Противодействие коррупции: необходимость или блажь?
Иван Сергеевич Ниненко
Заместитель директора Трансперенси Интернешнл-Р, сотрудник ПУЛ Антикоррупционной политики НИУ ВШЭ
Иван Ниненко:
Как вижу, я самый последний выступающий. Но я Вам хочу рассказать об очень интересной теме: противодействие коррупции. Про эту тему хорошо знает М.А. Краснов, он заведует лабораторией антикоррупционной политики ВШЭ, но он про это не рассказывал, поэтому про это расскажу я. Давайте, сначала я у вас немножко поспрашиваю. Как вы считаете, какие есть положительные стороны у коррупции? Что в ней хорошего и удобного?
Реплика:
Как вариант, это возможность решить какую-то проблему быстро, быстрее, чем может быть.
Иван Ниненко:
Да, я думаю, все понимают, о чем идет речь. Какие еще варианты? Иногда говорят о варианте распределения денег, может быть, даже более эффективного, хотя я в этом сомневаюсь. У меня на семинарах давали ответы, что хорошо, что чиновник может обеспечить себя, свою семью, потому что у него низкая зарплата и т.д. Хотя, на самом деле, мы будем об этом говорить, деньги распределяются неэффективно. А вообще, что такое коррупция? Сразу в голову приходит взятка, а есть ли более серьезное определение? Да. В нашем понимании это злоупотребление властью, использование должностных полномочий для получения личной или групповой выгоды, материальной или нематериальной. Здесь каждое слово имеет большое значение. Я могу использовать в личных целях, делать что-то в интересах третьего лица, то есть, сделать что-то, что хорошо третьему, другому лицу, особенно, если это группа лиц. То есть, я могу что-то сделать в интересах своей партии и т.д. Есть еще момент материальной или нематериальной выгоды. В России закон описывает это длинной-длинной формулировкой, не будем на ней подробно останавливаться, там основное отличие в том, что все касается услуг имущественного характера, имущества и т.д. В отличие от формулировки, которую использует организация Трансперенси Интернешнл, и которая принята во всем цивилизованном мире. Там есть материальная и нематериальная выгода. В российском законодательстве используется формулировка, которая касается только материальной выгоды. Сейчас обсуждается внесение в России термина нематериальной выгоды. Это те мелочи, на которых все строится. Одна из проблем противодействия коррупции в России состоит в том, что у нас до сих пор не приняты базовые механизмы противодействия коррупции, о которых я и буду говорить. В целом, говорят только о коррупции в материальном виде. Бывает нематериальная выгода, которая может заключатся, например, в том, что какой-то ВУЗ договаривается с чиновником и дает ему звание профессора за какую-то помощь. Это не считается сейчас коррупцией, потому что никакой материальной выгоды там нет. Но при этом звание почетного профессора является нематериальной выгодой, которя в нормальной ситуации воспринимается как коррупционная выгода. В нормальной ситуации, когда говорят, что через коррупцию что-то легче и быстрее сделать, говорят о коррупции удобства. В коррупциологии есть главное понятие разделения коррупции на два вида: коррупция удобства и коррупция вымогательства. Коррупция удобства – это то, что обычно присутствует в странах с низким уровнем коррупции. Речь идет о том, что инициатором коррупции является гражданин или фирма, а не должностное лицо. Нам удобно и хочется дать взятку, или каким-то другим образом решить проблему. Это называется коррупция удобства. Все участники сделки рады, поэтому такую коррупцию сложно поймать.Интересно, что в России в 1990-е гг. присутствовало мнение, что такая коррупция вообще хороша и удобна, она эффективна с точки зрения экономической модели. В то время экономисты говорили, что сейчас законы устроены неэффективно, потому что они нам достались от командной экономики. И, например, открыть кафе очень сложно, надо стоять в очереди. Если мы введем элемент коррупции, то получается, что тот, кто хочет заплатить больше всех, может купить возможность открыть кафе. И это самый эффективный собственник. Значит, коррупция – это более эффективное распределение средств в нашей экономике. В принципе, такую идеальную картинку можно предствить. Но в ней не учитывается ряд проблем, а именно: нет открытого рынка, все-таки, это не продажа услуги, а более сложный механизм дачи взятки. И взятку заплатит не тот, кто больше всех хочет, а тот, кто имеет больше связей, поэтому это будет не самый эффективный собственник. Но проблема не в этом. Проблема в том, что коррупция удобства, если ей не противодействовать, вырастает в коррупцию вымогательства. Коррупция вымогательства отличается тем, что инициатором коррупции является не человек или компания, а чиновник. Эта ситуация в России сейчас очень усложняет работу бизнеса, который был рад коррупции удобства. Но если нет никаких механизмов противодействия, то она имеет тенденцию перерастать в коррупцию вымогательства, когда у человека не остается выбора, как решить проблему. Например, некоторые законы созданы таким образом, что вам необходимо платить взятки. Таких примеров можно привести несколько. У нас был период времени, когда нормативные акты для некоторых предприятий с точки зрения безопасности говорили о том, что должны быть решетки на окнах, чтобы терростисты не прошли, а с точки зрения пожарной безопасности они должны были иметь выход через окна. Все зависило от того, какая пришла проверка. При этом невозможно соблюдать эти законы. Некоторое время это существовало, потом внесли поправки. Были и другие примеры, которые создают, по сути, ситуацию, когда у человека не возникает другого варианта, кроме как дать взятку. Иногда даже представители государственных органов сами приходят к бизнесменам и говорят, что они должны заплатить вот такую-то сумму денег для продолжения своей деятельности. Такие ситуации известны. Есть расследования, но в большинстве случаев об этом не заявляют. И это уже не взятка, а вымогательство. Проблема заключается в том, что в краткосрочной перспективе можно себе представить, что коррупция является эффективной, так как она упрощает модель нашего поведения. Например, когд
Так что, говорить о том, что коррупция – это смазка экономики, что он
Какие есть глобальные проблемы коррупции? Прежде всего, она изменяет направление денег. Власть выделяет деньги на то, чтобы что-то было сделано, но эти деньги не доходят до адресата. Самое очевидное – не строятся школы, дороги и т.д. Деньги, выделенные на строительство дорог, тратятся не на дороги, а на коррупцию. Это проблема для общества. Деньги идут не целевым образом. Есть более сложные последствия коррупции, которые более важны. Коррупцией пользуются преступники. Коррупция упрощает какую-то процедуру. У вас вместо того, чтобы пройти какую-то процедуру официально, есть возможность пройти ее коррупционно. Понятно, что это связано с тем, что очень многие процедуры бессмысленны, неэффективны и т.д. Но дело в том, что эта коррупционная лазейка, которой многие граждане пользуются, исходя из того, что многие граждане считают себя правопорядочными и получают все бумажки, создает такую же лазейку для преступников. Самым ярким примером является история с терактом в Домодедово, когда террористы попали на борт самолета, использовав простую лазейку, которая тогда существовала в аэропортах, когда человек, опаздывающих на рейс, мог за небольшую взятку пройти мимо контроля и попасть в самолет. Очень удобная система. За 1000 рублей вы не будете стоять в очереди, проходить контроль и т.д. Эта лазейка не была создана специально для террористов. Но именно ею воспользовались террористы, которые сделали вид, что они опазывают на самолет, купили билет в последний момент, за взятку в 1000 рублей попали на рейс, а в результате теракта погили 93 человека. Все проверки неэффективны. Существуют лазейки для коррупции, их могут использовать преступники, и это может привести к жертвам. Такая же ситуация с преступлением произошла в Беслане, когда террористы ехали через посты, давая взятки. По некоторым данным, такая же ситуация была с похищением девочки. В следственных органах проходила информация, что задерженный, проезжая через посты в пьяном состоянии (девочка была в багажнике), заплатил 5000 руб. ГАИшнику, чтобы он его отпустил. Это ситуации, которыми и мы, нормальные граждане, пользуемся, но надо понимать, что этими лазейками пользуются и террористы, преступники и т.д. Когда есть коррупция, нет возожности отсекать, кто есть кто. То же самое с границей при импорте товаров. До 2005-го года официально импортировалось около 100 телефонов, все остальное было нелегально. А когда есть коррупция, среди этого груз
Третий момент заключается в том, что падает доверие к власти. Об этом можно говорить отдельно. Это глобальная тема, связанная с транзакционными издержками, то есть с тем, сколько мы платим за простейшие взаимодействия. При низком доверии нам приходится тратить больше. В России очень низкий уровень доверия ко всему, в том числе, к интитутам власти. Нет доверия к правоохранительным органам, нед доверия к судам, к избирательной системе и т.д. Падение доверия к власти вляет на все – на стоимость доверия к власти, на стоимость государства. Государству становится дороже существовать. Одним из элементов является то, что увеличиваются траты, которые тратятся на личную охрану. В России один из самых высоких уровней затрат на частную охрану. У нас нет доверия к институту полиции, приходится тратить достаточно большую часть налога на то, что, по сути, должны выполнять институты власти. Это отдельная тема.
Четвертая тема – самая важная для меня. Это влияние коррупции на общество. Дело в том, что коррупция разрушает институты солидарности в обществе. Моя гипотеза заключается в том, что при наличии коррупции у нас появляется возможность решить проблему для индивида, не решая проблему системно. Переведу на русский язык. У нас, например, есть призыв в армию. Те, кто не хотят, но у них нет официальных причин не идти в армию, их покупают. По распределению у нас в армию идут, в основном, бедные люди из деревень. В целом по статистике считается, что армия у нас только для бедных. При этом, если бы не было возможности купить возможность не идти в армию, то эти люди были бы вынуждены решать проблему системно. Например, в Америке протесты во Вьетнаме привели к тому, что призывную армию отменили. Вопрос не в том, нужна ли призывная армия, или нет, а в том, что возможность решить проблему индивидуально создает этой проблеме возможность существовать. Другая проблема – неправильно поставленный знак. Например, ГАИшники поставили знак ограничения скорости на том участке дороги, который не сооответствует реальному ограничению скорости. Люди, которые будут в данном месте нарушать, заплатят штраф или взятку. Представить себе такую ситуацию в Европе невозможно. Эту проблему придется решать системно. Будут жалобы в местную администрацию, будет целый ряд жалоб. Мне кажется, что падение интитута солидарности в обществе является самым страшным итогом коррупции. Механизмы солидарности практически не работают, они разрушены. Когда люди пытаются решить проблему системно, в обществе появляется мнение: а почему он не заплатил? Зачем ему решать проблему системно, если можно было заплатить? Н
Теперь о том, что я хотел рассказать. В России понимание того, что представляет собой противодействие коррупции, находится на нулевом уровне. У кого-нибудь из вас в школах, в институтах был предмет «противодействие коррупции», в курсе обществознания, например? Нет, ни у кого не было. А, вот два человека. Это уже неплохо. Такие курсы появляются. Но в целом понимания базовых инструментов противодействия коррупции у нас нет. Убрать коррупцию невозможно, но когда наши чиновники говорят о том, что бороться с ней не надо, н
Теперь давайте немного поговорим о предуреждении. Контроль над чиновниками возможен с двух сторон. По опросам населения, самая эффективная мера противодействия коррупции – это ввести растрелы. У нас считается, что это самое главное. Второе – ужесточение контроля над чиновником. Третье – повысить зарплату. Для того, чтобы был государственный контроль, необходимо сильное государство. И, если существует государственный контроль, он зависит от конкретных людей. Когд
Реплика:
Каким образом происходит отчетность перед гражданами?
Иван Ниненко:
Вот об этом я и буду рассказывать. Я к этому и перехожу. Основной принцип, который существует в странах с эффективной антикоррупционной системой, заключается в том, что вводятся многочисленные ограничения для государственных служащих. Если у нас существует представление, что у государственного служащего больше прав, чем у обычного гражданина, то есть, ему легче живется, то в странах с эффективной антикоррупционной системой огромное множество ограничений. Да, им спокойнее живется, потому что вряд их государство обанкротится, и их уволят. То есть, если ты попал на государственную службу, вряд ли тебя сократят, ты можешь спокойно работать, тебе гарантировано хорошее медицинское обеспечение и пенсия, в отличие от частной компании. Но, когда человек идет на государственную службу, он берет на себя массу ограничений. Во-первых, ему нельзя иметь бизнес и работать в бизнесе. В частной компании вам закон не запрещает быть еще учредителем какого-то предприятия, начинать свой startup. На государственной службе такое невозможно. То есть, гражданин добровольно лишается части прав, когда идет на государственную службу. Одним из интереснейших элементов такого контроля является публичная декларация собственности и доходов. В большинстве стран она включает в себя декларации супруга или супруги и детей. Если задуматься, это серьезное вмешательство в личную жизнь. Ваши соседи об этом не знают. Идея заключается в том, что для государственных служащих с определенного уровня вводится публичное декларирование. В Америке это вводилось в 1970-е гг. С их уровнем свободолюбия чиновники пошли обжаловать это в суд. Логично, что это является нарушением права на личную жизнь. Суды постановили, что, когда человек идет на государственную службу, он лишается частного статуса, становится публичным гражданином. Добровольно отказывается от части своих прав, в том числе, от права на частную жизнь, в той мере, чтобы гарантировать право других граждан на эффективное управление государством. Это цитата из решения одного из судов в 1976-м году. У нас есть такое понимание в решении Конституционного Суда. Но это не очевидно. Люди идут туда не для того, чтобы отказаться от части своих прав. И до сих пор есть возмущение, почему нужно это декларировать. Граждане не должны, а вы должны. Идея в том, что вы должны, потому что вы государственные служащие, потому что вы сами это выбрали. Есть еще один момент – конфликт интересов. Кто-нибудь об этом слышал? Нет. У нас сразу начинают думать о конфликте интересов различных структур, но это не об этом. Общая концепция говорит о том, что власть – это некая дополнительная ответственность. Конфликт интересов возникает у одного человека. На государственной службе у чиновника конфликт интересов возникает между его личными интересами и интересами государственного служащего. Официально это звучит как ситуация, когда личная заинтересованность может повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей. Это приближено к мировой практике. Идея заключается в том, что я как государственный служащий имею свои обязанности, например, распределять землю для строительства государственных зданий. А есть фирма, которая принадлежит моей жене, и которая занимается строительством зданий. Когда я решаю вопрос о том, как распределить землю, и одна из заявок от фирмы моей жены, у меня объективно возникает конфликт между личной заинтересованностью и тем, чтобы распределить этот контракт максимально честно и эффективно. Вопрос не в том, хороший я, или плохой, честно я это буду делать, или нет. То же самое относится к ситуации, когда я следователь, и приходит заявление о преступлении моего родственника. Здесь тоже возникает конфликт интересов. Для частного бизнеса такого ограничения нет, наоборот, есть даже принцип семейственности. На самом деле, эта система защищает и от злоупотреблений и от проблем, возникающих при желании поступить по-честному. У нас до недавнего времени вообще не было никаких ограничений. Не было законодательного регулирования. С недавних пор они появились. Но не в том плане, что наказание следует за то, что я отдал контракт своей жене, или, что я устроил своего родственника, а наказание за то, сообщил ли он я конфликте интересов, или нет. Это самое интересное в противодействии коррупции. Это самое интересное в механизмах противодействия коррупции. Самое сложное – оценить. Наказание возникает не за то, кому я отдал контракт, а за то, задекларировал ли я конфликт интересов, или нет. Что произошло потом, не важно. В России пока не очень проработаны решения конфликтов интересов, но в мировой практике существуют механизмы, которые направлены на то, чтобы снять с вас ответственность за эти решения. Обычно я распределяю землю, но в этом случае будет создана комиссия, которую определяет независимый или вышестоящий орган. Они будут просматривать и оценивать эти заявки. И, может, они отдадут контракт фирме моей жены. Это лишнее внимание общества. И это толкает чиновников к тому, чтобы избегать таких ситуаций. Такие ситуации не запрещены. Но такая система создает предпосылки, чтобы такие ситуации возникали реже.
В прошлом году в России было выделено 600 млн. для того, чтобы поддерживать общественные организации. В Великом Новгороде прошел конкурс, и одна из организаций получила 6 млн. рублей (всего в Великом Новгороде было 17 млн. рублей). После небольшого расследования стало известно, что член правления этой организации также является руководителем департамента, который распределял эти деньги и т.д. Здесь не стоит вопрос, хорошая ли это организация, или плохая, вопрос в том, что был конфликт интересов. Но он про него не рассказал. Наказанием было дисциплинарное взыскание, то есть, выговор. И все. Самым страшным наказанием в нашем законодательстве является увольнение в связи с утратой доверия. То есть, самое страшное наказание – увольнение. В США самым страшным наказанием является уголовная ответственность сроком до 5-ти лет. Недавно чиновника посадили за то, что он отдал контракт фирме, которая принадлежит его жене. На такой же ситуации попался. Его посадили за то, что он не задекларировал конфликт интересов. Он об этом не сообщил. Он виноват. Это стало известно в ходе длинного журналистского расследования. В России этот инструмент практически неизвестен. Из вас никто этого термина не знал. До регионов медленно доходит то, что этот термин прописан в законодательстве. Но это довольно простой инструмент. Да, возникает вопрос, каковы рамки этого конфликта интересов. Если это моя жена, то все понятно. А если это более дальний родственник или мой друг? Тут возникают серые пятна. В Америке есть такая система тестирования. Вы можете протестироваться на сайте по этике. Вы описываете ситуацию, и если тест показывает, что вы находитесь в красной зоне, рекомендуем вам срочно задекларировать конфликт интересов, иначе, скорее всего, вы совершаете уголовное преступление. Если вы в желтой зоне, вам необходимо дополнительно проконсультироваться у специалиста по этике. Если вы в зеленой зоне, декларировать не нужно. У нас пока предусмотрен только один вариант – неучастие в принятии решения. Или обязать чиновника избавиться от активов. То есть, несмотря на то, что чиновнику не разрешено заниматься бизнесом, он может быть владельцем бизнеса. Если у меня есть акции, и я иду на государственную службу, я должен их передать в доверительное управление, а не продавать. В России предусмотрено, что из-за конфликтов интересов его могут обязать продать, хотя публично этого никогда не было. Например, в Москве системой развития пригородного транспорта занимается человек, который владеет большой долей в компании пригородных электричек. Он хороший специалист. Но у него конфликт интересов. Он это говорит для нас, но и для себя лично.
Вторая история – незаконное обогащение. Эта вещь переворачивает некоторые ситуации уголовного кодекса. Есть цитата из Конвенции ООН по противодействию коррупции, статья 20-я. Незаконное обогащение – это незаконное присвоение должностным лицом активов, превышающих его законные доходы, которые он не может разумным образом обосновать. У нас есть декларации, которые мы подаем, если мы чиновники. Мы подаем одну декларацию, в которой у нас ничего не было, был только доход в 100 тысяч рублей в год. И вторую декларацию, в которой у нас такой же доход, но еще появилась квартира, стоимостью несколько миллионов. Откуда эти деньги? Подарили? Хорошо. Но есть ограничения на принятие подарков стоимостью более 3000 рублей. В России это решили не вводить как уголовное преступление, потому что это нарушает презумпцию невиновности. То есть, вы виновны, пока не можете разумным образом обосновать, откуда у вас квартира. В России система декларации устроена таким образом, что дыр очень много. У нас не декларируются драгоценные металлы, наличные. Когда были обыски в Оборонсервисе, у нее нашли миллионы средств в драгоценных металлах, но это не нарушает закон, потому что драгоценные металлы не декларируются. В некоторых странах у чиновников есть ограничения по наличности, которая у них может быть. Порог приличный. Но больше 1000 долларов хранить нельзя, только на банковских счетах, что легче контролировать. В разных странах по-разному, разная ответственность. Первый этап декларации интересен потому, что ответственность возникает не за то, откуда вы взяли деньги, а за то, показали вы, или нет. В России самое серьезное наказание – увольнение. В России глава Росрегистрации в Ростовской области скрывал 10 млн. рублей и огромную земельную территорию. Ему было наказание – увольнение. Вопросы относительно этих миллионов наше законодательство не позволяет задавать. Если вы указали все, то вам можно задать наивный вопрос: а не забыли ли вы указать часть своего дохода. В нашем анализе был депутат, у которого, когда он пришел на государственную службу, было все пустое, все графы, на счетах было меньше 10 000 рублей. Потом он указывает зарплату депутата в 2 млн. рублей в год. А потом, через три года, он указывает машину Bentley. Эт
Реплика:
Еще один интересный пример. Я прочитал на сайте у Навального. Когда он рассказывал о коррупционных доходах одного из чиновников, тот подал на него в суд. В обоснование своих доходов в суд он принес три справки из ФСФР, что эти деньги он заработал на бирже. В любом случае, если закон будет принят, будут лазейки, как это обойти.
