Образ оптимального государства

Семинары проекта «Я-ДУМАЮ»

Михаил Александрович Краснов

Профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ, зав. ПУЛ Антикоррупционной политики НИУ ВШЭ

Антон Воробьев, Александр Горский

Студенты факультета права НИУ ВШЭ

Михаил Краснов:

Нет в мире, на Земле, никогда не будет и никогда не было Золотого века. Максимум, чего мы может достичь – это оптимального государства. Опять-таки, что понимать под оптимумом? Но, я думаю, в процессе мы к этому подойдем. Так считаю лично я, и, я думаю, мои молодые коллеги со мной согласны, потому что мы писали вот этот документ, который предполагает некое мировоззренческое единомыслие. Поэтому я исхожу из того, что ребята со мной в этом смысле солидарны.

Так вот, оптимальное государство – это государство для человека. Другое дело, что это такое: «для человека»? В моем понимании (и не потому, что я юрист, об этом могут вам сказать и социологи, и политологи, и философы, и историки) это государство, живущее по праву, пронизанное правом во всех его смыслах. Потому что право – это есть и свобода, и справедливость. Это баланс между двумя огромными ценностями: свободой и справедливостью. Не знаю, как вам, я не знаю ваших мировоззренческих взглядов, но мне не хватает ни свободы, ни справедливости. Поэтому мы и затеяли этот проект. Но, конечно, не только поэтому. Я исходил из того, что это одновременно и учебный проект, о чем говорится в предисловии, и проект вполне взрослый, серьезный. Меня даже ректор нашей Высшей Школы Экономики, когда я ему подарил книгу, пожурил: «А почему Вы прямо не написали, что это учебный проект? Мне в высоких кабинетах машут этой книжкой и говорят всякие неприятные слова». Значит, чего-то мы достигли. Хотя мы, конечно, понимаем, что ни завтра, ни послезавтра, а, может быть, и никогда этот проект не будет реализован. Но я попытаюсь вам рассказать кратко, потому что я понимаю, что, во-первых, нужно время для вопросов, а во-вторых, нужно время, чтобы мои коллеги рассказали о своих сегментах, своих интересах. Поэтому я буду очень кратко и пунктирно обозначать эти вещи.

Что мне не нравится в нынешнем устройстве нашего государства? Точнее, даже не так, об этом может быть отдельная лекция. Какие основные последствия того, что не так, мы чувствуем? Не обязательно, что каждый из вас это ощущает. Хотя, может быть, в бытовом смысле и ощущает. Но не все вы понимаете, а, может, и никто не понимает причинно-следственную связь между тем, как устроено наше современное государство Российское, и тем, что у вас происходит в институте, на работе, дома. Пожалуй, только кроме личной жизни, хотя можно предположить, что и на личную жизнь кого-то это может быть спроецировано. Но в гораздо меньшей степени. Прежде всего, какие последствия? Это бессмысленность парламентских выборов. Бессмысленность. Даже если они будут кристально честными, полностью свободными, абсолютно идеальными, при нынешней конструкции парламентские выборы ничего не дают. Наши голоса, которые мы отдаем за какие-то партии, даже если будут не эти четыре партии, которые сейчас сидят в Думе, а другие партии, ничего не изменят. Не потому что Путин такой, а потому что вся наша конституционная конструкция замкнута на одном институте – на фигуре президента. И, кстати говоря, предыдущее четырехлетие, медведевское президентство, ничего в этом смысле не меняет. Я лично называю этот режим персоналистским. Но он не обязан ни нашей традиции, ни нашим мозгам, ни нашим пространствам, ни нашему климату, хотя все это факторы, о которых многие ученые говорят: «Вот это все предопределяет аномальность». А может, это и не аномальность, может, мы самые нормальные. Но если мы и самые нормальные, то, еще раз говорю, страна, живущая не в праве, не в правовом пространстве, игнорирующая право, это, я думаю, не нормально ни для кого. Может быть, только для маленькой части.

Второе: правят не политики, а бюрократы. Бюрократия – это не ругательное слово. В любой стране есть бюрократия. Но не она определяет политику. У нас же бюрократия определяет политику. И, кстати говоря, это глубокая ошибка, когда основной лозунг, если отшелушить другие лозунги митингов и демонстраций последнего времени: «Путина в отставку!». Совершенно неправильный лозунг. Потому что даже если пост президента каким-то немыслимым образом займет человек, который по своей сути демократ, либерал и так далее, ровным счетом ничего не изменится. А если и изменится, то очень ненадолго, потому что вслед за ним придет другой человек, и Россия все время будет подвешена на этой ниточке под названием «вождь». Каков вождь – такова и Россия. Это страшная вещь. И то, что происходит сейчас, я бы назвал «пост-оранжевым синдромом». Это то, что происходит сейчас в Украине, в Грузии. Их называют «оранжевыми политиками», и я вынужден тоже так называть, хотя мне этот термин не нравится. Так вот, оранжевые политики приходили к власти, а после них приходят политики, стиль которых – это советский стиль, который я называю «царь горы» (такая детская игра, как вы знаете: я сверху и должен отпихнуть всех своих конкурентов). Почему? Потому что и в этих странах, в Грузии и в Украине, сама система завязана на президенте, как бы его ни называть, на лидере, скажем так.

Почему парламентские выборы бессмысленны? Потому что эти парни, которые приходят в Думу, не делают главного – они не формируют Правительство. И поэтому ни одна партия не отвечает за тот политический курс, который проводится в стране. И поэтому никто не отвечает за коррупцию, никто не отвечает за внешнюю политику. Никто не несет ответственности, кроме Президента. Я раньше здесь же, кстати, и не только здесь, посвящал целые лекции вот этой конструкции. И повторю, у меня, к сожалению, не так много времени. Если будут вопросы, я, конечно, поясню. Но назову только самые главные вещи, почему такая конструкция ведет к персоналистскому режиму. Дело, еще раз говорю, не в Путине. И, кстати, я в интернете прочитал где-то полгода назад это обидное для Думы название «взбесившийся принтер». Встречали в интернете такое название? Я бы не сказал, что «взбесившийся принтер», потому что «взбесившийся принтер» начинает выдавать совершенно немыслимые тексты, которых не заказывали. Дума-то как раз выдает то, что ей заказывают. И думские депутаты как раз не политики, хотя они делают вид, что они политики. Они часть совокупной бюрократии, потому что они просто четко выполняют заказы.

