ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ ПОСЛЕ БРЕКСИТА

А.Н. Медушевский[1] 

 ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ ПОСЛЕ БРЕКСИТА: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИНТЕГРАЦИОННОГО ПРОЕКТА[2]

31 января 2020  года Соединенное Королевство формально покинуло Европейский Союз, а в январе 2021 г. завершился период перехода и имплементации соглашения о выходе.  Так закончился процесс переговоров Королевства с ЕС об условиях выхода страны из Союза, мучительно проходивший после референдума 23 июня 2016 г., когда 51,9%  голосовавших выбрали Брексит. Данное событие оказало мощное влияние как на Великобританию, где вызвало драматический раскол общества и элиты, так и на сам ЕС, поставив под вопрос всю конструкцию европейской интеграции, казавшуюся незыблемой в течение 70 лет ее реализации.  Философия основателей ЕС К.Аденауэра, Ж.Монне опиралась на концепцию  коммунитаризма — эволюционное развитие Европейского Сообщества в сторону большего единства. Ее высшим выражением с окончанием Холодной войны и распадом СССР стало  создание ЕС Маастрихтским договором 1991 г. Однако в настоящее время Проект ЕС оказался под стрессом – со стороны растущего популизма и евроскептицизма, увидевших в Брексите реальную альтернативу курсу на дальнейшее сближение стран Европы под руководством транснациональных структур Брюсселя.

Как видятся перспективы интеграционного проекта пять лет спустя и насколько они соответствуют ожиданиям от Брексита его сторонников и противников, какова реакция на него разных регионов Европы и России, какие факторы определяют соотношение интеграционных и дезинтеграционных трендов; в какой форме может развиваться европейская кооперация и каким образом в ней должны соотноситься принципы транснационального права и национального суверенитета, наконец, каковы перспективы переучреждения ЕС на новых основах с учетом текущей дискуссии о будущем Европы? Как решение этих вопросов способно определить место ЕС в мировой политике, его отношения с США, Соединенным Королевством и другими странами, в частности, с Россией?   

Интеграция ЕС  прошла длительный путь со времени его установления, связанный с  процессом экономической, социальной и политической кооперации государств-членов. В основе этого процесса – представление об общности  культуры, истории, религии и  ценностей  европейского общества, а также – вызовов, с которыми оно сталкивается в глобализирующемся мире. На этих основаниях покоилась убежденность теоретиков Евроинтеграции в поступательном развитии кооперации государств во все более прочный Союз, формирование единого гражданского общества (европейского демоса), общей европейской идентичности поверх национальных различий, стандартов демократии и прав человека. Завершение процесса наиболее последовательные сторонники интеграции видели в создании европейского федеративного государства – Соединенных Штатов Европы.  В условиях сохранения национальных государств в рамках ЕС, основным драйвером процесса интеграции стала идея ее осуществления на наднациональном уровне – последовательным делегированием элементов государственного суверенитета общим европейским (негосударственным) структурам власти и управления. Предполагалось, что таким образом удастся абсорбировать разнообразие и плюрализм внутри Союза.

Основой, инструментом и формой легитимации этого процесса выступала теория особого европейского права или транснационального конституционализма, опиравшаяся на концепцию конвергенции международного права (Договоры о ЕС) и конституционного права (национальных государств). Возникла спорная конструкция многоуровневого конституционализма, основанная на представлении о «разделенном суверенитете» или его постепенном «угасании» и выдвигавшая на передний план европейские структуры власти, особенно – Суды, как институты, выравнивающие национальные стандарты права по горизонтали и вертикали уровней власти и управления в ЕС. С провалом попытки принятия Договора о единой Европейской Конституции на референдумах во Франции и Голландии (2005)[3], ее ключевые принципы и положения были закреплены в Лиссабонском договоре, принятом государствами-членами ЕС в 2008 году[4].   Однако, данный путь выстраивания европейской интеграции привел к серьезным издержкам легитимности всего Проекта. Государства-члены утвердили договор без консультации с гражданами ЕС (он был принят не референдумами, а парламентами), то есть, фактически, исключив их из интеграционного процесса. Европейская интеграция предстала результатом выбора не общества, но элит. Результатом стало отчуждение значительной части общества – так называемый дефицит демократической легитимности ЕС. Соединенное Королевство, традиционно выступавшее против ускоренной интеграции ЕС и превращения его в единое сверх-государство, было основным носителем евроскептических настроений внутри Союза.

В этом контексте Брексит сыграл роль детонатора тех деструктивных тенденций, которые в скрытом виде формировались в ЕС в течение всего периода его развития:  основополагающей идее единой европейской идентичности он противопоставил ее отрицание; общей европейской гражданственности – национализм; кооперации в решении значимых общих задач – отказ от нее (в критический момент миграционного кризиса); транснациональному европейскому конституционализму – восстановление принципа государственного суверенитета в полном объеме; наконец,  представлению о неуклонном сближении стран Союза – разрыв с ним и выход из  европейских структур власти.

Брексит, бросивший вызов теории транснационального конституционализма, оказался тестом на прочность для ЕС, позволив практически сформулировать ряд вопросов, ранее находившихся преимущественно в сфере абстрактных размышлений – содержание понятия конституционализма в европейском контексте; причины провала конституции ЕС; актуальный смысл таких традиционно используемых классических понятий,  как государство, суверенитет, конституция, демократия, демос, парламентаризм, разделение властей, национализм, гражданство, гражданское общество и публичная сфера. По мере того, как проходил шок европейских элит от Брексита, настало время общих аналитических размышлений о значении этого события. Очевидно, что Брексит стал настоящим моментом истины для политических мыслителей и конституционалистов, заставив переосмыслить содержание всего Европейского проекта и перспектив его развития. Является он доказательством несовершенства интеграционного проекта ЕС, свидетельствует о необходимости его корректировки в новых условиях мирового развития или стал результатом простого стечения неблагоприятных для ЕС обстоятельств внутренней политики Великобритании?

В данной статье ставится задача зафиксировать представленные позиции, проведя их общий обзор, выявить те проблемы, с которыми столкнулся интеграционный проект ЕС во время и после Брексита: насколько сохраняют значение идеи европейского (транснационального) конституционализма;   как решается проблема дефицита легитимности – в соотношении европейского и национального уровней регулирования, как выглядит вопрос о суверенитете с позиции реакции регионов внутри ЕС; в чем состоят противоречия механизма принятия решений в ЕС, выявленные Брекситом. С этих позиций представлены стратегии ЕС и Соединенного Королевства в процессе переговоров о Брексите, их влияние на переосмысление содержания Европейского интеграционного проекта и трансформацию Британской конституционной и политической системы. В заключении представлены размышления и выводы о будущем Европейского проекта в свете Брексита.