Иван Ниненко:
Конечно, лазейки будут. Но когда закона нет, даже лазейки не нужны. Вся система противодействия коррупции построена на том, что надо сокращать количество лазеек, делать жизнь коррупционера более сложной. Представим, что вы коррупционер в Америке. Вы можете взять чемодан денег с миллионом долларов, никто не заметит. Дальше вы думаете, что с ним делать. В наличности вы эти деньги никуда не принесете, разве только купите наркотики на черном рынке. Все машины, все остальное покупается через банковские счета. Если вы положите их на банковский счет, возникнут вопросы. Допустим, вы открываете счет, где никто не заметит. Хорошо, на эти деньги купить машину или что-то другое вы не сможете, так как нужно декларировать. Хорошо, вы купите что-то, что никто не заметит. Если вы, высокопоставленный чиновник, приедете в Европу, вас заметят журналисты. В Европе вас могут заметить органы, отвечающие за высокопоставленных лиц. То есть, полезность этих денег небольшая. Создаются такие механизмы, что смысл взятки снижается. Вопрос в том, что этот миллион уже не тот. Есть куча механизмов предотвращения коррупции. Вы с этим миллионом не знаете, что делать. В России никак не контролируется оплата образования. В странах с эффективной антикоррупционной политикой это также контролируется. Как только вы заплатите за образование своих детей, к вам будут большие вопросы. Вам нужно будет задекларировать, кто платит за ваших детей. Может быть, это момент лоббирования. Это второй механизм, во многом механизм общественного контроля. Помимо государственного контроля, который проверяет ваши декларации, там много общественного контроля, который проверяет, чем пользуется чиновник. В декларации также нужно указывать имущество, которым пользуются по доверенности. В Америке предусмотрено суровое наказание за то, что умышленно не предоставил сведения в декларации. В России наказание не очень строгое. Пока система только начинает развиваться. С другой стороны, могут быть ситуации, над которыми нужно подумать для усиления наказания.
Еще одним моментом, который изменяет ситуацию, является Интернет. Он меняет принципы прозрачности. Раньше по многим вещам была необходимость сообщать об этом. Даже с декларациями. Нужно было прийти в конкретный офис, чтобы посмотреть декларацию. Бюджет можно было тоже получить, написав заявление. Сейчас все публикуется в Интернете. Необходимы некоторые характеристики, но доступ есть. Сейчас в России все декларации должностных лиц должны быть опубликованы. С апреля начнет действовать приказ, который мы долго лоббировали, о том, чтобы было правило, где их публиковать. Потому что сейчас найти декларацию очень сложно. Нет и не будет единого формата размещения декларации. Из последнего мне понравилась декларация Ставропольского края. Очень красивая, можно листать странички, но загрузить информацию невозможно. Ее очень сложно обрабатывать. Ее нужно перелистывать и сохранять вручную. В некоторых вешаются отдельно картинки, причем таким образом, что может не быть имени и фамилии. У вас получается ни с чем не связанная картинка. Но если представить, что вводятся единые стандарты открытых данных… Сейчас в мировой практике новые понятия, opengovernment и opendata. У нас открытое правительство – это департамент в правительстве, а это открытое государство, то есть, данные государства открыты. Данные американского правительства существуют в открытом формате в Интернете. Система деклараций в Грузии одна из лучших, где она есть в электронном виде. Каждый чиновник имеет доступ в систему, ему з
В России один из лучших законов о доступе к судебной информации. Это редкий момент, когда Россия впереди мировой практики. Есть проблема самого исполнения. Есть ощущение, что одна из систем судов находится в 22-м веке, а другая – в 19-м веке. Закон о том, что в Интернете должно публиковаться расписание дел, решения по делам, все материалы и т.д. Речь идет о том, что система арбитражных судов все это публикует, есть приложение для мобильных устройств, называется «мобильная библиотека». Арбитражный суд публикует все перерывы в судах, все расписание. Это важно, потому что, если человек не знает расписания, повестка ему приходит постфактум, заседание проходит без него и принимает решение, которое нужно. Интернет уничтожает эту возможность. Мы этим пользуемся. О предстоящем суде можно узнать из Интернета. Суды общей юрисдикции, которыми мы чаще пользуемся, существуют в параллельном пространстве. Они вообще ничего не публикуют, жалуются на то, что им не хватает средств, компетенции и т.д. Мы вели проект по принуждению судов к прозрачности, писали жалобы по конкретным нарушениям. Но это оказалось невостребованным. Суды находили кучу интересных оправданий. Например, в Пензе было заключение, что не обнаружено причинно-следственной связи между отсутствием информации на сайте и действием должностных лиц, отвечающих за наличие этой информации на сайте. Было интересно, когд
Реплика:
Вы выделили несколько последствий коррупции, а преступность отнесли на второй план. Не считаете ли Вы, что она должна быть на первом плане, так как угрожает гражданскому обществу? Возьмем, например, ядерный терроризм. Он напрямую связан с коррупцией. Многие говорят о том, что если не изменить то, что сейчас делается, в ближайшие 15-20 лет такой сценарий вполне возможен.
Иван Ниненко:
Сложный вопрос. Когд
Реплика:
Скажите, а есть ли какое-то наказание за слив информации ученым-ядерщиком, например, террористическим организациям?
Иван Ниненко:
В нынешней формулировке это может попадать под статью «государственная измена». Она очень широкая. Там есть такая часть, как оказание консультационных услуг иностранным организациям в их деятельности, направленной в ущерб национальной безопасности России. Что считать консультационными услугами? Но это не относится к коррупции. Это просто преступление. Помимо коррупции, есть много разных преступлений. Это просто уголовное преступление, если он не на государственной службе.
Реплика:
Скажите, после смерти Ли Куан Ю в Сингапуре измениться ли положение страны в рейтинге коррупции? Сейчас она на первом месте.
Иван Ниненко:
Есть риск, что там продолжиться такое же отношение к коррупции, но это риск есть каждый раз. Там система завязана на конкретного человека. В долгосрочной перспективе это нестабильная система.
Реплика:
В нашей бюрократической системе намного проще дать взятку, чем самому ходить по всем инстанциям и собирать справки. Как Вы думаете, лучше бороться с коррупцией, или как-то изменить саму нашу систему?
Иван Ниненко:
Я считаю, что нужно бороться с правовой неграмотностью населения и с упрощением системы. Если бы у нас граждане знали свои права при общении с чиновниками, то желание брать взятки сильно бы уменьшилось. Сейчас в России принят закон, который запрещает чиновникам требовать с вас любые документы, которые есть в другом ведомстве. Они должны сами запросить эту информацию в другом ведомстве. Если бы человек отказывался собирать эти 40 справок и писал жалобу, это бы ускорило дело, потому что чиновник рационально мыслит: если он не получит взятку, то лучше сделать по-быстрому, не нарываться на жалобы. Особенно те люди, которые хотят изменить Россию к лучшему. Можно начать с себя и не давать взятки. Я с момента работы здесь ни разу не давал взятки. Когда я пересекал границу между Ингушетией и Осетией, у меня был новый паспорт. Там не было написано о военной обязанности, я получал его уже после 27-ми лет, поэтому не ставил ее. Местный проверяющий, вооруженный человек, начал мне объяснять, что мне нужно ему заплатить. Я начал ему объяснять, что не могу, я ему не стал говорить, что я работаю в центре противодействия коррупции. Мы с ним 10-15 минут общались, я ему объяснял, что не могу. Он расстроился и меня отпустил. Мои друзья очень боялись, они думали, что я начну объяснять, что коррупция это плохо и т.д. А меня туда приглашали читать лекции. В Чечне бешеная коррупция. Там занимаются системой продвижения государственных услуг, борьбой с коррупцией и т.д. Так что, у нас с вами намного больше возможностей. Спасибо огромное!
Поделиться ссылкой:
Противодействие коррупции: необходимость или блажь?
Иван Сергеевич
Ниненко
Сотрудник центра «Трансперенси
Интернешнл – Р»
Иван
Ниненко:
Я читал это в рамках семинара
«Я думаю», я рад вас всех здесь видеть. Надеюсь, вы выспались, потому что,
когда я раньше стоял у истоков, мы с участниками с трудом высыпались, говорили
вообще до утра.
Я буду говорить о коррупции: как ей можно
противодействовать, как с ней можно бороться, и так далее. Когда я сам пришел
работать в Transparency International четыре года назад, мне казалось, что
бороться с коррупцией – это бессмысленная вещь, надо просто не брать взятки, и
чтобы исполнялись законы. За эти четыре года, уже больше, четыре с половиной, я
совершил много интересных открытий, которыми хочу с вами поделиться. Но сначала
я хочу понять ваши представления об уровне коррупции. Давайте сделаем 3 группки,
первые ряды развернуться к тем, кто сзади. И у меня к вам будут задания –
ответить на несколько вопросов. Первый вопрос: что хорошего в коррупции? Какие
в ней хорошие черты? Обсудите друг с другом и сделайте короткую презентацию на
минуту, просто рассказ о том, что вы считаете хорошим в коррупции. Получиться
это у нас быстренько, за 5 минут обсудим. Потом я еще дам. Просто, чтобы вы
проснулись. Когда говорите, больше шансов проснуться, чем когда слушаете. Ну
что, получилось? Обсуждения уже жаркие. Давайте попробуем, каждый стол озвучит
свои доводы, если совпадают – можно не повторяться, просто согласиться и
добавлять, что будет новое.
Реплика:
Первое – прибыль
взяточника, потому что он на этом зарабатывает деньги. Второе – быстрое решение
вопроса, и, в какой-то степени, стопроцентное. Третье – это случаи, когда это обходится
дешевле, с медициной иногда так бывает. А четверное – это качественное решение
вопроса, то есть, если ты платишь деньги, то с той стороны, врачи, допустим,
более качественно выполняют услуги.
Иван
Ниненко:
Все согласны? Ок. Есть
ли что-то добавить?
Реплика:
На самом деле, все
эти вопросы невозможно оценивать с точки зрения того, хорошо это, или плохо. Если
бы коррупции не было, эти проблемы решались бы другими способами. То есть, на
него изначально нет ответа.
Иван
Ниненко:
Наверное, в этом есть
доля правды. Это провокационный вопрос, и я хочу, чтобы мы его обсудили. Потому
что, когда я начну его обсуждать, вы начнете говорить об этом.
Реплика:
Коррупция как
общественный феномен может выполнять такую функцию, которую можно обозвать
«снижение транзакционных издержек». То есть, снижение сложности взаимодействий между
людьми. Таким образом, в определенных ситуациях коррупция выступает в качестве
смазывающего механизма для государственного управления, позволяющего
безболезненно и быстро решать возможные проблемы, которые без коррупции длились
бы годами. Чтобы построить какой-то объект, необходимо многолетнее
согласование, а тут мы использовали административные или финансовые рычаги, и
наш вопрос решился быстро. Как справедливо заметил Денис, коррупция является
хорошим феноменом только для коррупционера и того человека, который коррупции
потворствует. Он действительно решает свои проблемы. Но если экстраполировать
эту ситуацию на все общество, то коррупция не может являться положительным
феноменом. Ни в каком плане.
Иван
Ниненко:
Хорошо. Группа что-то добавит? Переходим к третьей
группе.
Реплика:
Многое уже было
сказано. Помимо этого, мы хотели бы добавить, что посредством взятки можно
найти огромное количество бюрократических кругов, различных инстанций. Плюс уверенность
в том, что твоя проблема будет решена эффективнее, чем в том случае, если ты не
будешь давать взятку. У тебя появляется уверенность, что тебе помогут со
стопроцентной гарантией. И мы нашли плюс для тех, кто получает взятку. Это,
конечно, бывает далеко не во всех случаях, но, в частности, это то, что человек,
какой-то специалист, получает достойную оплату своей работы. То есть, если,
например, врач получает 5000р., когда ему дают какую-то взятку, он получает
какую-то компенсацию того, что он недополучает от государства.
Иван
Ниненко:
Хороший пункт. Ок. Давайте
тогда перейдет к тому, что такое коррупция. Не буду вас больше мучить по
группам, поговорю в целом. Практически все ваши доводы о коррупции были про
взятку, но есть ли у кого-нибудь вариант, что такое коррупция? Я предлагаю вам
дать определение. Нет единого определения. Есть в российском, иностранном
законодательстве, в экономической, социальной науках, и т.д. Но можно давать
определение не из науки, не гуглить его срочно, а именно попытаться самим
сформулировать определение.
Ася:
Мне кажется,
коррупция – это использование системы, своих рабочих полномочий в своих
собственных целях, то есть когда я использую какие-то свои возможности для
того, чтобы исполнить свои, или за то, что мне дали деньги или я получил свои
возможности от другого человека в этих целях, а не по назначению. Превышение
своих полномочий.
Иван
Ниненко:
Очень качественное
определение. Кто-то еще?
Михаил Турченко,
Петрозаводск:
Я дополню Асю. Макс
Вебер в своей известной работе «Политика как призвание и профессия» говорил о
бюрократии как о таком институте, к типическим свойствам которого относится
отстраненность бюрократа, управленца от средств производства. То есть,
коррупция – использование средств производства и должностных полномочий в
рамках своих определенных личностных целей. Помимо этого, коррупцией можно
считать какое-либо действие, которое противоречит рамкам законности, принятым в
данной стране, и использование материальных ресурсов для решения личных
проблем.
Ульяна,
Санкт-Петербург:
Да, все правильно, но
немного дополню, что это системное явление. Легальными способами человек не
удовлетворен, и он прибегает к таким механизмам.
Иван
Ниненко:
А под системным вы
что понимаете?
Ульяна,
Санкт-Петербург:
Конкретный пример –
человек не удовлетворен своей легальной зарплатой, у него остаются нелегальные
механизмы, чтобы обогатиться. Все общество затрагивает, все это нам досталось
как бы в наследство и от Советского Союза.
Иван
Ниненко:
Но коррупция есть не
только в нашей стране. Я больше того скажу, коррупция есть во всех странах, и
когда вы говорите «системно» – это интересный вопрос, потому что в ряде стран
коррупция является девиантным поведением, то есть поведением, социально не принятым.
Ульяна,
Санкт-Петербург:
У нас это является
системным поведением.
Иван
Ниненко:
В ряде стран, как и в
России, это является системным поведением, но не является принятым. Если вы
скажете кому-то, что дали взятку…
Ульяна,
Санкт-Петербург:
Никто на вас косо не
посмотрит.
Иван
Ниненко:
Не то, чтобы никто,
есть люди, которые косо посмотрят. Недавно было очень интересно. Я сидел в кафе,
и за соседним столиком девушка сначала долго ругалась с молодым человеком по
личным вопросам, а потом громко сказала: «И не смей давать при мне взятки!». Мы
аплодировали.
Ульяна,
Санкт-Петербург:
Это правильно.
Иван
Ниненко:
Кто-то, может, косо
посмотрит, но в целом общество в наше стране не воспринимает это как девиантное
поведение. Про вопрос системности. Ладно, перейдем к определениям, которые даем
мы. Transparency International использует следующее определение: коррупцией
является злоупотребление властью или должностными полномочиями для получения
индивидуальной или групповой выгоды, материальной или нематериальной. Что здесь
важно? Важны как раз все слова. Имеется в виду, что может быть индивидуальная
или групповая выгода. Что в данном случае подразумевается под групповой? Самый
просто пример – выгода партии. То есть, я это могу делать не для своей личной прямой
выгоды сейчас, а для выгоды партии, в которой я состою. И должностными
полномочиями, чтобы эта партия получила лучший результат на предстоящих
выборах. Моей личной выгоды в этом нет. Я могу предполагать, что гипотетически
мне это аукнется. Это может быть не партия, а семья, хотя в семье намного более
прямая выгода, но может быть и групповой. Выгода может быть материальная или
нематериальная, соответственно. Это такое короткое определение, используемое
для определения коррупции. Под это подходит и взятка, когда я закрываю на
что-то глаза, например, не выписываю штраф. Получаю выгоду. Под это подходит и
откат, когда я отдаю контракт определенной фирме и лично получаю деньги. Под
это подходят все проявления коррупции, которые могут быть. В российском
законодательстве она длинно называется: злоупотребление служебным положением,
дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий
подкуп, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах
юридического лица. По факту это все идет перечисление статей, которые у нас
существуют, но, так как авторы понимали, что они не все, то они еще дописали
«либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного
положения», что, по сути, объединяет и все прочие пункты. Вопреки законным
интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег,
ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление
такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Чем это определение,
по сути, отличается от нашего, кто-то может заметить?
Реплика:
Да. Оно устанавливает
ответственность не только для коррупционеров, но и для самих взяточников.
Иван
Ниненко:
Хорошо. Еще важным
отличием является то, что здесь говорится о материальной выгоде. Если вы
посмотрите, это большая проблема нашего законодательства, что часто не
учитывают нематериальную выгоду. Соответственно, здесь все идет в качестве
денег, ценностей или услуг имущественного характера. Физического лица, хотя
потом можно будет поговорить про юридические лица. Я могу привести пример, типичный
из России. У нас часто должностные лица получают дипломы разных ВУЗов, всякие
почетные ордена, звания профессоров. Это не является материальной выгодой – мне
не дают денег, но это нематериальная выгода, часто являющаяся инструментом
коррупции в целях получения нематериальной выгоды. Это распространенный
типичный пример в России, который не попадает в этот закон. Есть еще много
вещей, которые под этот закон не попадут, но являются выгодой.
В принципе, хорошо, что у нас есть такой
закон. Как вы думаете, в каком году в России появилось понятие коррупции в
законодательстве? 1992? 2000? Какие еще варианты? В 2008-м году. Понятие
коррупции появилось в России в 2008-м году. Надо отдать должное нашему
действующему президенту Дмитрию Анатольевичу Медведеву за то, что все-таки в
его компании противодействия коррупции положительной стороной является то, что
это появилось в законодательстве. Как он исполняется, это другой вопрос, я
потом еще буду останавливаться на конкретных законах, но надо просто
представить себе, что до 2008-го года у нас вообще не было понятия коррупции в
законодательстве. Были отдельные статьи: взятки, подкуп, но что такое коррупция,
в законодательстве прописано не было. И говорить, что до 2008-го года мы как-то
боролись с коррупцией, не приходится. Вот одна из первых вещей, которые сделал Дмитрий
Анатольевич, а он все-таки юрист, он мыслит в этих категориях, и в 2008-м году
этот закон был принят.
Но когда мы говорили о всяких плюсах и
минусах, вы говорили об ускорении, о стопроцентном результате, и это очень
важно. Вы все согласились с тем, что коррупция не имеет однозначных плюсов. Но здесь
важно различать два типа коррупции – коррупцию удобства и коррупцию
вымогательства. На самом деле, если посмотреть на ряд экономических статей 90-х,
то там есть модели, которые обосновывают, почему коррупция хороша и полезна,
как она более эффективно распределяет средства рынка, чем бюрократия, и т.д. Но
там речь идет о коррупции удобства, когда инициатором коррупции является лицо,
дающее взятку, и оно получает максимальную выгоду. В данном случае, если
говорить про экономику, то та компания, которая может предложить большую взятку,
наиболее эффективна, поэтому она должна получить этот контракт, а не та компания,
которая должна простоять большую очередь к бюрократии. Коррупция удобства –
когда обе стороны довольны происходящим, инициатором взятки является
взяткодатель. Это называется классической коррупцией. Она присутствует
практически во всех странах, где компании убеждают должностных лиц иногда
действовать вне рамок закона.