Отсутствие самостоятельного Правительства ведет к тому, что ни одна партия не несет ответственности. Это значит, что государство не подконтрольно обществу. Не подконтрольно. Поэтому ни о какой демократии речь идти не может. Ни о маленькой, ни о средней. Демократия либо есть, либо ее нет. Здесь я пользуюсь одним критерием, который в свое время сформулировал известный политический мыслитель Шумпетер, потом это повторил Карл Поппер. Смысл демократии, современной демократии, ведь начиналась она не с этого, но сегодня смысл демократии сводится к возможности народа бескровно сменить Правительство. Правительство, не обязательно как Кабинет, а бескровно сменить правителей. Ротация. Для этого нужна политическая конкуренция. Политической конкуренции у нас не может быть по Конституции, несмотря на ее тринадцатую статью, которая говорит о политическом многообразии, идеологическом многообразии. Почему? Кратко объясняю, хотя некоторые из вас, может быть, это понимают. Первое – Президент играет две противоречащие друг другу роли: он одновременно игрок на поле и судья на поле. Потому что он, с одной стороны, гарант Конституции, хранитель суверенитета, независимости страны и ее целостности, а с другой стороны он активный политический игрок, политический актор, как говорят политологи. Причем, партийный актор, несмотря на то, что ни Ельцин, ни Медведев (но Медведев уже потом, после своего «президентства»), ни Путин не входят, формально не входили ни в одну партию. Но они вынуждены проводить сугубо партийную политику. И, естественно, судья на поле будет подыгрывать своей команде. Поэтому естественно, что все конкуренты, так или иначе, разгоняются, как говорят журналисты, «зачищается политическое поле». Зачистили. Почему? Во-первых, Президент по Конституции, у нас, по нашей Конституции, определяет основные направления внутренней и внешней политики. Все, приехали. Прощай, разделение властей! Один институт определяет всю политику. Тогда зачем парламентские выборы? Зачем приходят депутаты? Они должны вместе, может быть, с Президентом определять политику. Во-вторых, Правительство не может быть Правительством парламентского большинства, даже если Президент объявит, что это Правительство является Правительством большинства. Вот, у нас Единая Россия в Думе, значит, у нас и Правительство этой партии. Да ничего подобного! Потому что Правительство никоим образом, ни на малейшую долю не зависит от расклада сил в Думе. И Премьер назначается, на самом деле, без всякого согласия Думы, хотя в Конституции вы увидите: «Согласие Думы». Но это такая издевательская норма, потому что в той же статье, и не в одной статье, в главе «О Правительстве» и в главе «О Президенте», вы увидите: Президент назначает Председателя Правительства в согласии с Думой. Но если Дума три раза ему отказывает, то Президент и без них назначит, потому что по Конституции он обязан распустить Думу и назначить Премьер-министра. Тогда спрашивается, зачем спрашивать согласия? Не случайно во времена Ельцина при оппозиционной Думе все Председатели Правительства проходили. Только Президент может отправить Правительство в отставку, причем, без всякого давления Государственной Думы. Даже если Дума вынесет вотум недоверия Правительству. У Президента развилка: он может либо Думу отправить в отставку, распустить Думу, либо Правительство в отставку. Естественно он не отправит свое Правительство в отставку. Поэтому Правительство у Президента карманное, и политический курс у нас целиком президентский. Такая пирамида. Поэтому, когда при Путине заговорили о вертикали власти, она уже была. Она уже была. Другое дело, что он ее еще усилил тем, что подчинил себе и губернаторов, региональных руководителей. Но он не смог бы этого сделать, не будь такой конструкции.

Я не буду об этом долго говорить. Просто хочу сказать, что существуют две линии. Это видно не только по научным трудам, по работам социологов, экономистов, историков и, от части, юристов, но и по тем комментариям, которые я читаю. Хотя часто не очень приятно читать комментарии к политическим публикациям, публицистическим публикациям. У большинства людей впечатление такое, что все зависти от лидера, от его качеств и от нас. Вот, народ такой. Некоторые говорят: «Вот, народ плохой достался». Я считаю, как раз для этой конструкции народ достался нормальный, потому что, не смотря ни на что, люди продолжают голосовать. На октябрьских выборах, региональных, Единая Россия вновь приподняла свой рейтинг. То есть, люди не чувствуют причинно-следственной связи. Я думаю, что и вы не очень эти связи ощущаете, между нашей повседневной жизнью и тем, как устроено государство.

Так вот, две линии. Одна линия говорит, что Россия в матрице. Есть такой экономист, социолог Кирдина, она так прямо и говорит, что есть две матрицы – x-матрица и y-матрица. Модернизационная матрица, к которой она относит одни страны, развитые, как мы их называем, и есть y-матрица. Куда она относит Россию, где все время будут воспроизводиться, как она говорит, патриархальные отношения? Есть понятие колеи. Александр Аузан это понятие все время применяет, хотя он не фаталист, он говорит, что мы можем выскочить из этой колеи. Но колея есть. Очень многие считают, что дело в этой самой колее: в наших традициях, в наших обычаях, в наших стереотипах, в нашем климате, как говорят евразийцы, в наших пространствах. Вот, Россия такова! Не будет здесь западной демократии, как бы вы там ни крутились. Хотя для меня нет такого понятия. Вообще, это глупо: западная демократия, восточная демократия. Демократия, она как золото. Золото и в Саудовской Аравии золото, и на Таймыре оно золото, и так далее, и так далее. Демократия либо есть, либо ее нет. Но, как бы то ни было, есть такая точка зрения, и она несколько фаталистична. А есть другая точка зрения, правда, ее разделяет меньшинство. Но я и мои коллеги думаем, что все-таки большую роль играет то, как устроены институты. К сожалению, эта Конституция (хотя я и был помощником Президента, правда, она разрабатывалась без моего участия, но, тем не менее, я участвовал в Конституционном совещании в июне 93-го года) разрабатывалась, в общем-то, в революционных условиях. Не то, что вы помните, но, наверное, вы знаете, что в то время был конфликт между Съездом народных депутатов и Президентом и его Правительством. И закончилось это 21-го сентября 93-го года, когда появился Указ 1400 «О роспуске Съезда народных депутатов». Съезд, естественно, не захотел распускаться. 2-го октября начался мятеж, 3-4-го он был подавлен, и, благодаря телевизионной картинке CNN, это было окрашено в драматичные краски, потому что CNN показывал, как с Бородинского моста по так называемому Белому дому стреляют танки. Картинка была очень нехорошей и здорово до сих пор сидит в умах людей. Проект Конституции был вынесен Конституционным совещанием, он дорабатывался, и многие вещи, о которых я сейчас сказал, в том числе определение основных направлений и другие, были, как раз, внесены в текст Конституции в эти октябрьские-ноябрьские дни. 12-го декабря Конституция уже была принята на референдуме. Я понимаю отчасти тех людей, которые дорабатывали этот текст, потому что им казалось, что Президент реформатор, надо дать ему возможность для свободного проведения реформ, и поэтому надо всячески ослабить Парламент. Ослабили и не подумали, что пройдет какое-то время, придет другой человек, и он может этим воспользоваться. Почему обязательно должен прийти реформатор? Но тогда была эйфория. В общем, это уже вопрос для политических психологов.

Как бы то ни было, Конституция, рожденная в такой ситуации, оказалась дисбалансированной. Перекошенной. И сегодня мы пожинаем плоды этого. Понимая это, мы с ребятами, и еще в этой группе участвовала наша коллега, доцент Васильева Светлана Викторовна, затеяли такой проект. И заодно решили, в принципе, если по-хорошему говорить, чтобы поменять конструкцию власти, достаточно поменять несколько норм, но системно, конечно, поменять. Не нужно принимать новую Конституцию и не нужно даже радикально ее менять. Но, раз уж мы взялись, я думаю, и мне, и ребятам было интересно написать свое видение государства и в других сферах. Поэтому у нас проект всей новой Конституции. Вы почитаете, там очень много разбросано идей, иногда, может быть, достаточно радикальных, но, на мой взгляд, очень интересных. И об этом я бы хотел кратко сказать.