 

1.Брексит как выражение кризиса демократической легитимности ЕС и попытка его преодоления

Брексит выступает как выражение кризиса легитимности ЕС и одновременно попытка выхода из него.  Брексит для многих стал подтверждением того, что ЕС переживает «глубокий кризис легитимности». Этот кризис часто осмысливается в категориях идентичности, с учетом роста числа граждан ЕС, которые более не чувствуют себя «европейцами» или не идентифицируют себя с целями европейской интеграции. Однако, хотя публичная идентификация с Европой важна, корни кризиса легитимности ЕС, — по признанию многих экспертов, — коренятся в институтах ЕС и их все более ощущаемой удаленности от граждан. Дискуссии по Брекситу ведутся в повышенно эмоциональном тоне – говорится о «предательстве Европы» и ее идентичности в трудный момент внешних вызовов. Дебаты имеют «почти истерический характер». Brexit  характеризуется как акт самовредительства (an act of ‘self-harm’) или  политическое должностное преступление  (‘political malfeasance’), осуществленное в эмоциональной обстановке, затрагивающей саму «душу и сердце» Европейского проекта (the‘heart and soul’ of the European project)^[5]. Предлагается переформатировать дебаты о ЕС в контексте транснациональных и национальных угроз интеграционному проекту ЕС.  Кризисы ЕС последнего десятилетия подтверждают реальность этих вызовов: 1)продолжение  кризиса еврозоны (начавшегося, фактически,  с финансового кризиса 2008 г.); 2)кризис беженцев (с 2015); 3)усиление популистских анти-европейских партий в большинстве стран ЕС в ходе и после Брексита. Их средняя электоральная поддержка на национальных и европейских выборах более чем удвоилась с 1960-х гг.- возросла с 5,1% до 13,2%, а число их мест в парламенте – утроилось.  Популисты вошли в правящие коалиции 11 стран-западных демократий, включая некоторые страны-члены ЕС. Они оказывают давление на мейнстрим, усиливая правый поворот в нем (в основном из-за миграции). 4)Нелиберальный поворот в ЦВЕ – Венгрии, Польше, Румынии – бросил вызов верховенству права, приведя к серьезным уступкам авторитарным тенденциям. Они критичны в отношении некоторых направлений политики ЕС и вступают в конфликт с институтами ЕС; 5)Кризис легитимности как следствие этих вызовов – падение доверия к правящим элитам и интеграции. Недостатки в публичном участии и подотчетности в ЕС наложились на отсутствие европейского «демоса», о котором ранее много говорили сторонники интеграции — произвели «демократический дефицит» в сердце Союза (максимум евроскептических настроений приходится уже на  2013 г.), что делает трудным достижение консенсуса между правительствами на уровне ЕС[6]. В ряду этих кризисов Брексит (референдум 23 июня 2016) может рассматриваться как итог и катализатор разрушительных процессов, имеющий принципиальное значение для европейского проекта. Если постановка вопроса о членстве государства в ЕС имела место и ранее (в случае Греции – потенциальный Grexit), то тогда речь  шла не о добровольном выходе, а об исключении (за нарушение финансовой дисциплины), до которого дело так и не дошло[7]. В результате, Соединенное Королевство стало первой страной-членом ЕС, решившей добровольно покинуть его (не в последнюю очередь,  из-за страха иммиграции из Восточной Европы). В первый раз ЕС столкнулся с вопросом не о включении новых государств (иногда целыми группами), а о выходе своего члена – с неясными последствиями для будущего европейской интеграции. И при этом – речь идет об одной из ключевых экономик  и наиболее динамичных стран, последовательно выступавшей за структурные реформы ЕС и усиление его конкурентоспособности. Но исход Брексита остается дискуссионным – его долговременным результатом может стать как ослабление, так и усиление ЕС.

Приверженность ЕС к различным формам легитимности менялась с течением времени, а современная  институциональная динамика угрожает демократии на уровне ЕС. Здесь, считает М. Вуд (проф. Университета в Шеффилде), коренится истинная причина кризиса легитимности, равно как сила и потенциальная область развития. Он предлагает оригинальное объяснение этого процесса, напоминающее концепцию эрозии демократии М.Острогорского.  С одной стороны, ЕС имеет удивительно высокий уровень транспарентности по международным стандартам. Это: публично доступные веб-сайты, встречи европейских комиссаров с группами интересов, корпоративными представителями и медиа-организациями, которые вполне ясно отражают место Европейского Парламента, Совета, Комиссии, других представительных институтов на уровне ЕС. Для столь сложной системы институтов — это впечатляющий уровень кооперативности и подотчетности, которого нет в Соединенном Королевстве. Действует система комитетов или, во фразеологии  ЕС —  «комитология» (‘comitology’ in EU-speak), проверок и перепроверок со стороны различных агентств Комиссии, департаментов и проектов, выстраиваемых в соответствии со стандартами «хорошего управления» — с жестким контролем за расходованием средств и требованиями постоянной отчетности по бюджетным документам. ЕС предоставляет фонды для групп интересов по обеспечению деятельности активистов Комиссии и даже представительства маргинализируемых сообществ, например, через «зонтичные» группы интересов,  получающих  прямой доступ в структуры Комиссии.

Однако, с другой стороны, — полагает Вуд, — Брекситом выявлены институциональные противоречия ЕС. Главная из них – процедуры принятия решений европейскими структурами власти: зонтичные объединения для представительства групповых интересов по всему континенту имеют тенденцию к захвату хорошо обеспеченных и активных организаций «маленькими кликами», способными оседлать процессы навигации сложных процессов отчетности (a small clique of well-resourced and active organisations who can navigate the complex accountabilityprocess). Когда парламент требует доказательств от «гражданского общества» — те же группы оказываются в фокусе внимания. Данная игра происходит и в случае научного обеспечения проектов – те же университеты, аналитические центры и корпорации оказываются вновь и вновь приглашенными экспертами. Все это начинаетнапоминать «порочный круг», в котором вращаются одни и те же люди (this ends up looking a bit like a vicious circle where the same people tend to get represented). Несмотря на меры по привлечению гражданского общества,  Парламент и Комиссия (в гораздо большей степени, чем  национальные правительства) выглядят удаленно и замкнуто (looking distant and cloistered). Такова , — резюмирует автор, — ирония судьбы: ЕС с 2000-х гг. выглядит вполне респектабельной сетью подотчетных и транспарентных институтов. Но на деле ЕС оказался чрезвычайно сложным и громоздким образованием, парадоксальным образом демонстрируя растущий демократический дефицит и все большее отчуждение публики. Возможно, это и сделало Брексит более предпочтительным решением? Иначе, в конце концов, трудно понять, почему демократическая повестка не помогла Союзу в этом кризисе^[8].

 

2.Противоречия механизма принятия решений в ЕС, выявленные Брекситом

Брексит действительно  стал концентрированным выражением институциональных противоречий ЕС. У ЕС, — считает Я. Мунк (проф. Университета  Дж. Хопкинса), —  есть, конечно,  более глубокие проблемы, чем Брексит. Это то, что он определяет как  «двойной кризис легитимности».  Один – кризис легитимности на уровне ЕС, другой – на уровне отдельных стран. Первый кризис определяется как все большее отчуждение общества от транснациональных структур управления в Брюсселе. Такие структуры ЕС как Европейский парламент, Европейский Совет, Европейский Суд, ЕЦБ имеют гораздо больше власти, чем ранее, регулируя финансы, сельское хозяйство и даже претендуя на право пересмотра национального законодательства государств-членов. Трудно после этого, — считает автор, — поддерживать фикцию того, что обычные граждане могут осмысленно высказываться о том, что происходит в Брюсселе. В доказательство этого положения он проводит интересное сравнение ЕС с управлением в конституционных монархиях XVIII и XIX столетий, подчеркивая, что в обоих случаях   механизм выражения взглядов людей в публичной политике остается чрезвычайно непрямым. Вот как выглядит этот механизм,  например, в Германии:  граждане голосуют за определенную партию на национальных выборах; лидеры политических партий страны входят затем в сложный процесс переговоров, чтобы определить, какие партии будут формировать правительство и кто должен быть канцлером; канцлер затем назначает определенное число министров; наконец, эти министры ездят в Брюссель несколько раз в году, где они и их коллеги из других государств-членов ЕС принимают законы на основе предложений, представляемых неизбираемой Европейской Комиссией. В принципе предполагается, что Европейский парламент обеспечивает демократический противовес представителям национальных правительств, которые доминируют в Европейском Совете и бюрократам, которые заправляют Европейской комиссией. Но проблема в том, что избиратели только наблюдают за тем, что происходит в этих структурах. Если значительное число  избирателей не верят даже в то, что могут контролировать свои национальные правительства, то их чувство бессилия многократно возрастает в отношении структур Брюсселя^[9].