В странах с системной коррупцией она иногда
трансформируется в коррупцию вымогательства. Ее отличием является то, что инициатором
является человек, получающий взятку. Он создает такие условия, либо напрямую
говорит, что вам надо платить такую-то сумму денег, либо законодательно
создаются такие условия, когда нельзя исполнить закон. Классическим примером
являлось два противоречащих ограничения в России: что, с одной стороны, для
некоторых рядов организаций была возможность уйти в случае пожара через окна, а
по технике безопасности должны стоять решетки. Придет пожарная инспекция – у
вас решеток быть не должно, а приходит антитеррористическая инспекция – у вас
должны быть решетки. Соответственно, понятно, что их можно менять каждый день и
смотреть, кто приходит. Но на практике получилось, что одной из этих
организаций приходилось платить, чтобы они закрывали глаза. Проблема в том, что
если с коррупцией удобства не бороться (а коррупция сокращает очереди, упрощает
нашу жизнь), если не ставить никаких ограничений, она перерастает в коррупцию
вымогательства, потому что люди, которые принимают решения о том, как дальше
будет устроена эта система, чиновники становятся не заинтересованы в том, чтобы
упросить эту процедуру. Но если он понимает, что вы даете ему взятку, чтобы он
переложил бумажки, у него возникает заинтересованность в том, чтобы вы ему
дальше больше переложить бумажек, чтобы как можно больше людей ему предложили
взятки. И пишутся обратные инструкции, правила о том, чтобы сделать это как
можно сложнее. Это же касается и бизнеса, причем, в первую очередь. Ситуация развивалась
очень красиво для всего бизнеса. В 90-е бизнес коррумпировал власть как раз для
того, чтобы обходить эти барьеры, ситуация для них была наиболее удобная, а в
2000-е годы они доигрались до того, что бизнес не может продолжать свою
деятельность, если он не платит взятки. Это уже не выбор, нарушать закон, или
нет, это ситуация вымогательства. Не во всех отраслях. Например,
интернет-торговлю не может затронуть. Так устроено, что там минимум
ограничений, у нас так законодательство устроено. Но для большинства физических
лиц, на данный момент ситуация настолько плачевна, что, по сути, все эти
компании вынуждены давать взятки, хотят они, или нет, и даст ли это им какое-то
конкурентное преимущество, или нет. Это просто фактор выживания на рынке. С
этим понятно, нет вопросов?
Дальше еще одну вещь мне хотелось бы
обсудить, это – чем плоха коррупция. Давайте снова немного попробуем вас спросить,
а то, я смотрю, все устали меня слушать. Помимо того, что коррупция – это нарушение
закона, какие доводы можно привести, с точки зрения социума, вас, отдельного
индивида, что плохого в коррупции?
Алина,
Казань:
Я думаю, коррупция
плоха для тех, у кого нет возможности ей содействовать тем, что если ты дашь
какие-то средства чиновнику, то он начнет перекладывать эти бумажки быстрее из
одной стопки в другую. А что делать тем, у кого нет средств? Пока ты дождешься
получения справки или приема врача, тебе это может быть уже не нужно.
Иван
Ниненко:
Еще какие-то идеи?
Екатерина,
Минск:
На мой взгляд,
коррупция развращает людей, меняет рамки в обществе.
Денис,
Пермь:
По закону люди имеют
одинаковые права, то есть, это нормальная ситуация, когда люди из разных
категорий и слоев общества имеют одни и те же условия для жизни. Но коррупция
создает условия, когда у одних появляется больше возможностей, потому что они
материально более обеспечены, они изначально живут лучше. И тогда у одних
появляется больше возможностей и больше прав. То есть, нарушается закон одними
лицами, и это создает условия, когда другие лица, у которых нет таких
возможностей, получают невыгоду. Потому что одни забирают выгоду у других.
Логика простая, но она снижает качество жизни в целом у всего общества. Плюс, для
людей, которые участвуют в диалоге коррупции, для членов госаппарата и для гражданина
это большие риски, потому что они нарушают закон и в один момент могут
попасться.
Реплика:
Все мы здесь студенты
и, наверное, все мы видели такие примеры, когда посредством коррупции ломался
механизм свободной конкуренции, даже при поступлении в ВУЗ. Многие, можно
сказать, неграмотные абитуриенты поступали на бюджетные места и тем самым
вытесняли тех, кто достоин занимать бюджетные места. Я считаю, это
несправедливо.
Иван
Ниненко:
Хорошо.
Алла,
Владикавказ:
Хотелось бы еще
добавить. Те люди, которые много платят, они могут оплатить, им приходится
приложить больше труда, чтобы добиться своей цели.
Иван
Ниненко:
Давайте еще парочку.
Ася,
Петрозаводск:
Мне кажется, еще
коррупция плоха тем, что сложно находиться в стране, где коррупция пронизывает
все части жизни. Она, как порочный круг, затягивает все. Хороший пример, как
зарубежные компании хотят прийти к нам на рынок и не хотят платить взятки, и их
выживают отсюда. Они хотят, но не могут. И получается, что у предпринимателя,
который хочет быть честным, не получается быть честным, потому что такова
система.
Реплика:
Согласна с девушкой. Хотела
бы добавить, что коррупция вызывает привыкание. Люди из разных сфер понимают,
что если дали взятку там, то могут дать и им. И она заражает различные сферы
нашей жизни. И коррупция коррупции рознь. Есть коррупция в медицинских кабинетах,
это одна вещь. И коррупция в аэропортах, когда пропускают людей с взрывчаткой. То
есть, она разрастается, как раковая опухоль, и масштабы увеличиваются.
Иван
Ниненко:
Абсолютно согласен. Теперь
мои доводы, хотя все доводы были правильные. Странно, что не было названо неэффективное
распределение средств, то есть не строятся объекты, на которые выделялись
деньги. Или строятся в меньшей степени. Если у нас выделено на закупку томографов
30 млн., а на томографы было потрачено 3 млн., еще 27 млн. было украдено. На
эти деньги можно было еще оборудовать n-ое количество
больниц, школ, и так далее. Так происходит при нашем уровне откатов в стране. Огромное
количество средств, которые государством тратятся на социальные нужды, на самом
деле, не доходят. Не строятся школы или дороги, и т.д. Последний аргумент по
поводу аэропортов. Это страшная вещь, поскольку коррупция – это способ обойти
закон. Когда мы говорим о том, что это удобно, мы говорим о том, что его будут
обходить хорошие люди, которые не хотят стоять в очереди. Но это и для хороших,
и для плохих людей. Реальная история – когда последний раз у нас взрывали
самолеты, из Домодедово взлетали. Когда вы опаздываете на рейс, можно дать
взятку 1000 р. капитану охранки, и он вас проведет в обход. Это хороший способ
для хороших людей, опаздывающих на самолет. Мы все с вами занятые люди,
опаздываем на самолет, спешим, и какая-то дурацкая проверка сумок никому не нужна,
нужно пробежать на самолет. Классическая ситуация, когда нужно обойти очередь.
Но проблема в том, что таким же способом на самолет прошли террористы с
взрывчаткой, так же дав взятку в 1000 р. И сотрудник охраны думал, что это
обычные люди, которые опаздывают на самолет. Исключительно из хороших
соображений их провел. 2 самолета взорвали, 94 человека погибли. То же самое
можно говорить о различных вещах. Мы говорим про гаишника, который, да, клево,
отпустил нас, когда мы пива выпили немного и поехали домой. Но так же он
отпустил человека, который был пьян, задавил пару детей или нас с вами, такая
же ситуация. Когда у нас нет таких четких правил, то этими обходными путями
могут воспользоваться разные люди. Или когда у нас нет пожарной системы
контроля, то случается ситуация типа «Хромой лошади». Все эти клубы не проходят
проверку, сразу платят, чтобы от них отвязались. «Хромая лошадь» в Перми, все
знают историю, когда в клубе сгорели люди. Все, вроде как, адекватные люди,
зачем проходить эту проверку, все понятно. Но этим так же пользуются те, кто
выпустил плавать пароход в Болгарии, который затонул. Если бы у нас была
нормальная система, и они не покупали бы лицензии, то никто бы его не выпустил
просто плавать, потому что он был, мягко говоря, не на ходу.
Про социальную важную вещь – падает доверие к
власти. Я не знаю, насколько у вас высокое доверие к власти, но в стране оно у
нас очень низкое, по всем опросам. В частности, к правоохранительным органам, к
судебной системе, но и к власти в целом. Страшная вещь с этой коррупцией –
государство становится менее управляемым, менее государством. Это один из
признаков failedstate. У нас много
механизмов, они не решаются государственными способами. Для меня самой страшной
вещью является последний пункт, о котором я говорил – каждый решает проблему
сам. Что я под этим имею в виду? Коррупция дает возможность решать проблему
индивидуально и не решать проблему системно. Если бы не было коррупции, я
уверен, не было бы призыва. Потому что у нас в стране нет общего призыва, есть
призыв для бедных. Богатые люди не идут в армию, а откупаются от армии.
Некоторые учатся, но если говорить в целом про систему призыва, то богатые
откупаются от армии. Дети людей, которые могли бы влиять на принятие решений,
не служат в армии. Если бы не было возможности откупаться, вышли бы и эти дети,
и их родители на демонстрации, подписали бы соглашения и тому подобное. При
коррупции существует лицемерная ситуация – вроде бы ты предлагаешь кому-то
подумать об этой проблеме – меня это не касается, но, если что – я откуплюсь.
Когда я еще был студентом, обсуждался вопрос отсрочек студентов от армии, это
был 2004-й год. И мы в своем ВУЗе, ВШЭ, собирали подписи и бегали к ректору,
чтобы он обратился к президенту. В итоге их и не отменили. Парни спокойно могут
идти в ВУЗ, потом решать, куда они могут идти дальше. Но когда мы бегали,
собирали эти подписи, многие говорили, что их это не касается. Это не их проблема.
Эта ситуация не создает общественных проблем. Все проблемы можно решить
индивидуально, зачем решать проблемы системно? То же самое с гаишниками – будут
плохие знаки стоять, по-другому никак не проехать. В Европе, где взятки менее
распространены, стоит появиться идиотскому знаку, будут написаны письма в
местный муниципалитет о том, что этот знак не повышает безопасность на дороге,
а только ее усложняет, особенно если знака не видно. Потому что мало шансов
дать взятку гаишнику, и приходится искать пути решения проблемы другим образом.
У нас знак езды со скоростью 20
км/ч может стоять в течение года на нормальном участке
дороги, на котором был ремонт, потом закончился, и сейчас в кустах прячутся гаишники.
И каждый проблему решает для себя, а в целом проблемы не существует. Для меня
это одна из страшнейших вещей. Еще много того, что делает коррупция с
обществом, о чем вы говорили.
Что же делать с коррупцией? Есть термин «борьба
с коррупцией», но мне он не нравится и в нашей организации не используется. Мы предпочитаем
термин «противодействие коррупции», который строится из трех «п»: просвещение,
предупреждение, и преследование. Просвещение – это то, чем я сейчас здесь с
вами занимаюсь: рассказываю о том, что такое коррупция, ее положительные и
отрицательные стороны, инструменты, которые позволяют с ней бороться, объясняя
в целом на уровне страны. У нас была небольшая кампания, где мы рассказывали о
ситуации с террористами в самолете. Предупреждение – это, на мой взгляд,
ключевой элемент, это встраивание в государственную систему механизмов, которые
затрудняют коррупцию. Самым банальным примером является то, что до 2008-го года
у нас не было даже определения коррупции в законе, не говоря уже о других
инструментах, к которым мы сейчас подойдем. Они, хотя бы, должны быть. Есть ряд
инструментов, которые используются в цивилизованных странах для того, чтобы предотвращать
коррупцию, которые делают сложным получение взятки, злоупотребление. И
последнее – преследование, на это можно влиять в минимальной степени. Это то,
как должна наказываться коррупция. Причем, моя позиция, и ряд исследований
говорят, что важна не суровость, а неотвратимость наказания. Я не знаю, есть ли
среди вас сторонники смертной казни? Следующий вопрос: кто из вас не доверяет
российской судебной системе? Ок. Люди, сторонники введения смертной казни и не доверяющие
российской судебной системе, кто будет принимать решения о смертной казни? Те судьи,
которым вы не доверяете? Вам не кажется это страшным? Я понимаю, что в
некоторых случаях это может быть необходимым. Я не хочу говорить про этические
аспекты, а я хочу всего лишь спросить, не страшно ли вам дать в руки людям,
которым вы не доверяете, такой инструмент?
Ольга, Марий Эл:
Очень много женщин за
смертную казнь, но смертная казнь у нас существует только для мужчин.
Иван
Ниненко:
В России сейчас
действует мораторий на смертную казнь.
Ольга, Марий Эл:
Очень много женщин,
которые выходят с различными инициативами и говорят о том, что необходимо
сегодня ввести смертную казнь в России. Хотя у нас сейчас мораторий, я считаю,
что это очень правильно. Но фактически, если смертную казнь разрешат, женщин
казнить не будут.
Иван
Ниненко:
Можно ввести, чтобы
казнили, в некоторых странах казнят.
Ольга, Марий Эл:
Даже когда до этого
была введена смертная казнь, женщин не казнили.
Иван
Ниненко:
Гендерной
дискриминации у нас много. Например, служат только мальчики.
Ольга, Марий Эл:
Есть возможность и у
женщин.
Иван
Ниненко:
Обязательный призыв
существует только для мальчиков. Вы можете идти в армию и с автоматом бегать,
но вас не призывают. Но в статье конституции говорится, что каждый гражданин
обязан защищать свою родину. Под словом «гражданин» подразумевается и мужчина,
и женщина. Дискриминация. В Израиле, например, призывают и мужчин, и женщин.
Эта тема, о которой можем долго говорить, я гендерными вопросами тоже
занимался, но если говорить про наказание, про судей, да.
Реплика:
На самом деле, если
честно, смертная казнь, если мораторий отменили, такие случаи обычно очень
широко освещаются. И процент того, что преступник будет наказан несправедливо и
т.д., минимален, на мой взгляд.
Иван
Ниненко:
Какие вы знаете
широко обсуждаемые приговоры в современной России?
Реплика:
Их пока нет.
Иван
Ниненко:
Нет, не о смертной
казни, просто приговоры. Ходорковский. Не знаю, насколько вы согласны со вторым
судом.
Реплика:
Но Ходорковский далек
от смертной казни.
Иван
Ниненко:
Если бы была введена смертная
казнь, он был бы к ней близок. Я не знаю, слышали фамилию Таисии Осиповой? Это
активист не очень мне приятной организации «Другая Россия», которой подбросили
наркотики и посадили на несколько лет. Фальсифицированное дело, по которому
было много публикаций в разных СМИ. Дело Козлова, предпринимателя, которого
осудили. Он провел несколько лет в тюрьме, а затем Верховный Суд принял решение
о том, что все предыдущие решения суда были незаконны. Это я перечислил три
самых обсуждаемых судебных дела.
Реплика:
Но серийные убийцы
тоже обсуждаемые.
Иван
Ниненко:
Давайте сейчас мы
вернемся обратно к моей любимой коррупции. Этический момент – это отдельный
разговор, о нем можно вести интересный диалог. Я всего лишь предлагаю
задуматься. Давайте договоримся, что перед тем, как вводить в России смертную
казнь, сначала исправьте судебную систему.
Реплика:
Понятно.
Иван
Ниненко:
Как понятно, если
люди сейчас прямо хотят ввести смертную казнь? Это в целом считается странным,
это отдельное обсуждение. Давайте сначала сделаем судебную систему, которой мы
будем доверять, а потом вводить смертную казнь. Если мы не будем доверять,
давать ей такие механизмы страшно. Преследование – это, что есть ряд стран, в
которых введена смертную казнь за коррупцию. Есть историки здесь? Может быть,
знаете про наказания за коррупцию в Риме? Для судей там было специальное
наказание. С них сдирали кожу и оббивали ею кресло следующего судьи.
Замечательное наказание. Считалось, что после этого у человека не будет
никакого желания выносить незаконное судебное решение и брать взятки. Когда
сидишь на коже своего предшественника, как-то больше мыслей возникает о том,
что с тобой будет. Но практика показала, что иногда приходилось менять обшивку
этих кресел, потому что человек сидит спокойно на этом месте, успокаивается, а
сумма денег становится слишком заманчивой, чтобы отказаться. Я сейчас буду в
основном говорить о предупреждении, потому что это самое важное. А
преследование должно быть, и быть неотвратимым, потому что здесь главное не
суровость, а неотвратимость наказания. Потому что, увеличивая суровость и не
увеличивая неотвратимость, мы не меняем систему. Конкретный индивид будет
думать, что он-то все равно откупиться. И ему будет все равно, будет ли там
пожизненное наказание, смертная казнь или штраф 500 р., потому что он считает,
что это не про него. Здесь главное, чтобы это касалось всех. А предупреждение –
это разные механизмы. Они в свое время меня очень сильно удивили. Мы с вами о
них не догадываемся, хотя, это я не догадывался, может быть, вы о них и знаете.
Когда мы говорим о противодействии коррупции, то есть два типа контроля. Нам
надо контролировать людей, которые злоупотребляют своим должностным положением.
Есть государственный и общественный контроль. Есть всего два типа того, как
противодействовать коррупции. Или это делает государство, и оно должно быть
очень сильным, практически тоталитарным. Понятно, что в гитлеровской Германии и
в СССР при Сталине была минимальная коррупция. Сложно было себе представить
ситуацию, когда за человеком пришло НКВД, а он достает небольшую сумму и
откупается. Сейчас такую ситуацию представить легко. Пришли за человеком
сотрудники, а он откупается и уезжает. Не всегда, может быть, заранее надо было
сумму занести, но такую ситуацию представить можно. Но представить, что в
гитлеровской Германии откупаются евреи, приезжают в концлагерь: «А вот, кстати,
как отсюда выйти можно». Такие системы неплохо контролируют коррупцию. Просто
они зависят от конкретных людей, и после смерти Сталина, не будем обсуждать,
правильно он делал, или нет, но после его смерти следующие лидеры или не только
лидеры, а вся часть верхушки начинает интересоваться личным обогащением. Я
пытаюсь сказать, что при государственном контроле все зависит от конкретного
человека, считает ли он аморальным обогащение, или нет. Второй вариант, который
существует в ряде стран, в большинстве стран с низкой коррупцией – это
общественный контроль. Когда контроль осуществляется не только госорганами, но
гражданами, и высок уровень прозрачности, то есть граждане могут посмотреть,
что в этом государстве, потому что считается, что государство – это мы, что
государственное – это наше. Слово «государство» очень интересно, потому что его
прямого перевода на английский нет. Как бы вы перевели? State?
Переведите stateна русский. В первую очередь, это страна. Соответственно,
когда мы говорим «государство», мы часто имеем в виду страну. А с другой
стороны, это правительство, government, то есть оно у нас
объединяет эти два термина. Но это отдельная вещь, связанная с нашим
общественным языком. Есть такая точка зрения, что наше государство должно быть
подотчетным перед гражданами. Из современных стран, в которых низкая коррупция
и нет общественного контроля, пожалуй, можно выделить только Сингапур, любимое
нашими правителями исключение. Оно им нравится в первую очередь потому, что там
однопартийная система, авторитарное правительство, и им очень хочется сказать,
что мы здесь сейчас такое же построим, что при однопартийной системе можно
создавать противодействие коррупции. Мне кажется, что они в корне ошибаются, но
посмотрим. Прошедшие 4 года показали, что не получается при однопартийной
системе простроить нормальное противодействие коррупции. Все остальные страны с
низким уровнем коррупции, если вы посмотрите по нашему или любому другому
индексу, это будут страны без однопартийной системы, где существует
общественный контроль и высокий уровень прозрачности государства, потому что
снимается вопрос о личной морали. Есть точка зрения, что люди в России намного
более аморальны, чем в Америке, и идут в госвласть воровать. На мой взгляд,
ситуация заключается в том, что в России могут воровать. Если в Америке или в
Швеции, Новой Зеландии, странах с низким уровнем коррупции, чиновники могли бы
так же безнаказанно и спокойно воровать, как наш чиновник, я думаю, изначально
было бы такое же моральное настроение, как и у нас, они бы там воровали.
Реплика:
Я про американское
хотела бы добавить. На самом деле, там не воруют американцы, коренные жители. А
жители России, которые туда переезжают, находят лазейки, чтобы там воровать.
Это я вам говорю как человек, который жил там.
Иван
Ниненко:
Я тоже там жил и могу
сказать, что американцы тоже воруют.
Реплика:
Но это процент, армяне
и русские.
Иван
Ниненко:
Вы просто в основном
с ними общались. Они были на госдолжностях?
Реплика:
Нет, обычные.
Иван
Ниненко:
А я говорю про
госдолжности. Человек разный. Есть люди, которые никогда не будут воровать,
есть люди, которые будут.
Реплика:
У них есть на это
возможность, в Америке тоже.
