Политическая ответственность
Профессор Высшей школы экономики,
доктор политических наук
Юлий Нисневич:
У нас был один профессор, который не
очень привык к нравам «Вышки», когда входил в аудиторию, просил всех встать.
Студенты возмутились, и больше этот профессор у нас не работал.
Я
для вас сегодня проведу небольшой эксперимент. Тема политической
ответственности. Статья была написана в прошлом году, но на неё никто серьёзно
не обращает внимания, хотя слово «ответственность» все прекрасно слышали. Что
такое политическая ответственность? Мало кто этим интересуется и понимает, о
чём идёт речь. Я не представляю, как можно строить нормальную политическую
систему без этого понятия, без этого феномена. Очень многие вещи теряют
какой-либо смысл, если нет понятия ответственности за то, что вы делаете.
Второе
замечание. Когда мы говорим о какой-либо ответственности, это вопрос всегда
личный, не бывает коллективной ответственности. Когда я вчера делал эту
презентацию, забыл вынести сюда самую гениальную цитату по этому поводу,
которая принадлежит нашему с вами соотечественнику, великому писателю Фазилю
Искандеру. Он написал: «Настоящая ответственность бывает только личной, человек
краснеет один». Вот это логика, на которой должна быть построена вся система.
Всё это забыто, с точки зрения внимания. Давайте договоримся, что мы понимаем
под ответственностью. Ответственность – это отношение к зависимости человека от
чего-то, воспринимаемая им самим в качестве определяющего основания для
принятия решения о деятельности. Он сам воспринимает свою ответственность. Это
самое общее определение из энциклопедического словаря.
Мы
с вами хотим поговорить о политической ответственности. Прежде всего, мы с вами
договоримся, какие у нас есть субъекты политической ответственности. Это так
называемые акторы, которые принимают политические решения и совершают
политические действия. Ответственность несётся не только за решения, но и за
действия. Это тоже принципиальная вещь. В этом смысле у нас все субъекты
политической ответственности можно разделить на две группы: индивидуальные
субъекты и коллективные субъекты. Если субъекты коллективные, это не значит,
что они несут коллективную ответственность. Кто такие индивидуальные субъекты
политической ответственности? Прежде всего, это политики. К политикам мы
относим не только тех, кто избирается, но и тех, кто занимает политические
должности в системе публичной власти. Вот вам простой пример: министр. Он не
выбирается, но занимает политическую должность в публичной власти. Такой
уровень должностей у нас существует, я на этом чуть позже остановлюсь. Потому
что сейчас это одна из ключевых проблем, как разделить во власти политические и
административные должности публичной власти. Мы с вами граждане и тоже несём
политическую ответственность, так как мы участвуем, или отказываемся
участвовать в каких-то общезначимых политических мероприятиях. За это мы тоже
несём политическую ответственность, даже за свой отказ.
Коллективные
субъекты политической ответственности. Это некие институты, в которых имеет
место как коллегиальное принятие решений, так и индивидуальное. В институте
один человек может принять решение, а может быть коллегиальное принятие
решений. Институты это те, кто совершают коллективные действия, весь коллектив
института, все, кто является членами этого института, совершают или не
совершают действия. Теперь насчёт коллегиального принятия решений. Тут самая
любопытная штука в том смысле, что даже при коллегиальном принятии решений,
ответственность индивидуальная. Каждый участник, который принимает политическое
решение, несёт личную ответственность за участие или неучастие в самом процессе
принятия решений. Если правительство принимает решение, то каждый министр,
который входит в это правительство, несёт личную ответственность, присутствовал
он при принятии решения, или не присутствовал, или взял и увильнул. Но раз
коллегиально принимается решение, то человек всё равно несёт личную
ответственность.
Самое
важное, и мы на этом останавливаемся. Иногда мы встречаемся с ситуациями, когда
решение принято неизвестно какими людьми. Сколько их было, кто персонально
принимал это решение, мы с вами не знаем. Тогда о такой коллективной
ответственности речи быть не может. Это называется принципом коллективной
безответственности. Коллективная безответственность бывает, когда никто не
хочет брать на себя ответственность.
В
политическом институте есть коллективные действия, но каждый член коллектива
этого политического института несёт личную ответственность за то, что он принял
или не принял участие в этих коллективных действиях. Ответственность всегда
бывает только личной, коллективной бывает только безответственность.
В
этом смысле, у нас любят разговаривать, что у нас есть политическая
ответственность народа, электората, которая никакого смысла при таком подходе
не имеет. Народ не может нести политическую ответственность, потому что народ –
это в русском языке довольно любопытный термин. В русском языке есть несколько
слов, которые, с точки зрения теории политики, имеют смысл. Есть понятие «люди»,
когда мы с вами понимаем, что много людей, за ними мы видим каждого конкретного
человека. Есть понятие «народ». У Пушкина есть замечательная фраза: «Народ
безмолвствует». Народ – это что-то серое и безликое. Я всегда борюсь с двумя
словами, в политическом смысле. Это «народ» и «население». И то, и другое
совершенно бессмысленные слова, потому что это ни о чём. Это серая масса, с
которой можно делать всё, что угодно.
Почему
мы с вами говорим о политической ответственности? Идея вот в чём. Политика сегодня,
наряду ещё с одним регулятором, правом – это единственные два универсальных
регулятора общественных отношений. Других универсальных регуляторов
общественных отношений нет. Обычно, когда я провожу этот эксперимент, мне
говорят, что еще религия. Да, это регулятор общественных отношений, только не
универсальный. В мире существует 5000 религиозных разновидностей, они все
универсальными быть не могут, потому что они регулируют отношения только в
рамках своих объектов. Универсально регулируют политика и право. Политика – это
регулятор общественных отношений, конкретных отношений взаимодействия индивидов
и групп по поводу завоевания, удержания и использования власти. Здесь обращаю
ваше внимание на то, что когда мы говорим о завоевании и удержании – это одна
часть. А вот использование – это вторая часть. Студентов спрашивают о том,
какая цель у политической партии. Все начинают говорить, что завоевание власти,
потом её использование. Это принципиальная вещь. Об этом все забывают и
считают, что политика – это только борьба за власть. Политика – это и
использование власти. Раз политика регулирует общественные отношения, то является
объектом политической ответственности. Перед кем возникает эта ответственность?