Начну с того, с чего я и начал нашу беседу, с конструкции власти. Как мы поменяли, как мы убрали этот персоналистский крен. Мы не отказались от сильного Президента. Не отказались по одной, в общем-то, или двум причинам, можно сказать, культурно политическим или социокультурным. Если бы мы сейчас перешли к парламентской модели, то есть, к декоративному Президенту, как в ФРГ (кто знает его имя – никто не знает, зато знают канцлера Меркель), мы бы получили большой хаос в стране. Потому что, во-первых, наши партии, кстати, благодаря этой персоналистской модели, не настолько зрелые, чтобы уметь договариваться между собой. А договариваться придется, потому что вряд ли какая-то партия при нормальных выборах получит такое большинство, которое позволит ей сформировать однопартийное правительство. Скорее всего, Правительство должно быть коалиционным. То есть, неспособность партий договориться. И второй аргумент, даже, может быть, более серьезный при наших нынешних мозгах, которые спровоцированы существующими институтами, региональные элиты поняли бы, что в Москве нет хозяина. И начался бы постепенный, а, может быть, в некоторых регионах и мгновенный сепаратистский дух. То есть, Россия была бы под угрозой распада. Поэтому мы оставили вот эту модель и не перешли к полностью президентской модели, ведь у нас модель смешанная, полупрезидентская. Президентская модель в США. Чем она плоха для нас? Она предполагает высокую политическую культуру, потому что в той модели, назовем ее американской, нет выхода из политических кризисов, из политических тупиков. Там ни Президент не может ничего сделать с Конгрессом, не может распустить ни Палату представителей, ни Сенат, ни Конгресс не может ничего сделать с Президентом, если тот не совершит какого-либо преступления, то есть, в порядке импичмента отстранить его от должности. Поэтому для нас эта модель тоже не годится. Кстати говоря, во многом модель до 93-го года, переделанная из советской Конституции, как раз была похожа на американскую модель, что закончилось стрельбой. Поэтому, повторю, мы оставили смешанную модель, но перебалансировали роль Президента и Парламента. Так вот, у нас теперь, во-первых, не Президент представляет кандидатуру Премьера, а Дума представляет кандидатуру Премьера, а Президент с ней, в принципе, должен согласиться. Во-вторых, Правительство уходит в отставку только в случае вотума недоверия. В-третьих, если Дума не договаривается внутри себя о согласованной кандидатуре Премьера, то только в этом случае Президент может назначить так называемое временное Правительство, которое должно проработать год и через год получить вотум доверия. Если оно получит, то оно уже работает как нормальное Правительство, ответственное перед Думой. И, наконец, Правительство слагает с себя полномочия не перед Президентом, как сегодня, а перед вновь избранной Думой. Смотрите, что происходит сегодня. Допустим, были бы такие принципиальные депутаты, что Дума после третьего отказа согласиться с кандидатурой Премьера была бы распущена. Можно представить, что сейчас они снова придут и снова не дадут сформировать Правительство, угодное Президенту. А по нашей Конституции не получится, потому что когда после роспуска приходит новые депутаты, Президент уже не обязан спрашивать их согласия, потому что Правительство уже существует. И Правительство слагает полномочия только перед вновь избранным Президентом, а не перед вновь избранной Думой. У нас в этой конструкции наоборот. Это, что касается, совершенно пунктирно, конструкции власти.

У нас иначе звучат и некоторые основы конституционного строя. У нас есть такой, может быть, не очень понятный, не очень одобряемый всеми, но, на самом деле, очень облагораживающий, как я считаю, страну принцип – слабый имеет преимущество. В каком смысле «слабый»? Это означает не только вспомоществование тем, кто не может себя обеспечить. Это означает выравнивание стартовых возможностей. Вот вы, в основном, из регионов. Есть регионы, есть семьи, есть места, где стартовые условия заведомо иные, нежели в столичных городах или городах-миллионниках. Речь идет ровно об этом, о выравнивании стартовых условий путем соответствующих компенсаций, чтобы люди, которые изначально, не по своей вине, не имеют условий для самореализации, могли бы их получить. А уж дальше ты сам. Вот этот принцип мы тоже заложили.

Следующее. У нас совершенно иная избирательная система. По этому поводу мы внутри нашего коллектива долгое время спорили. Я здесь радикал. Хотя понимаю, что вы, наверное, будете против, я не считаю, что принцип всеобщего избирательного права так уж хорош. Потому что выбирать власть все-таки должны гражданско-ответственные люди. Другое дело, как определить критерий. Как бы то ни было, у нас, например, такие ограничения: во-первых, человек должен зарегистрироваться. Не полениться пойти или даже, может быть, по интернету зарегистрироваться в качестве избирателя, чего не все захотят. Далее. У нас пассивным избирательным правом не обладают чиновники или военные. Мы исходили из того, что если эти люди живут на налоги граждан, то они не должны иметь лучшие стартовые позиции для того, чтобы становиться политиками. У нас есть глава «Принципы проведения реформ», Александр о ней будет говорить, я не буду на ней останавливаться. У нас совершенно по-иному строится федеративное устройство, совершенно иные отношения между федерацией и регионами. Опять-таки, об этом Александр расскажет – он, в основном, отвечал за этот блок. И совершенно по-другому, на других принципах строится местное самоуправление, за это уже Антон отвечал. У нас в целом иные принципы построения судебной системы. Я понимаю, дело не только в том, как устроена судебная система, потому что при этом персоналистском режиме суды и дальше бы работали, как бы они ни были устроены, не на правосудие. Я не могу сказать, что у нас есть правосудие, несмотря на некоторые дела, действительно решающиеся вполне по закону. Но у нас никогда нет уверенности. Если одна из сторон в этом деле является либо человеком с большими деньгами, либо человеком, занимающим некое должностное положение, либо в этом заинтересована политическая власть, то, скорее всего, мы уверены, что дело будет решено соответствующим образом. Вот в чем беда, а не в том, что стопроцентно не правосудны приговоры и решения по гражданским и административным делам. Так вот, у нас, тем не менее, полностью иная судебная система, и если кому-то будет интересно, посмотрите еще переходное положение, как мы предполагаем поступить с нынешним судейским корпусом.

Я на этом закончу, потому что времени мало, а я бы хотел, чтобы мои коллеги тоже выступили. Передаю слово Александру Горскому.

Александр Горский:

Здравствуйте, уважаемые коллеги. Михаил Александрович осветил общие моменты нашего проекта, я же остановлюсь более подробно на таком аспекте как федеративные отношения и кратко поясню нашу идею, когда мы разрабатывали главу о проведении реформ в России. Так как мы очень ограничены во времени, я, как и Михаил Александрович, пунктирно остановлюсь на основных моментах двух глав, за которые я отвечал.

Как показала практика действия нашей Конституции, принятой в 1993-м году, субъекты федерации очень часто нарушали ее нормы, пытались, так сказать, перетянуть одеяло на себя, присваивали себе объекты федеральной собственности, некоторые полномочия, злоупотребляли своими полномочиями, принимая международные договоры с иностранными государствами, договоры о торговле. И поэтому, и в соответствии с Конституцией, со статьей 72-й, пунктом «н» и статьей 77-й, федеральное законодательство в 97-м году приняло закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов федерации», который должен был предусмотреть минимальные стандарты при организации органов государственной власти на уровне субъектов. Однако, сразу же после принятия закона, путем внесения в него многочисленных поправок, дополнений, изменений, проявилась тенденция, направленная на централизацию государственной власти. Когда на федеральном уровне появились относительно дееспособные федеральные органы власти, когда появились надежные финансовые источники, благодаря повышенным ценам на энергоносители, Федерация решила урегулировать данный вопрос, чтобы субъекты соответствовали определенным стандартам. Но, прикрываясь понятием общих принципов, то есть общих федеральных стандартов, на протяжении последнего десятилетия, уже даже дольше, Федерация постоянно ужесточала данную модель. Вы, наверное, все знаете, что наиболее яркими такими моментами являются: отмена выборов губернаторов субъектов, неоднократные изменения порядков формирования Совета Федерации, установление критериев численности законодательных органов субъектов, создание федеральных округов во главе с полпредами Президента и так далее. Это наиболее яркие моменты. Поэтому, когда мы начинали разрабатывать наш проект во время наших встреч, посвященных именно вопросу, что делать с федеративной моделью, что делать с федеративными отношениями, мы решили, что должны отойти от существующей ныне модели, от тенденции к централизации и разработать такую модель, которая бы соответствовала запросам регионов, но, в то же время, не давала им полную свободу. То есть, мы направили наши труды на то, чтобы создать относительно децентрализованную модель.

Мы стали анализировать положения нынешней Конституции. Вроде бы, Конституция должна гарантировать существование федерализма в Российской Федерации, потому что, начиная с первой же статьи, которая провозглашает Россию федеративным государством, мы видим и нормы, и гарантии данного положения. Однако мы поняли, что сами нормы нашей Конституции в некоторой степени, так сказать, порочны, то есть они препятствуют созданию истинно федеративного государства, государства, в котором будут сочетаться две противоположные тенденции – децентрализация и централизация. Федерализм подразумевает равномерное сочетание данных противоположных направлений развития.