Иван
Ниненко:
Мы говорим сейчас про госсектор, про
коррупцию, или про воровство в целом? Про воровство в целом можно говорить,
откуда оно берется, но мы говорим про коррупцию. Госмеханизмы в Америке, мне
больше нравится Швеция, устроены так, что это сложнее сделать. Если вы хотите
обогатиться, самый простой вариант это идти в чиновники, занимающиеся распределением
госзакупок. Это золотой вариант, за это платят большие деньги, там все будет
хорошо и прекрасно. В Америке человеку с таким настроением (где я смогу больше
наворовать) не приходит в голову идти на распределение госзакупок. Он знает,
что там за этим следят, в том числе, общество, в первую очередь даже, и легче
идти в коммерческую организацию и там обманывать граждан. Это банальные вещи. Я
не знаю, удалось ли кого-то убедить, или все изначально такого настроения, или
вы считаете, что люди у нас плохие и хотят воровать, но, на мой взгляд, это
сильно зависит от того, какие есть инструменты. И какие инструменты для меня
были самыми интересными в ходе исследований? Я говорю сейчас об ограничениях
для госслужащих. Оказывается, в этих странах существует такое представление,
что когда человек идет на госслужбу, у него появляется куча ограничений, и
власть – это ответственность. У нас власть – это куча привилегий и никакой
ответственности, хуже вам не становится. В Америке просто интересный момент
тем, что много внимания уделяется правам граждан и декларациям собственности и
доходов. Вы, может быть, о них слышали. В Америке это вводилось в 70-е годы, и
когда это водилось, чиновники пошли в суд и говорили о том, что это нарушает их
право на личную жизнь, не только свою, а и своей супруги, которая тут ни при чем.
Мне было достаточно интересно это изучать. Решения верховных судов США, которые
говорят о том, что человек, который выбирает государственную службу, перестает
быть privatecitizen(что можно перевести
как «частный гражданин»), а становится publiccitizen, и с этого момента его личные права должны,
грубо говоря, уступить правам общественным, в частности, общественному праву
знать его собственность и быть уверенным в том, что не появляется конфликт
интересов, и что он не ворует деньги. Ясейчас про концепцию – если вы сотрудники частной организации, это ваше личное
дело, а если выбираете государственную службу, то вы добровольно берете на себя
часть ограничений. Если вы работаете в частном секторе, никто не имеет права
публиковать ваше имущество, потому что это ваша личная жизнь. В западном мире
за этим очень строго следят, чтобы в частную жизнь никто не вмешивался. А если
вы идете на госслужбу, вы отказываетесь от части прав, частично от права на
неприкосновенность частной жизни. Прежде всех, губернаторы полностью публикуют
свой адрес, и т.д. Госслужба дает ряд бонусов, но это не только бонусы, а и ответственность
и ограничения, которые вы берете на себя добровольно.
Реплика:
А в России этого нет?
Иван
Ниненко:
В России это появилось
в 2010-м году. И появилось достаточно слабо, о чем мы будем говорить. Поговорим
о декларациях. И дальше, есть еще более интересная вещь, спорная, существует не
во всех странах, но переворачивает правовую систему. Таких вещей много, но
существует презумпция невиновности – человек невиновен, пока его вина не
доказана в суде. А в конвенции ООН существует незаконное обогащение. Это
значительное увеличение активов должностного лица, превышающее его доходы,
которое он не может законно обосновать. Вы прочитайте еще раз, он не может
разумным образом обосновать. Вы понимаете, что это, по сути, презумпция
виновности должностного лица? Если вы частный гражданин, и у вас увеличиваются
доходы, я как государство, как налоговая служба должен доказать, что вы их
украли. А вы говорите о том, что ничего не знаете, ничего не будете объяснять,
это ваш дом, и вы в нем живете. А если вы должностное лицо, то существует
система: вы должны обосновать – вот ваши доходы, вот ваш дом, и он больше ваших
доходов. Вы говорите, что не будете, а вам –подождите, вы должностное лицо, и
должны обосновать это имущество.
Реплика:
Подарили.
Иван
Ниненко:
«Подарили» в
большинстве этих стран будет недостаточным обоснованием. Кстати, про подарки. В
большинстве стран государственным лицам запрещено принимать подарки, кроме как
от ближайших родственников. Просто по закону. Нельзя подарки в России,
стоимостью больше 3000 рублей. Не то чтобы это сильно соблюдается, но идея
того, что вам подарили дом, не прокатывает. Потому что вам не могли его подарить.
Реплика:
А если подарили, что,
отказываться?
Иван
Ниненко:
Да. Более того, вы
должны сообщить, что вам хотели подарить дом, и комиссия должна посмотреть, не
хотели ли вам его подарить с целью благодарности за ваши действия. Например,
если вам его хочет подарить директор фирмы, которой вы недавно отдали контракт,
тогда это вызывает подозрение у проверяющего ведомства: зачем же он хочет вам
подарить дом. Но вы понимаете, что эта вещь переворачивает правовую систему с той
точки зрения, что обычный человек не должен это обосновывать, а госслужащий
должен.
Реплика:
Подскажите, пожалуйста,
по поводу 3000 р., это где закреплено? Официально стоит цифра?
Иван
Ниненко:
Я не помню, для всех
ли это, но для президента я смотрел, это 3000 р. По-моему, это для всех.
Сейчас у нас действуют декларации расходов и имущества,
зачем они нужны? Разные есть вещи, но у них есть, по сути, два назначения. Это
конфликт интересов и незаконное обогащение. Это о том, что из декларации можно
увидеть, что мои активы растут выше, чем мои доходы. Что, опять же, интересно с
декларациями? Что можно наказывать за факт того, что вы что-то скрыли. В России
самое страшное наказание за то, что я не укажу свои 10 млн., как вы думаете,
какое будет? Штрафы, что еще? Деньги заберут? В России будет увольнение с государственной
службы, самое страшное наказание по текущему законодательству. За то, что я не
указал какое-то имущество или не подал декларацию. При этом деньги остаются.
Это очень страшное наказание. Буквально недавно 10 млн. было найдено на счетах
и еще больше земельными участками у конкретного чиновника в Ростовской области,
и его уволили. Там не только увольнение, там еще запрет работать на
государственной службе в течение трех лет. Очень страшное наказание. Для него тоже
очень страшное, но мне почему-то кажется, что он не очень долго плакал над
увольнением и дальше как-то проживет без своей официальной зарплаты.
Реплика:
И больше никакого ему
не назначат наказания?
Иван
Ниненко:
Да, у нас в России
сейчас вообще с этими назначениями слабо. Но я пытаюсь сейчас показать, что
понятно, что в декларациях могут врать, и т.д. Но было бы неплохо, если бы за
это было более серьезное наказание. Бывает обратная сторона – придираются к
людям, которые что-то неправильно написали или не указали мелочь. Возмещение за
командировку писать как доход, или нет? И сейчас в России нет этой градации,
что плохо, что хорошо. А в Америке, как вы думаете, какое наказание, если я
забуду указать 10 млн.? В первую очередь, тюремное наказание, срок до 5-ти лет
за то, что я буду лгать в декларации. Это сильно стимулирует должностных лиц. Я
общался с одним чиновником, и он каждый год заполняет декларацию очень нервно,
консультируется с адвокатом, смотрит свои счета, чтобы, не дай Бог, нигде не
ошибиться, потому что будет плохо. И я не говорю, что эта вещь сазу перевернет
систему. Когда говорят, что с коррупцией не получается бороться, у меня сразу
возникает вопрос: «А вы пробовали?» Для начала введите какое-то более серьезное
наказание, чем увольнение. Ввели декларации? Ок, спасибо Дмитрию Анатольевичу,
давайте введем наказание, закон без наказания вообще не работает. Это механизм
принуждения, который нужен для того, чтобы закон работал, иначе это благостное
пожелание. Есть заповеди. Если нет наказания, то любой закон, как заповедь: вы
можете следовать ему – хорошо, но если вы не следуете, ничего не будет.
Денис:
К вопросу о том, что
у нас можно ввести закон, это будет на уровне права, и будет работать. Но если
говорить о доверии к судебной власти, не факт, что это будет исполняться. Мы
можем поймать чиновника, но на то, что мы исполним этот закон, и он будет
наказан, мало шансов.
Иван
Ниненко:
Да. Возвращаемся на
позапрошлый сайт. Для этого есть общественный контроль, прозрачность
государства и отчет перед гражданами. Давайте мы не про незаконное обогащение,
до которого в России, я думаю, осталось недолго. Вроде как, мы убедили
чиновников. Я лично проводил 9-го числа конференцию в Вышке, куда мы приглашали
европейцев и объясняли чиновникам из Администрации президента, и т.д., как все
это устроено. Как вы думаете, какое ведомство в России отвечает за разработку
деклараций?
Реплика:
Налоговая.
Иван
Ниненко:
Хорошая догадка, но
нет. Логично была бы налоговая, но нет.
Реплика:
Администрация
президента.
Иван
Ниненко:
Тоже было бы логично,
но тоже нет.
Реплика:
Пенсионный фонд.
Иван
Ниненко:
Пенсионный фонд тоже
нет. Этим занимается Минздравсоцразвития. Это для нас тоже было некоторым
удивлением, почему Минздравсоцразвития? Оказалось, когда-то было ведомство Минтруда,
которое отвечало за госслужбу, потом стало Минздравсоцразвития. И сейчас
Минздравсоцразвития, которому это не нужно, теоретически, отвечает за это. И за
два года, пока действуют декларации, нет даже правил, как их заполнять. Про
гражданский контроль. В ВШЭ мы со студентами раз в год берем декларации и
начинаем их изучать. Иногда не раз в год, в этом году делали 2 раза. Они все
публикуют декларации в апреле-мае. А в этом году были выборы в Государственную Думу,
уже в прошлом году. И есть декларации их как депутатов, и у 200 из них есть
декларации как кандидатов. Интересно сравнить эти декларации. В одной доходы
идут за 2010-й год, а имущество за разные даты – в одной декларации за январь
2010-го, а в другой за август 2011-го. Нам было интересно посмотреть, насколько
изменилось их благосостояние за эти полгода. Распродали ли они свои яхты, чтобы
казаться более бедными? Или как они поживали. Мы обнаружили, что строка «доход
за 2010 год» расходится у 180-ти из 220-ти. То есть, доход за один год они не
смогли указать в декларациях одинаково. У некоторых расходятся на копейки, но у
20% больше, чем на миллион. У самого крутого расходятся на 63 миллиона. В одной
декларации на 63 миллиона меньше, в другой на 63 миллиона больше. Никакого
наказания за это нет. Мы во все органы прислали письма, не считается ли это
странным. Налоговая ответила, что, в связи с отсутствием единых правил
заполнения деклараций, у декларантов есть собственное понимание того, что
указывать в графе «доходы». Прекрасно, да? Получается, что они открыто признают,
что эти декларации заполняются, как хочешь.
Про общественный
контроль. Мы смотрели, как эти декларации поживают, но на самом деле сейчас
вопрос в том, чтобы они их подавали. Например, такое публично-должностное лицо
было, Грызлов, спикер Госдумы, у него есть жена, Грызлова Анна Викторовна. По
закону он должен указывать в декларации ее собственность и доходы. Два года,
2010-й и 2011-й, он не указывал, подавал декларацию только на себя. Мы сразу же
за это взялись, изучили законодательство, посмотрели, как можно сделать
проверку по этим лицам. На наш взгляд, проверку могла инициировать партия. Мы обратились
во все партии, думаю, никого не удивит, что согласилась только партия Яблоко.
Она провела эту проверку, и оказалось, что депутаты, по мнению наших коллег из
Администрации президента, не являются должностными лицами и не попадают под
контроль над декларациями. Два года мы боролись за то, чтобы ввели какое-то
правило контроля для депутатов, для них не было правил контроля. Любимый ответ
комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции Государственной
Думы на мой вопрос, что надо ввести контроль над декларациями депутатов : да,
сейчас никакого контроля нет, но Нарышкин в интервью АИФ обещал ввести это
контроль, поэтому все будет хорошо. Это комиссия Государственной Думы. Наш
главный законодательный орган страны. Комиссии по законодательному обеспечению
противодействия коррупции! И она мне рассказывает о том, что Нарышкин обещал в
газете АИФ. Мы законы не придумываем, мы их только подписываем. Вы же не
думаете, что в Государственной Думе мы сами изобретаем закон? Это Нарышкин
делает, рассказывает «Аргументам и фактам», а мы только подписываем то, что он
нам принесет. Но в прошлом году мы добились того, что был принят закон. Государственная
Дума должна проверять декларации. И я жду ближайшего сезона декларирования,
посмотреть, как они будут их проверять, и буду им помогать. Здесь вопрос в
общественном контроле. Я также не исключаю чуть позже, когда эта система станет
более развитой, ситуаций, когда граждане или они сами друг на друга будут
стучать о всяком имуществе, которого у них нет. Сейчас наработки есть. Несколько
должностных лиц, на которых у нас есть данные, мы проверяем, и если они
подтвердятся, мы будем инициировать проверку сокрытия данных. Вопрос о достоверности
деклараций простой –проверяет орган власти, которому мы не очень доверяем, или
сами граждане, и ситуация становится несколько оптимистичней. Может быть,
отдельные граждане не заинтересованы в этом, но в целом даже какой-нибудь
риэлтор, который продает недвижимость, может в какой-то момент анонимно
сообщить, что у этого человека есть еще вот здесь домик или машинка. Сложности
начинаются с тем, что это можно переписать на третьих лиц. Я не знаю, почему вы
еще об этом не сказали. Но когда речь идет о 10 млн., я не знаю, может быть, у
вас есть друзья, которым вы доверяете, но не у всякого государственного
чиновника есть друг, которому он доверяет 10 млн. просто так, без всяких
расписок и т.д. А расписки вы не можете взять, потому что их нужно будет
указать в декларации. То есть, вы должны просто эти 10 млн. отдать другому
человеку с надеждой на то, что когда вы у него их попросите вернуть, он вам их
вернет. В принципе, такое возможно. Но есть еще сложности, особенно в России. Вы
чиновники, и если вам не вернут, вы можете устроить ему проблемы. Но почему-то
многие чиновники любят покупать собственность не в России, патриотично, а за
границей, причем, не там, где можно договориться, а почему-то во Франции, в
Ницце, в Испании, в Америке. Там, если вы запишите на своего дальнего друга, то
этот дальний друг скажет об этом «мое, на меня записано», и в Ницце у вас не
получиться отнять у него домик. Есть третий пункт – почему-то они, рано или
поздно, хотят получить вид на жительство в этих странах. Или вид на жительство для
своих детей. Почему-то они связывают свою будущую жизнь с другими странами. И
для этого, как раз, вида на жительство нужно, чтобы это имущество было
зарегистрировано на вас. Если на дядю Петю, у вас нет оснований подавать на вид
на жительство. А если у вас есть имущество, вам просто получить вид на жительство.
Дальше возникает ситуация, что у человека есть имущество, а он его прячет, и
тут начинается веселье. Если его нет в декларации, мы его наказываем. Вся идея
с декларациями началась с того, что доказать коррупцию сложно. Особенно это
бывает сложно с коррупцией удобства, когда всем нравится эта ситуация. А потом
он покупает виллу. И доказать, что он купил виллу на ворованные деньги,
достаточно сложно. Доказать, что ее не было в декларации – просто. Ввели, что
должна быть декларация. В ряде стран нет незаконного обогащения, а просто
общественный контроль. Если у вас появляется имущество, которые вы не можете
обосновать, вопрос не в том, что вам грозит уголовное наказание, но к вашей
персоне начинается столько общественного внимания, что вам это неприятно: вас
увольняют со службы, ваша партия лишается голосов, и т.д. В ряде стран и вообще
в конвенцию ООН это предлагается ввести как уголовное наказание. В ряде стран
существует такое понятие как «конфискация инрэм» – имущества, которое превышает
доходы. То есть, в данном случае в ряде стран применяется судебный процесс,
когда судятся не с человеком, а в отношении имущества. И в данном случае не
человек будет виновен или нет, а доказывается незаконность этого имущества, и оно
конфискуется. Есть разные системы. Если захотим, на этом потом подробно
остановимся. Есть ли у кого-то вопросы о незаконном обогащении? Да.
Реплика:
Почему, если есть
аналоги таких законов в Америке, во Франции, в Швеции, почему нашему госаппарату
сложно принять подобного рода закон, который однозначно будет действовать тут?
Зачем создавать во второй раз велосипед и говорить, что мы не пишем закон, а
только подписываем, хотя они давным-давно написаны в других странах? Их можно
примерно такими же сделать у нас.
Юлия
Свешникова:
Готов кто-нибудь
ответить на этот вопрос?
Иван
Ниненко:
В первую очередь,
потому что у них нет такой необходимости. Про эти вещи никто не знает, никто не
спрашивает. И они могут разводить руками – мы же не знаем, что делать. Потому
что этого у нас не рассказывается в школах, в институтах. Здесь, вот, какие
курсы?
Реплика:
С первого по пятый.
Иван Ниненко:
С первого по пятый
курс кто-нибудь из вас об этом когда-нибудь слышал? Про незаконное обогащение? Если
Вы спросите у своих родителей – никто об этом ничего не знает. Соответственно,
нет никакой необходимости это вводить и об этом отчитываться. В первую очередь,
потому что с них никто об этом не спрашивает. Сейчас дойдем до конфликта интересов,
что вообще не принято в нашей стране. У них нет личной заинтересованности это
вводить. Если бы, условно говоря, на улицу выходили бы люди с требованиями это
ввести, а не только за честные выборы, хотя и это хорошо. Это большой прогресс.
Собственно говоря, в ряде стран эта вещь вводилась массовыми манифестациями на
улицах, когда люди говорили: «Уважаемое правительство, мы понимаем, что вам это
совершенно не интересно, но нам очень хочется, чтобы вы показывали свои
декларации, и за них было введено суровое наказание». В той же Индии этим летом
были огромные манифестации по поводу того, каким именно должен быть
антикоррупционный закон в стране. А когда у нас принимали закон «О противодействии
коррупции», общество спало вообще, и никто не обратил внимания, как его
принимали, в каком виде и т.д. На мой взгляд, именно поэтому – потому что
могут. Тот же ответ на вопрос «Почему воруют?» Потому что могут. Пока могут,
они его принимать не будут. Будут делать вид, что изобретают велосипед, что
ничего не знают, и разводить руками, и говорить про исторические корни. Про
исторические корни небольшой рабочий анекдот: декларации должны подавать также
лица, которые являются главами фондов, которые учреждены Правительством РФ на
основании ФЗ. На наш взгляд, под такие организации попадают МГУ и СПбГУ, потому
что, в отличие от остальных ВУЗов России, есть специальный закон. Он так и
называется, «Закон о МГУ и СПбГУ». И эти лица утверждаются президентом. Они
утверждаются президентом, остальные избираются составом. И там сами ВУЗы
утверждают правила, какие декларации они подают, как они им доверяют. А вот эти
два индивида, т.к. они назначаются президентом, должны подавать декларации, на
наш взгляд. А с точки зрения прокуратуры, Министерства образования и самого
ректора, если говорить о СПбГУ, то СПбГУ создано не Правительством РФ, а Петром
I, поэтому декларации он подавать не будет. Это абсолютно
официальный ответ, который опубликован в СМИ. Если здесь есть юристы, здесь
есть юристы? Они должны подтвердить, что законы Российской Империи у нас сейчас
не действуют. У нас есть ряд законов Советского Союза, но Советский Союз не
является правопреемником Российской Империи, поэтому эти бумажки не могут иметь
никакой юридической силы. Кроме того, что Петр I
создал Академический Университет, а не бюджетное учреждение Санкт-Петербургский
Государственный Университет. А вот именно бюджетное учреждение
Санкт-Петербургский Государственный Университет было создано этим законом, в
смысле, юридически. Оно действует с момента, когда был введен этот закон.
Теперь я понимаю, когда мне говорят, что у нас исторические корни мешают
противодействию коррупции. Вот классическая ситуация. У меня есть исторические
корни, а именно: Петр I мешает
противодействию коррупции и мешает подавать декларацию ректору СПбГУ. Он бы
хотел, наверняка, но Петр I ему мешает. А указы
Медведева не могут иметь силу большую, чем указы Петра I.
Это же не серьезно. Петр I более важная фигура
для нашей истории. Это к вопросу, подают ли они декларации, достоверны ли они.
Сейчас мы проверяем не достоверность, а подают ли они их, или нет. В Норильске
правило такое, что декларация публикуется только с согласия должностного лица.
Тоже замечательное правило, которое противоречит закону. Можно еще два слова
сказать о проекте, который здесь не указан, потому что я эту презентацию делал
до того, как мы запускали этот проект. И думал, что у нас будет меньше времени.
Сайт называется deklorator.org.
Я его потом напишу где-нибудь. Здесь есть доска.
Юлия Свешникова:
Друзья, дело в том,
что Сергей Пархоменко после вчерашнего митинга свалился с ужасной ангиной,
поэтому у нас есть время.