Это само общество как некая социальная ценность. Любой политик несёт
политическую ответственность перед обществом. На это надо серьёзно обращать
внимание.
Возвращаюсь
к идее о том, что политика состоит из двух частей – это борьба за завоевание
власти, удержание, и её использование. В политическом процессе можно выделить
два самых больших процесса. Это стадия завоевания или удержания публичной
власти, и стадия использования публичной власти. На каждой из этих стадий, на
каждом из этих этапов своя политическая ответственность и свои субъекты
политической ответственности.
Мы
начнём с завоевания публичной власти. Завоевание политической власти
посредством выборов. Есть другие способы завоевания власти. Мы говорим о том,
что идёт завоевание власти посредством выборов, и у нас возникают два субъекта
политической ответственности. Это политики-кандидаты, потому что выборы бывают
по партийным спискам, бывает, что просто избираются кандидаты, мажоритарные
выборы, либо избрание на должность Президента. Вторая группа – это избиратели.
Любой гражданин, наделённый избирательным правом, является избирателем и несёт
политическую ответственность.
Когда
мы говорим о политических партиях, я нарисую несколько идеальную картинку, но
без понимания идеальной картинки трудно понять, что и как происходит. В
политической теории есть такой подход к анализу выборных ситуаций как понятие
политического рынка. Тогда возникает вопрос, какие два продукта. Любая
политическая партия, которая реально борется за завоевание политической власти,
а потом хочет её использовать, какие два продукта должна предложить своим
избирателям? Это, прежде всего, партийная программа. Смысл партийной программы
в том, что она должна нам с вами предложить своё видение, в силу своих идейных
установок, программу развития страны. Программу развития государства, программу
решения тех общезначимых проблем, которые она вытащила из всего комплекса
проблем, которые существуют, методы, которыми она предлагает решать эти задачи.
Тогда-то это и будет партийная программа. Когда нам чётко показывают, как мы
будем развиваться, какие проблемы мы должны решать, методы, которыми мы эти
задачи будем решать. Остальное – всё слова, бессмысленные и никому не нужные. В
зависимости от идеологической окраски той или иной политической партии, они
могут выделять одни и те же проблемы, но могут предлагать разные пути их
решения. Второй продукт, принципиально важный – это та политическая команда,
которая будет реализовывать эту программу в случае победы партии на выборах.
Это очень важный продукт. Команда может состоять из партийного лидера и специалистов,
профессиональных политиков, которые работают в этой партии. Сегодня лидерских
партий, силовых индивидуальных лидеров в современной политике просто нет. Они
не востребованы. Последние мощные лидеры были в конце прошлого века. Если мы
проанализируем современность, то таких ярких лидеров в разных странах, если это
не авторитарные системы, нет. Таких людей, как де Голль, Маргарет Тэтчер,
Рональд Рейган сегодня не существует. Политики в демократических странах – это
некие объединительные силы или политические команды. У нас с вами лидером
такого типа был Борис Николаевич Ельцин. Это явно был политик-лидер, который
вёл за собой преобразование страны. По поводу Путина отвечу, что это не
политик-лидер, это миф. Лукашенко просто авторитарный правитель, там нет
команды. Там другая конструкция. Лукашенко – это как раз классический пример
личного авторитаризма. Там есть Лукашенко, а за ним нет реальной команды, он их
тасует, как колоду карт, исходя из того, что ему хочется. Аналог Лукашенко у
нас – это Жириновский по отношению к своей партии. За качество этих самых
продуктов политические партии должны нести политическую ответственность перед
избирателями. Что они вам предлагают, какую программу развития, какую команду –
за это они должны нести политическую ответственность.
Я
сказал несколько слов о политических проектах и мерах по их реализации. Тут
очень важно и специально вынесено на отдельный слайд то, что они должны
соответствовать общезначимым целям для развития всего государства и всего
общества. Они не должны удовлетворять частные корпоративные интересы или
интересы отдельных узких социальных групп. Несмотря на то, что слово «партия»
происходит от слова «часть», политическая партия пытается агрегировать задачи
общезначимые. Она будет опираться на определённые социальные слои, но это
широкие слои. Есть другие конструкции, которые не этим занимаются, у них другие
задачи. Тогда их довольно сложно назвать политическими партиями, это, скорее,
лоббистские политические образования, которые решают другие задачи. Здесь
второе очень важное замечание. Когда я говорил о программе, то можно обещать
всё, как в своё время Жириновский обещал каждой женщине по мужчине, каждому
мужчине по бутылке водки, или как обещал Миронов зарплаты по 5 000, когда
у всех в среднем были по 1000 рублей. Это называется популизмом. Политический
популизм ничего общего с политической ответственностью просто не имеет. Можно
говорить всё, что угодно, и при этом не осознавать никакой ответственности. По
сути, это обман избирателей.
Когда
мы посмотрели общую конструкцию, то видим, что у нас есть партийные независимые
кандидаты, и они будут нести личную ответственность в том случае, если они
придут к власти. Они будут нести ответственность за те обещания, которые они
дали в ходе избирательной компании. Здесь есть одна очень серьёзная проблема.
Люди не прощают невыполненных обещаний, даже те, кто искренне верит в
патерналистскую силу государства. Вдруг им наобещали чего-то, а потом не
сделали. Это самая опасная ситуация, потому что возникает полное разочарование,
это выливается в жёсткие протесты. Человек настроен на патерналистское
отношение, на популистское обещание, что у него завтра зарплата поднимется в 10
раз, в нашем обществе таких людей довольно много. Если эти обещания не
выполняются, то такие люди берутся за вилы, они не будут выходить на мирные
демонстрации протеста. Они снесут эту власть далеко и надолго.
Вторая
проблема заключается в том, что если вы давали популистские обещания, а потом
вы понимаете, что они невыполнимы, но пытаетесь их реализовать, то это приведёт
к тому же, только другим способом. Обещания, прежде всего, носят экономический
характер, и тогда вы начинаете делать какие-то вещи в экономике, которые вообще
не соответствуют целям развития экономики. Вы начинаете разрушать собственную
экономику. У вас начинается экономическая деградация, она влечёт за собой
социальную деградацию, и кончается тем же самым бунтом, в том смысле, о котором
я говорил. Политический популизм, если он всепобеждающий, но не имеет никакого
отношения к политической ответственности, рано или поздно заканчивается сменой
власти не мирным путём, а путём, чаще всего, кровавого бунта.