Второй кризис легитимности определяется установленным механизмом принятия решений в ЕС, основанном на «разделении суверенитета» и равных правах всех государств-членов при необходимости консолидированного голосования в европейских структурах власти. Да, Союз предлагает формат отношений, позволяющий отдельным небольшим государствам более веско заявить свои позиции в мировой политике. Но это единство должно опираться на консолидированную политику по важнейшим вопросам.  Если решения в ЕС принимаются коллективно,  и голос каждой страны имеет равный вес, то оказывается, что представители демократических стран (напр., Германии и Италии) должны разделить свой суверенитет и бремя ответственности с представителями авторитарных режимов (напр., Польши и Венгрии), что описывается как самостоятельный «кризис легитимности» — дополнительный фактор утраты доверия к структурам ЕС.  Поскольку эти девиантные страны стали членами ЕС, предполагалось, что они не смогут отступить от демократической природы в развитии своей политической системы. В реальности, однако, ЕС, снова и снова, подтверждает индифферентность или неэффективность в противостоянии авторитариям, которые приходят к власти в государствах-членах.  Последние исследования (R. Daniel Kelemen и др.),  показывают, что членство в ЕС даже способствует консервации этих режимов «сильной руки», позволяя им оставаться у власти, поскольку предоставляет в их распоряжение европейские субсидии в таких областях как сельское хозяйство или инфраструктура, допуская перераспределение этих средств своим внутренним союзникам^[10].

Обе стороны кризиса легитимности связаны с механизмом принятия решений. Механизм решений в ЕС, — по мнению Мунка, — утратил динамизм, страдает иммобилизмом – разрывом идеалов и реальности. Не существует серьезных планов по исключению из ЕС стран, которые более не управляются демократическим способом, а приостановление их способности голосовать в ключевых институтах – маловероятно и, во всяком случае, потребовало бы пересмотра Договора о ЕС. Эта тенденция, идущая в разрез с идеями отцов-основателей ЕС, представляет фундаментальную угрозу демократической природе Союза. Отсутствие воображения и приверженность иммобилизму со стороны еврократии, — полагает автор, — ставит проблему доверия к ЕС как интеграционному проекту — трудно предсказать,  как долго европейские граждане будут терпеть данный  statusquo. Эти проблемы прояснились в ходе Брексита и стали одной из его причин – восстановление легитимности Британского государства в этой интерпретации стало реакцией на кризис легитимности ЕС. Чтобы исправить ситуацию,  лидеры ЕС должны, прежде всего, признать существование, а затем найти решение проблем,  терзающих сегодня  ЕС^[11]. Но если согласиться с этой интерпретацией проблемы ЕС в свете Брексита, то не ясно, как решить ее: изменение Договора о ЕС потребует согласия всех государств-членов (ныне не достижимое), «двойной кризис легитимности» может быть преодолен диаметрально противоположными способами – усилением евроструктур, либо их ослаблением, путем передачи полномочий национальным правительствам государств-членов Союза с риском его растущей дестабилизации. Ведь переговоры Брюсселя с правительством Соединенного Королевства также начинались с поиска умеренной автономии, но закончились полным разрывом?

Брексит, далее,  выявил проблему соотношения общества и элит в ЕС. Общество, — как отмечалось, — никогда не было прямо вовлечено в обсуждение интеграционного проекта. Констатация этого факта прямо влияет на динамику евроскептицизма в странах Союза. Специальное исследование Chatham House, проведенное во время и сразу после Брексита (2017 г.), и посвященное представлениям о будущем ЕС в обществе и элитах, недвусмысленно свидетельствует об этом.  «Заразный эффект» Брексита отражен в вопросе – «В следующие 10 лет другие государства-члены примут решение покинуть ЕС». Большинство публики (55%) в 9 странах согласилось с этим заключением, хотя  уверенно  согласилось не столь большое число респондентов  (15%), — столько же, сколько не согласилось (18%). Внутри элиты картина более сбалансирована: большинство (43%) сказали, что ожидают сокращения размеров ЕС, хотя 40 % — не согласились. При этом вопрос не относился к оценке того, будет ли дальнейшая фрагментация позитивным или негативным процессом или насколько респонденты поддерживают выход своей страны из ЕС. Но в целом это выражает настроение общей неопределенности и пессимизма  (a sense of uncertainty and pessimism), которое многие европейцы чувствуют в отношении будущего ЕС.  Это позволило оценить официальные прогнозы развития ЕС в будущем  – как выражение скорее раскола, чем согласия общества и элит о перспективах европейского интеграционного проекта[12].

Следует признать, что продвижение Европейского интеграционного проекта действительно зависело главным образом от согласия элит национальных государств, прежде всего ведущих государств — Германии и Франции. Европейская интеграция часто характеризуется как предприятие, направляемое элитами – предстает как «аккумулированная конструктивная работа нескольких поколений европейских элит в меняющихся условиях, следующих различным стандартам и строительным планам»[13]. Как меняет эту конфигурацию Брексит? В Европейском Совете, — констатирует доклад Чатем-хауса, — вес избирателей сместится таким образом, что позиции группы стран, традиционно выступавших за свободный рыночный либерализм и скептически относящихся к государственному вмешательству – ослабеют: они более не будут составлять блокирующего меньшинства при принятии решений квалифицированным большинством даже при участии Германии. Хотя Брексит усилит позиции Германии как наиболее влиятельной державы ЕС, также вероятно усиление влияния стран, более приверженных протекционизму. В Европейском парламенте уход 71 британского члена (из 751) окажет воздействие на баланс парламентских групп, усилив энергию право-радикальной группы «Европы свободы и прямой демократии» и сократит влияние лево-центристских групп социалистов и демократов[14]. Данный тренд потенциально способен изменить содержание интеграционной повестки ЕС.

Итак, Брексит не стал началом крушения ЕС, о чем говорили некоторые эксперты, опасавшиеся «эффекта домино»: даже самые проблематичные страны, как Греция или Италия, не поставили вопроса о выходе. Однако Брексит остро поставил проблему легитимности ЕС, выявив отсутствие в нем единой гражданской идентичности, несовершенство механизма принятия решений, разрыв представлений общества и элит о перспективах интеграционного проекта.

 

3.Поляризация общественных настроений в ЕС:

экспресс-реакция регионов Европы на Брексит в 2016 г.

Выход из транснациональной правовой системы и восстановление национального суверенитета – ключевой мотив Брексита. Как отреагировали на него в Европе и насколько едина была эта реакция? Непосредственная реакция на Брексит в ЕС — значимый показатель его собственного единства. В целом она определяется многими как шок европейских элит от раскола – переломный момент в развитии интеграционного проекта ЕС. Брексит поставил под сомнение состоятельность всего проекта или, как минимум, выявил необходимость его существенной корректировки под угрозой новых глобальных вызовов. При кажущемся единстве этой реакции она, однако, не была таковой, демонстрируя существование трех основных позиций – стран-основателей ЕС (прежде всего Франции, выступившей от их имени); стран Центральной Европы (Венгрия) и Польши, традиционно поддерживавшей позиции Соединенного Королевства в отношении перспектив евроинтеграции. Дифференциация позиций четко представлена в аналитических материалах Фонда Белля, суммирующих различие отношения к Брекситу в разных регионах Европы.