Иван Ниненко:
Честно говоря, сам
хотел послушать Сергея Пархоменко. За этим к Вам приехал. Перерыв сделаем, я
обещаю. Но надеюсь, после перерыва кто-нибудь вернется. А то мне будет скучно,
я-то приехал Пархоменко послушать. Соответственно, сайт deklorator.org,
это наш такой проект, отдельно идущий, который связан с этими декларациями. Идея
в долгосрочной перспективе заключается в том, чтобы были собраны в одном месте
декларации всех наших должностных лиц. Я могу пожаловаться, что, например, они
публикуются в разных разделах сайта, и найти их не всегда легко. Нет единых
правил по декларациям, также нет единых правил по их заполнению и по
публикации. Сказано просто: «Опубликовать на сайте». Некоторые из них
публикуются в разделе «Биографии», некоторые в разделе «О нас», некоторые из
них публикуются только в разделе «Новости». Новость за сегодня: мы подали
декларацию, вот, и она уходит вниз. И, как бы, их больше нет. У президента на
сайте сделано все удобно и понятно, а например, на сайте Правительства
Кабардино-Балкарии мы так и не нашли этих деклараций. Нужно собрать все
декларации в одном месте, чтобы было просто их находить. Но, во-первых, я
считаю, что мы сами не сможем собрать все эти декларации, и надеюсь, что мы
запустим модуль, чтобы люди сами могли добавить свои декларации. Будут ли там
храниться декларации города n, зависит от жителей
этого города. И если они хотят – они могут их там сохранять и отсылать. Почему
это важно? Если мы имеем одну декларацию одного человека, то нам сложно
говорить о незаконном обогащении. Вот, у меня есть декларация за прошлый год: у
меня доходы – 100 рублей, а я имею 10 домов. Здесь тяжело что-то сказать,
потому что, может, он имел эти 10 домов в позапрошлом году, в поза-позапрошлом
году. Как было с одним депутатом Государственной Думы. Когда он избирается, у
него на счету 20 тысяч рублей, зарплата 100 тысяч рублей в год, машин нет,
домов нет, ничего нет. А через два года, при хорошей зарплате в 2 млн. рублей,
появляется Bentley стоимостью 10 млн. рубей. Соответственно,
получается: 100 тыс. + 20 тыс. + 2 млн. + 2 млн. Получается 4 млн. 120 тыс., а Bentley
стоит 10 млн. Тут и возникает вопрос. Причем, люди честно пишут, что у них Bentley,
модель пишут. Не скрывают. А чего скрывать? Сейчас в России нет понятия «незаконное
обогащение». Мы даже не можем задать ему вопрос: «Откуда оно у Вас?». Сейчас
вопрос: «Опубликовал он, или нет?». Хотя, мы надеемся, что в апреле введут
наказание за незаконное обогащение. Это было озвучено президентом, но посмотрим,
как это будет. Забегать вперед не приходится.
За два года мы
кое-чего добились. Первая часть – это чтобы их сохранять, чтобы там смотреть.
Вторая часть – это расшифровывать эти декларации, потому что они все в разных
форматах. Есть декларации в удобных форматах, а есть декларации в PDF,
в общем, каждый извращается, как может. И вторая задача – расшифровывать эти
данные, чтобы они были в удобном формате. Чтобы можно было удобно сравнивать,
потому что сейчас мы затрачиваем много ресурсов, чтобы сравнивать разные
форматы деклараций. Государство еще каждый год делает разный формат, чтобы
упростить нашу работу. Для нас это делается.
Реплика:
У меня вопрос, что
может являться законным облегчением, потому что два экономических агента могут
получить прибыль – это государство и фирмы. И вообще, нормальной является
ситуация, когда одно лицо может получить прибыль, только являясь членом
государства, состоя в аппарате, либо будучи бизнесменом? И будет ли законным в
России, что политик или чиновник является одновременно и чиновником, и
бизнесменом?
Иван Ниненко:
В России действуют ограничения
для госслужащих, что нельзя владеть бизнесом или работать в бизнесе.
Соответственно, государственное лицо не может работать в бизнесе. Более того,
есть такой пункт (немного отвлекаюсь, но раз вы подняли такой вопрос), что есть
даже более сложные системы, что даже когда человек работал в бизнесе в
государстве, например, регулировал правила работы бензоколонок, он не может потом
уволиться и пойти работать в компанию, которая одна осталась на этом рынке. Они
тоже изобретают разные вещи. В России даже есть пункт в законе, который еще не
применяется, тоже очень слабенький, что если чиновник идет работать в ту
отрасль, которую регулировал, он должен сообщить своему начальству, которое
осталось на прошлой работе. И оно должно дать разрешение. Опять же, никакое наказание
за нарушение этого не прописано. Мы сейчас такую ситуацию рассматриваем с
Министерством коммуникации и связи. К нам поступили данные о конкретных
должностных лицах, которые принимали правила внедрения цифрового телевидения в
России, а потом возглавили компанию, которая внедряет цифровое телевидение.
Очень удобно. Но работать одновременно и в государственном секторе, и в бизнесе
нельзя. Это выбор, который вы принимаете, и что называется в Американском праве
publiccitizen – вы отказываетесь
от своих бизнесов и передаете их в доверительное управление.
Что может быть
законным обогащением? Ну, самый простой вариант – наследство. У вас доходы 100
рублей, но вам пришло наследство от бабушки. И, если это было записано на
бабушку, то это – законное обогащение. Но если у вас бабушка умирает каждый
год, то это становится подозрительным. Или все родственники мрут, и вы получаете
от них каждый год по дому.
Реплика:
А президент и депутат
у нас не госдолжности?
Иван Ниненко:
Тут используется
термин «публичные должностные лица». На этом можно отдельно остановиться. Это
не госслужащие, они – лица, замещающие государственные должности. Поэтому я
использую термин публичные должностные лица. На них закон тоже
распространяется.
Реплика:
То есть, если бы
Прохоров стал президентом…
Иван Ниненко:
… то, он должен был
бы передать свой бизнес в доверительное управление независимым управляющим
компаниям и не заниматься их управлением.
Реплика:
То есть, НорНикель
ему бы больше не принадлежал?
Иван Ниненко:
Принадлежал бы, но он
должен был бы передать его в доверительное управление. Давайте, сейчас к этому
перейдем. На бизнесе я сейчас отдельно остановлюсь.
Реплика:
Он сказал в одном из
своих интервью, что передаст часть своих акций, а не все свои акции.
Иван Ниненко:
Он может говорить,
что угодно. И не у всех наших чиновников есть понимание. Есть куча чиновников,
которые продолжают работать в бизнесе, продолжают учреждать бизнес. Вот,
возьмите последний журнал Форбс, и там будет история о сотруднике Администрации
Президента, который, будучи сотрудником Администрации Президента, продолжал
учреждать АлтайЭнерго и прочие замечательные компании. Продолжал в них
работать, фигурировать директором. Проблема в том, что эти законы появились
совсем недавно, а уж общественный контроль над ними только возникает. Только
сейчас появляется понимание, что это плохо, и наказание за это пока
минимальное. Наша задача: привлекать к этому внимание, увеличивать наказание за
это, делать его неотвратимым и увеличивать общественный контроль. То есть, я
считаю, что это может быть сдвинуто только общественным контролем. В частности,
объяснять другим игрокам рынка, когда они видят эту нечестную ситуацию, чтобы
они об этом сообщали. В том числе, в органы. Потому что, пока все молчат, это
будет происходить. Как только это будет каждый раз вскрываться – это будет
проблематично для них.
Реплика:
Скажите, а Вам не
кажется, что гораздо более эффективно бороться с коррупцией, делая законы,
которые создаются и действуют в нашей стране, такими, чтобы ими было удобно
пользоваться, чем давать взятку и поощрять коррупцию?
Иван Ниненко:
Да, я так считаю. Я
согласен с этим. Более того, я буду говорить об этом позже. Но мы сейчас
говорим об ограничении коррупции вымогательства, по сути. То есть, вы сейчас
говорите, что у нас многие законы написаны таким образом, что их очень сложно
исполнять, поэтому мы платим взятку. По сути, это очень близко к коррупции
вымогательству, когда я говорил о том, что законы пишутся таким образом, чтобы
их никто не исполнял. Например, классическая история с техосмотром. Я не знаю,
следили ли Вы за этой историей, или нет, но, если в двух словах, то произошло следующее.
С нашей точки зрения. Хотя, могут быть разные точки зрения. В Москве сменился
начальник ГАИ, отвечающий за техосмотр. И пришел человек, который решил ввести
честный техосмотр. Были установлены камеры, поменяли ряд сотрудников и сказали
всем, что, реально, все, у нас тут идет борьба с коррупцией. Дмитрий
Анатольевич сказал, чтобы не брать взятки, а техосмотры все проходили. На
следующий день выстроилась такая очередь, что оказалось, что по закону такое
количество техосмотров в день невозможно выдать. Оказывается, все предыдущие
годы большая часть этих машин не проходила техосмотр. Она получала этот
талончик другим образом. Оказалось, что они физически не в состоянии
осматривать столько машин, сколько они рассматривали до этого. Выстроились
такие очереди, что в итоге было принято решение вообще изменить закон. Потому
что оказалось, что исполнять его невозможно. Он был написан таким образом, что
его никто не исполнял. Просто все как-то давно смирились и договорились, что мы
не исполняем – не требуем с вас, вы не исполняете – не проверяете каждую машину
по три часа и, соответственно, все довольны. Да, надо менять эти законы.
Абсолютно с этим согласен. Вопрос в том, что этого сложно добиться, потому что
чиновники, которые принимают решения, коррумпированы. Бывают счастливые
исключения, когда приходит этот глава ГАИ, который хочет, чтобы его ГАИ
работало честно. А в большинстве случаев, в том же ГАИ, можно посмотреть по
статистике, количество обратных ситуаций велико. Где-то в Поволжье была
арестована вся цепочка гаишников, начиная от рядовых и заканчивая руководителем,
и расписано, кто, сколько, кому передавал взяток и за что. Или поговорите с
людьми, которые занимаются перевозками, как Антон Боменов во вчерашнем фильме. Я
тоже ездил автостопом по стране и много ездил с дальнобоями. И много ситуаций,
когда машина просто останавливается на пункте ГАИ, высовывается денежка, и
машина едет дальше. По правилам он должен его проверить. Долго, муторно, все
просмотреть. Но это никому не нужно. Ни гаишнику, который там стоит, ни мужику,
который едет, у которого груз без всяких накладных. А также у него там может
быть взрывчатка, но это уже вообще никого не интересует. Могу рассказать
историю про Осетию. Пересекаю я границу между Ингушетией и Осетией. Такая
граница между субъектами РФ. Там блиндажи, танки стоят, автоматчики. Меня по
всему северному Кавказу возили так: на одной машине меня довозят до границы, на
другой встречают, с другими номерами. Потому что в этом регионе ездить с
номерами Ингушетии по Осетии, мягко говоря, не принято. Не стоит этого делать.
Опасно, как говорит нам Аллах. Перехожу я эту границу, физически, у меня
забирают паспорт. Мне: «Заходите», я захожу в блиндаж. Там стоят граждане с
автоматами и говорят: «У Вас нет штампа в паспорте, что Вы военнообязанный». Я
говорю: «Мне паспорт был выдан, когда мне было 27 лет, я уже не подлежу
призыву» – «Но Вы нарушили закон, Вы должны были поставить этот штамп». Я
говорю: «Очень жаль, давайте писать штраф» – «Ну, слушай, какой штраф, давай
договоримся». Вот, я сижу, и мне страшно, потому что обычно я говорю, что это
незаконно, я не могу. А в блиндаже с автоматчиками не очень хочется говорить,
что они мне сейчас предлагают нарушить закон, потому что им может не понравиться
эта идея. Или говорить, что еду сейчас с семинара, где рассказывал про
антикоррупцию – поэтому не смогу вам дать взятку? Но я не хочу им этого
рассказывать, потому что я могу оказаться, условно говоря, террористом.
Внезапно. Почему бы и нет? Можете представить обстановку этих границ? Мне как человеку
гражданскому, живущему большую часть жизни в Москве, страшненько, на самом
деле.
Реплика:
С Ингушетией граница,
и с Грузией частично начинается.
Иван Ниненко:
Между Ингушетией и
Чечней она попроще, естественно. Ингушетия и Осетия – это особая граница. Я все
понимаю, после Беслана. Но это граница между двумя субъектами РФ. Это, по сути,
граница между Москвой и Московской Областью. Юридически – то же самое.
Реплика:
Юридически – да,
физически – нет.
Иван Ниненко:
И мы с этим
сотрудником там общаемся про взятки и т.д. Он мне говорит: «Ну, заплати хоть
сколько-нибудь». Я говорю: «Не могу». Он: «Ну, что, у тебя совсем денег нет?».
Я говорю: «Вопрос не в этом, я просто не могу». Я не даю взятки, но я не могу
вдаваться в обсуждение, почему я не даю взятки, что это противозаконно и т.д.
Говорю: «Не могу» – «Ну, хоть сколько-нибудь» – «Не могу». Сидит-сидит: «Ну,
ладно». Отдает паспорт – я ухожу.
Реплика:
Я Вам расскажу такую
вещь. Я не буду уточнять, в каких органах, но госслужба. Существует для
служащих пониже рангом ставка, которую они в течение года должны отдать. Там
сумма доходит до 2-3-х миллионов. То есть, они должны собрать это с общества и
отдать как дань своему начальству.
Иван Ниненко:
Да, у меня еще был
такой косяк. Когда я рассказываю про коррупцию и призыв, эту любимую ситуацию.
У меня возникло какое-то недопонимание. И потом я узнал, что, собственно говоря,
коррупция с призывом обратная. Там платят взятку, чтобы пойти в армию.
Реплика:
Да, кстати. И не
хотят брать на кавказскую территорию самих кавказцев, потому что боятся
обострений всяких.
Иван Ниненко:
Ну, да. И это тоже
интересная ситуация. Повторяя, что это регион России. Это наша страна, единая,
неделимая.
Реплика:
Я хотела сказать о том,
что Вы заметили. Я с Северного Кавказа. И хочу сказать, что недавно были на
молодежном сборе руководители. Со знакомым разговариваю: «Почему в армию еще не
сходил?» Он говорит: «Ты знаешь, мне не по карману. У меня семья в трудном
положении. Мне нужно заплатить энную сумму для того, чтобы меня просто туда
взяли».
Иван Ниненко:
Давайте на этой ноте
мы сделаем перерыв. Я посмотрел на время – я хорошо вас помучал. Надеюсь, вы вернетесь
через 15 минут. Сколько обычно перерыв? 15 минут?
Поделиться ссылкой:
Добавить комментарий
Для отправки комментария вам необходимо авторизоваться.
Противодействие коррупции: необходимость или блажь?
Иван
Сергеевич Ниненко, сотрудник центра «Трансперенси Интернешнл – Р»
Иван Ниненко:
Мы начнём с того, что я вас немножко
попередвигаю и заставлю поделать что-то самим. Надеюсь, это вам поможет проснуться,
чтобы потом нам было проще общаться. Давайте я вас объединю в три группы. Я
уверен, что вас это уже заставляли делать. Вам сейчас будет три вопроса.
Внимание! Слушайте первый вопрос. Вам надо придумать определение коррупции. Что
такое коррупция? Второй вопрос. Что в коррупции плохого? И третий вопрос. Что в
коррупции хорошего? В группе вам надо будет это быстро решить, набросать ваши
тезисы о том, что такое коррупция. Потом я вам буду говорить научное
определение, определение закона. Мне интересно послушать, в первую очередь,
ваше определение, что в коррупции плохого для вас и для общества, и чем она
хороша для вас и для общества, если кто-то из вас думает не только о себе, но и
об общественном благе. Сможете это сделать? У вас на всё это 10 минут. Я надеюсь,
что мы приближаемся к концу, и все более-менее заканчивают. Ну, что, давайте
попробуем завершить ваше обсуждение. Я вижу, что оно себя в некотором плане
исчерпало. Вы только решите, кто из вас озвучит ваши тезисы. Сначала мы сделаем
так. Кто из вас готов? Все готовы? Сначала каждая группа по очереди озвучит
ответ на первый вопрос. Ваше определение коррупции. Какое определение вы дали?
Реплика:
Коррупция – это использование своего
должностного положения для извлечения личной выгоды. Краткое и ёмкое определение.
Иван Ниненко:
Хорошо, есть ли отличия у вас в
определении?
Реплика:
Коррупция – это отклонение от закона
и использование своего положения в целях личной выгоды.
Иван Ниненко:
У вас?
Реплика:
Мы определяем коррупцию как
использование своего служебного положения в ненадлежащих целях. Это довольно
общее понятие.
Иван Ниненко:
Хорошо, давайте я сейчас поговорю об
определении коррупции, потом перейдём к плюсам и минусам. Соответственно,
коррупция определяется как злоупотребление властью для получения личной или
групповой выгоды, материальной или не материальной. Единственное отличие от
того, что вы говорите, ключевое, это про групповую выгоду. Есть такая вещь, которая,
на самом деле, достаточно сложна, и неудивительно, что никто о ней не вспомнил.
Что выгода может быть не только напрямую личной, но и групповой. Это немножко
сложно, когда мы говорим о политической коррупции. Я могу злоупотреблять своим
положением не для своей личной выгоды, а для выгоды политической партии. Моей
прямой выгоды может не быть, от этого у меня больше денег может не быть, но при
этом я злоупотребляю для выгоды определённой группы, например, политической
партии. Этот пример все из вас, в той или иной степени, видели. Есть намного
более скучное и сложное определение из нашего российского закона. Вообще у нас
в России это определение появилось только в 2008-м году, когда приняли ФЗ «О
противодействии коррупции». До этого термина «коррупция» в нашем
законодательстве не было. Я вам сейчас зачитаю. «Это злоупотребление служебным
положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями,
коммерческий подкуп, либо иное незаконное использование физическим лицом своего
должностного положения, и вопреки законным интересам общества и государства, в
целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг
имущественного характера, имущественных прав для себя или для третьих лиц; либо
незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
лицами». Кто-нибудь может сходу сказать отличие от предыдущего определения, а
именно, получение личной или групповой выгоды, материальной или нематериальной?
Не буду вас мучить. Основное отличие нашего законодательства от того определения,
которое я в первый раз дал – это то, что здесь всё говориться про имущественную
выгоду, соответственно, про деньги, ценности, иное имущество или услуги
имущественного характера, имущественные права. Например, есть разные
неимущественные права, которые также являются коррупцией. Потом, может быть,
отдельно мы об этом поговорим. Но, если в целом говорить о коррупции, то мы
предпочитаем вот это общее определение, а именно: злоупотребление властью для
получения личной или групповой выгоды, материальной или нематериальной.
Переходим ко второму и третьему вопросу, и давайте это
сделаем так. Сначала одна из групп озвучит свои проблемы, которые возникают
из-за коррупции, а потом другие добавят, что было не названо. Давайте начнём с
вашей группы.
Реплика:
Итак, что плохого мы видим в
коррупции? На поверхности и довольно очевидно, что это незаконное обогащение
ряда физических лиц, которые используют своё положение не надлежащим образом.
Во-вторых, это дублирование функций государства, то есть, мы приходим к выводу,
что коррупция стимулирует людей дублировать функции государства через
взяточников. Несколько примеров. Это касается медицины. Я прихожу в больницу, и,
чтобы меня доктор принял побыстрее, вынужден дать ему небольшую взятку или
благодарность. Хотя из тех налогов, которые плачу я или мой работодатель из
фонда социального страхования, у меня есть право на бесплатную медицину. Но,
чтобы ускорить или продублировать функцию государства, я должен дать взятку.
Это касается и правоохранительной сферы. В нашей стране очень большое количество
охранных структур. Их более 500 тысяч. Это молодые люди в хорошей физической
форме, однако, из-за коррупции в органах государства, предприятия вынуждены
дублировать эту функцию. Вот, что мы понимаем под дублированием функций
государства. Что ещё есть негативного? С точки зрения разных типов коррупции. Например,
низовой: я даю взятку сотруднику ДПС за то, что я проехал на красный свет. Есть
более высокая коррупция. Негативные последствия взятки сотруднику ДПС в том,
что она стимулирует отсутствие ответственности за себя и близких, ведёт к
разгильдяйству. А с точки зрения верховой коррупции или лоббизма, это
стимулирование недобросовестных форм конкуренции, которое тоже является
негативным. Моральная коррупция – это последствия низовой.
Иван Ниненко:
Я понимаю, что у вас ещё были
какие-то мысли. Просто, в любом случае, вы сами должны над этим подумать.
Давайте то, что можно добавить. Что-то, может, и пересекается. Довольно
оригинальным был, на мой взгляд, ответ.
Реплика:
Мы, наверное, можем добавить то, что
в государстве, где присутствует коррупция, увеличивается разрыв между богатыми
и бедными. И коррупция связана с нарушением закона.