Вторая
ответственность, которую несут независимые и партийные кандидаты, это способы
их участия в избирательных кампаниях. Они за это тоже несут ответственность.
Здесь мы сталкиваемся с тем, что политики на этапе избирательной кампании
начинают использовать не самые правовые методы ведения кампаний, исходя из
принципа, что цель оправдывает средства. Это приводит к тому, что возникает электоральная
коррупция, которая сначала будет вытеснять добросовестную транспарентную
политическую конкуренцию на этапе выборов. А если человек побеждает, благодаря
электоральной коррупции попадает во власть, то дальше он обязательно будет
использовать власть для того, чтобы её приватизировать под себя, любимого. Это
непреложные законы. Электоральная коррупция на этапе завоевания власти
обязательно переходит в коррупцию на этапе использования власти, которую мы
условно можем назвать приватизацией публичной власти. Этот процесс неизбежен.
Простой пример. Если политик на этапе выборов не очень явным способом получает
финансовые ресурсы от каких-то влиятельных финансово-экономических групп, то
дальше он будет заниматься тем, что называется в теории «торговлей влияния».
Как определяется понятие «торговля влияния»? Это когда высокопоставленные
политические чиновники, в обмен на тайное финансирование своей политической
деятельности или другие противоправные формы их поддержки, будут продавать своё
влияние, принимать решения в пользу тех, кто их поддержал. Тогда будет
происходить полная деформация всей системы управления государством. Рано или
поздно это закончиться приватизацией власти либо этими политиками, либо теми,
кто за ними стоит. Этот процесс самый опасный.
Когда
возникает электоральная коррупция? Кода органы власти, в чьи функциональные
обязанности ни в коей мере не входит участие в избирательных кампаниях, это,
вообще говоря, за пределами нормального политического смысла в демократическом
государстве, начинают становиться участниками избирательного процесса. Как
только органы власти самых разных уровней становятся избирательными машинами
той или иной партии, того или иного кандидата, это называется «политической
коррупцией». Обязательно происходит искажение волеизъявления граждан. Если
такой механизм работает, то люди, которые на основании такого механизма входят
во власть, будут нести ответственность только перед теми, кто им обеспечил
власть. Участие власти в избирательной кампании – это очень серьёзная штука.
Строго говоря, в демократическом государстве есть институты власти, и есть
люди, которые их населяют. Это те самые политики, которых мы с вами выбираем,
даём право участвовать во власти. В этом случае наполнение власти – это
производная от выборов. Как только проходят выборы, должны либо сменяться, либо
приходить другие люди во власть, тогда эта система работает. Если люди попали
туда коррупционным способом, то они дальше будут создавать условия, чтобы не
отдать власть, и мы с вами начинаем терять выборы.
Есть
модный термин, который мне безумно не нравится, и он безумно глупый. Называется
«электоральный авторитаризм». Есть старый термин «электоральная демократия»,
так называемый минималистский подход к демократии, устройство, при котором
существуют честные выборы. Это достаточно правильно. Если мы возьмём по
аналогии «электоральный авторитаризм», то получается, что это авторитаризм, при
котором существуют выборы. Такого в природе не бывает. Первый раз можно прийти
к власти в ходе честных выборов. Лукашенко нам такой пример демонстрирует. В
первый раз он пришёл к власти на абсолютно честных выборах. Но потом он сделал
всё, чтобы деформировать систему, чтобы удерживаться у власти, как можно
дольше. Он этого добился и сидит у власти много лет. Это свойственно тоталитарным
режимам. Потом идёт имитация выборов. Чем дальше от первых честных выборов, тем
больше это носит имитационный характер. В России то же самое, только у нас
немного другая схема, потому что у нас не личный авторитаризм. У нас
корпоративный авторитаризм. Схема чуть другая. «Либеральная миссия» выпустила
книгу, которая называется «Электоральный авторитаризм», в которой приведён
анализ избирательных кампаний с 2003-го по 2012-й год, там все эти механизмы
показаны. Это чистая электоральная коррупция. Это отдельная тема, можно читать
целую лекцию об электоральной коррупции. В том числе, там используется силовой
ресурс власти для решения выборных задач, и это является чистой коррупцией.
Теперь
мы переходим к нам с вами, к гражданам. Есть замечательное выражение, которое
кому только ни приписывают. На самом деле, вот его автор. Это французский
политический деятель XVIII
века Монталамбер, и ему принадлежит знаменитая фраза: «Даже если вы не
занимаетесь политикой, то всё равно политика займётся вами». Эта цитата
дословно принадлежит этому автору. Слова «цель оправдывает средства» приписываются
Макиавелли. Никогда ничего подобного он не говорил. Это часть цитаты: «Цель
оправдывает средства, но только те, которые идут на благо церкви», и она принадлежит
одному из представителей Ордена иезуитов. Потом большевики взяли кусок цитаты
без второй части. Это просто пример. С первой цитатой приблизительно такая же
история.
Мы
понимаем, что политика всё равно займётся нами, и это неизбежно. Мы только что
с вами обсуждали, что политика – один из универсальных регуляторов общественных
отношений. Никуда мы от него не денемся, он всё равно будет действовать. Хотя
нам долго будут рассказывать, что политика – это грязное дело, тут без нас всех
разберутся. Это, на самом деле, умышленный политический камуфляж, чтобы люди не
интересовались политикой.
Политическая
ответственность избирателя заключается в том, что он должен понимать и
принимать вполне осмысленные решения о том, участвует он, или не участвует в
знак протеста в том или ином избирательном процессе и голосует за ту или иную
партию или кандидата. Причём, принимает это решение осмысленно. Довольно сложно
отнести понятие осмысленности к решению, которое свойственно значительной части
избирателей: «А мне он нравится как мужчина, или как женщина». Это не относится
к осмысленно принимаемому политическому решению. Последствия таких решений, с
точки зрения жизни государства, иногда бывают очень плачевны. Когда я
рассказываю о таких вещах, это не значит, что они не существуют. И популизм
существует, и безответственность избирателей. Это та часть, про которую надо
понимать, что она существует, но она не является элементом того, что приведёт к
оптимальному решению задачи. Когда мы говорим о политической ответственности
избирателя, то она связана не только с его политической культурой, но и с его
общей культурой. Это очень серьёзная прямая связь. Сейчас существует целая
теория, которая объясняет практически всё политической культурой. Это тоже
перебор. Но то, что вопрос культуры играет огромную роль в политических
процессах, это безусловно. Не надо всё превращать в то, что всё это связано с
культурными кодами, там есть ещё куча всяких проблем. Но без культуры мы с вами
обойтись не можем.