Французская реакция на Брексит (артикулирующая также менее громкую немецкую позицию)суммирована следующими четырьмя пунктами – потрясение, неопределенность, опасение за судьбу европейского интеграционного проекта и постановка вопроса о целесообразности его реформирования. Потрясение связано с осознанием уязвимости интеграционного проекта – пониманием того, что он впервые не только застопорился, но, в сущности, поворачивает вспять, причем, как полагали комментаторы,  преимущественно из-за тактической ошибки — безрассудного решения английского премьер-министра Д.Кэмерона о проведении столь  важного референдума при отсутствии сколько-нибудь состоятельного альтернативного плана и при постоянном использовании фактора ЕС во внутренней политике в качестве «козла отпущения». Неопределенность – связана с проблемой стабильности финансовых рынков, необходимостью выстраивания новых отношений между странами, а также растущей тревогой в отношении дальнейшей фрагментации. Представление о том, что неопределенность сложившейся ситуации деструктивна для перспектив ЕС – один из ключевых мотивов жесткой реакции. Именно это (а не желание мести, как считали некоторые), побудило французское правительство выступить за контролируемый, но определенный и быстрый процесс выхода Соединенного Королевства из ЕС (в рамках ст. 50 Лиссабонского договора, которую Кэмерон стремился отложить), причем  без всяких проволочек и переходных юридических форм под лозунгом – «Уйти, значит уйти» (“Leave means Leave”). Опасения Брексита во Франции – связываются с внутриполитическими причинами – быстрым ростом правого популизма и евроскептицизма во Франции (стоящей в это время на втором месте после Греции по уровню евроскептицизма), где это событие стимулировало республиканскую оппозицию на идею проведения референдума по пересмотру Европейского проекта, а крайне правым   (Национальный фронт) дало дополнительные аргументы в пользу “Frexit” с целью продвижения  британской модели референдума с приближением президентских выборов 2017 г. Наконец, именно с реакцией на Брексит связывается программное заявление французского президента Ф. Олланда о необходимом  реформировании Союза — «глубоком изменении» проекта евроинтеграции, выражающее общее ожидание французского и германского руководства на появление «большой политической инициативы», способной вернуть проекту ЕС его жизнеспособность под лозунгом – «свобода, солидарность, мир», который может служить суммарным выражением того, что предлагалось. Но большинство обозревателей констатировало проблематичность данной инициативы в силу ее ограниченного, противоречивого и запоздалого характера.  Продвижение экономической и политической интеграции  ЕС – считали они, — позитивный тренд, но трудно достижимо в таких областях как объединение еврозоны, оборона и безопасность, которые продолжают раскалывать общественное мнение, где институциональная реформа не стоит в центре внимания. Брексит для Франции продемонстрировал важность новых идей, политических нарративов и усилий по отвоеванию общественного мнения сторонниками единства ЕС^[15].

Совершенно иная реакция на Брексит представлена в  Центральной Европе – странами так называемой Вышеградской группы, где возникшая неопределенность была использована для попытки выстраивания новых отношений с центральными европейскими структурами власти.  Брексит, впрочем, имел неоднозначные последствия для стран Вышеградской группы. С одной стороны, после Брексита вес стран-основателей ЕС существенно возрос, позволяя им продвигать более глубокую концепцию экономической кооперации и   много-скоростной Европы, и, напротив, вес стран, не входящих в Еврозону и их способность защищать собственные интересы от определяющей воли ЕС уменьшился, позволяя европейским структурам расколоть их оппозиционное единство. С другой стороны, Брексит создал политические возможности для стран Вышеградской группы заполнить вакуум, оставленный традиционно евроскептическим британским правительством и значительно эффективнее защищать более сильный национальный суверенитет и предоставление меньших компетенций для Европейской Комиссии. Именно это имел в виду заместитель премьер-министра Польши (на тот момент) Матеуш Моравецкий, заявив, что  «Вышеградские страны представляют голос разума, как это делала Великобритания в течение длительного времени в Союзе». Если Польша доводит эту идею до логического конца – необходимости пересмотра Договора о ЕС, то другие страны выступают с более умеренных позиций необходимости корректировки политического курса ЕС. Дебаты о будущем ЕС, запущенные после Брексита, предоставляют легитимную платформу для критики курса и полномочий Еврокомиссии. Критика Комиссии в связи с результатом Брексита позволила ряду лидеров настаивать на ограничении ее полномочий с позиций их передачи национальным государствам. Эту концепцию на европейской политической сцене последовательно продвигает премьер-министр Венгрии Виктор Орбан, рассчитывающий на усиление своих позиций в связи с ростом крайне-правых и анти-европейских партий, возглавивших опросы общественного мнения в нескольких европейских странах перед предстоящими выборами (Франция, Нидерланды и Австрия). Обращает на себя внимание прежде всего позитивная оценка Брексита в Венгрии, где его интерпретация давалась с позиций правого популизма. Пересмотрев свою предшествующую позицию о том, что Британия должна остаться в ЕС, В. Орбан определил британское решение как национальную реакцию на «поучения и паралич», идущие из Брюсселя. Он ссылался на провал Брюссельской миграционной политики как главную причину Брексита, а одно из наиболее важных заключений состояло в том, что Брюссель, наконец, «должен услышать голос народа».  Эта риторика служила обоснованием для венгерского референдума об отношении к мигрантам (2 октября 2016),  демонстрируя отказ венгерского правительства следовать директивам ЕС по размещению мигрантов, представляя их как символ неэффективности  механизма принятия решений в ЕС, который  далек от  воли народа. Венгерский референдум, — констатировали аналитики, — опасен в момент, когда европейские «про-российские радикальные партии» от Франции до Нидерландов видят самооправдание в Британском референдуме – требуют референдумов в своих собственных странах о членстве в ЕС, которые предвещают его будущую дезинтеграцию^[16].

