Даймлер» штраф составил около $300 млн, а у «Сименс» — $1
млрд. Они так перепугались, что создали целые фонды по борьбе со
взяточничеством в третьих странах, теперь всякие организации вьются вокруг компаний,
«Трансперенси» в Европе тоже.
Очень интересная вещь. Россия тоже приняла этот закон, просто его ещё не
применяли. Например, если Газпром не дай Бог какого-нибудь канцлера Германии
назначит руководителем трубопровода, то по российским нормам это может быть
преступлением, если акт взятки будет доказан. С бизнесом история такая, что всё
сложно, но практика показывает, что зачастую стоять на своём – более правильно.
Конечно, если это не рейдерский наезд, состоящий из судей, прокуроров, ментов и
кэгэбэшников. У нас был случай, когда к нам пришёл человек, очень богатый
человек, и попросил о помощи. Он, скажем, мультимиллионер, а на него наехал
первый вицепремьер. Проблема состояла не в том, что ему придётся закрыть свой
очень крупный завод, а в том, что целый моногород в этом случае просто встанет.
На заводе, где около 15 тысяч человек работают, он два месяца зарплату из
собственного кармана платил, но потом это стало невозможно. Человеку пришлось
упираться, никакого иного выбора у него не было, иначе ему бы пришлось эти 15
тысяч человек оставить без работы. В итоге, он просто вышел на рынок другой
страны, не стал продавать у нас то, что раньше продавал. Тенденция такая –
общемировая, в каких-то странах она может быть направлена в другую сторону, но
вообще тенденция такова, что всё больше коррупционных актов будет раскрываться,
а компании всё больше будут подотчётны.
Реплика:
Налоговики предложили недавно инициативу по раскрытию
банковских счетов для налоговой, чтобы обнаружить не задекларированные деньги.
Правозащитники сразу выступили против, упирая на слово privacy. Как вы считаете, можно
ли применять такие методы, или личное важнее?
Антон Поминов:
А для кого раскрытие? Кого налоговики просят
раскрывать информацию?
Реплика из зала:
Все банки. При запросе налоговой банковской счёт
любого лица может быть рассмотрен, а не закрыт.
Антон Поминов:
Нет, это не способ борьбы с коррупцией. К коррупции
имеют отношение только публичные должностные лица, они раскрывают информацию о
счетах независимо от банков, раз в год. Начиная с начальника департамента все
должны подавать декларацию о доходах. Например, вы заходите на сайт мэрии,
находите там своего мэра и сразу видите, сколько у него денег на счету. Скорее
всего, такая инициатива была не для того, чтобы противодействовать коррупции, а
чтобы прижимать неугодных. Зачем налоговой информация о том, сколько денег у
меня на счету? Я не публичное должностное лицо, поэтому никого не должно это
волновать. Если вдруг налоговая будет иметь какие-то подозрения, она сможет
получить данную информацию и другими способами. Что касается чиновников, то они
это и так декларируют. Все-то почему должны страдать? Пускай волнуются те, кто
подписал контракт на публичную службу. Когда ты идёшь на публичную службу, ты
сам себя добровольно урезаешь в правах. У нас сейчас приняли такой драконовский
закон, что если СМИ написали что-то про кого-то, то сразу им можно вчинить иск
на миллион, и они вынуждены будут закрыться. Теперь СМИ должны бояться
публиковать что-то про чиновников. Но если ты идёшь на публичную службу, то
должен помнить, что а) тобой будут интересоваться, б) на тебя будет возложено
бремя доказательства незаконного обогащения, хотя в России это не работает, 20
статья Конвенции ООН у нас не ратифицирована. Могут быть и другие ограничения.
Например, ты должен публично отчитываться о своих доходах, даже о доходах своей
семьи, супруга и детей. Когда ты идёшь на публичную службу, ты себя
ограничиваешь в правах, а если тебе это не нравится, то не иди на публичную
службу, иди в частную компанию, где вся информация довольно закрыта.
Реплика:
Скажите, а не поможет ли противодействию коррупции не
только декларирование доходов, но и декларирование расходов? Допустим, у
человека с зарплатой 20 000 вдруг появляется машина за два миллиона.
Антон Поминов:
Как мера – это хорошо. Но кто это будет
контролировать? Буквально на днях назначили чиновника в Администрации Президента,
который теперь будет контролировать, что в декларациях написано. У меня много
вопросов: почему именно в Администрации Президента? Как он будет
контролировать? Факт в том, что в предыдущие годы никакого контроля не было.
Например, в первый год Борис Грызлов, будучи спикером Госдумы, не
задекларировал доходы своей жены. СМИ надрывались – у этого такие-то яхты и
пароходы, у этого – другие. А спикер не задекларировал, что там есть у его
жены. Дело дошло до Нарышкина, Нарышкин стал ругаться. Всё равно, санкций
никаких нет. Поэтому декларацию Грызловой Ады Викторовны вы не найдёте.
Вопрос из зала:
К вопросу о раскрытии банковских счетов. Коррупция
подразумевает также такое понятие, как коммерческий подкуп. Коммерческий подкуп
распространяется не только на публичных служащих, но на частных лиц тоже.
Антон Поминов:
Хорошая история. Всё, о чём мы с вами
говорили – только одна сторона вопроса. Вторая половина – коррупция в частном
секторе, это когда я менеджер одной компании, а ты – менеджер другой компании.
Я прихожу к тебе с предложением об откате. Это не чиновник, это должностное
лицо в компании. С компаниями и сложнее и проще. У них другой принципал –
акционеры. Меня как сотрудника «Трансперенси» больше волнуют
публичные финансы, чем финансы акционеров, хотя, конечно, эрозия институтов
происходит и в бизнес среде. Что касается счетов компаний. Если возбуждается
уголовное дело, то в рамках уголовного дела проверяйте что хотите. Никаких
проблем с получением информации о любом лице нет. Нужно только возбудить уголовное
дело. Вообще сейчас не очень распространены дела в компаниях, потому что
немногие заявляют о том, что произошло какое-то правонарушение, поскольку
боятся. Если вы настучали на своего начальника или коллег, скорее всего вам
будет месть, ответная реакция. Путин недавно подписал закон, что заявителям
будет предоставляться бесплатная юридическая защита, хотя защита заявителя –
широкое понятие, которое включает в себя множество мер. Это не закон о защите
свидетелей, но тот, на кого ты заявил, не имеет права применять в отношении
тебя какие-либо ответные меры. Самое главное, что такие дела рассматриваются в
особом порядке, за такой местью сильно следят и сурово за неё наказывают, если
вдруг сотрудника, резонно заявившего, постигла какая-то кара. Хорошей практикой
считается, что если заявителю удалось доказать, что его компания заключила
такую-то незаконную сделку на такую-то сумму, то ему дают такую компенсацию,
что он потом и не будет думать о своей карьере. Чтобы он, ставя под удар свою
карьеру, понимал, что если суд признает его правым, он может никогда больше не
волноваться о работе. В этом суть защиты заявителей.
Реплика:
А какой толк? Тогда люди будут врать нагло.
Антон Поминов:
Если суд признал, что заявление было резонно, что
компания заключила какую-то сделку по подкупу, а суд потом оштрафовал, то часть
штрафа отдаётся заявителю. Если у вас есть какие-то вопросы, то можете писать
мне на почту.