Мы
говорили о завоевании власти посредством выборов. Существуют и другие способы
завоевания власти. Например, небезызвестный нам с вами государственный
переворот или военный переворот. Второй способ относится к коррупционным, это
так называемая «скупка государства», это высшая форма экономической коррупции,
когда осуществляется подкуп высших должностных лиц для того, чтобы они меняли
правила игры под тех, кто их покупает. Либо они сами отправляют своих
представителей во власть и начинают внедряться. Вот эти два входа в
политическое пространство, входа в политическую власть никакого отношения к
политической ответственности не имеют. Люди, которые приходят во власть,
благодаря государственным и военным переворотам, ни перед кем нести
ответственность не хотят. Поэтому они идут через перевороты, а не через выборы.
Ещё
очень серьёзный вариант вхождения во власть – современный вариант. Он
появляется в конце XX века. До этого мы знали два классических способа смены
политических режимов. Первый способ – революция, настоящая революция, когда
люди бегают с оружием, не государственный переворот, а массовая революция.
Второй способ – это оккупация. Оккупации приводили к смене политических
режимов. В конце XX века появляется третий способ, который сегодня может быть
наиболее распространённым. Это смена режима в результате протестных «ненасильственных»
действий. Когда начинаются массовые выступления, условно «ненасильственные»,
потому что они сопровождаются столкновениями с силами правопорядка. Это не
революция, когда все хватаются за оружие. Есть такой термин, «ненасильственная
революция». Лидеры, которые устраивают массовые акции протеста, приводящие к
сменам режимов, несут политическую ответственность за протестные действия. Они берут
на себя ответственность за все последствия этих протестов. Идея
ненасильственной смены режимов принадлежит Махатме Ганди, который в Индии
организовал действия, в результате которых англичане освободили Индию. Это был
ненасильственный протест. Он был идеологом этого направления. Потом это всё
трансформировалось, потому что время менялось. Вся атрибутика этого процесса,
безусловно, менялась. Поскольку в ходе смены режимов происходит смена власти,
то за процесс реализации партийных массовых акций ответственность несут
представители партии организаторов этих протестов.
Теперь
мы можем посмотреть этап использования власти, приобретенной выборным способом.
Два других способа, я имею в виду государственный переворот и скупку
государства, к политической ответственности отношения не имеют.
Ненасильственная смена власти должна базироваться на политической
ответственности, но в результате политики пришли к власти те или другие, дальше
возникает политическая ответственность, на этапе использования публичной
власти. Она всё равно там существует. Прежде всего, когда мы говорим о выборах,
те представители партии, те политические команды, которые пришли во власть,
несут ответственность перед своими избирателями за те политические программы, те
обещания, которые они давали, за их реализацию. Здесь очень важны два момента.
Ответственность несут не только избранные политики. В нормальном
демократическом государстве политические назначенцы, как правило, тоже являются
членами политических команд, они тоже несут политическую ответственность за
выполнение партийных программ. Очень важно чётко разделить политиков, которые
избираются, и политиков, которые назначаются. Хотя те и другие несут
политическую ответственность, но она всё-таки чуть разная. Потому что те,
которые избираются, это депутаты парламентов, либо персонально Президент. Те,
кто назначается, это руководители исполнительной власти, те, кто занимает
должности в государственном аппарате.
Здесь
возникает серьёзная проблема, связанная с политической ответственностью. Если к
политической ответственности не принуждать теми или иными способами, то ясно,
что все будут от неё отказываться любыми доступными средствами. В современном
демократическом государстве наряду с выборами, существует второй принципиальный
механизм: сменяемость по результатам выборов. Есть даже целая теория о том, что
существуют режимы доминантной власти, когда очень долго, даже в результате
выборов, одни и те же политические команды остаются у власти. Рано или поздно
это плохо кончается, происходит приватизация власти. Появляется, как назвал
один из теоретиков, приятельский капитализм с безудержной коррупцией. Не
случайно американцы, у которых был прецедент, когда Президент был у власти
четыре срока подряд, решили, что какой бы замечательный Президент ни был, надо
ограничивать двумя сроками. Длительное нахождение у власти может привести к
негативным последствиям. Выборы со сменяемостью власти это и есть механизм
принуждения к политической ответственности. Когда человек понимает, что ему всё
равно ещё идти на выборы, может произойти сменяемость, он становится более
ответственным за то, что он делает. Если он понимает, что, чего бы он ни делал,
всё равно он следующие выборы выиграет, то никакой политической ответственности
ни перед кем не несёт. Это принципиально, это механизм принуждения к
политической ответственности.
Что
касается группы назначаемых чиновников, здесь ситуация чуть иная. В своё время
Макс Вебер сформулировал основную идею, которая заключается в том, что
профессиональный чиновник не должен определять политику. Он считал, что если
чиновники в хорошем смысле начинают определять политику, то это угроза для прав
человека. Это отдельная тема, и о ней можно долго говорить. Сегодня аппарат
должен быть деполитизирован. Он не должен принимать участие в политических
действиях, акциях. Есть политические назначенцы, которые этим занимаются, они
определяют курс и стратегию развития государства и сменяются в ходе выборов. А
есть исполнительный механизм – административные политические деятели,
административные лица публичной власти, которые должны выполнять задачу по
управлению государством. Они принципиально должны быть в не поля политики. Это
отдельная тема. Приведу два примера. Ни у кого не вызывает сомнения, что
судебные органы не должны принимать участия в политике. Иначе они не будут
никаким судом. Замечательная цитата из концепции судебной реформы 1991-го года,
в которой мы чётко видим: «Независимый и свободный от корыстных интересов и
политических симпатий суд должен выступать гарантом законности и
справедливости, играть в государстве ту же роль, какая в человеке принадлежит
совести». Это ни у кого не вызывает сомнений. Если вы посмотрите Закон о
Конституционном суде, то там введены такие ограничения на политическую часть
конституционных судей, что им даже запрещено принимать участие в общественных
организациях, не только в политических.
Второй
момент, на который я хочу обратить ваше внимание – это вопросы политической
ответственности командования силовых структур. Как раз такая ответственность
возникает в ходе тех событий, которые связаны с ненасильственными действиями.