Я остановлюсь на двух основных и наиболее важных аспектах, потому что в нашем проекте вы увидите, я бы сказал, кардинально измененную федеративную модель. Первый аспект – это территориальность российского федерализма, и второй – это разграничение полномочий между субъектами и Российской Федерацией. Если мы обратимся к нашей ныне действующей Конституции, а именно к части 1-й статьи 5-й, то мы увидим, что Российская Федерация состоит из шести видов субъектов: из республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения. В нашем проекте мы отказываемся от этой многовидовой модели и предлагаем двувидовую модель, которая подразумевает под собой существование только двух видов субъектов федерации: автономных республик и губерний. Почему мы предлагаем именно такую модель? Периодически звучат предложения о том, что нам необходимо построить федерацию только с учетом территориального аспекта. Например, недавно наш новоявленный политик Михаил Прохоров, он же бизнесмен, на съезде партии «Гражданская платформа» объявил, что России надо отказаться от республик и создать федерацию по аналогии с Соединенными Штатами Америки, где все субъекты называются одинаково и имеют одинаковый правовой статус. Однако мы, когда рассуждали, какую же нам создавать модель, пришли к выводу, что все-таки многонациональный состав нашего государства и сравнительно недавняя его история не позволяют нам, по крайней мере, пока не проведена кардинальная политическая реформа, направленная на абсолютную демократизацию общественной государственной жизни, отказаться от национальных регионов и перейти к построению федерации сугубо по территориальному принципу. Поэтому мы и оставили республики, назвав их автономными и показав тем самым квазигосударственность данных образований, и губернии. Данные виды субъектов являются абсолютно равноправными и полноправными членами Российской Федерации. Отличаются они только в одном аспекте, а именно, в наличии у республик права устанавливать свой национальный язык. Компенсируется это тем, что Местное Сообщество (так мы назвали муниципальное образование) также может устанавливать свой официальный язык общения, в зависимости от национального состава данных образований. Например, в республике Башкортостан таким меньшинством являются татары, поэтому те муниципальные образования, в которых проживает большинство татар, могут устанавливать свой официальный язык, татарский. Также нами была выделена специфическая категория, которая не представляет собой субъект федерации, а именно, Федеральная Территория. Это административно-территориальная единица, управление которой осуществляется в соответствии с федеральным законодательством. В нашем проекте мы отнести к ним столицу России – город N. Мы специально не акцентировали внимание на каком-либо городе, а хотели показать, как нам видится.

Михаил Краснов:

Мы хотели ликвидировать Москву как столицу.

Александр Горский:

Да, мы хотели показать, что Москва не остается столицей, что нам необходима новая столица. Также Федеральные Территории – это города Москва и Санкт-Петербург, и иные территории, которые определяются законодательством. Как нам представляется, это, например, закрытые административно-территориальные образования, объекты военно-стратегического значения и так далее. Перенос столицы в некий город Nвызван, прежде всего, необходимостью избавиться от «имперскости», в негативном смысле, которая присуща нашей государственности. Также это обусловлено наличием той двуглавости, которая присутствует не только в организации власти, но и в бюрократической гонке или в бюрократическом споре между Москвой и Санкт-Петербургом. Кроме того, как нам видится, современное состояние дел в Москве, в этой агломерации, не становится лучше, оно становится все хуже и сложнее, что искажает облик города и жизнь простых граждан. Это, что касается именно территориального аспекта федерализма.

Следующим ключевым вопросом является: какова же должна быть модель разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации? Юридическая наука знает два вида, а именно: дуалистический федерализм и кооперативный федерализм. Дуалистический – это, яркий пример США, когда у субъектов есть свое поле действий, у Федерации есть своя зона, в которой она ответственна. Кооперативный федерализм характерен для немецкоязычных стран – Германии, Австрии, Швейцарии – и подразумевает наличие трех областей: исключительно ведения Федерации, исключительно ведения составных частей Федерации и сферу совместного ведения, в которой осуществляется взаимодействие, координация, то есть кооперация между различными публично-властными уровнями. Наша ныне действующая Конституция также закрепляет кооперативную модель, однако статья 73-я, которая гласит о том, что у нас существуют предметы исключительного ведения субъектов Федерации, сформулирована по остаточному принципу, что позволяет нашей Федерации, то есть федеральной власти, ограничивать сферу как в рамках 73-й статьи, так и в рамках совместного ведения, присваивая себе большое количество полномочий. Таким образом, субъекты у нас остаются фактически без каких-либо важных властных полномочий, все передано на уровень Федерации. Поэтому мы ставили перед собой задачу отказаться от этой модели и создать модель, которая была бы направлена на реализацию потенциала самих субъектов Российской Федерации. Нами было разделено ведение субъектов Российской Федерации на законодательные предметы и исполнительные, как это было сделано в основном законе Германии. Также мы предложили сформулировать исключительно ведение Федерации как закрытый перечень, исключительно ведение субъектов Федерации тоже как закрытый перечень, а сферу совместного ведения оставить открытым перечнем. Таким образом, любые возникающие вопросы, которые не входят в ведение сугубо Федерации или в ведение сугубо субъектов, решались совместно, на равных началах и осуществлялись как конкуренция и сотрудничество. Это направлено, в том числе, и на то, чтобы не допустить ситуацию, которая существует в ныне действующей Конституции, которая позволяет Конституции перенести регулирование вопросов совместного ведения Федерации и Субъектов на законодательный уровень. И этим пользуется наша Федерация, регулируя большинство вопросов так, что это относится сугубо к ее ведению.

Очень важно, как нам показалось, отказаться от формулировки части 2-й статьи 77-й Конституции, согласно которой органы исполнительной власти Федерации и субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Фактически данная норма позволила построить так называемую вертикаль власти, распространив ее на субъекты Российской Федерации и ниже, то есть на места, муниципалитеты. Поэтому мы предложили отказаться от этой формулировки. Вы увидите в нашем проекте, как мы решили уйти от этого.

И два последних небольших момента. Вопрос установления структуры региональных органов государственной власти следует отнести к исключительной компетенции субъектов, потому что это нонсенс, когда федеральные законодатели регулируют вопрос организации власти на уровне субъектов. Если мы обратимся к Конституции ведущих федеративных государств мира, то увидим, что это зона исключительного ведения субъектов. В нашем проекте мы предусмотрели обязательное наличие трех органов на уровне субъектов – это законодательный орган, высший региональный орган исполнительной власти, который формируется законодательным органом, и региональные суды. Но, конечно, наша модель направлена на реализацию потенциала субъектов, на расширение поля их действий. В то же время мы не должны забывать нашу историю, когда субъекты злоупотребляли своими правами вследствие отсутствия четкого правового регулирования, поэтому необходимо наделить Федерацию какими-либо полномочиями и механизмами, которые в экстренных ситуациях могли бы реагировать на действия субъектов. Таким новшеством нашего проекта является закрепление института федерального вмешательства, как именно рычаг непосредственного влияния на регионы. Мы наделяем этим правом Президента России. Он может применить меры федерального вмешательства по отношению к регионам, но только в экстренных ситуациях, когда существуют угроза территориальной целостности государства, единству политико-правового пространства, соблюдению прав граждан на территории субъектов. В таких ситуациях, применяя меру федерального вмешательства, Президент может распустить законодательные органы региона, а также возложить осуществление региональных полномочий на федеральные органы исполнительной власти или на своих специальных представителей. При этом в рамках этого института должны быть свои сдержки и противовесы, поэтому указ Президента о применении меры федерального вмешательства должен быть одобрен Верхней палатой Парламента, которую мы назвали Сенатом, либо отклонен. В случае если Сенатом утвержден этот указ, сами регионы могут оспорить конституционность этого указа, обратившись в Конституционный Суд. Для этого предусматривается особая процедура, когда и как быстро Конституционный Суд должен рассмотреть такое обращение.