Особый вид реакции на  Брексит представлен Польшей. Брексит – стал шоком для поляков по ряду специфических причин: они потеряли одного из своих важнейших союзников по политике безопасности и миллионы польских мигрантов в Соединенном Королевстве столкнулись с неопределенным будущим (до 1 млн. польских мигрантов, которым угрожает выселение). Несмотря на то, что поляки поддерживали британскую критику брюссельской бюрократии, их большинство на 2016 г. (81%) выступали за то, чтобы остаться в ЕС и только меньшинство (13%) — за выход.  Партия Право и справедливость (ПиС) рассматривала Соединенное Королевство как главного союзника, а Германию ставила на второе место, сотрудничала с британскими консерваторами в Европарламенте (в группе European Conservatives and Reformists). Решение о выходе поставило большую проблему для правящей партии. С уходом Соединенного Королевства из европейских структур, — констатировали эксперты, — позиции Польши ослабевают: институциональные и политические реформы, которые, как надеялась ПиС, не смогут пройти в присутствии Великобритании, теперь возможны. Германия – до последнего времени главный союзник Польши, — не хочет более такой тесной кооперации. Анти-немецкая риторика со стороны польского правительства и правых медиа, а также анти-демократические реформы судебной системы и СМИ, пробили брешь в доверии тех, кто находится к западу от Одера. Ослабление отношений с Германией прямо транслировалось в ослабление позиций Польши  в отношениях с ее соседями и региональными партнерами. Члены Вышеградской группы и страны Балтии подчеркивали, что они принимают Польшу как потенциального лидера в этой части Европы, но лишь до тех пор, пока это не вступит в конфликт с их двусторонними отношениями с Берлином.  Позиция Польши определяется как концептуальными, так и политическими параметрами: ПиС обвиняет европейские элиты за результаты Британского референдума. Она подчеркивает их разрыв с нуждами граждан, недостаток легитимности институтов ЕС, таких как Еврокомиссия, и необходимость вернуться к основам Союза – свободному перемещению товаров, услуг, людей и капитала. Другой особенно важный аспект для Польши – вопросы безопасности. Обсуждение Брексита доминировало на саммите НАТО в Варшаве. Британия, ЕС и остальные союзники вынуждены будут пересмотреть отношения в таких сферах как обмен данными и кооперация секретных служб – операциях, значимых в войне с терроризмом. Великобритания была противовесом интересам и взглядам Германии и Франции в отношениях ЕС-Россия. Польша, поэтому, потеряет важного союзника во время, когда, по словам эксперта, «Большой Брат с Востока вновь проверяет Европу на прочность». Это также объясняет, почему решения, принятые на саммите НАТО о размещении войск на польской территории и в балтийских странах имели особое значение для региона^[17].

Перспективы ЕС с польской точки зрения – заключаются в выборе между новым договором о ЕС и продолжением напряженности этого государства в отношениях с Брюсселем.  Хотя на форумах обсуждаются различные сценарии – «Европа двух скоростей» и «больше интеграции в зоне Евро» или, напротив, больше референдумов о «независимости», которых требуют правые популисты во Франции, Нидерландах или Дании – ни один из них не вписывается в планы правительства Польши (или, в этом вопросе, также в планы оппозиции). Лидер партии Ярослав Качиньский провозгласил, что реформа ЕС необходима и новый договор будет способствовать этому. Он заявил, что поручил юристам разработать такое новое законодательство. Однако официально на саммите ЕС было единогласно заявлено, что изменения договора не предусматриваются. Внутри ПиС последнее слово принадлежит Качиньскому. Вопрос в том, захочет ли кто-либо за пределами его партии прислушаться к этим предложениям, — остается открытым. Польша (особенно,  в свете Брексита), прилагает  усилия для создания «Европы суверенных национальных государств» с ограничением до жесткого минимума полномочий, делегированных Брюсселю. Создается  впечатление, — констатирует эксперт, — что «на европейской танцевальной площадке возникает все больше пустого пространства вокруг Польши» ^[18].

Польская критика руководства ЕС по результатам Брексита, даже если признать, что она частично правильна и разделяется политическими группами из различных частей Европы, имеет предельно острый характер. Это связано с тем, что в польской ситуации не последнюю роль играет раскол национальной элиты и личностный фактор. Президент Европейского Совета  Дональд Туск, — разъясняет региональный эксперт, — столкнувшийся с вызовом Брексита,  выполнял функции премьер-министра Польши более  продолжительное время, чем кто-либо в период после 1989 г., и являлся постоянным оппонентом лидера ПиС  Я. Качиньского, если не его врагом. Туск занял пост Президента Европейского Совета когда его партия — Гражданская Платформа, — еще была у власти и, по мнению ПиС (тогда находившейся в оппозиции), он пожертвовал интересами страны  ради своей собственной карьеры. Почти за год до выборов он ушел с поста премьер-министра и лидера партии, оставив свой пост после восьми лет пребывания у власти,   —  отставка,  облегчившая, более или менее, приход к власти ПиС. Современное правительство предпочитает говорить, что он постарался бежать с тонущего корабля. Туск безуспешно пытался убедить  население Британии остаться в ЕС, и таким образом, потерпел поражение в качестве европейского лидера.  ПиС, поэтому, отказалась  поддержать кандидатуру Туска на следующий срок в Брюсселе. Призывы к отставке европейских лидеров, ответственных за результат Брексита, – не оставляют сомнений в падении их престижа^[19]. Современный раскол общественного мнения в Польше в отношении к политике Брюсселя есть, следовательно, продолжение и логическое завершение тренда, четко выраженного в период Брексита.

Итак, реакция на Брексит в Континентальной Европе демонстрирует принципиальное различие, если не раскол оценок – от его последовательного осуждения странами-основателями ЕС к попыткам «понять» его истинные причины в Центральной Европе и прямой солидаризации с его идейными установками в «нелиберальных» странах Восточной Европы, стремившимися использовать данный кризис для радикального пересмотра учредительных договоров ЕС и отношений соответствующих стран с Брюсселем.

 

4.Насколько сопоставимы оценки Брексита в Континентальной Европе и Соединенном Королевстве?

Магистральным направлением оценки Брексита в прессе европейского мейнстрима стала едва ли не идея предательства западных ценностей под влиянием противоречий глобализации, популизма и правого национализма, способная подорвать интеграционный проект и требующая, поэтому, адекватной и быстрой реакции ЕС. Каковы реальные проблемы, поставленные Брекситом для Запада – спрашивает Ralf Fücks в статье — After the Brexit: Quo vadis, EU? Британский референдум по «Брекситу» был столько же голосованием против нынешних форм глобализации, сколько голосованием против проекта ЕС по созданию «более тесного союза» (theproject of “ever closer union”). Значительная часть западных обществ ищет ответа на вызовы глобального соревнования и массовой иммиграции с позиций уступок национализму. Запад страдает от своего рода «агрессивной ностальгии» под девизом –«Вперед в прошлое» (a sort of aggressive nostalgia: Forward into the past). Это верно, как для Европы, так и для США. Мы имеем дело с бунтом неудовлетворенных против пост-национальных элит, бунтом провинции против метрополии, конфликтом между победителями и проигравшими от глобализации. Эти настроения ощущались уже во время проходивших ранее президентских выборов в Австрии. Во всех подобных случаях кризис беженцев выступал катализатором национал-популистских анти-либеральных движений. Ответом на эти кризисы, -считает Фюкс, — не может быть отступление Европы за национальные бастионы, но он должен состоять в контролируемой миграции и долговременной политике интеграции. Британское голосование также означает, что следует обратиться к социальным и культурным разделениям в наших обществах — «гораздо более интенсивно и до того, как они поглотят нас». Для ЕС Британский референдум означает длительный период неопределенности относительно будущего (a long period of uncertainty about thefuture). Переговоры по Брекситу, в соответствии со ст. 50 Договора о ЕС, охватывающие двухлетний период, не предрешают вопроса о том, пересмотрит ли Британия когда-либо экономические и политические последствия Брексита.