Иван Ниненко:
Коррупция связана с нарушением
закона? Возможно, хотя, не всегда. Смотря, как написано в законе. Сейчас мы
говорим, что есть плохого. У вас есть что-то добавить?
Реплика:
Я предлагаю немного
переформулировать дублирование функций государства в теневую экономику. Мне
кажется, это более понятно. Такое предложение.
Иван Ниненко:
Хорошо, вам осталось немного сидеть
в группах, но надо слушать друг друга, потому что, мне кажется, важно, какие у
вас будут отличия. Давайте начнём с вас, про положительные стороны.
Реплика:
Плюсы коррупции – это быстрое
достижение цели, установление личных связей для достижения целей долгосрочных
отношений, решение вопросов, которые невозможно решить законным путём. И мы
решили, что коррупция – это индикатор правовой системы страны. Это тоже мы
записали в плюсы.
Иван Ниненко:
Хорошо, есть, что добавить? Мы
сейчас говорим про плюсы.
Реплика:
Вообще, уровень коррупции обратно
пропорционален уровню уважения к закону. В такой стране как Россия к закону
никто и никогда серьёзно не относился, и коррупция – это способ регулирования
отношений между людьми. Поэтому, это даже необходимость. И это плюс.
Иван Ниненко:
Хорошо, у вас осталось, что
добавить? Что-то другое?
Реплика:
На самом деле, мы считаем, что
коррупция – это хорошо в том смысле, что, например, чиновник получает серьёзные
доходы от взяток в сумме 5 миллионов рублей. Он начинает их тратить, покупает
автомобиль «Бентли»; владельцы автосалона выплачивают налог на добавленную
стоимость, государство получает средства. Государство также получает доходы от
работников салона. Точно так же коррупционеры помогают своей семье, то есть,
финансируют социальные расходы своих родителей, родственников, детей. Таким
образом они выполняют социальную функцию общества, то есть, софинансируют незащищённую
группу лиц, а также платежи ЖКХ, налог на недвижимость, налог на роскошь. Таким
образом, коррупционеры занимают значимое и важное место в обществе.
Иван Ниненко:
Основной вопрос другой группы –
откуда берутся эти 5 миллионов рублей? Куда бы они пошли, если бы не к
чиновнику? Здесь экономисты могут предложить экономическую модель. Давайте
сядем обратно. На самом деле, рассуждать про плюсы и минусы можно бесконечно. И
у каждого есть своя позиция, почему это важно и нужно. Другой человек про эти 5
миллионов может сказать, что они будут потрачены необязательно в России, потому
что здесь ему это будет сложно скрывать, а, купив дом и имущество за границей,
это проще скрыть. Например, многие из наших высокопоставленных чиновников
предпочитают тратить деньги за границей, приобретая там имущество, за счёт
международного законодательства, хотя это тоже можно обсуждать, как
законодательство изменяется. Я вам задал вопрос с надеждой на то, что вы ещё об
этом подумаете.
Я поделюсь с вами своими мыслями. Я работаю в центре
«Трансперенси Интернешнл – Р» уже 4 года. Пришёл я туда в предвыборную думскую
кампанию как волонтёр. Если бы мне кто-то тогда сказал, что я профессионально
буду заниматься темой противодействия коррупции, я бы посмеялся, потому что мне
казалось, что это дело бессмысленное, бесполезное, и в нём нет никаких
инструментов. С коррупцией, казалось мне, всё просто: взятки берут, потому, что
люди готовы их давать, а другие готовы их брать. Включившись в работу, я понял,
что у нас основная проблема в том, что никто не понимает, что это такое и какие
есть инструменты противодействия. Я поделюсь с вами своими основными открытиями,
которые я сделал за 4 года и которые были для меня реальным изумлением, с точки
зрения того, что вот до чего дошёл мировой прогресс.
Начнём с определения двух видов коррупции. Классическая
коррупция – это так называемая коррупция удобства. Здесь есть экономисты? Среди
экономистов 90-х годов был популярно утверждение о том, что коррупция является
смазкой экономики. Она позволяет перераспределять неэффективные ресурсы более
эффективно, потому что та компания, которая имеет больше денег, может подойти к
чиновнику и более эффективно приобрести имущество, которое иначе можно было бы
приобрести. Есть целые модельки, которые доказывают, что коррупция позволяет
более эффективно распределять средства, если законы в переходной экономике неэффективны.
Например, в начале 90-х официально открыть кафе было невозможно, потому что
требовалось согласование с кучей ведомств, так как в Советском Союзе была плановая
экономика, а неофициально можно было открыть, заплатив взятку. То есть, тот
предприниматель, который самый эффективный, сможет его открыть. Он подходит к
чиновнику, предлагает взятку, чиновник выбирает оптимальный рыночный уровень
взятки. В данном случае, коррупция удобства подразумевает то, что всем это
удобно: и бизнесмену, и чиновнику. Оказалось, что если с коррупцией не
бороться, то в долгосрочной перспективе всё меняется интересным образом.
Теоретически считалось, что законодательство изменится, и всё можно будет
урегулировать. Но как вы думаете, кто пишет новое законодательство о правилах
открытия кафе? Регламенты, в первую очередь, пишутся российскими министерствами.
Если вы посмотрите современные регламенты, то они написано с точки зрения того,
как диктуют министерства. Сейчас идёт борьба министерств по ряду регламентов,
которые мы можем обсуждать отдельно, например, как устроена система контрактных
закупок. Дело в том, что у соответствующего чиновника меняются все стимулы его
работы. Если бы у него не было основных доходов от коррупции, то он был бы
заинтересован в том, чтобы ему было проще работать. Каждый из нас заинтересован
в том, чтобы упростить свою работу. На рабочем месте. Например, таблицы Excel позволяют всё суммировать, а не
считать на калькуляторе вручную. Применяя это, можно упростить жизнь. А здесь
получается, наоборот, что у этого чиновника есть заинтересованность увеличить
количество проблем для того, чтобы увеличить свою роль в этой ситуации. Это
развивается и развивается. И мы приходим к тому, что сейчас имеется в России.
Это называется коррупцией вымогательства, когда не я прихожу к чиновнику с
предложением нарушить закон, чтобы бизнес работал эффективно, а происходит
наоборот. Коррупция становится обязательным атрибутом деятельности компании.
При коррупции удобства я подхожу к чиновнику и предлагаю вместе нарушить закон.
Это классическая коррупция. Коррупция вымогательства существует в
системно-коррумпированных странах. Сюда относится Россия, ряд азиатских стран,
ряд государств Латинской Америки, страны СНГ. Коррупция вымогательства – это
когда чиновник приходит и говорит, что вы должны заплатить столько-то, иначе
будут проблемы. То же самое происходит и в государственной сфере. Например,
сотрудник полиции проверяет документы на улице. Ко многим категориям граждан подходит
коррупция вымогательства. Дело не в том, что я нарушил и предлагаю вам взятку.
По закону граждане России не обязаны носить с собой паспорт. Есть законы,
которые запрещают сотруднику полиции проверять паспорт, если у него нет прямых
причин. Но он будет его проверять, это, опять же, будет зависеть от вашего
вида. Если видно, что вы приезжий, плохо ориентируетесь, то у вас начнут
вымогать деньги. Вы платите не за то, чтобы вам что-то было удобнее, не за то,
что вы нарушили, а за то, чтобы продолжить своё нормальное существование. Это
про коррупцию вымогательства.
Если с коррупцией не бороться, то коррупция удобства,
которая с некоторой точки зрения может быть полезна, развивается в коррупцию
вымогательства. А та ложится в любой модели, которую вы нарисуете, грузом на
экономику.
Сейчас я буду говорить о разных вопросах. По этому поводу
есть вопросы, замечания, несогласия? Не все могут быть согласны с этой
позицией, хотя она является более-менее общепризнанным, с точки зрения
коррупциологии, знанием. Дальше можно говорить про захват государства, но это
большая отдельная тема, которую я не буду затрагивать. Я хотел бы подчеркнуть то,
что, когда мы говорим о полезности коррупции, мы говорим о коррупции удобства.
Когда мы обращаемся к чиновнику, чтобы он пошел в чем-то нам навстречу. Проблема
в том, что, если дальше этому нет преград, коррупция удобства развивается в
коррупцию вымогательства, когда чиновник или сотрудник госучреждения ставит условия
бизнесу. Давайте я озвучу, а потом будем обсуждать. Это коррупция
вымогательства. На самом деле, всё надо рассматривать в конкретной ситуации. В
данном случае, если закон написан таким образом, то здесь надо говорить о коррупции
вымогательства. Вопрос в целях написания закона. У нас в России есть законы,
которые противоречат друг другу. Например, для ряда организаций закон правил
пожарной безопасности требует выхода с первого этажа, а закон правил
безопасности, с точки зрения полиции, требует наличия решёток на первом этаже.
В частных школах есть такая проблема, и они пытаются это согласовать. Они
договариваются отдельным образом с полицией и с пожарными. Это вопрос неоднозначный,
нужно смотреть в каждом случае отдельно. Но, говоря о налогах, можно говорить о
кривой, которую экономисты тоже знают. Но в целом, в системно-коррумпированных
странах, таких как Россия, можно сказать, что законы создаются специально,
чтобы создать ситуацию коррупции и вымогательства, когда весь бизнес становится
зависимым от чиновников. Более того, если наблюдать, как эволюционируют законы,
можно увидеть, в каких законах какие ведомства больше настроены на то, чтобы
усилить возможности вымогательства чиновников, а какие ведомства настроены на
то, чтобы упростить. Таких в России меньшинство. Мы будем говорить о проблемах,
которые возникают из-за коррупции. В одной из групп это обсуждалось, но не было
открыто озвучено, что проблема возникает, когда деньги передаются с одного
уровня на другой. Например, из федерального бюджета деньги идут вниз, это есть
во многих странах с высоким уровнем коррупции, количество денег, которые не
доходят до адресата, достаточно велико. Особенно в крупных странах, где они проходят
несколько уровней: с федерального бюджета на региональный, с регионального на
муниципальный, где возможности контроля достаточно низкие. Это существует и в небольших
странах. Например, я был в Уганде, где эта проблема активно обсуждалась как
проблема передачи с федерального уровня на местный уровень, хотя уровней мало,
а проблема такая же. Пока деньги передаются, они тратятся не целевым образом.
Самый банальный пример, который можно привести в России, о нём много говорят,
это покупка дорогих автомобилей в министерствах. Деньги изначально выдаются на
образовательные цели, а у чиновника есть возможность принимать решения, и,
когда за ним никто не наблюдает, он принимает решение приобрести на эти деньги
дорогой автомобиль. Такая же проблема в Уганде, где деньги, которые выделяются
на борьбу со СПИДом, тратятся на машины для Министерства здравоохранения. В
этом плане до удивления похожие ситуации, похожие системы работы, хотя страны
не очень похожи по своей социальной и демографической ситуации.
У тебя, как я понимаю, был вопрос? В строительстве в России
нормы отката выше, чем ты называешь, порядка 40%. Соответственно, здесь уйдёт
не 2 миллиона, а около 6-ти миллионов. Когда мы говорим, не строится, речь идёт
о том, что деньги, потраченные не в тему, могли пойти на эти же цели. Здесь
упрощённо, но в целом тоже понятно: эти 2 миллиона, которые заложены в бюджете
на строительство школы, не идут на строительство школы. Это самая простая вещь
о коррупции.
Есть более сложные вещи, когда коррупцией пользуются преступники.
Самый шокирующий пример был в 2003-м году, вы тогда не очень-то следили за
новостями. В Москве произошёл двойной теракт на самолётах, которые взлетали из Домодедово.
Последние расследования показали, что террористы прошли в самолёт за взятку.
Самое потрясающее, что так была устроена система. Это не то, что они нашли
кого-то, кто их туда посадил. Нет, это коррупция удобства. У человека была
возможность, если он опаздывает на самолёт, заплатить 1000 рублей на стойке
ускоренной регистрации, вас подведут к капитану, который проводит вас мимо
очереди, мимо системы контроля. Это достаточно удобно. Когда вы опаздываете на
самолёт и видите огромную очередь, вам хочется пробежать её мимо. Та же самая
коррупция удобств возникает, когда нужно сократить время, сделать что-то
быстрее, не по правилам. Это было распространённой практикой, которая всем
казалось удобной. Понятно же, что проверка – это большая формальность, мы все
хорошие люди, и проверка для нас бесполезна. Намного проще заплатить 1000
рублей и пройти без очереди. Террористы так и сделали. Они пришли в последний
момент, заплатили 1000 рублей и оказались в самолёте без надлежащей проверки.
За 800 рублей, оказывается. Это один из примеров, и таких можно много увидеть в
разных ситуациях. Например, когда террористы едут через КПП, сотрудники которых,
теоретически, поставлены для того, чтобы искать взрывчатку или вооружённых
людей. Но на КПП проезжающие могут просто открыть окно, заплатить деньги и
поехать дальше. С угнанными машинами то же самое, вы можете заплатить деньги,
чтобы не проверяли вашу машину, даже если она подозрительно выглядит, помята.
Никто этого не увидит, вы платите деньги и едете дальше. Проблема в том, что,
создавая коррупцию удобства, чтобы можно было что-то сделать быстрее, не по
закону, мы открываем дверь для преступников, которые могут этим пользоваться. В
разных случаях по-разному. Это другой аспект проблемы, которую коррупция
создаёт для общества.
Следующий аспект вы, по-моему, называли. Падает доверие к
власти, к закону в целом. На нём я подробно останавливаться не буду. Последняя
проблема, которую я назвал, это то, что каждый решает свою проблему сам.
Кто-нибудь, исходя из этого, может догадаться, что я имею в виду под проблемой?
Я не совсем это имел в виду, потому что я думал, что здесь
коррупция играет роль, но не является ключевой в том, что родственники
перестали помогать друг другу. Я немножко не об этом хотел сказать.
Реплика:
Может, это альтернатива выбора, что
ты можешь решить проблему законным путём, обходя все инстанции, или, наоборот,
с конвертиком попросить, чтобы решили твою проблему?
Иван Ниненко:
И в чём здесь проблема?
Реплика:
Проблема выбора человека.
Реплика:
Проблема в падении роли
организованных институтов, которые существуют в государстве для решения проблем.
Например, если в доме есть самоуправление, то люди должны организовываться
вместе и возвести забор вокруг дома. А если нет, то каждый человек пытается
решить проблему сам. И на коррупции это сказывается.
Реплика:
У нас страна не имеет системы в
получении образования. Можно пойти в школу, заплатить деньги, и ребёнка
возьмут, не обязательно добиваться. Абсолютная система рушится. Получается, что
есть отдельные части, которые работают самостоятельно.
Иван Ниненко:
Это я и имел в виду, когда писал об
этом. Это такая вещь, которая не самой первой приходит в голову о негативных последствиях
коррупции. А именно, уничтожаются институты солидарности, то есть, нам не надо
решать проблемы вместе, потому что у каждого из нас есть возможность решить
проблему индивидуально. Причём, проблема решается не для всех, а для меня
лично.
Самым простым примером, на мой взгляд, является призыв. Я
осмелюсь сказать, что, если бы не было возможности откупиться от него, призыв
бы отменили. Тогда родители первыми
пошли бы на общественную демонстрацию, голосовали бы за ту партию, которая была
бы за отмену призыва. Сейчас в России существует лицемерная ситуация. Мы
говорим, что призыв для всех, а на самом деле, если вы посмотрите на
статистику, призыв для бедных. И при этом люди, которые откупаются, откупаются
неофициально. В некоторых странах есть такая система, и в России она появилась
бы, что определена сумма, которую можно официально платить и которая идет на
обеспечение тех, кто идёт в армию.
Реплика:
Было 1 миллион рублей.
Иван Ниненко:
Были разные предложения, их можно
считать экономическими. Я говорю о том, что в итоге существует лицемерная
ситуация: призыв всеобщий, а если смотреть на статистику, то призыв для бедных.
То же самое можно посмотреть и на более мелких примерах, а именно, со знаком
ограничения скорости или запретом поворота. Если какой-нибудь абсурдный знак с
ограничением скорости появится в европейской стране, то люди, столкнувшиеся с
тем, что они здесь превысили скорость, довольно быстро начнут писать жалобы в
какие-нибудь органы. Они начнут объединяться и узнавать, что пострадавших
несколько, идти в местную администрацию и оспаривать этот знак с ограничением
скорости в 20
километров. В ситуации системной коррупции, мы говорим
не только про Россию, каждый, кто окажется нарушителем в данной ситуации, сам решит
эту проблему для себя. Хорошо, что у него не отняли права. Он заплатил деньги и
забыл об этой проблеме, она для него больше не существует. Но системно проблема
решена не будет. Это достаточно сложная логическая связка, которая, на самом
деле, показывает, как коррупция, разрушает общественные институты. Потому что
когда мы говорим, что у нас демократическое государство, где должны
существовать общественные институты, это во многом про это. Необходимость в
этих институтах за счёт высокой коррупции, как раз, сокращается. И если кто-то
пытается решить общественную проблему, то у многих возникает вопрос: а чего он
не заплатил и не решил это для себя? Например, если я буду выступать по поводу
того, что моего ребёнка не взяли в детский сад, то многие родители скажут, что
они заплатили, и я тоже должен найти, кому занести. И решить это системно не
получается.
Отвечая, я должен сказать, что нужно решить не только вопрос
законности, а в том числе, вопрос об изменении закона. Мы копируем правовую
систему западного демократического общества. Не знаю, как будет в ближайшее
время, как и что может быть в будущем, но понятно, что есть проблема. Что те
институты, которые заложены, не работают. Я рад, что мне удалось поделиться с
вами этими мыслями. По-моему, у нас получилось. Но это не приходит сразу на ум,
когда мы говорим о коррупции. У меня не сразу возникло понимание вот этого
последствия.
Я удивлён, что никто не говорит про взятку, потому что в
целом, когда говорится о коррупции, все говорят, что это взятка. Я рад, что мы
перешли к более абстрактным терминам, хотя потом можно будет перейти и
поговорить о том, какие бывают формы коррупции. У кого-нибудь есть идеи, как с
бороться с коррупцией?
Кстати, про зарплаты чиновников. Если вы зайдёте на сайт
Росстата, то там удивительные цифры опубликованы, что чиновники, в среднем,
получают больше, чем средняя зарплата по региону. Я не берусь говорить это про
каждого чиновника, но по данным Росстата средняя зарплата чиновников по региону
больше, чем средняя зарплата в целом. Возможно, за счёт того, что министры
получают в этом регионе большую зарплату. Но это не делает этих министров не
коррумпированными. Это важный и необходимый шаг.
Реплика:
По поводу борьбы с коррупцией. Я хотел
бы разделить коррупцию в высших эшелонах власти и в низших. В низших – это
учителя, врачи, милиционеры. В этих случаях лучшим способом борьбы с коррупцией
будет повышение заработной платы до нормального уровня. Когда взятки берут
преподаватели, получающие не много, это, по сути, государство санкционирует
добор. То есть, оно устанавливает им низкую таксу, а остальное они должны
добирать сами. И они добирают, но кто порядочнее, тот живёт беднее. А для
высших эшелонов власти лучшим способом будет огласка, печать в СМИ. Как
показывает практика, любого освещения негативного действия в прессе, по телевидению человек боится и
идёт напопятную. На мой взгляд, гласность, конкуренция – лучший способ.
Иван Ниненко:
Давайте ещё, какие идеи?
Реплика:
Я хотел бы рассказать интересный
пример, это касается Австрии, как там решается проблема коррупции в органах внутренних
дел, в полиции. Все мы знаем, что в Европе очень высокие цены на недвижимость,
и получить квартиру очень тяжело. И часто квартиры переходят по наследству.
Такая же ситуация в Норвегии и во многих европейских странах. И в Австрии
придумали очень интересный метод борьбы с коррупцией. Полицейский приходит на
работу и имеет льготный кредит на покупку квартиры в течение 15 лет, и ставка
по кредиту будет ниже, чем у обычных граждан, которые взяли бы такой же кредит.
Если у него не будет нареканий, то ставка будет снижаться, государство будет
финансировать покупку его квартиры, но существует элемент трёх предупреждений,
то есть, если первое и второе предупреждения не ведут ни к каким последствиям,
то после третьего предупреждения, если полицейский совершил какие-то серьёзные
правовые нарушения, ставка по квартире становится такой же, как у всех, льгота
теряется, полицейский теряет возможность получить квартиру по низкой себестоимости.