Сами сотрудники силовых органов, военнослужащие не несут политическую
ответственность, они находятся вне её, за исключением того, что во многих
странах они имеют избирательное право, потому что они выступают как избиратели.
Командование должно нести очень серьёзную политическую ответственность, потому
что анализ всех ненасильственных революций показывает одну очень серьёзную
закономерность. В зависимости от того, как ведут себя вооружённые силы, прежде
всего, их командование в ходе их противостояния с протестным движением, эти
события могут развиваться по двум сценариям. Либо это ненасильственный процесс
смены власти, либо это заканчивается гражданской войной. Здесь ключевая роль за
вооружёнными силами. В меньшей степени это касается сил безопасности, полиции.
Полиция, как правило, если возникает серьёзное противостояние, не принимает
участие в этих событиях, полицейские – те же граждане, которые живут в реальном
мире. Военные стоят чуть в стороне. Они имеют другую ситуацию в таких противостояниях.
Понятно, как поведёт себя армия, так и будет развиваться процесс смены режима.
Я приведу два примера из истории с «арабской весной». Смена власти произошла ненасильственным
способом. Когда начались протестные движения, бывший Президент Туниса попытался
вывести армию на улицу, армия не пошла. Поэтому произошла мирная смена власти.
Другая ситуация в Ливии. Армия раскололась, закончилось это до сих пор
продолжающейся гражданской войной. Таких примеров можно привести много. Об
ответственности вот этой части государственного аппарата вкратце два таких
замечания.
На
этапе использования публичной власти есть коллективные субъекты политической
ответственности. Это политические институты публичной власти, политические
партии и общественные объединения граждан, которые тоже несут политическую
ответственность. Что касается политических институтов, здесь ситуация понятная.
Если мы говорим о классических политических институтах, в демократических
странах с президентской, парламентской республикой их всего три. Президент,
если это президентская и полупрезидентская система. Даже в некоторых парламентских
республиках есть Президент, у него там особая ответственность. Он не является
напрямую ответственным за руководство страной. Он выполняет представительские
функции, но в какой-то мере у него политическая ответственность тоже есть.
Дальше парламент и правительство. Вот три главных политических института,
которые должны нести политическую ответственность на этапе использования
власти.
За
что в демократическом государстве в первую очередь несут ответственность эти
институты? За соблюдение и защиту прав человека-гражданина и соблюдение
принципа конституционализма. Откройте нашу Конституцию, там это чёрным по
белому увидите. Кто из вас знает вторую статью Российской Конституции? Совершенно
верно, государство обязуется их защищать. Такое же положение записано
практически во всех конституциях современных демократических государств. Даже и
в не демократических, когда Конституция выступает ширмой, такая штука
присутствует. Несут ответственность институты не только при принятии
политических решений, но и при их реализации. Все политические институты несут
ответственность за политические, экономические, социальные последствия для
граждан тех решений и действий, которые они предпринимают. С одной стороны, они
несут ответственность, чтобы соблюдались права человека и гражданина, чтобы всё
осуществлялось в правовом поле, которое олицетворяет Конституцию, с другой
стороны, они несут ответственность за последствия, которые на нас с вами
отражаются.
Теперь
кратко по самим институтам. Парламент. Все его действия – это принятие законов.
В современном мире закон является самым главным управляющим воздействием
государственной и политической власти на общество. В нормальном государстве это
основной вид воздействия. Этот вид воздействия определяет и стратегию развития,
и методы, которыми это будет осуществляться. Есть одна очень интересная
ситуация, с которой мы с вами сталкиваемся, которую надо чётко понимать. Как
ведёт себя тот или иной политический актор, имею в виду, институт? Не надо
ничего придумывать. Надо взять законы, либо нормативно-правовые акты, там всё
будет видно, надо просто уметь читать эти законы. Если какое-нибудь
министерство или ведомство очень хочет расширить свои полномочия, занять больше
пространства в системе управления государством, оно издаст какой-нибудь
нормативный акт, закон о себе любимом внесёт, для того, чтобы это
зафиксировать. У нас с вами для анализа таких вещей есть самая достоверная
фактологическая база нормативно-правовых актов. В современном государстве,
самом не демократическом, если вы будете читать нормативные документы, вы
увидите всю картинку. Надо только уметь читать документы, это не детективное
чтение. Фраза на полстраницы, из-за одной запятой меняется смысл. Этому надо
учиться, если вы хотите разбираться в политических ситуациях.
Сейчас
приведу пример, который у всех на слуху. Признала ли Россия выборы в
сепаратистских республиках? Было заявление МИД, что выборы состоялись, мы
уважаем волеизъявление граждан этих республик. Дальше начались безумные споры о
том, признала, или не признала. Причём, на одной передаче устроили опрос
граждан. Почти 80% тех, кто участвовал в опросе, сказали, что признала. Смысл
очень простой. Уважать и признавать – это разные слова, о чём сказал помощник
Президента Ушаков. Почему это происходило – это другой вопрос. Вот вам пример,
вы потом можете рассказывать всё, что угодно. Он сказал, что уважаем, но не
сказал, что признаём. Никакого признания не было, чего бы ни рассказывали. За
этим следует огромный пласт политических событий.
Когда
мы говорим о парламенте, там существует парламентское большинство и
парламентская оппозиция. У каждого из этих звеньев, составляющих парламента
есть своя собственная политическая ответственность. Парламентское большинство
несёт ответственность за все принятые законы. Только в ненормальной стране
может быть ситуация, когда парламентарии после того, как принимается закон,
начинают рассказывать, что они его не читали, они не знают, что они приняли. В
свое время был знаменитый закон о монетизации льгот, который вызвал огромный
социальный всплеск. Депутаты от фракции «Единая Россия» заявляли, что они здесь
ни при чём, во всём виновато правительство. Они не читали, что принимали. Вот
это политическая ответственность политического большинства.
Когда
мы говорим о парламентской оппозиции, то у неё тоже есть своя политическая ответственность.