И буквально два-три слова, касаемо главы «О реформах». Это новшество не только нашего проекта, нашей модели, но, как мы поняли, вообще новшество конституций, потому что ни в одной из зарубежных конституций не предусмотрена такая глава, такой правовой механизм как проведение реформ. Как вы знаете, у нас само понятие «реформы» в последнее время носит негативную окраску. Когда где-то пишется, что проводится реформа, наше население воспринимает это не в смысле того, что это призвано улучшить их жизнь, а наоборот, что «опять будет реформа, опять она провалится, и результат не будет достигнут». Поэтому, во избежание негативного восприятия понятия «реформы» и учитывая наши географические пространства, наше социальное, культурное и этнографическое разнообразие, мы пришли к выводу, что в России возможно проведение реформ не на всей территории Федерации, а именно в рамках какого-либо субъекта, нескольких субъектов или даже муниципальных образований. В Конституции мы закрепили четкий механизм того, кто может выступать с такой инициативой, кто должен финансировать эту инициативу, кто должен отвечать за результаты удавшейся или неудавшейся реформы. Таким образом, я постарался кратко осветить свои главы. Спасибо.

Михаил Краснов:

Спасибо, Саша. Я хочу обратить внимание, Александр сказал об этом, что парламентскую модель мы предлагаем именно на уровень регионов. Это не будет страшно для страны, и в то же время граждане гораздо более быстрыми шагами будут понимать, что такое политическая конкуренция. Это можно сделать, кстати, и сегодня. Было бы очень неплохо, даже если не будет конституционной реформы, то одно это позволило бы достичь очень многого. Во всяком случае, мы бы избавились от тех самых региональных баронов-губернаторов, которые могут делать все, что хотят. Я передаю слово Антону Воробьеву, он расскажет кратко о местном самоуправлении.

Антон Воробьев:

Мы так интересно прошли: начали с федерального уровня, затем на региональный, а теперь дошли до местного самоуправления.

Михаил Краснов:

Нехорошо мы сделали. Я объясню. Нехорошо, потому что в нашей идеологии страна строится снизу. Поэтому, в принципе, Антон был бы прав, если бы возмутился, что мы заканчиваем местным самоуправлением. С него надо начинать, с того уровня, где живут люди, где мы с вами любим, умираем, рождаемся, рожаем детей и так далее, и так далее. Пожалуйста.

Антон Воробьев:

Да, действительно, у нас в проекте глава «О местном самоуправлении», по сути, осталась на том же месте, но в системе всех глав, всех норм она идет прежде федеративного устройства, основ взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Такова структура нашего проекта Конституции, хотя для меня уже немного дико называть его проектом Конституции. Изначально это было заманчиво и романтично, но, тем не менее, я назвал бы это проектом реформ и идей, просто переведенным в некоторую юридизированную форму. Многие положения нашего проекта являются нормами настолько детального регулирования, что, будь они реализованы в рамках законной инициативы, поразили бы не только конституционалистов-американистов, любителей кратких конституций, но и приверженцев формы нашей действующей Конституции. Может, у меня нет фантазии, но я все же думаю, что детальное регулирование указывает на идейно-научную содержательность нашего проекта.

И это, в первую очередь, касается моей главы «О местном самоуправлении». Как вы, возможно, знаете, на сегодняшний день местное самоуправление в Российской Федерации регулируется лишь двумя нормативно-правовыми актами: на федеральном уровне это Конституция Российской Федерации, и ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И это вполне логично, потому что на федеральном уровне должны закрепляться лишь основы, принципы, статусные, территориальные, политические, финансовые, экономические. Но, тем не менее, этот же самый закон №131 привел к закабалению и стагнации местного самоуправления как института, социального явления. В связи с этим требуется как залатывание огрехов и дыр этого института, так и полное его реформирование. Правда, в рамках подготовки к изменениям конституционных основ о местном самоуправлении, это делать достаточно сложно, потому что это не приведет к изменению одного статусного института, как, например, Президента, не 83-х субъектов Российской Федерации, а к изменению двадцати четырех с половиной тысяч муниципальных образований с их органами местного самоуправления. Поэтому пришлось достаточно детально, но в рамках разумного, конечно, прописывать механизмы достижения поставленных целей. Было поставлено четыре цели, и все они направлены на решение существующих сегодня проблем. Поскольку местное самоуправление в Российской Федерации зарождалось не как в англо-саксонских системах, традиционно, или как в романо-германских, где местное самоуправление складывалось вместе с объединением раздробленных государств в единое. Эти выделенные нами проблемы, как ни странно, вполне совпали с проблемами, отраженными в докладе Светланы Разворотневой. Она – руководитель Центрального исполнительного комитета «Всероссийского Совета местного самоуправления», работает в рамках программы «Стратегии 2020». Наши взгляды в достаточной степени совпали, что вполне объяснимо, так как проблемы одни и те же.

В проекте я исходил из необходимости достижения следующих четырех целей. Первая цель – это повышение ответственности населения, проживающего на территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Вторая цель – это повышение степени вовлеченности населения. Третья – повышение самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, избавление от того самого закабаления. И четвертая – это достижение баланса между вопросами местного значения и возможностями территориальных сообществ в их решении.

По первому вопросу, по ответственности населения. Сегодня ответственность населения за принимаемые решения возникает не на основании осознанного выбора, а в силу наличия обязательности осуществления местного самоуправления. Этот институт у нас закреплен в Конституции, в ФЗ №131. И он сложился не вполне традиционно, не исторически. Он возник после отказа от советского демократического централизма, после перестройки, переворота. Для нас это новое, появившееся лишь с принятием Конституции. До нее еще Верховным Советом, Президентом Борисом Николаевичем Ельциным были издана пара указов и постановлений. Сама идея самоуправления в силу обязательности осуществления своего права на осуществление местного самоуправления, реализация этого права, теряет свою ценность. Если само население не готово участвовать в решении вопросов местного значения, не готово самоуправляться, то под оберткой местного самоуправления окажется очередная патерналистская модель власти. Вот почему одно из принципиальных новшеств нашей модели – это введение принципа свободы выбора населением формы управления территорией. Другими словами, люди, если даже и чувствуют возможность осуществлять местное самоуправление, должны выразить свою волю. Это может быть референдум. Предположим, что данный проект стал реальной Конституцией Российской Федерации. В этом случае такие референдумы должны проводиться либо одновременно на всей территории государства, чтобы узнать, не хотят ли люди отказаться от своего права, либо на основании волеизъявления граждан об их желании провести такой референдум об отказе или сохранении местного самоуправления на данной территории. В случае отказа населения самоуправляться, такая территория начинает действовать, аналогично региональной федеральной территории, о которой говорил Саша, потому что не формируются органы местного самоуправления. Управление осуществляется непосредственно региональными органами государственной власти. Михаил Александрович в этом со мной не вполне согласен, поэтому вы можете обнаружить в проекте вариант текста о том, что представительные органы местного самоуправления формируются, независимо от того, к какой юрисдикции относится наше территориальное образование. Так вот, самая первая статья, №102, начинается так: «Местное самоуправление является и высшей формой самоорганизации граждан, и одновременно формой осуществления гражданами своей власти». Вот уже две ипостаси. Форма самоорганизации граждан подразумевает, что местное самоуправление есть некая форма гражданского общества. В свое время, когда действовала Конституционная Комиссия, до Конституционного Совещания, в их первом проекте Конституции РСФСР была глава, которая называлась «Гражданское общество». Содержание было достаточно странным. Местное самоуправление туда тогда не относилось, потому что органы местного самоуправления на тот момент не являлись госорганами, еще не сложились сегодняшние взгляды. От этой главы отказались, но смысл ее закрепления в проекте был в том, чтобы подтолкнуть общество к построению этого самого гражданского общества. По сути, там были те же самые права, которые закреплены сегодня во второй главе Конституции. И, наконец, местное самоуправление – это неотъемлемое право граждан, реализация которого возможна при наличии ясно выраженной воли проживающего на соответствующей территории населения.