Иван Ниненко:
Если развить эту мысль, то, в целом,
отношение к государственной службе в большинстве европейских стран – это то,
куда люди идут на стабильную долгосрочную работу, с расчётом на нормальную
пенсию. Вы знаете, что у вас будет хорошая пенсия, и вас обеспечит государство.
Когда вы идёте работать в компанию, ваша пенсия будет зависеть от того,
насколько ваша компания успешна и не обанкротится. С государственной службы вас
не уволят. В большинстве европейских стран есть социальные льготы. В итоге
делается так, что человек дорожит своей позицией и понимает, что если возьмёт
взятку, и его уволят, то он лишается пенсии, покупки квартиры, того, что в
будущем могло бы стать бонусом. Это достаточно важная и интересная система. Но
в нашей многострадальной стране очень короткий горизонт планирования. Я не
знаю, насколько вы далеко планируете свою жизнь, но в целом, в связи с тем, что
история нашей страны очень маленькая, я имею в виду Россию, горизонт
планирования компаний, даже высших лиц нашего государства довольно короткий.
Это можно предположить, из чего можно сделать выводы, но это мы можем с
желающими обсудить отдельно. Но в целом, если говорить о компаниях, то там даже
открыто признают, что горизонт планирования довольно короткий. Есть сложности с
этими действиями, и человек не уверен, что государство сможет через 15 лет обеспечить ему квартиру. Есть у
кого ещё тезисы?
Реплика:
Мне кажется, что одно из средств – это
регионализация и федерализация бюджета, когда деньги скапливаются не в одном
большом кошельке, а остаются на местах и расходуются. Это облегчает контроль над
расходованием и позволяет снизить порог коррупции.
Реплика:
Я бы хотел предложить, исходя из
первой лекции нашего семинара, политическую конкуренцию. Политическая конкуренция
на верхах – это сменяемость лиц и борьба между ними, вырастает ответственность.
И конкуренция внизу сказывается в том, что люди видят, что они равны перед
законом, и тоже растёт ответственность. То есть, рост ответственности,
благодаря политической конкуренции.
Иван Ниненко:
Хорошо, если можно, я вернусь к
слайдам. У нас здесь либеральная публика, но в 90% случаев, когда мы говорим о коррупции,
люди говорят, что надо увеличить сроки, более сурово сажать, и вообще, лучше
ввести смертную казнь, как в Китае. На самом деле, я хотел бы получить хотя бы
один такой ответ. Но вы все либерально настроены, никто не предложил увеличить
сроки. Кто сторонник введения смертной казни за коррупцию? Меньшинство. А в
нашем обществе – большинство. Сторонников введения смертной казни. Я хочу
сказать, чтобы вы посмотрели на суды, которые выносят эти решения. Вы готовы
таким судам доверять вынесение решений? Когда мы в России говорим о смертной
казни, то мне страшно насчёт наших судов. Дальше у меня есть красивый
исторический пример про коррупцию. У вас здесь есть юристы или историки? Как в
Риме была устроена борьба с коррупцией среди судей? Я не скажу, когда это было.
Но это известный исторический факт. Кресло судьи обивалось кожей предыдущего
судьи, если он был уличен в коррупции, чтобы судья сидел и чувствовал всем
своим естеством, что с ним может быть, если он будет брать взятки. Это
помогало, но ненадолго. В какой-то момент он привыкал и становился
коррумпированным. Если говорить серьёзно, то речь идёт о том, что когда мы
говорим «борьба с коррупцией», то это, с нашей точки зрения, неправильный
термин. Победить коррупцию невозможно, как и любое другое преступление
человека. Добиться того, чтобы люди не убивали друг друга, невозможно, но в
разных ситуациях можно построить разные системы, чтобы количество убийств было
меньше или больше. Соответственно, мы говорим не о борьбе с коррупцией, а о противодействии
коррупции. Наша задача – создать такие институты, чтобы коррупция, по разным
причинам, не была выгодна человеку, чтобы при выборе, становится ему
коррумпированным, или нет, он становился менее коррумпированным. И, в этом
плане, преследование будет лишь одним элементом. Все исследования показывают,
что важна не суровость наказания (имеется в виду, с какого-то порога, ясно, что
за коррупцию вам будет мало административного наказания), а важна его
неотвратимость.
Я ещё освещу два вопроса. Это просвещение и предупреждение.
Вот то, о чём вы говорили. Мы с вами на вы, или на ты? Как вам удобнее? Вы со
мной тоже можете на ты, я не сильно старше вас. И вы знаете, что не во всех
языках есть разделение вы и ты. Когда говоришь на английском, в любом случае,
you – это вы или ты. В данном случае я не вижу проблемы, если мы будем
обращаться друг к другу одинаково. Как вам удобнее? Ладно. Я начал вам тыкать,
потом вспомнил, что не всех вас знаю. Мы выделили три элемента противодействия
коррупции: просвещение, противодействие и преследование. Просвещение – это
объяснять, как можно сделать без взятки, и объяснять, почему можно сделать без
взятки. Не всегда может сработать, но когда мы повышаем спрос на это, оно
заставляет систему меняться. Это не однозначно, и в этом плане можно посмотреть
на разные опыты реформ разных стран. Я не говорю, что завтра в России всё изменится,
если мы всем объясним это, но если мы не будем объяснять, то есть вероятность,
что спрос на качественные услуги ещё понизится. Вопрос в том, что просвещение
касается всех. Оно касается людей, которым со школы начинают объяснять, в чём
проблемы коррупции, и какие проблемы возникают, когда они начинают в этом
участвовать, и что, на самом деле, это довольно сложный механизм. И чиновников,
которым объясняют, в том числе, самый простой пример: проблема коррупции в том,
что он находится в зависимости от начальника. То есть, если вы поссоритесь с
начальником, то вас уволят, и вы не сможете защититься. Хорошо, если вас просто
уволят, а не повесят на вас коррупционное преступление, в котором вы
участвовали.
Сложный вопрос. Может, это удачный инструмент, но для меня
зависть не является ключевым инструментом. А когда мы говорим о людях в целом?
Когда мы говорим о людях в России, о каких людях мы говорим? Сферический
человек в вакууме? Мы говорим о себе. Вот здесь есть аудитория. Мы можем
говорить про неё. Давайте говорить не о людях, а о себе.
Реплика:
Мне пришла одна интересная мысль о
методе, который будет противодействовать коррупции, в частности, соответствовать
всем трём тезисам, которые отмечены слайдами.. Этот метод в том, что
коррупционера, человека, который взял взятку, должны знать все, не только члены
его семьи. Нужно повысить уровень информации о нём, создать доски позора, где
будет размещена информация о чиновниках, которые взяли взятку. Эту идею можно
будет развить. Эти доски повесить в домах, где они живут, в школах, где учатся
их дети. Это будет моральным предупреждением. Люди будут бояться брать взятку,
потому что будут бояться морального преследования со стороны жителей. В СССР,
конечно, был такой опыт, когда в годы репрессий преследовали не только самого
человека, но и его семью. Могли и жену посадить в лагерь, то есть, она была уже
одним из средств манипуляций. Тогда человек был подотчётен государству и лично
Сталину. И детей могли посадить.
Иван Ниненко:
Если вкратце суммировать идею, то
попытаться подавить морально, в том числе, и семью.
Реплика:
В Китае, например, является позором
для всей семьи, когда родственника привлекли за дело.
Иван Ниненко:
Я вкратце повторю, что мы говорим не
о борьбе с коррупцией. Если правильно говорить, то борьба с коррупцией является
тупиковым путём. Нужно предотвращение коррупции, противодействие коррупции.
Соответственно, оно должно строиться на просвещении, в том числе, на моральном
осуждении того, кто дал взятку, и на моральном поощрении тех, кто сообщил о
взятке.
В Италии была интересная программа, как изменяли отношение к
мафии на юге страны. И как честные люди, оказавшись жертвой мафии, пытались
как-то противостоять, будучи честным местным полицейским, честным местным
бизнесменом, журналистом, которых мафия убивала. Из них делали героев. Я сам
присутствовал на большом марше на юге Италии, когда в течение двух часов по
городу громко произносились имена тех людей, кто погиб от рук мафии. Висели
стенды о них. Например, журналист написал историю о мафии, и его на следующий
день убили. И этим самым очень сильно меняли отношение к этому феномену и к этим
людям. Если раньше могли считать, что им просто не повезло, то сейчас они стали
героями, и это послужило хоть каким-то моральным поощрением для родственников,
хотя трагедию не исправить. Это пример просвещения, хотя оно бывает разным.
Предупреждение – это разные механизмы, о которых я буду
говорить, но механизмы, которые усложняют коррупцию. Они усложняют для
чиновников выбор коррумпированного поведения. И, соответственно, преследование,
о котором мы с вами говорили, например, смертная казнь. Кстати, в России
последние законы в этом плане хороши, они переставили основные преследования с
точки зрения сроков, то есть, чтобы всем дать большие сроки, в материальные
штрафы. Как вы знаете, у нас сейчас кратные штрафы. Это, на мой взгляд,
эффективнее, чем сроки, потому что коррупционер, особенно в системно коррумпированной
стране, отсидит свой срок достаточно комфортно. Вы не поверите, но он в тюрьме может
сидеть в достаточно-комфортных условиях, если у него остались сбережения. При
этом его семья будет продолжать пользоваться незаконно приобретённым
имуществом. Большие штрафы ставят под вопрос экономическую целесообразность
этого преступления. То есть, вы понимаете, что когда вас поймают, не пару лет дадут
за это, а дадут кратный штраф, и вам придётся продать всё своё имущество. Ваша
семья ничем уже не сможет владеть, если у вас нет значительных средств, и вам
придётся выплачивать из зарплаты всю оставшуюся жизнь. Но это уже сложности. А если
наказанием является простая отсидка, то вы можете продолжить официально владеть
имуществом, которое наворовали. Никто вам не запрещает. Это о преследовании, в
двух словах.
Если говорить о противодействии коррупции, то оно во многом
строится на контроле над чиновниками. Их можно разделить на два типа. Вот,
говорилось про Сталина. Но интересно, что ни в Советском Союзе при Сталине, ни при
Гитлере представить коррупцию сложно. Когда к вам приходит КГБ, или когда к
евреям приходят эсэсовцы, сложно говорить им: «А сколько мне заплатить, чтобы
вы меня не забирали?» И, в общем-то, ура, коррупции в стране нет. Это связано с
тем, что контроль над чиновниками может быть двух типов. Первый, самый
банальный – это государственный контроль, это то, за что все ратуют. Согласно
опросам, надо усилить контроль над чиновниками, и он эффективно работает, с
точки зрения противодействия коррупции, в очень сильном государстве, чаще всего
в тоталитарном государстве. Реально существует контроль над каждым чиновником,
не только с точки зрения коррупции, а даже его мыслей и действий. Но, с точки
зрения противодействия коррупции, он эффективен. Есть проблема в том, что он
зависит от конкретных людей. Если тоталитарная система сменит своего лидера, то
может оказаться, что следующий лидер, по какой-то причине, не настроен
контролировать коррупцию. Если лидер идейный, то он будет контролировать
коррупцию, потому что иначе она будет мешать достигать его идеалов. Идеи могут
быть самые страшные. У Гитлера была идея мироустройства, у Сталина тоже была
идея, и он боролся с коррупцией, потому что коррупция мешала реализации этой
идеи. Каждый из них понимал, что в коррумпированном обществе он не сможет
реализовывать свою идею, если чиновники не будут подчиняться, то и идея не будет
достигнута. Идеи могут быть и хорошими, это зависит от конкретного человека. А
другой человек в этой тоталитарной системе может оказаться ориентированным на
личное благосостояние. Так говорят о сыне корейского диктатора. Когда он
появляется на фотографиях, видно, что он пользуется западными благами. Оказывается,
человеку это интересней, и вся система перестаёт работать, потому что она зависит
от конкретного человека, от его ориентирования. Если он начинает
ориентироваться на личную выгоду, например, иметь хорошую машину, хороший дом,
то эта система начинает рушиться, так как она не представляет никаких идей, и
она является недолговечной, на мой взгляд. Во время Сталина коррупции не было. После
Сталина система начала разваливаться, и коррупция в Советском Союзе начала
возникать, чем дальше, тем больше. Я говорю о государственном контроле, о сроках,
о смертной казни.
Единственный ответ, который придумало на это западное
общество, это общественный контроль. Мы не говорим о восточном обществе, где
всё ориентировано на ценности, там это может считаться грехом. Мы говорим о западном
обществе, мы копируем его институты сейчас. У нас всё устроено на законах, а не
на датах или традициях, или религиозном суде. Соответственно, западное общество
нашло такой ответ, когда чиновника контролирует не государство, а общество.
Государственный контроль есть, но первоочередную роль играет общественный
контроль, который строится на прозрачности в государстве и на отчётности перед
гражданами. Гражданин может спросить об этом. Кто-нибудь знает в России, что мы
можем спросить у наших органов власти? Что мы можем запросить по закону?
Озвучьте. На самом деле, практически всё, кроме государственной тайны. По
закону в России «О доступе к информации» гражданин имеет право запросить у
органов власти всё, кроме информации, содержащей государственную тайну. Более того,
они должны часть своей информации активно размещать в газетах, на сайтах. Мы
можем сами запрашивать протоколы заседания комиссий в каждом ведомстве,
запрашивать бюджеты. В принципе, то, что сейчас происходит с системой
госзакупок, как она трещит по швам, с точки зрения общественного контроля, это
именно связано с полученной прозрачностью. Раньше все эти странные закупки тоже
существовали, но не было никакой прозрачности. Не так давно появилась
публикация всего этого в Интернете. Теперь каждый из вас слышит про
какие-нибудь странные закупки, либо чрезмерно дорогие и не соответствующие своей
цене, когда покупается что-нибудь очень простое за большие деньги, либо покупка
золотой кровати для МВД. У граждан тоже возникает вопрос. В России с
прозрачностью всё потихоньку двигается. Но вопрос отчётности перед гражданами,
очень сложный, пока ещё не решён. Есть в России ещё одна вещь, которая не
совсем присутствует в правовом сознании граждан. Это то, что есть в европейской
системе, что власть – это ответственность. Власть значит ограничение. Если вы
выбираете госслужбу, то вы на себя добровольно берёте ограничение. Например,
нельзя владеть бизнесом или работать в бизнесе. Будучи обыкновенным человеком,
вы можете работать хоть в пяти разных компаниях, будучи чиновником, вы берёте
на себя эти ограничения. Или такая сложная вещь как декларация собственности.
Вы как гражданин не должны рассказывать, что у вас есть. Это ваше дело. Вы рассказываете
налоговой службе, но остальному обществу вы этого не рассказываете. С точки
зрения госслужащего, я сейчас говорю не только о России, идея в том, что, когда
вы выбираете госслужбу, вы получаете от общества полномочия распределять
общественные блага, в том или ином смысле слова. Вы берёте на себя добровольную
ответственность, например, декларировать свою собственность, свои доходы. В
России это, в том числе, супруги и детей. Декларировать конфликт интересов, о
котором поговорим позже. Главное понять эту концепцию. У нас в России пока ещё
понятие государственной службы – это получить кучу возможностей. И важно, что
она должна сопровождаться кучей ответственности, ограничений, которых нет у
простого человека. Самый простой пример ограничения, который в России не
работает, но, с точки зрения противодействия коррупции, является классическим
примером ограничения. Если вы, будучи гражданином, купите себе дорогую машину, вы
не обязаны никому отчитываться, откуда взяли эти деньги. Ваш работодатель не
должен вам задавать вопросы, почему у вас такая крутая машина. Он не имеет
законного права ставить под сомнение ваш источник доходов. Если вы пойдёте
работать на государственную службу, в России этого закона нет, но в целом, если
мы говорим об инструментах противодействия коррупции, это, как раз, является
классическим примером ограничения. В конвенции ООН существует этот термин, и в
законодательстве многих стран существует термин «незаконное обогащение». Это
цитата из конвенции ООН: «Значительное увеличение активов должностного лица,
превышающее законные доходы, которое он не может разумным образом обосновать».
Вы понимаете, что это меняет взаимодействие между индивидом и государством. В
случае если вы не государственный служащий, вам не надо обосновывать ваше имущество.
Государство должно доказать, что вы эти деньги своровали или получили
незаконно. Если вы государственный служащий, то вы берёте на себя ограничение,
что с момента, когда вы стали государственным служащим, вы должны обосновать,
откуда у вас деньги. Потому что вы взяли на себя право пользоваться
общественным благом, вы получили дополнительный доступ, поэтому взяли на себя
дополнительные ограничения. В конвенции ООН за незаконное обогащение рекомендуется
вводить уголовное наказание. В разных странах по-разному, но в ряде стран, где
самые эффективные методы противодействия коррупции, за это существует уголовное
наказание и конфискация имущества, которое вы не можете обосновать. То есть,
если я являюсь собственником дорогого автомобиля, который превышает мои доходы.
Государство это видит и спрашивает, откуда он у меня. Я говорю, что шёл по
дороге, нашёл сундук денег, задекларировал этот сундук, заплатил с него налоги
и купил машину. Но это не катит. Я утрирую, но если есть основания подозревать,
что это могло быть получено каким-то другим образом, то у вас эту машину
конфискуют, и вы подвергнетесь, в некоторых странах, уголовному преследованию.
А для гражданина всё наоборот, следствию надо будет доказать, что он эти деньги
у кого-то украл.
Реплика:
На самом деле, эта проблема легко
решается. Я хочу привести пример. Сам я из города Пермь, у нас есть сайт
пермской городской думы. На сайте выложено имущество, которое есть у депутатов
думы, и список имущества их жён. Вы можете зайти на сайт и посмотреть. Там есть
список всех депутатов. Например, у кого-то из депутатов есть машина, но нет
квартиры. Получается, что депутат без жилья, жить ему негде, живёт он в машине.
У кого-то есть квартира, нет автомобиля. У кого-то там написано, что у жены
ничего нет. На самом деле, я полагаю, что проблема в том, что нужно выявить
имущество не только у самого чиновника, но и у его близких родственников,
детей, племянников.
Иван Ниненко:
И да, и нет. Я понимаю, о чём идёт
речь, что это может являться принципом нововведения. Но вопрос в том, что ваш
дальний родственник, когда вы на него запишете много имущества, может оказаться
не таким уж и дружественным. Особенно, если мы говорим о правовом государстве.
В России, понятно, если я депутат, я позвоню судье и скажу, что тут вот есть
Вася, на которого я записал квартиру и машину, а он пытается всё отнять.
Представьте, что ваше имущество за границей. Что, например, я в Испании покупаю
себе дом, записываю на своего троюродного брата, а потом троюродный брат
приезжает в Испанию и говорит, что дом его. Я же не смогу его отнять? У вас
получается, что все эти системы по предупреждению накладывают дополнительные
ограничения на коррупционные деньги. Вот допустим, я чиновник в Швеции, там
потрясающая система для многих чиновников: во время службы я должен
пользоваться карточкой, расходы которой доступны гражданам. То есть, у меня
банковская карточка, и я по ней должен покупать всё. Все расходы и доходы
доступны гражданам. Я вам расскажу историю и хочу, чтобы вы мне поверили на
слово, а потом проверить, что это так. С нашей точки зрения, это какая-то
невероятная история. Министр Швеции была вынуждена уйти в отставку, потому что
граждане увидели при проверке этих расчётов, что деньги, выделенные ей на
командировку в Европу, были частично потрачены на покупку каких-то вещей для
дочки внутри страны. Я не помню, что там было. Вопрос в том, что деньги,
которые ей официально выделили, чтобы она их потратила на командировочные, она
потратила внутри страны. Это вызвало бурю недовольства, потому что она безответственно
относится к государственным деньгам, которые ей передают. Она ушла в отставку
со словами, что, действительно, недостаточно ответственно отнеслась к деньгам.
Чтобы не подставлять свою партию на выборах, она на 4 года ушла из политики.
Как только ты становишься министром, ты должен очень внимательно относиться ко
всем вещам, которые ты делаешь в странах, где серьёзный уровень противодействия
коррупции, где серьёзные инструменты. И если тебе дают деньги на командировку,
то ты их должен тратить в командировке. Иначе люди считают, что ты
безответственно относишься. Если вы тратите свою зарплату, вы сами планируете.
Она потратила государственные деньги, поэтому к ней требования выше, чем к
простому человеку.
Реплика:
Так контролируются только государственные
деньги? То есть, как она тратила государственные деньги, или её личные доходы?
То есть, это нарушаются права. Как я буду показывать, куда я трачу деньги, если
это мои личные деньги? Как хочу, так и трачу.