Глобальные следствия Брексита для ЕС – вне сомнения. Британия, — с тревогой продолжает тот же эксперт, — в свете «ужасных последствий» референдума дрейфует в период политической и экономической нестабильности. Особенно опасна данная ситуация в глобальной политике: мы уже слышим триумфальные возгласы о том, что Брексит ознаменовал конец «трансатлантической Европы» и теперь расчищен путь для контр-проекта «Евразийского Союза» под Российским лидерством. В этом контексте принципиально сохранение стратегического видения ситуации со стороны США, которые ранее (при Б. Обаме) отодвинули Европу на периферию своего внимания, а победа Трампа может означать «конец Запада как политического проекта». Ставя вопрос о том, как ЕС может двигаться вперед после Брексита, автор предостерегает от крайней позиции в пользу решительного создания Европейской Федерации, способной, по его мнению,  внести еще больший раскол в ЕС и стимулировать популистский бунт. Поскольку обсуждение конституционных преобразований ЕС не стоит в данный период на повестке дня, он предлагает сосредоточиться на концепции «малых дел» — реализации конкретных европейских проектов, способных повысить уровень сотрудничества государств-членов ЕС: бороться с безработицей молодежи, двигаться в направлении возобновляемой энергии и экологической модернизации, активной политике добрососедства ЕС, дигитализации и гражданских прав, больше инвестировать в образование и науку, повышать внутреннюю безопасность путем европейской кооперации. Сохранение Европейского проекта зависит от веры в него. Несмотря на все кризисы и повороты назад, — считает автор, — Европа в конечном счете более едина чем популистское безумие: «У нас нет будущего за пределами Европейского Союза – по крайней мере, блестящего будущего» ^[20].

Оценки Брексита в самой Великобритании, независимо от позиции в отношении данного события, не столь радикальны — усматривают в нем разрыв слабого звена Европейского интеграционного проекта под влиянием как процессов глобализации, так и внутренних проблем.  Референдум о членстве Соединенного Королевства в ЕС был голосованием против ЕС, но также против Британской элиты. Протестное голосование должно расцениваться как серьезная, но не обязательно логичная форма общественной реакции. Организаторы кампании в пользу Брексита сильно усложнили ситуацию для тех, кто уже чувствовал себя отчужденным, поскольку создали форму выражения протестных настроений, без каких-либо позитивных способов их удовлетворения. Констатируется  несколько «очень Британских» элементов в этом голосовании. Референдум раскрыл, насколько разделенным является Британское общество, наряду с острой проблемой лидерства в обеих главных партиях, которые оставили страну без ясного направления. Голосование отразило также историческую дистанцию по отношению к Континенту. Британцы, — не без вызова формулируют эксперты, — всегда имели концепцию интеграции, отличную от большинства других членов ЕС. В то же время, поставленные Брекситом проблемы – те же, с которыми сталкивается большинство европейских стран, подтверждением чему стал подъем популистских движений и партий. Европейцы находятся на передовой линии глобализации: они успешно организовали свободные рынки, где торговля товарами и услугами не ограничена барьерами. Однако глобализация производит не только победителей, но и побежденных. Те, кто чувствует себя отброшенными в сторону, избирают протестное голосование против тех, кого они считают собравшими урожай глобального бизнеса. Недостаток экономической и социальной включенности – только одна сторона проблемы. Разрыв границ также побуждает людей перемещаться в поисках лучших возможностей – хотя бы с целью выживания. В результате, подъем миграции подвергает стрессу европейцев. Это создает питательную почву для популистов в проведении политики идентичности и запускает ксенофобские и расистские тенденции. Популизм, приведший к Брекситу, — в этой интерпретации, — есть главное зло: он становится частью политического ландшафта почти во всех европейских странах, где вербует сторонников из слоев, потерявших от глобализации. Популисты претендуют, что являются «народом», давая голос тем, кого игнорировали. В то же время они эксклюзивны: понятие «мы есть народ» превращается ими в другое – «только и исключительно мы – есть народ». Популистские группировки отрицают плюрализм, который является ключевым элементом современной демократии. Поэтому они фундаментально недемократичны. Тот факт, что они используют процедуры прямой демократии, как референдум, позволяет им выглядеть привлекательно для большой части электората[21].

Оценки Брексита в контексте общеевропейских изменений сторонниками выхода из ЕС представляют Брексит как вполне логичный ответ на провал Европейского проекта, оказавшегося во власти идеологического утопизма и политических противоречий. Жесткие инвективы европейцев по отношению к Британии, — считает проф. Университета Кента Филипп Канлифф (Philip Cunliffe) в Briefings for Britain, — следует адресовать самому ЕС.  Как, — спрашивает он, ЕС — этот артефакт Холодной Войны двадцатого столетия, погрузившийся в наднациональное проектирование на волне оптимизма, последовавшего за ее окончанием, — может адаптироваться к миру 21-го века, с его новыми геополитическими противоречиями?  Бесспорно, в Британии присутствует много идеализма, веры и, возможно, даже наивности по поводу жизни после Брексита. Но все эти свойства общественного сознания в равной степени, если не больше, характеризуют позицию ЕС.  Идеализм, наивность и магическое мышление – вот то, что мешает рациональной дискуссии о ЕС и особенно о Еврозоне, — ничуть не менее, чем о Брексите. Говоря о кризисе либерального международного порядка, автор подчеркивает особенно заразную роль того, что он определяет, как «магическое мышление», связанное с «Евроутопизмом» ЕС. Утопическое мышление, — настаивает он, — гораздо важнее для поддержания единства ЕС, чем любая идеология, — либертарная или националистическая, – в сравнении с Брекситом. Без евроутопической веры в гармоничное будущее, где интересы всех государств-членов ЕС находят магическое объединение, ЕС есть деформированная и угасающая конструкция (is a paltry and ramshackle thing). Как еще можно объяснить иррациональную веру в монетарный союз без фискального союза, если только не обратиться к поддержке магических сил? Евроутопическое мышление искажает собственные принципы веры. Евроутописты настаивают, что Брексит означает автаркию, бедность, изоляцию и островное заключение, выражая, в то же время, уверенность, в преимуществах наднационального конструирования (supranationalism), — этого быстро тускнеющего отсвета эры либеральной глобализации, уход которой ускорится с пандемией Ковид-19. Но обращаться сегодня к образу экономической глобализации образца 1990-х, с ее пост-национальными супер-структурами, – это все равно, что взывать к мечте. С этих позиций автор отвечает критикам Брексита их собственными аргументами в отношении ЕС. Евроутописты, — говорит он, — часто осмеивали Брексит как пустой процесс, в котором отсутствуют политические цели и содержательное видение, в сочетании с тщеславными надеждами о «Глобальной Британии». Однако тот же вопрос может быть обращен к ЕС – каков конечный пункт, цель всего движения (what is its end-point, its telos?). Обеспечение политического суверенитета и поиск автономии через Брексит,  это точно то же самое – поиск возможности открытого процесса национального самоуправления, который гарантирует гражданам страны способность делать и переделывать  политическую и социальную жизнь по их выбору, а не  оставлять ее в окостеневших наднациональных структурах^[22].

Брексит, в конечном счете, получил прагматическую оценку в виде формулы — Good bye Britannia.Британцы проголосовали, — просто констатируется в сводном обзоре — «Соединенное Королевство стало разделенным» (Brexit: United Kingdom is divided). Что бы критически не говорили о референдуме в целом и кампании в частности, голосование было демократическим и должно быть принято всеми европейцами. В результате мы утрачиваем тот прагматический, либеральный и космополитический элемент, который Британцы вносили в ЕС. Другие страны, как Германия и Франция, принуждены отныне нести бремя лидерства в ЕС. В лучших интересах всех европейцев будет организовать справедливый и прагматичный развод (a fair and pragmaticdivorce). Соединенное Королевство покинет ЕС, но не Европу^[23].