Итак, второй вопрос – это повышение вовлеченности население в процесс решения вопросов местного значения. Во-первых, это связано с участием населения в принятии и изменении устава местного муниципального образования местного сообщества. На сегодняшний день устав принимается и изменяется представительными органами местного самоуправления. В последние годы, с 2008-го года, это привело к тому, что возникла такая система, что глава муниципального образования может избираться не только населением, но и депутатами городского совета или поселенческого совета из своего числа. В этом случае он оказывается абсолютно подотчетным представительным органам. И что вы думаете? Тут же представительные органы почти всех муниципальных образований поспешили изменить свои Уставы, чтобы подчинить себе своего же Главу.

Далее. Изменяются территориальные основы. Может быть, вы знаете, что существуют городские и сельские поселения на уровне местного самоуправления, которые объединяются в рамках муниципальных районов. На сегодняшний день муниципальные районы являются обязательными территориальными образованиями, мы же делаем их лишь дополнительными, вспомогательными. Зачем же на сегодняшний день нужны муниципальные районы? Для решения вопросов межпоселенческого характера. Мы отдаем эти вопросы в ведения самих поселений, а районы могут быть образованы по решению поселений, если они сочтут это необходимым.

Основная проблема сегодняшних муниципальных образований – это финансовая недостаточность и, соответственно, финансовая зависимость от федерального центра, от регионов. Наше предложение – достаточно радикальный подход к формированию, к составлению местного бюджета. Основные направления местной политики, решение вопросов местного значения должны определяться непосредственно местным населением. Местное население платит налоги и вполне имеет право определять, куда эти налоги идут. Они имеют право хотя бы определять приоритетное начало, понятно, что не лезть в вопросы непосредственно политики. Но этот принцип, это правило может быть реализовано лишь при достаточных доходах самих граждан. Мы это понимаем, мы согласны с тем, что такая реформа, такая новация – это, возможно, рановато для России. В большинстве стран Европы, в США основные доходы муниципального образования составляют налоги с недвижимости. В России и налога такого нет, и недвижимости, и денег у населения таких нет. Поэтому достаточно сложно реализовать эту идею.

Мы бы хотели создать муниципальную полицию. Эта идея не нова. Идея создания института муниципальной милиции родилась еще в начале 90-х, когда писали закон о милиции. Но не сложилось. В конце 90-х тоже была попытка создания такого института, но, опять же, она провалилась. Провалилась она по той причине, что, во-первых, не было создано механизма создания такого института. Во-вторых, она провалилась из-за непонимания муниципальными образованиями причин необходимости муниципальной милиции на тот момент, если есть специфический федеральный орган, орган исполнительной власти. Мы прописали подобный механизм. Михаил Александрович любит называть эту систему «шерифской моделью». Начальник муниципальной полиции (мы не назовем его, конечно, шерифом) избирается непосредственно местным населением. То есть, по сути, он является таким же выборным должностным лицом, как и глава муниципального образования, как и депутаты представительного органа. Начальник полиции должен осуществлять специфические задачи, которые должны уже определяться законом, а не Конституцией, ни в коем случае. Финансируется все это из муниципального бюджета. И это снижает нагрузку на муниципальные образования, которую перекладывают на них федеральные центры и региональные власти, опять же на основании закона №131 и некоторых региональных актов. На этом я заканчиваю.

Михаил Краснов:

Я хочу добавить о еще трех новшествах. Во-первых, у нас есть статьи, посвященные правам оппозиции. Во-вторых, в нашем проекте запрещается иметь государственные СМИ и даже запрещается иметь СМИ организациям с, хотя бы, долей государственного участия. И третье – это «золотой аквариум» для публичной службы. Там все хорошо, большие социальные гарантии, но за это полная прозрачность и очень жесткие ограничения, вплоть до отчетности родственников. Теперь, вопросы?

Ярославна Брылева, Ростов-на-Дону:

У меня вопрос к Вам, Михаил Александрович, и два маленьких вопроса к Александру. Вы сказали о выравнивании стартовых условий в регионах. Но как? Допустим, на Северный Кавказ идут большие деньги в виде трансфертов и дотаций из Федерального центра, чем в другие регионы. Однако уровень образования там намного ниже, по сравнению с другими регионами, практически отсутствует. Таким образом, деньги мы сразу убираем. Что тогда остается, как выровнять стартовый капитал?

Михаил Краснов:

Я Вам конкретно не могу сказать, я все-таки не экономист. Но речь идет не о деньгах регионам, а о деньгах конкретным людям. И, опять-таки, не обязательно о деньгах, точнее, не только о деньгах. О некоторых компенсационных механизмах. Например, железнодорожные тарифы, а, может быть, и авиационные, для жителей Дальнего Востока. Эту разницу берет на себя государство для увеличения мобильности. Страна единая, а Дальний Восток фактически как бы отгорожен от страны. Да и Дальневосточная Сибирь тоже. Поэтому речь идет, во-первых, не только о деньгах, а во-вторых, если и о деньгах, то конкретным людям. Но этот механизм, конечно же, мы не прописывали, мы прописали только принцип. Об этом еще надо много рассуждать экономистам.

Ярославна Брылева, Ростов-на-Дону:

Спасибо. Александр, у меня к Вам такой вопрос: Вы сказали, что оставляем субъекты, но республикам даем право на официальный язык. То есть, принцип административно-территориального деления мы также оставляем по национальному признаку? В республиках, допустим. Или лучше от него отказаться?

Александр Горский:

У нас два принципа при формировании субъектного состава Федерации –национально-территориальный и территориальный. У нас в переходных положениях есть норма о том, как должен осуществляться процесс перехода от шести видов субъектов на двусубъектный состав, и зависит это от количества коренного автохтонного населения в данных республиках. То есть, мы не отказываемся от республик. У нас два принципа формирования субъектов –территориальный, то есть это области, края, которые переходят в статус губерний, и национальный –автономные округа, республики и автономная область. Если в этих субъектах численность коренного населения менее 45%, тогда этот субъект перейдет не в статус автономной республики, а в статус губернии.

Артур Матвеев, Казань:

Михаил Александрович, в Вашем проекте Конституции нет места статье о профсоюзах. Почему? Какую значимость Вы отводите профсоюзам?

Михаил Краснов:

Я начну со второго вопроса. Я отвожу огромную значимость. Беда современной России в том, что нормально профсоюзного движения нет. Нормальных профсоюзов нет. Много ошибок было сделано в начале 90-х годов, и в том числе отказ от роспуска СПС, который переполз в нынешнюю Федерацию независимых профсоюзов, в полугосударственные, фактически, структуры. А те, независимые профсоюзы во многом были подавлены. Я, как раз, очень высоко оцениваю профсоюзы, но я не считаю, что это предмет конституционного регулирования. До сих пор Румянцев, недавно еще его интервью было, бывший секретарь Конституционной Комиссии еще Съезда народных депутатов, мы с ним часто общаемся, он до сих пор уверен, что в Конституции нужно иметь главу «О гражданском обществе». Не нужно иметь! Потому что как только мы с юридическими нормами лезем в такие политически интимные вещи, мы сразу замораживаем эти вещи. То же самое с профсоюзами. Мы могли бы, в конце концов, конституционно урегулировать вопрос о любви и дружбе, таким же образом. Но это, согласитесь, не предмет конституционного регулирования. Конституция должна отвечать на две важные проблемы: как устроено государство, и как поотсекать ему всякие возможные попытки лезть к гражданам. Я немножко по-бытовому говорю. А сковывать профсоюзы какими-то юридическими нормами… Одно дело – право на забастовку, или прописывать коллективные договоры. Безусловно. Но как устраивать профсоюзы – Конституция должна молчать, конечно.

Алексей Гриднев, Москва:

Возникло довольно много вопросов, но задам самые важные. Во-первых, Вы сказали, что не могут чиновники и военные избираться в органы власти. Но известно, что даже в самых демократичных странах, например, в Израиле, в США очень часто главы государства являются военными. Например, генерал Эйзенхауэр, или все премьер-министры, кроме последнего, были генералами. Не является такое ограничение несколько несправедливым?