Её роль в нормальном парламенте – роль санитара леса. Она должна следить за
большинством, за тем, что оно делает и совершает, и критиковать. Будут перекосы
из-за политических проблем, но благодаря этой критике для нас эта картинка
становится открытой. Мы видим, какие процессы происходят в парламенте, кто за
что выступает, кто и что отстаивает. В этом смысле, ответственность
парламентской оппозиции за контроль, за открытость политических процессов,
которые происходят в парламенте, то, что делает правительство, которое, как
правило, является правительством парламентского большинства. Вот за что несёт
ответственность настоящая парламентская оппозиция. За то, что она нам позволяет
видеть кухню того, что происходит в парламенте.
Меры
ответственности, меры принуждения к политической ответственности для парламента
– это роспуск и проведение досрочных выборов. Вот, что над ними должно висеть,
как Дамоклов меч, которой будет их заставлять нести политическую
ответственность, обращать внимание на то, что они делают, если это выборы, а не
имитация.
Правительство
несёт политическую ответственность за те оперативные решения, те политические
решения, которые оно принимает, руководя социально-экономическими направлениями
развития. Правительство тоже принимает политические решения. Опять мы
сталкиваемся с проблемой терминов. У нас всё называется политикой. В английском
языке есть два разных термина: politic
– это когда идёт борьба за завоевание власти, policy– когда разговор идёт о стратегии. Так
вот, правительство вырабатывает policy, государственную политику в той или
иной сфере. За эти решения правительство несёт политическую ответственность.
Если вы пришли к власти с программой действий, значит, у вас есть policy по направлениям, за них вы несёте
ответственность, правительство несёт, потому что оно их реализует. Это
политические решения, плюс оно принимает какие-то оперативные решения и тоже
несёт за них политическую ответственность. Мерой ответственности правительства
является отставка правительства или отдельных его членов. В нормальных странах,
если возникает политический конфликт, либо всё правительство подаёт в отставку,
либо Президент его отправляет, либо парламент его отправляет, либо отдельные
члены правительства уходят в отставку. Последний пример – это история с
французским правительством, когда часть политических деятелей, входивших в
коалицию, отказалась поддерживать тот курс, который проводило французское
правительство, вышло из его состава. Вот это политическое ответственное
решение. Мы не согласны с тем, что делает правительство, мы больше в нём не
работаем.
Последний
институт – это глава государства, он несёт личную ответственность, потому что
он является главой государства. Он несёт ответственность, в первую очередь, за
соблюдение Конституции, прав и свобод человека всеми органами публичной власти.
У нас и клятва Президента начинается с защиты прав и свобод человека, с
Конституции. Вот его основная политическая ответственность. Мерой политической
ответственности Президента является процедура, которая называется импичментом.
Классическая процедура – это парламентская процедура, при которой парламент
выдвигает обвинение против Президента либо в совершении государственной измены,
либо в ещё каких-то тяжких преступлениях, может его досрочно отправить в
отставку. У нас не совсем импичмент, потому что у нас в самой процедуре
участвуют суды. В классическом импичменте суды не участвуют, это чисто
парламентская процедура. В целом ряде стран она может касаться не только
Президента, но и целого круга должностных лиц. Такая процедура предусмотрена не
только для Президента.
Когда
мы говорим о политических партиях на этом этапе, у них тоже есть немного разные
ситуации. Есть политические партии, которые представлены в парламенте, а есть
партии, которые не представлены в парламенте. Политические партии, которые
представлены в парламенте, в первую очередь несут ответственность за
законодательную и парламентскую деятельность. Для этих партий вот эта работа
является основой их политической деятельности на этапе использования власти.
Они попали в парламент, теперь основа их деятельности должна сосредоточиться на
парламентской и законодательной деятельности. Они могут проводить массовые
политические кампании по рекламе партии, другие массовые акции, тогда они тоже
несут за них политическую ответственность. Но на первом месте у них стоит
парламентская и законодательная деятельность. Партии, которые не представлены в
парламенте, могут совершать какие-то публичные акции, политические кампании,
устраивать массовые акции протеста. Это основный вид их деятельности, и за это
они должны нести политическую ответственность. Тут разные варианты политической
ответственности. Если у нас с вами организуются массовые политические акции,
особенно протестные, то их организаторы должны нести политическую
ответственность за ненасильственный характер таких акций. Вы можете устраивать
акции протеста, должны устраивать, если вы не согласны, есть право на свободу
собраний, митингов, демонстраций. Но если вы это организуете, есть ваша
ответственность за ненасильственный характер этих действий. Ни в одной стране
мира не допускаются правовой системой насильственные протестные акции: сжигание
машин, захват зданий. За это несут ответственность даже не те, кто в этом
принимает участие, а те, кто это всё организует. Они несут политическую
ответственность. Те, кто бил стёкла, переворачивал машины, несут другую
ответственность, уголовную или административную.
Последний
сюжет – это общественные объединения. Любые общественные объединения, кроме
религиозных, занимаются лоббированием. Это основной вид деятельности любого
общественного объединения по отношению к публичной власти. Общество инвалидов
что делает? Оно начинает лоббировать и воздействовать на политику управляющей
стороны, чтобы защитить интересы того круга людей, чьи интересы они отстаивают,
в данном случае, инвалидов. Лоббируют, ничего в этом страшного нет. Существуют
разные виды лоббирования. Когда мы говорим о цивилизованном лоббировании, это
то, которое осуществляется в соответствии с законом. Когда мы говорим о странах
англо-саксонского права, прецедентного права, существует закон о лоббировании.
Все лоббистские действия точно прописаны, прозрачны для общества и прозрачны
для государства. Это вполне нормально. В континентальных странах, в Европе
обратная ситуация. Там создаются специальные публичные структуры, через которые
осуществляется лоббирование. Они тоже прозрачны и открыты для общества и для
власти. Одним из элементов деятельности любых общественных организаций будет
лоббирование. В этом нет ничего страшного. В этом основная проблема закона об
иностранных агентах. Если вы помните, иностранным агентом является тот, кто
получает финансирование и при этом осуществляет политическую деятельность или
воздействие на общественное мнение. Что такое политическая деятельность – не
раскрыто. Любую общественную организацию можно подогнать под этот пункт, не
задумываясь. Если бы там было написано про политические действия по завоеванию
власти или свержению власти, всё было бы понятно, тогда это имело бы смысл. В
нашем случае любую политическую организацию можно подвести под эту систему,
кроме одного вида общественных организаций. Каких? Какие организации не имеют
права заниматься лоббированием? Религиозные. Абсолютно точно. Они категорически
не имеют права заниматься лоббированием, они отделены от государства.