Иван Ниненко:
Идея, которую я пытаюсь донести, в
том, что в ряде стран, как только вы идёте в государственную службу, вы сильно
отказываетесь от своей privacy Вы это делаете добровольно. Вы же можете не идти на
государственную службу. Хотите, идите в бизнес, и тогда вся ваша privacy есть, и вы сами решаете со своим
работодателем, что вы ему раскрываете, что не раскрываете. Можете открыть
магазинчик, кафе, можете работать и вообще ничего не раскрывать. А хотите идти
на государственную службу – вы открываетесь обществу. Вы берёте на себя обязательство,
что готовы расстаться со своей privacy. Теперь в моих делах будет копаться всё общество,
потому что я беру на себя право распределять блага, которое общество мне
доверяет, и беру на себя обязанность отчитываться перед этим обществом. И в
данном случае министр те доходы, которые у неё есть, задекларировала, счета в
банках, как и в России. Помимо того, что они декларируют своё имущество, они
декларируют и счета в банках. А счета в банках записывать на третьих лиц
сложно. Я не говорю, что в Швеции нет коррупции, что для большинства чиновников
там идея брать взятку, сложна тем, что если он возьмёт взятку, что он будет с
ней дальше делать? Вот, допустим, мне дали чемодан денег. Что мне с ним дальше
делать? Если я куплю себе что-нибудь, сразу возникнет вопрос, на что я купил. Я
могу это купить в третьей стране, но это должна быть неприличная страна, где
это сразу могут заметить и проверить. Если я прилечу в Европу, в Куршавель, то
меня сфотографируют и опубликуют в Швеции. В России это где-нибудь можно купить.
Но нужна ли мне эта собственность в России? Не очень. И вот эти деньги, которые
получаются, на них сразу получается
условный налог, с точки зрения вашего дохода. Это тот процент, который вы
должны потратить, чтобы начать этими деньгами пользоваться. Вам нужно сделать,
чтобы они оказались не на ваших счетах, открыть счёт в оффшоре, платить своему
адвокату, который будет этими деньгами управлять. Куча проблем. В России этого не существует. Например, есть
депутат Савельев, он пришёл в Думу гол, как сокол, ни квартиры, ни машины,
сбережений 49 рублей, зарплата небольшая. Поработал пару лет, задекларировал
официальную зарплату депутата Госдумы, она в последнее время приблизилась к 2-м
миллионам в год. Через три года подаёт декларацию, и у него там машина, которая
стоит больше 6-ти миллионов рублей. Если предположить, что он всю свою зарплату
за 3 года не тратил, откладывал всё до копейки, родители его кормили, питался
дома, то он мог накопить на эту машину. Но в России мы не можем поднять вопрос
о незаконном обогащении, потому что эту статью конвенции Россия не
ратифицировала. И все наши попытки говорить о незаконном обогащении
сталкиваются с тем, что это, якобы, оказывается, сложно, что это сложный
юридический момент. Мы говорим о презумпции виновности чиновника, она
противоречит презумпции невиновности, хотя все правовые управления признали,
что это нормально, и ничему не противоречит. Но этого никто не принял, хотя
было внесено в Госдуму. Это пример инструмента. Я не говорю, что он может решить
всю коррупцию, но он сильно усложняет пользование этим имуществом. Интересно,
что чиновник не может получать подарки дороже 3000 рублей. Я не могу сказать,
что мне эту машину подарили, тогда я нарушу статью о получении подарков. Я могу
записать эту машину на своего брата, но это вопросы и проблемы.
Почему западное общество изобрело этот инструмент? Потому
что там действуют нормальные суды и презумпция невиновности. И оказалось, что
наворовавшего чиновника очень сложно поймать в суде, потому что у него хорошие
адвокаты, и вам в суде надо будет доказать, что он вот эту машину купил на
ворованные деньги. А это может быть очень непросто. А вам надо именно доказать
факт его виновности. У него действует презумпция невиновности, и вам нужно
доказать, что он эти деньги своровал. Столкнувшись с этим, многие государства
пришли к выводу, что надо ловить не потом, когда он будет защищаться
презумпцией невиновности, а ловить сразу. И вопрос уже не в том, что надо
доказать, что он эти деньги своровал, а в том, что ему надо доказать, что он
эти деньги получил законным путём. Вопрос не в доказательстве, а в отношении
чиновника к этому имуществу. Он понимает, что не стоит писать на себя этого
имущества.
Следующий инструмент, который тоже интересен. Я думаю, что
все знают историю нашего прошлого мэра Юрия Лужкова и его очень успешной
жены-предпринимателя. И как он сказал, что ему просто повезло с женой. Это тоже
сложный вопрос. Вот у нас есть тендер, в котором участвует моя жена. Если она
выиграла этот тендер, то не обязательно это может быть связано с коррупцией. Может,
у нее было самое выгодное предложение, мы не можем за это обвинять человека. В
целом это немного некрасиво, если моя жена занимается строительством, а я –
распределением земли под строительство, и она участвует и выигрывает. Что
поделаешь? Но вот какая идея родилась в европейских странах и в Америке, где тоже
есть презумпция невиновности. Доказать, что тендер она выиграла незаконно,
довольно сложно, особенно если все нормально напишут заявки, всё красиво.
Поэтому придумали такой интересный инструмент как конфликт интересов. Когда мы
говорим о конфликте интересов в России, мало кто понимает, что это такое. Это
уже появилось в законодательстве. Это когда у должностного лица личная заинтересованность
влияет или может повлиять на исполнение должностных обязанностей. Мне
понравилось определение в одном из университетов, в котором я читал. Ни в одном
из наших университетов нет правил работы с конфликтом интересов. А в одном из
крупных европейских университетов, это правило ещё более абстрактно описано: когда
у стороннего наблюдателя может возникнуть сомнение в непредвзятости принятия
решения по распределению средств. Это касается того, что если человек
распределяет гранты на исследования, и среди участников есть одноклассники,
однокурсники, его ученики. Со стороны наблюдателя считается, что это может
повлиять. Что здесь придумано как инструмент? Здесь тоже придумали близкую
вещь, из последствий: чтобы потом не доказывать, что ты нечестно распределил,
перенести момент возникновения ответственности в начало ситуации, а именно,
когда ситуация возникает, я должен о ней заявить, я должен в письменном виде
должен подать заявление руководителю. С Лужковым пример сложнее, потому что у
него нет прямого руководителя. Поэтому возьмём пример нижестоящего чиновника.
Я, например, распределяю тендер на поставки бумаги, а одна из контор
управляется моей женой. Я должен заявить вышестоящему начальству, о том, что в
этом тендере, так уж получилось, что в регионе только две конторы, которые
занимаются поставкой бумаги, и одной из них владеет моя жена. Это же не
обязательно связано с коррупцией? Но я должен об этом заявить, и должны
приниматься решения. Чаще всего прописано, что решение по этому вопросу будет
принимать другой чиновник, или создаётся комиссия с внешними наблюдателями,
которые подписывают всё это. Ясно, что всё это не является однозначным решением
проблемы. С другой стороны, вам это надо не самому решить, а договориться ещё с
наблюдателями, если это университет, то с ректором. У них-то нет прямой
заинтересованности. В системно-коррумпированных странах можно договориться, что
вы им заплатите. Но это становится намного сложнее. Этот принцип очень
интересным образом может работать в системе государственного управления. В ситуации
с Лужковым вопрос не в том, почему он отдал тендер своей жене, а в том, почему
он не заявил, что в этом тендере участвует компания, которой владеет его жена.
И ответственность наступает за это. Это к вопросу о том, что, как только вы становитесь
государственным служащим, у вас возникает дополнительная ответственность. Вам
надо просчитывать, где имеется ваш конфликтный интерес, и заявлять об этом
открыто. На самом деле, я лично был удивлён, насколько это привычное действие
для европейцев. У меня был опыт работы в европейской зелёной партии, в
молодёжном крыле, и когда на совете решались вопросы, регулярно кто-нибудь из
участвующих в обсуждении говорил, что он хочет задекларировать конфликт
интересов. Например, мы решаем, кто поедет на семинар. И тогда декларирующий
говорит, что это его девушка, и по этой кандидатуре он голосовать не будет. Это
привычное действие, не государственная позиция. В целом, это настолько
привычный факт, что если что-то есть, что может потом поставить под сомнение
честность вашего решения, то надо об этом заранее рассказать, чтобы потом не вызывала
сомнений честность вашего решения. Если вы заранее об этом рассказали, то все
зависит от того, как прореагировали те, с точки зрения конфликта интересов, кто
должен за это отвечать. Если это вышестоящее начальство, то как оно на это
отреагировало. Если это, например, совет директоров компаний, то они могут
освободить тебя от голосования.
Здесь есть две составляющие. И возможность коррупции, и
обратная сторона. Потому что считается, что это сложный морально-этический
выбор для человека. Вот я не дам контракт своему брату, а он обидится на меня.
Поэтому я отдаю решение на более широкий круг. Это тоже интересная вещь, что
подход не только в том, что человек будет обязательно коррумпированным, а надо
решить его сложную морально-этическую проблему. Для России это кажется
абсурдным: какая здесь сложная морально-этическая проблема? Если в контракте
участвует брат, то контракт надо отдать ему. Никаких морально-этических проблем
нет. Но, если подходить с точки зрения реального исполнения своих функций, то
реально возникают сложные проблемы. Вот я сейчас хочу отдать контракт брату,
потому что он мой брат, или потому что у него были выгодные предложения? Для
того этот инструмент придуман, чтобы снять с вас ответственность за сложные
морально-этические решения. Этот инструмент в России не работает, хотя в законе
он есть. Но ни одного человека за недекларирование конфликта интересов в нашей
стране не уволили.
Конечно, есть ещё что рассказать. Есть ли у вас вопросы?
Кто-нибудь знал про эти системы? Для вас это явилось таким же открытием, как
для меня?
На самом деле, есть ещё много разных механизмов, но вот этот
был для меня реально удивительным. Я не говорю, что если мы их все перенесём, и
у нас всё будет прекрасно. Но вот то, что их не переносят, и они у нас не
работают, это серьёзный показатель того, как у нас борются с коррупцией. У нас
борются. Кого-то могут посадить, осудить, но нет системного противодействия, а
именно, сделать так, чтобы человеку участвовать в коррупции было минимально
выгодно, чтобы жить честно стало проще. Это один из тезисов, что жить честно –
просто. Вам не надо путаться в декларациях, здесь у вас одна, там другая. Запоминать,
где и как вы врёте, путаться, кому что переписали. Жить честно должно стать
просто, а жить нечестно должно стать сложно.
Я заканчиваю, очень быстро я скажу ещё о паре вещей. Это
такие рекомендации. Знаете вы, или нет, что у нас услуги переводятся в
электронный вид? Не скажем, что это делается хорошо, именно так делается всё у
нас в России, сложно и с кучей нареканий, но при этом я всех вас прошу
зарегистрироваться на сайте госуслуги и в будущем получать документы через этот
сайт. Например, на своём опыте я могу сказать, что российский паспорт я получил
через полчаса после того, как подал документы на паспорт. В этом плане Интернет
позволяет убрать чиновника, бюрократа в плане получения взятки. Не во всём, а
при получении государственной услуги. Если я заполняю анкету с ошибкой, то она
мне возвращается, и платить за её исправление 500 рублей не надо. Поэтому я её
заполняю заново и посылаю по Интернету. Анкеты на паспорт устроены таким
образом, что люди в них часто ошибаются. Это реальная проблема. Российский я
получил за полчаса, загранпаспорт дольше. Но можно подать и на загранпаспорт,
подать анкету там можно. Я принёс фотографию, и через полчаса мне выдали новый
паспорт. Это удобно, мне не пришлось туда ездить. Я зарегистрирован в Троицке,
под Москвой, и много раз туда ездить сложно. Так многие поступают, если вы
зарегистрированы где-то в другом месте и получить госуслугу по адресу прописки
сложно, или мало времени. В этом плане Интернет решает много. Начинается
программа по Северному Кавказу, где уровень бытовой коррупции просто
зашкаливает. Например, для получения загранпаспорта надо 20 тысяч рублей, и
обойти это довольно сложно. И в этом плане госуслуги работают как очень
интересный инструмент включения республик в общефедеральное правовое поле.
Госуслуга регистрируется в федеральной системе, и местный чиновник не сможет что-то
менять. То же самое касается документа, который вы должны подать. На сайте
опубликован список необходимых документов, и местный чиновник не может
придумать ещё, потому что бывали случаи, когда чиновник запрашивает ещё три конверта,
а посетитель даёт ему 200 рублей, чтобы самому не приходить ещё раз с этими
конвертами. Ясно, что в списке документов никаких трёх конвертов не было. А
теперь это будет наглядно, что нет в списке этих трёх конвертов с марками. В
этом случае Интернет позволяет всё унифицировать. Я вас прошу
зарегистрироваться на этом сайте. Регистрация занимает некоторое время. Те, кто
живёт в Москве, может получить код Ростелекома по почте России. Это нужно для
того, чтобы не было регистрации от имени третьего лица, так как заказное письмо
приходит лично в руки. Это единственный момент, когда проверяется, что именно
вы зарегистрировались на этом сайте. Это они так придумали, чтобы снять с себя
ответственность. Иначе, обладая вашими данными, я могу за вас зарегистрироваться
и быть в курсе ваших пенсионных накоплений, подавать за вас заявления на
паспорт. Прошу вас зарегистрироваться и этим пользоваться. Чем больше мы будем
пользоваться, тем больше услуг будет появляться, тем больше это будет
переходить в электронный вид, который, с нашей точки зрения, является одним из
простейших примеров противодействия бытовой коррупции.
Ещё в двух словах о принуждении судов к прозрачности. В
России суды часто участвуют в коррупционных схемах. Отсутствие информации об
этих делах часто им помогает. Например, когда дело возбуждают в Нижнем Тагиле
против компании, зарегистрированной в Москве, то пока компания дойдёт до суда и
получит там какие-нибудь материалы, суд может уже закончиться, и они могут его
проиграть. На практике это так. В Чечне это касается не коррупции, а человека
могут арестовать, осудить, и семья узнаёт об этом факте только когда узнаёт, в
какую колонию человек отправлен. В регионах России такая практика тоже
существует. Идея в том, что в России принят хороший закон. Это одна из редких
ситуаций, когда Россия впереди планеты всей. Ни в одной стране мира нет столь
сильного закона о прозрачности судебной информации. У нас в Интернете должны
публиковаться расписания дел, все решения по делам и многое другое. В Америке
это публикуется не государством, а частными конторами, доступ к информации за
деньги, причём, Америка является системой прецедентного правосудия. Система эта
была придумана давно, когда казалось эффективным переложить это с государства
на частные конторы, когда ещё книжки рассылались по библиотекам. Но сейчас это
является ограничением доступа граждан к правосудию. Я, например, будучи
гражданином Америки, не смогу судиться, не потратив кучу денег на подписку к этой
системе, потому что прецедентное право. Мне надо узнать решения судов. Поэтому
в Америке всем приходиться нанимать дорогостоящих адвокатов, у которых есть
подписка к этой системе. Наши американские коллеги используют этот российский
закон, чтобы лоббировать в Америке принятие аналогичного закона у себя, чтобы
передать всё это в публичный доступ, в бесплатную государственную вещь. То же
самое используют наши коллеги в Грузии. Мы часто ссылаемся на их опыт по
реформе в полиции, а они ссылаются на наш опыт по этому закону. Они, конечно,
все умалчивают, что закон не очень хорошо исполняется. Он исполняется в
арбитражных судах. Арбитражные суды публикуют всё прекрасно. И даже подать в
этот суд можно по Интернету. Арбитражный – это там, где юридические лица. А вот
мировые суды не всё публикуют. Поэтому, если вдруг кто-то из вас будет связан с
судами, может, здесь есть юристы, может, за какие-то административные
правонарушения вас будут судить, или кто-то из ваших родственников будет связан
как-то с судами, то смотрите за тем, чтобы всё публиковалось в Интернете. Если что-то
не так – жаловаться. На сайте есть форма жалобы, которую можно заполнить, если
вдруг ваше дело не разместили на сайте, или не опубликовано решение по нему. Но
на самом деле, решения одного из судов, в котором я участвовал, я не смог
добиться. Я несколько раз обращался в суд, и каждый раз оказывалось, что его
решение не доступно. Его передавали всюду, была у меня с ними куча переписки,
но так я и не добился решения. Тогда ещё не было этого закона. Сейчас бы я на них
давил, что они должны его опубликовать. Спасибо за ваше внимание. Я попытался
поделиться с вами некоторыми своими мыслями, размышлениями. Я на этом закончу.
Если есть какие-то вопросы по противодействию коррупции, то вы их можете
задать.
Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси
Интернешнл – Р» – это наше официальное название. У нас достаточно молодой
коллектив. В 1999-м году организация была создана, а в 2000-м году мы
присоединились к «Трансперенси Интрнешнл – Россия». Что это значит? В отличие
от большинства международных организаций, наша организация не вертикальная, а
горизонтальная. Когда мы говорим о Greenpeace, которые я безмерно уважаю, но они
устроены по принципу основного офиса в одной стране и офисов, которые являются его
филиалами. Если мы говорим о нас, то это независимая организация в каждой
стране, национальная организация. Мы являемся российской общественной
организацией, которая входит в общую сеть. Мы подали заявление, что хотим
вступить в эту организацию, и в 2000-м году начался процесс вступления. Основная
идея в том, что каждая организация должна соответствовать некоторым критериям.
Это и финансовая прозрачность, и то, что мы не можем сотрудничать с одной
партией, мы обязаны делать проекты открытыми для всех партий. В правлении у нас
не должно быть членов какой-либо партии. По всем нашим проектам мы отправляем
письма всем партиям, хотя понимаем, что нам ответит «Яблоко» и «Справедливая
Россия». Но это один из наших принципов. Организация получает аккредитацию в
сети, после этого имеет право голоса. Она избирает правление. Недавно в первый
раз в международное правление был выбран представитель России, а именно, Елена
Панфилова. Но каждое национальное отделение действует самостоятельно, исходя из
своих задач. Есть общая программа, общие исследования. Я, думаю, что все из вас
слышали, что Россия находится на 156-м месте по восприятию коррупции. Эти
исследования проводятся нашей сетью и заказываются различными социологическими компаниями.
Эта организация родилась в процессе проектов Европы в Африке, когда части сотрудников
Всемирного банка стало понятно, что часть этих денег там разворовывается. Когда
они подняли этот вопрос, им сказали, что это не страшно, потому что часть
доходит. И после этого поднялась тема противодействия коррупции на
международном уровне. В большинстве западных государств это не являлось
отдельной темой. Она была встроена в механизмы демократического общества. Но
оказалось, что при неравном распределении средств, когда много денег приходит в
бедную страну Африки, или в Восточную Европу после падения железного занавеса,
туда хлынули огромные деньги, когда страна была не готова, нет механизмов
контроля, тогда возникает коррупция. И надо строить отдельный механизм борьбы с
ней. Сейчас есть отделения в 90 странах, они каждый год меняются, потому что
иногда отделение лишают аккредитации за то, что оно начало подыгрывать одной из
партий. За этим следят. Все эти случаи мониторятся. Или, например, за то, что
начали оказывать неэтичные платные услуги, когда проверяем компанию и говорим,
что в ней нет коррупции, а она нам за это платит деньги. Мы мониторим Росатом и
не берём с них денег. Они с интересом слушают, где мы им указываем на
коррупционные риски, и даже исправляют. Мы являемся одним из отделений. И наша
цель – системно противодействовать коррупции в России. Наше направление – антикоррупционное
просвещение и образование. Это то, чем мы сегодня занимались. Я надеюсь, что у
вас будет немного больше понимания, что такое коррупция и что такое
противодействие, это исследование коррупции. В ближайшее время в России будет
опубликовано исследование, сколько коррупции в литре молока. Молоко выбрано как
продукт общеупотребляемый. С другой стороны, его можно проследить от начала до
конца, от фермера до магазина. Разговаривали с фермерами, с поставщиками. Скажу
вам предварительную оценку, я не занимаюсь напрямую этими исследованиями,
где-то около 30% в молоке связано с коррупционной нагрузкой. Соответственно,
разработка антикоррупционной программы состоит в том, что мы пытаемся
предложить в России законы, которые могли бы противодействовать коррупции. Это
и незаконное обогащение, и усиление системы декларирования, это гражданский
антикоррупционный контроль, то, что я вам предложил с судами, когда граждане
могут контролировать коррупционные проявления, это обеспечение доступа
информации, когда пишем в органы по ряду вопросов, которые нам кажутся важными.
А они это не раскрывают. На этом я хотел бы закончить.
Поделиться ссылкой:
Добавить комментарий
Для отправки комментария вам необходимо авторизоваться.