Второй вопрос, скорее всего, Антону. Вы предложили, что если население не хочет иметь местное самоуправление, то оно его и не будет иметь. Но как население может согласиться или не согласиться иметь местное самоуправление, если оно его никогда по-настоящему не имело? Может быть, сначала нужно ему дать попробовать местное самоуправление, чтобы потом оно могло решить, нужно оно ему, или нет?

И третье. Вы предлагаете полупрезидентскую модель на федеральном уровне и парламентскую на уровне субъектов Федерации. Может, знаете Бусыгину Ирину Марковну? Она нам читала лекцию по федерализму и говорила, что ни в одной федерации нет такого, чтобы избирательная и политическая системы в центре и в регионах были разными. То есть, если на федеральном уровне парламентаризм, то и в субъектах парламентаризм, если на федеральном уровне президентская система, то и в регионах губернатор избирается напрямую. Не будет ли такое смешение приводить к диспропорциям, дисбалансам и так далее? Спасибо.

Михаил Краснов:

На два Ваших вопроса, которые адресованы мне, будет отвечать Антон. Я, естественно буду отвечать кратко. Они как раз основаны на западном опыте. Вы и первый, и третий вопрос адресовали к западному опыту. Я, как раз, не из «западофобов», а, наоборот, вполне нормально к этому отношусь. Но это же не значит, что все, что есть в мире, абсолютно правильно и является истиной в последней инстанции. Абсолютно не так. В конце концов, мы имеет право и на политическое творчество. Да, в политическом смысле мы отстаем, но мы можем не линейно, а обогнув, оказаться в чем-то и впереди. Не вижу в этом ничего страшного. Если говорить более конкретно, то я как юрист, как институционалист не вижу никакого противоречия между организацией полупрезидентской власти на федеральном уровне и парламентской на региональном. Наоборот, это уничтожает возможность выстраивания вертикали между Федерацией и субъектами Федерации.

Что касается вопроса про военных. Да, нигде этого нет, хотя история знает случаи, когда военным не разрешали голосовать. Я считаю, и это позиция, с которой большинство согласилось, а может и не согласились, я, может, диктаторски поступил в этом вопросе, навязав нашему творческому коллективу свое видение. Я считаю, что госслужащие, военные, правоохранительные и гражданские по-особому позиционируются в государстве. Да, это граждане, но, пока они служащие, они не должны ни голосовать, ни быть избранными. У нас, кстати, это есть. Если ты хочешь быть избранным – увольняйся с госслужбы и через год ты можешь выдвигать свою кандидатуру. Я не вижу в этом ничего криминального. Более того, я вижу в этом одну из гарантий. Я всегда повторяю то, что сказал один венгерский конституционалист, Андраш Шайо: «Конституция есть отражение наших страхов». Так вот, в каком-то смысле Конституция у нас несколько идеалистичная, она висит в воздухе, но, в то же время, мы, конечно же, исходили и из сегодняшнего дня. Любая конституция исходит из предыдущих. Мы видим, как чиновничество активно участвует, в негативном смысле, во всех избирательных кампаниях. Поэтому мы вообще, физически хотели отстранить всякие возможности госаппарата как-то влиять, в том числе в личном качестве, на исход выборов. Вот такие были соображения, хотя это не все.

Антон Воробьев:

По поводу свободы выбора населения на осуществление местного самоуправления. Формулировка вопроса была такая: как они будут определять, отказываться или соглашаться осуществлять местное самоуправление, если они его никогда не имели, да? В философском смысле здесь можно очень много рассуждать, поскольку могут быть различные определения, принципы, дефиниции местного самоуправления. В юридическом, формальном смысле оно у нас есть с 93-го года. И никуда от этого не деться. Но это очень правильный вопрос. Здесь есть варианты реализации наших идей. Я лично за то, чтобы провести референдум просто-напросто везде. В сегодняшней нашей Конституции не дается определение местного самоуправления, и это правильно, потому что в Конституции дефиниций должно быть минимум. Дается оно у нас в законе №131 и в европейской хартии о местном самоуправлении. Но у нас чуть-чуть по-другому. Акцент делается на ответственность права и ответственность граждан. Если мы проводим этот наш местный референдум, и они голосуют, то они обязательно берут на себя ответственность. На этом у нас все и зациклено. Это уже некий идеологический подход. Они приходят и знают, что голосуют за то, что у них появляется право и, одновременно, обязанности.

Иляна Демушкина, С-Петербург/Петрозаводск:

У меня три вопроса. Первый уже отчасти был затронут. Есть ли какие-то критерии эффективности вашего проекта Конституции? Думали вы над этим, или не думали? Насколько соотносили свои идеи с реалиями, которые сейчас у нас в России? Второй вопрос. Не очень просто прояснить для себя. Вы предлагаете избирателям самим приходить на участок и регистрироваться, насколько я поняла. Список избирателей будет формироваться, исходя из этого? Получается, что остальные люди не попадают в список, и тогда возможны махинации со списком избирателей? Здесь мне не понятна сама технология. И третий вопрос связан с субъектами Федерации. По сути, вы все равно оставляете симметричную Федерацию, да? Потому что существуют автономные республики и существуют губернии. По какому признаку вы определяли 40% коренного населения для республик? Потому что, например, в республики Карелия, откуда я родом, 10% карелов. Но если вы отберете у них статус, я боюсь, это вызовет очень большое недовольство населения. Каковы ваши размышления по этому поводу?

Михаил Краснов:

Первое – это эффективность, да? Еще раз повторю, мы, конечно, не брали наши конструкции с потолка, мы исходили из анализа существующих проблем. А уж насколько это будет эффективно – это, конечно, показал бы эксперимент. Никто этого не может сказать. В конце концов, может, моя гипотеза о том, что не наши мозги, а наши институты обусловливают ту картину, которую мы имеем, окажется неправильной, и все-таки наши мозги. Тогда я умою руки и скажу, что был неправ. Пока я свято убежден, что институты могут переделывать и мозги. Люди вынуждены, и это показывает история, вынуждены адаптироваться к условиям. Поэтому, что значит, я не очень понимаю, эффективность? Например, если мы говорим, что Президент у нас играет только одну роль – хранителя правил игры – он отвечает только за правила игры. Кстати говоря, я об этом не сказал, но, может, вы посмотрели: у нас Президент избирается на семь лет, один раз в жизни, чтобы его не волновали рейтинги. Он – хранитель конституционного строя. Только правил игры. Поэтому что здесь может оказаться неэффективным, я не очень понимаю. Или когда Думе предоставляется право формировать Правительство. Это уже проверено на других странах, это абсолютно нормально. Поэтому я не очень понимаю, что Вы понимаете под эффективностью. Может, реалистичность этого? Вы это имели в виду?

Иляна Демушкина, С-Петербург/Петрозаводск:

Возможность использования Вашего проекта. Насколько это будет успешно? Может, это вообще нам не подходит.

Михаил Краснов:

Когда ваши родители голосовали или не голосовали за Конституцию 93-го года, явно, что 99% населения эту Конституцию не читали. Поэтому это голосование, конечно, было не очень хорошее. У Бориса Николаевича в ту пору рейтинг уже начал падать, особенно после событий октября 93-го года. Но пятьдесят с небольшим процентов пришедших проголосовали за Конституцию. Не очень большой процент, но голосовали фактически не за Конституцию, а за продолжение реформ. Во всем мире голосуют, все-таки, не за конкретные нормы, а либо доверяют тем, кто выносит проект на голосование, либо не доверяют. Поэтому любая конституция принимается в неизвестности. Будет она работать? Не будет она работать? Тут есть вопрос доверия к ее разработчикам и тем, кто ее выносит. То же самое и с нашим проектом. Я не думаю, что он будет когда-нибудь вынесен, но, с другой стороны, кто его знает? Может, в измененном виде и будет вынесен. Мы убеждены, что он будет работать, потому что мы не приставляли к нему какие-то утопические представления о наших гражданах, в отличие, кстати, от идей коммунизма, что люди, в конечном счете, станут с крылышками. Такие сознательные, что все склады будут открыты, а они будут только брать себе по потребности. Мы себе этого не представляли. Мы исходили из вполне нормального, грешного, земного человека. В этом смысле проект не утопичен. И я думаю, что он реалистичен для России.