Присутствие религиозных служителей в общественных советах, где угодно при
власти – это нарушение Конституции.
Вторая
зона ответственности общественных организаций – это то, что мы называем
гражданским контролем. Общественные организации хотят, хотя это не входит в их
функции, но многие к этому стремятся, и могут выступать очень эффективными
акторами. Существует гражданский контроль над деятельностью органов,
должностных лиц публичной власти. Они должны смотреть за тем, что они решают,
как они решают, зачем они решают. Это один из серьёзных механизмов контроля
публичной власти со стороны общества. Первый механизм избирательный, а второй
механизм – гражданского контроля. За эффективность работы этого контроля, за
его результаты гражданские организации, если они в этом принимают участие,
должны нести политическую ответственность. Гражданский контроль должен быть
правильно организован, там есть свой порядок. Это не значит, что надо бегать по
улицам и кричать, что все чиновники жулики. В результате их деятельности может
происходить изменение состава политической власти, отставки политической
власти. Они влияют на политическую систему. Гражданский контроль тоже является
одной из мер принуждения публичных политиков, не только публичных,
административных политиков к политической ответственности.
У
меня есть некоторая идея, гипотеза, которую нужно ещё доказывать, о том, что
необходимо для того, чтобы политическая ответственность стала неотъемлемым
фактом политической системы. Не случайно на первом месте стоит воспитание
политической ответственности и политической культуры. Ценностная основа
человека, это давно доказано, закладывается в возрасте 10-11-ти лет. В детском
саду это бессмысленно. Это доказано преподавателями, психологами, социологами. В
этот момент в людей закладываются ценности. Естественно, их закладывает семья.
Если ещё и в школе будут закладываться, то это сыграет свою роль.
Вторая
важная вещь для современного государства это то, что сегодня политическая
деятельность по управлению государством это профессиональная деятельность.
Дурацкая фраза Ленина, что «каждая кухарка должна уметь управлять государством»,
тогда была бредом, а сегодня это бред в кубе. Кухарка может уметь управлять
государством? В демократическом государстве толпа не управляет государством,
это глубочайшая ошибка. Если государством будет управлять большинство, в том
понимании, о котором вы говорите, конец государству. Источник власти и
управлять – это разные вещи. Источник власти в современном демократическом
государстве – граждане, а не народ. Слово «народ» я категорически не приемлю.
Уметь управлять – это профессиональная штука. Во всём мире это специально подготовленные
люди. Кухарка может научиться, если она бросит занятие кухарки, пройдёт целую
школу, вот в чём принципиальное отличие. Второе. Это тоже доказано теорией.
Управлять государством должна меритократическая элита, не те, кто тем или иным
способом попали во власть. То есть, те, кто обладают личными достоинствами,
личными профессиональными знаниями. Двоечники не должны управлять государством.
Государство плохо кончит, если им будут управлять двоечники и троечники. Есть
знаменитая статья Сартори «Вертикальная демократия», там всё очень чётко
написано. Это теория Парето, который говорит о том, как меняются альтиметрические
и меритократические элиты. В конце концов, чтобы государство развивалось,
управлять им должна меритократическая элита, а не кто-то другой.
Третий
пункт очевиден, что систематически должна происходить выборность и смена
политических публичных лиц, иначе государство, рано или поздно, плохо закончит.
Ещё очень важный момент для наличия политической ответственности в современном
государстве – должны быть созданы правовые информационные условия для
осуществления гражданского контроля со стороны граждан.
Арсений Сорокин,
Ярославская область:
На мой вопрос, может быть, нельзя
сразу ответить. Может, он больше будет субъективным. Мне бы очень хотелось
услышать Ваше мнение. Когда вы затронули вопрос выборов в Луганской и Донецкой республиках,
вы произнесли словосочетание «сепаратистские республики». Лично Ваше отношение
к этой ситуации?
Юлий Нисневич:
Всё очень просто. Я употребил термин,
который признан. Любые движения, которые выступают за отделение части от государства,
называются сепаратистскими. Я применяю чисто правовой термин. Это чисто
сепаратистские движения. Если в них дальше разбираться, то там целая куча
проблем. Я могу сказать в двух словах, что это движение не Луганской и не
Донецкой области. Это частные бандформирования, которые на волне протестов,
которые есть на этой территории, они действительно существуют, и для этого есть
причины, занялись переделом власти. Одна из причин, насколько я понимаю, была
связана с тем, что там внутри такой, извините, бардак, что надо было понять, с
кем иметь дело, со стороны России. В Луганской области в каждом населённом
пункте своё вооружённое формирование, которое считает себя хозяином. В Горловке
был Бесар, которого попросили убраться, был Гиркин, которого попросили
убраться, попросили из Москвы. Невозможно ситуацию там никак регулировать,
потому что там каждый играет в свою игру. Там есть некий господин Мозговой,
который, когда шли минские переговоры, публично заявлял о том, что он не знает,
кто ведёт переговоры в Минске. Вот и всё.
Владимир Венецкий,
Петрозаводск:
Я слышал по радио, что несколько лет
назад в Индии был политик, который систематически устраивал голодовки, требовал
от правительства уйти в отставку, использовал такой способ манипуляции. Махатма
Ганди сам часто использовал этот метод против войны или против политики
англичан. Как вы считаете, голодовки можно признать методом политической
борьбы?
Юлий Нисневич:
Безусловно, этим довольно многие
успешно пользуются. Это экстремальный метод. Когда вы голодаете сами, то это
ваше решение, оно зависит только от вас. Кого-то принуждать к голодовке нельзя.
Голодовка – это один из методов, как и любое протестное выступление. Лучше бы,
чтобы их не было. Когда власть не реагирует, у многих людей другого способа не
остаётся. То, что касается Махатмы Ганди, там другая история. Он голодовку не
использовал, он был идеологом вегетарианства. У него была книга, которая
называется «Моя жизнь», очень интересная. Она у нас издавалась в 1956-м году. Я
не уверен, что она переиздавалась. Там есть одно замечательное место, после
чего я ни в какое вегетарианство просто не верю. Он был его идеологом. В этой
книжке он описывает, что плохо кончил и заболел тяжело. Вы знаете, что его
спасло? Его собственный зять, который его накормил бульоном из мясных кубиков.