 

5.Переговоры по Брекситу: конфликт Британии и ЕС по вопросу условий выхода  

Для понимания существа разногласий по Брекситу между правительством Соединенного Королевства и ЕС целесообразно обращение к официальным документам и выраженным в них ожиданиям сторон.  Позиция Британского правительства отражена в документе, озаглавленном «Будущие отношения с ЕС» — “The FutureRelationship with the EU” (от 27.02. 2020)^[24], который суммирует окончательные предложения на переговорах с ЕС и формирует основу для законодательных положений  в этой области. Очевидно, что в центре внимания – намеренно представлены не идеологические или политические расхождения, но прежде всего прагматические параметры выстраивания экономических и социальных отношений между партнерами после Брексита. «Главный элемент нашего подхода — говорится в британском документе, — это всеобъемлющее соглашение по свободе торговли (Free Trade Agreement, или FTA), основательно охватывающее всю торговлю. Мы также предложили отдельное соглашение по рыболовству, которое отменит контроль над нашими водами, поскольку мы имеем право над ними в качестве прибрежного государства; соглашение по применению права и судебной кооперации в уголовных делах с целью защиты общества и привлечения преступников к правосудию; и соглашения в технических областях, охватывающих авиацию, энергетику и кооперацию в области гражданской ядерной энергии, которые позволят обеспечить преемственность для Соединенного Королевства  в его новом статусе независимой суверенной нации (UK on its new footing as an independent sovereign nation)» ^[25].

Однако за этими прагматическими вопросами угадывается направленная политическая воля. Принцип суверенитета лежит в основе выстраивания международных отношений Британии с ЕС и предполагает заключение ряда международных соглашений по образцу ранее принятых с другими странами.  «Мы ищем тот тип соглашений, — заявляют англичане, — которые ЕС уже заключил в последние годы с Канадой и другими дружественными странами. Наше предложение опирается на предшествующие соглашения ЕС, такие как Общее соглашение об экономической торговле (the Comprehensive Economic Trade Agreement), Соглашение по экономическому партнерству между ЕС и Японией (the EU/Japan Economic Partnership Agreement) и Соглашение о свободе торговли между ЕС и Южной Кореей (the EU/South Korea Free Trade Agreement). И это находится в соответствии с Политической Декларацией от октября 2019 г., в которой обе стороны провозгласили целью достижение Соглашения о свободной торговле, основанного на принципах нуллификации тарифов и квот (a ‘zerotariffs, zero quotas’ Free Trade Agreement)» ^[26].

В документе проясняется, что под суверенитетом понимается именно его традиционная (Вестфальская) концепция в международных отношениях: «Наш подход основан на дружественной кооперации между равными суверенами (friendly cooperation between sovereign equals). Наше предложение представляет нашу ясную и неизменную позицию, что Соединенное Королевство будет всегда осуществлять контроль над своими собственными законами, политической жизнью и правилами (Our offer represents our clear and unwavering view thatthe UK will always have control of its own laws, political life and rules). Обе стороны будут уважать правовую автономию каждой и право управлять нашими собственными границами, политикой иммиграции и налогами (Both parties will respect each other’s legal autonomy and the right to manage our own borders, immigration policy andtaxes). Мы верим, что наши предложения справедливы и разумны (fair and reasonable). Это правительство привержено установлению будущих отношений на путях общего благоденствия Соединенного Королевства и усиления Союза. Опубликовано 27 февраля 2020»^[27]. С этих позиций осуществлялась работа парламентской комиссии Британии об отношениях с ЕС  -Committee on the Future Relationships with the European Union, которая была назначена Палатой Общин для изучения вопросов переговоров о будущих отношениях с ЕС^[28] и инициирование переговорного процесса — письмом Форса Мишелю Барнье^[29].

Позиция ЕС, в свою очередь, выражена в ряде документов аналитического характера, отражающих цели Союза в отношении Великобритании, а также этапы обсуждения Брексита в ЕС. Суммарным обобщением этих процессов может служить записка, — Future relationship between the EU and the UK (составленная для премьер-министра Финляндии и опубликованная его Офисом)^[30]. Соглашение о выходе Соединенного Королевства, — констатируют аналитики, — не выдвигает положений о будущих отношениях между ЕС и Соединенным Королевством. Его единственная цель – демонтировать кооперацию, основанную на членстве Королевства в ЕС в контролируемой манере. ЕС и Соединенное Королевство будут вести переговоры об условиях их будущих отношений по различным секторам во время переходного периода – то есть в течение 2020 года. Цель для будущих отношений состоит в том, чтобы ввести соглашение по Брекситу в силу 1 января 2020 г. Предполагалось, что Европейская Комиссия в лице  Мишеля Барнье, назначенного  главным переговорщиком от ЕС,  будет вести эти переговоры с Соединенным Королевством  на базе переговорных директив, принятых 25 февраля 2020 г. Советом по общим делам  (the General Affairs Council).

Переговорные директивы были основаны на совместной политической декларации о рамках будущих отношений, как это было согласовано с Соединенным Королевством в октябре 2019 г.[31]. 18 марта 2020 г. Комиссия опубликовала свой первый проект предложений по соглашению о будущих отношениях между ЕС и Соединенным Королевством. Этот проект основан на совместной политической декларации  ЕС и Соединенным Королевством и на переговорном мандате, предоставленном Комиссии и  еще не учитывает переговорные позиции Соединенного Королевства[32]. Очевидно, — признают аналитики, — что во всех секторах будущие отношения станут гораздо более дистанцированными, чем те, которые предусматривает членство в ЕС. График переговоров – рассматривается как напряженный, поскольку, согласно Акту об одобрении соглашения о выходе (the Act on the Approval of the UK Withdrawal Agreement), переходный период не может быть продлен. Таким образом, допускалась возможность, что к 1 января 2021 определенные секторы не достигнут соглашения или будут подчинены срокам, установленным международными соглашениями. Бизнес-структурам рекомендуется, поэтому, специально подготовится  к возможности такого развития событий[33]. Отдельные государства-члены предприняли усилия по консолидации своей позиции по вопросу о Брексите в рамках общей стратегии ЕС. В Финляндии, например,  будущие отношения между ЕС и СК рассматривались различными министерствами в соответствии с их административными компетенциями. Позиция Финляндии координировалась Офисом Премьер-министра, который направляет отчеты парламенту.

Наиболее важные вопросы, обсуждавшиеся европейцами в связи с предстоящим выходом Соединенного Королевства из ЕС, отражены в серии аналитических материалов Европейского международного движения, публиковавшихся по мере развития процесса,  под общим названием —  Brexit, and Now What? Здесь четко проводится различие между двумя сценариями выхода – мягкого (Soft Brexit) и  жесткого (Hard Brexit) в отношении принципиальных тем интеграционного проекта. Исходя из общего представления о потенциально деструктивном характере Брексита для проекта ЕС, европейские аналитики высказывались за мягкий сценарий – сохранения достижений интеграционной политики в области общего рынка, гарантий прав человека и, в частности, социальных прав, защиты окружающей среды и проч., в случае, если законодательство Соединенного Королевства после выхода не перестанет соответствовать европейскому. Напротив, в случае жесткого Брексита – ухода Соединенного Королевства из единого рынка без заключения соглашения о свободе торговли, — возрастает риск деградации социальной сферы, социальных прав и природоохранной политики, поскольку Соединенное Королевство более не станет отчитываться перед европейскими структурами, в частности – Европейским Судом (ECJ)[34].  Другим важным вопросом признается общий вызов свободе перемещения.  В случае мягкого Брексита сохраняется возможность заключения соглашения между Соединенным Королевством и ЕС в отношении миграции, означающее, что свобода передвижения в целом сохраняется с некоторыми исключениями. Во втором, худшем, сценарии, Соединенное Королевство примет жесткие ограничения в отношении иммигрантов из ЕС, например, стимулировав национальные компании отдать приоритет найму британских граждан, когда это возможно, или сократить сроки пребывания для рабочих из стран ЕС (напомним, что основной мотив голосования на референдуме в пользу Брексита состоял в опасении миграции из ЕС – стран Восточной Европы, как Польша, а не миграции извне ЕС – Сирии, Ливии и т.д.). В результате, принцип свободы перемещения, по крайней мере, в том виде, как она закреплена правовыми нормами ЕС, — полагали аналитики, — может перестать действовать и от лиц, желающих стать резидентами Соединенного Королевства на длительный период, потребуется подтверждение гражданства. Говорится о целесообразности сохранить свободу перемещения для бизнеса, образования и финансов[35]. Третьим вызовом признается растущая неопределенность в общей политике безопасности и обороны. Вопреки сторонникам жесткого Брексита, констатируется принципиальная важность участия Соединенного Королевства в общей политике безопасности Союза. Это участие позволяет стране увеличить влияние   на глобальной сцене и, в то же время, не предрешает его характера —   позволяя действовать независимо или корпоративно – по выбору.  Примером служит предшествующая роль Соединенного Королевства как члена Общего пространства безопасности (Common Security and Defense Policy (CSDP) и Общего положения по внешней политики (Common Foreign and Security Policy (CFSP).