Второе, что касается регистрации. Я сейчас не помню в конкретике, но мы закладывали моменты ограничения махинаций. Плюс к этому я хочу добавить, что и ЦИК у нас, я имею в виду центральную избирательную комиссию, и избирательные комиссии более низкого уровня целиком формируются только из представителей политических партий, а регистрирует или, как бы, утверждает этот состав Конституционный Суд, которому все равно, каким будет этот состав. То есть, не квотный принцип, как сейчас. Дума, Президент и Совет Федерации. И поэтому мы имеем ВЦИК, который имеем, и соответствующие избирательные комиссии. А партии, которые заинтересованы, будут друг за другом следить. И они же будут заинтересованы не допускать махинаций с регистрацией избирателей.

Александр Горский:

По поводу Карелии и той цифры, которую мы прописали в нашем проекте. Конечно, эта цифра не идеальная. У каждого свое восприятие, сколько надо процентов. Если бы мы написали более высокий процент населения для того, чтобы субъект был республикой, то это было бы не реально, кроме некоторых Северо-Кавказских республик, где большинство населения коренное. Для примера возьмем Дагестан. Там нет одной коренной национальности, их там более тридцати и даже больше на территории одной республики. Значит, это и не будет республикой, это будет губернией с многонациональным составом. Я уже отметил, что компенсируем мы отсутствие этой квазигосударственности тем, что муниципальное образование, то есть местное сообщество, может устанавливать свой официальный язык общения. Это гарантирует и реализацию прав коренных народов, потому что они являются малочисленными, в том числе, именно на уровне местного самоуправления. А республиками останутся только те субъекты Федерации, в которых население соответствует федеральному критерию. Как я уже сказал, цифра не может быть идеальной. Это наше авторское мнение, предложенное мной и поддержанное всем нашим творческим коллективом.

Рипсиме Шмавонян, Новосибирск:

Вопрос касательно новой столицы. По какому принципу, по каким критериям выбирается или, может быть, уже выбрана новая столица? Спасибо.

Александр Горский:

У нас в проекте прописано, что федеральной территорией является столица России город N. Так и написано, город N. Мы специально обращали внимание на то, что мы не отдаем предпочтение какому-либо городу. Лично мне кажется, мы должны пойти по пути и США, и Бразилии, когда столица была создана на, так сказать, нейтральной территории. Это новый город. Если вы знаете, Вашингтон был построен на стыке трех штатов. Территория была выкуплена Федеральным Правительством, и построена столица, которая отвечала бы духу независимости США. Она не зависела ни от каких региональных властей. В Бразилии этот вопрос решался, исходя их другой причины. Тогдашняя столица Рио-де-Жанейро стала крупным мегаполисом (такая же судьба ждет и Москву), в котором появились районы разного достатка, включая неблагополучные районы. Существование такого большого разрыва между социальными группами внутри одной относительно компактной территории не позволяло государству эффективно реализовывать полномочия, что добавляло социальной напряженности. И поэтому была выбрана именно такая модель: отказаться от какого-либо ныне существующего города и построить сугубо город чиновничества, из которого будет осуществляться руководство страной. Мы решили, что Москва и Санкт-Петербург, который тоже был когда-то столицей, уже исчерпали свой ресурс в качестве городов, которые еще могут куда-либо расти. Также для того, чтобы убрать это массовое чиновничество из Москвы, где сосредоточено три уровня власти: муниципалитеты, город и федеральные органы власти. Мы хотим избавиться от негативного эффекта, который существует и благодаря бюрократической конкуренции Москвы и Петербурга, и благодаря наличию имперскости, Москва-Кремль, ощущения сердца нашей Родины, что в советские времена, что в наше время. Мы исходили из этого. Нам нужна новая столица, но не конкретный город, который существует сейчас.

Михаил Краснов:

Были споры, где устроить столицу, и были разные варианты, например, на Урале, где-то примерно в середине страны. Между прочим, о Вашингтоне. Если бы США уже тогда, в конце 18-го века имели пятьдесят или даже сорок штатов, то, наверное, и столица была бы в другом месте. А тогда было тринадцать штатов, в основном, восточного побережья, поэтому Вашингтон где-то в середине и получился. Вообще, в теории, не в юридической теории, а, может, геоэкономической, есть такое мнение, что столицу лучше всего располагать на границе, на стыке двух мегаэтносов. Например, в тех же Штатах, Вашингтон где-то примерно на границе дикси и янки. То есть, южан и, условно говоря, северян. Тут надо, конечно, смотреть, где она и учитывать размеры страны, чтобы примерно одинаково было добираться и с Дальнего Востока, и с западных рубежей страны. Поэтому мы не взяли на себя риск. Мы понимали, что, называя город, мы к этому привлекаем все внимание. А мы не хотели к этому привлекать внимание, это для нас не самый главный вопрос. Главной была конструкция власти, о которой мы с ребятами вам чуть-чуть рассказали. Спасибо.

Елена Соломонова, Йошкар-Ола:

Я обратила внимание, что в вашем проекте есть глава «Принципы проведения реформ». Довольно-таки интересное название, не встречала ни в каких конституциях. Написано, что она заключается в том, чтобы проводить различные эксперименты. А смысл? Для чего они нужны? И каким образом это все будет реализовываться? Спасибо.

Александр Горский:

Да, я сказал пару слов об этой главе, что такая глава не существует ни в одной зарубежной конституции, насколько нам известно. Я объясню смысл этой главы на практическом примере. Вторгнусь в сферу Антона, в местное самоуправление. С 2003-го года у нас в России существует так называемая двухуровневая модель местного самоуправления, когда у нас есть поселенческий уровень и уровень муниципальных районов и городских округов. Периодически возникают идеи о том, что эта модель не работает, и нам надо от нее отказаться. Недавно ульяновский губернатор заявил, что нам надо отказаться от сельских администраций. А если не будет сельских администраций, то тогда зачем нам нужны сельские представительные органы? И вообще, возникает вопрос, нужны ли нам села как отдельные муниципальные образования? Так вот, чтобы не возникало таких перекосов, когда наше руководство решит: «Зачем нам нужны сельские поселения? Давайте их отменим!», тем самым разрушив концепцию 131го закона «О местном самоуправлении», а потом пройдет пять-семь лет, и скажут, что все-таки надо было сохранить двухуровневую модель, потому что без сельских администраций и сельских поселений местное население лишается возможности элементарно получить какой-либо документ от органов власти. Для того чтобы избежать этих перекосов, мы и создали главу «О проведении экспериментов». Именно провести реформу в уменьшенном размере, например, на территории муниципального образования или на уровне субъекта Российской Федерации.

Елена Соломонова, Йошкар-Ола:

Вопросы будут решаться до введения реформы, то есть, будет проводиться какой-то анализ?

Александр Горский:

Конечно. В первой или во второй статье этой главы указано, что инициаторы этой реформы, проведения государственно-правового эксперимента, должен представить записку, в которой должно содержаться обоснование проведения, цели реформы, возможно, как позитивные, так и негативные последствия проведения данной реформы. У нас за всю историю, я знаю, был один такой государственно-правовой эксперимент. Он проводился в сфере налоговых правоотношений, когда в городах Великий Новгород и Тверь в течение трех лет, а потом еще было продлено на два года, проводился эксперимент в сфере налогообложения по двум федеральным налогам. Он был оформлен по закону, был отдельный федеральный закон, если вы захотите, его можно найти в интернете. Эта практика очень позитивна, на наш взгляд, потому что зачем подвергать риску всю страну, когда кому-то, простите за выражение, взбредет в голову что-то провести, каким-то политически активным силам, которые пролоббируют свои идеи. Зачем проводить на всей территории – это и большие затраты, и неудобство для населения, если можно апробировать этот вариант на какой-то более компактной территории? Спасибо.

Поделиться ссылкой:
0

Добавить комментарий