Это пишет сам Махатма Ганди. Для него это вегетарианство, ограничение было
философской доктриной, вполне определённой. Он исходил из высоких материй. Я не
берусь судить о взглядах Ганди, но для него это было не просто физическое
ощущение, для него это была идеологическая духовная проблема. Он об этом честно
пишет. Закончил он мясным бульоном. Я давно читал эту книгу. Вы сами прочтите
её, я не всё помню
Реплика:
Почему в событиях на Майдане, которые
случились в Киеве, дело не взяла в свои руки армия, и всех не успокоили?
Юлий Нисневич:
Слава Богу, что она не взяла. Если
армия начинает выступать на стороне режима, то это кончается гражданской
войной, если это настоящий протест. У человека с ружьём контроль только один –
либо всех пересажать, либо стрелять. Другой системы контроля человек с ружьём
не понимает. Вспомните историю в Чили, куча таких историй. Когда идут массовые
протесты, если это действительно протесты, а не какие-то частные игры, если
армия не принимает участия и стоит в стороне, слава Богу. Я вам приведу пример,
мы его забыли. Россия 1990-го года. Если вы плохо знаете, то в марте 1990-го
года Горбачёв тоже решил, что ему надо успокоить волнения, и издал указ о
введении армии в Москву. Она в Москву вошла. Только там был огромный митинг,
таких митингов с тех пор в Москве не было. Это митинг, где было порядка 600
тысяч человек. На Пушкинской площади с одной стороны стояли колонны
митингующих, с другой стороны армия. Слава Богу, что армия ничего не сделала.
После этого армия ушла из Москвы. Нельзя сказать, что это обошлось совсем без
потерь, но это не переросло в гражданскую войну. Вот почему армия не имеет
права этого делать. Это просто будут массовые расстрелы. Есть пример Китая,
1990-й год.
Ксения Инюшева, Санкт-Петербург:
Мне хотелось спросить насчёт
политического популизма, который не несёт политической ответственности.
Избираемые в предвыборной ситуации дают обещания, которые не выполняют. В
дальнейшем им никаких наказаний нет?
Юлий Нисневич:
Вопрос к избирателям. Не голосуйте за
популистов, потом фактически будет наказана вся страна. Они эти обещания не
будут выполнять, это будет обман. Вы поверили, вы купились. Мошенник вас в
рулетку обыграл, но вы же сами в ней принимали участие. За что наказывать? У
вас зарплата 1000 рублей, а какая-то партия говорит, что когда она придёт,
будет 5000 рублей. Не надо быть семи пядей во лбу, чтобы понимать, что это
махровый популизм. Я привожу достоверный факт. Это «Справедливая Россия» в 2003-м
году. Вторая проблема – если вы обещали и стараетесь выполнить, а выполнить это
невозможно. Тогда это кончается экономической катастрофой. Пример у нас перед
глазами. Майские указы Президента Путина 2012-го года, за которые несколько
членов правительства, понимая, что они невыполнимы, ушли в отставку. Зайдите в
магазин и увидите, что там происходит. В том числе, из-за той попытки решить
задачи, которые были обещаны, средствами, которых нет.
Реплика:
Майские указы положены в основу
госпрограммы.
Юлий Нисневич:
Я вам про это и говорю. Они
невыполнимы. Ресурсов под них нет.
Реплика:
Я хотела бы уточнить. Вы сказали, что
военнослужащие не несут политической ответственности. Я правильно поняла?
Юлий Нисневич:
Там есть одна ответственность, о
преступных приказах, но это не политическая ответственность. Командование не
несёт.
Реплика:
У нас граждане несут политическую
ответственность, а военнослужащие являются гражданами, они голосуют.
Юлий Нисневич:
Я понял. Не во всех странах у военнослужащих
есть избирательное право. У нас есть. Если у них есть активное избирательное
право, то как избиратели, за участие в выборах и принятие решений они несут
ответственность, но как избиратели, а не как военнослужащие.
Реплика:
А если началась война? Они не могут
перестать нести эту политическую ответственность. Они уже проголосовали.
Юлий Нисневич:
Если у вас идёт война, у вас нет
выбора. Никакой ответственности они не несут. У них нет выбора.
Реплика:
Если революция началась, выборы
прошли, они проголосовали как избиратели, дальше какие их действия? Они должны
полагаться на своё командование, которое несёт эту политическую
ответственность?
Юлий Нисневич:
У военных бывают ситуации довольно
экзотические, когда военнослужащие устраивают демонстрацию.
Реплика:
Ваше мнение, нужно их устранить от
выборов?
Юлий Нисневич:
Нет. Надо чётко разделять: есть
понятие политической ответственности, политические действия, связанные с
процессом. А активного избирательного права никого не надо лишать. Не надо никого
отстранять, пусть голосуют. Голосовать они имеют право, в любом случае. Другие
политические действия они не имеют права совершать. Судьи имеют право
голосовать, политической деятельностью заниматься не имеют права. Прокурор
имеет право голосовать, но политической деятельностью заниматься не имеет
права. Это уже всё зафиксировано в законодательстве. Вот это надо
распространять на всех госчиновников. В этом моя точка зрения. Военным
запрещено участие в политических партиях, а активное избирательное право –
пожалуйста.
Реплика:
Сегодня поднимался вопрос о
голодовках. У нас в Астрахани после выборов мэра голодовка депутата Шеина вызвала
определённый резонанс. Приезжал Навальный, Собчак. Но в итоге ничем это не
закончилось, продолжалось около двух месяцев. Можете Вы привести примеры
успешных голодовок? И что нужно было бы предпринять, чтобы добиться результата?
Юлий Нисневич:
Политических голодовок я не припомню. Я
знаю, что есть голодовки политических заключённых, в результате которых меняли
режим их содержания. Это известно в целом ряде стран. А то, что вы говорите,
это индивидуальная игра Шеина. Там же вопрос был в том, что выборы нечестные.
Там должны были граждане выходить на улицу, а не депутат Шеин.
Реплика:
Митинг прошёл, вышло 2-3 тысячи.
Юлий Нисневич:
А что мы с вами обсуждаем тогда?
Выборы отменяются, когда протесты принимают массовый характер. Чтобы по
индивидуальным голодовкам отменяли выборы, такого я точно не знаю. Голодовки
политзаключённых, которые приводили к изменениям условий содержания, известны.
Мы не можем Шеина лишить этого права, каждый человек имеет право делать всё,
что ему хочется, если он не приносит вред окружающим.