Предполагалось, что при мягком выходе Соединенное Королевство может оставаться независимым в дипломатии, не теряя опции действовать коллективно, когда у него есть общие интересы с другими государствами-членами. Это такие сферы как общий информационный обмен, борьба с преступностью и терроризмом в Европе, участие в таких институтах как   European Arrest Warrant (EAW), the Schengen Information System, Europol, Eurojust и особенно Европейский Суд (ECJ). При мягком Брексите Соединенное Королевство сохранит статус в отношении перечисленных организаций и доступ к общим базам данных, научных исследовательских фондов и судебных решений ЕС.  Сохранится юриспруденция Европейского Суда и соответствие со стандартами приватности ЕС. В противном случае (модели жесткого Брексита) Королевство перестанет быть частью Общего пространства безопасности. Альтернатива может состоять в заключении  Рамочного соглашения о партнерстве, через которое Соединенное Королевство сможет участвовать в этом общем пространстве. Однако  Соединенное Королевство в этом случае  утратит формальную роль в разработке концепции операций (CONOPS) или оперативного плана (OPLAN) и будет вынуждено принять график и процедуры ЕС без участия в их разработке[36].

В ряде аналитических материалов указывалось, что Брексит ставит ЕС перед рядом новых трудностей, среди которых – углубление ценностного раскола и роста популизма в ЕС, несмотря на сдерживание «эффекта домино»[37]; необходимость пересмотра бюджета ЕС в связи с ростом его «флуктуаций» (чреватых усилением соперничества между государствами-членами) из-за потери значительных финансовых поступлений из Соединенного Королевства[38]; борьба с терроризмом в связи с возможной разобщенностью действий силовых структур[39].

В обращении о положении ЕС Европейскому Парламенту Председателя Еврокомиссии Ж.-К. Юнкера (2018 г.) тема Брексита включает три руководящих позиции: 1)Уважать решение Британии покинуть Союз, несмотря на глубокое сожаление об этом. 2) Констатировать, что кто покидает Союз – не может более входить в общий рынок и, тем более, выбирать, в каких его частях оставаться. 3)Лояльность и солидарность ЕС к Ирландии в решении вопроса о границе. В возникновении проблемы, -отметил он, — виноват не ЕС, а Британия[40].

В результате достигнутого в последний момент соглашения, была избрана компромиссная позиция – выход с соглашением, однако принципы и условия секторальных договоренностей остаются предметом споров и требуют значительного дополнительного времени для их урегулирования.

 

6.Брексит как кризис легитимности Британской конституционной и политической системы

Если для ЕС выход Великобритании стал одним из проявлений кризиса легитимности интеграционного проекта, то чем он стал для самого Соединенного Королевства? Констатируя поворотный характер данного события в истории Великобритании, современная английская литература выражает полярность его оценок – от крайне негативных до позитивных, которые сходны лишь в одном – Британская политическая система не может оставаться прежней. Брексит – разрушение британской политической и правовой традиции, складывавшейся веками. На это указывает D. Dorling в книге с характерным названием – «Правь Британия: Брексит и конец Империи». Когда распадаются империи, — заявляет он, — дела идут плохо. На этот раз – происходит то же самое. Нам говорят, что мы будем великими снова – «мы не будем». Решение покинуть ЕС на референдуме было «последним вздохом старой империи, вырвавшимся из души Британии» (the vote to leave the EU was the last gaspof the old empire working its way out of the British psyche). Питаемое ложно понятой ностальгией (a misplacednostalgia), это решение проистекает из-за отсутствия понимания имперской истории Британии, глубокой встревоженности населения статусом Британии сегодня и глубоко нереалистичного видения будущего». Это «глубоко нереалистичное представление о будущем» (a deeply unrealistic vision of our future»), основанное на необоснованной ностальгии по прошлому, — ключевое психологическое понятие, подчеркивающее завышенный характер ожиданий, приведших к финальному исходу – идее покинуть ЕС^[41].

Критики данного решения из стана его противников обращают внимание на три значимых следствия для перспектив страны. Во-первых, отмечается шокирующий характер Брексита для мирового сообщества и национальной элиты, — разрыва, который, при всей неожиданности, подвел итоги длительного процесса взаимоотношений с ЕС.  Неожиданное голосование по выходу из ЕС 23 июня 2016 г.  отметило кульминацию тенденций во внутренней политике в отношениях Соединенного Королевства с ЕС, — тенденций, которые складывались много лет. Подтверждением этого становится анализ голосований на главных референдумах в Европе предшествующего времени, изменения в партийной системе Соединенного Королевства, которые отразили повестку и результат голосования на референдуме по выходу – включая подъем Партии Независимости — UK Independence Party (UKIP), динамику общественного мнения во время кампании, факторы, повлиявшие на народное голосование, политическое значение события^[42]. Во-вторых – это полное нарушение равновесия в британской политике. Брексит изменил все – правительство, экономику, торговые отношения, организацию государства. Это «момент водораздела» —  watershed moment, который удивил и мобилизовал прежде апатичные части электората – глубоко изменил Британскую политику. Объяснение того, что произошло на референдуме  23 июня 2016 г., сводится к формуле о  «нарушении баланса» – дестабилизации, способной в длительной перспективе  «представлять реальную опасность для здоровья Британской демократии, если правительству не удастся отреагировать на обещания, данные в связи с Брекситом» (could pose a real danger to the health of Britishdemocracy if the government fails to deliver on the promises linked to Brexit)^[43]. В-третьих, — оценка этого события как очевидного «крушения». Брексит – «героическое поражение» (Heroic Failure) и «политика Боли» (Politics ofPain). Великая демократическая страна, — считает один из аналитиков (F. O’Toole), —  отодвинула себя в сторону, придавшись «опасному удовольствию национального мазохизма» (engages in the dangerous pleasures of nationalmasochism). Позиция индифферентности журналистики в отношении истины и исторических фактов оказалась выражением стиля всей политической элиты. Смысл данной позиции парадоксальным образом смещает традиционно принятые оценки на противоположные.  «Страна, которая некогда была колониальной империей, — продолжает он, — неожиданно представила себя как угнетенную нацию, требующую освобождения» (a country thatonce had colonies redefined itself as an oppressed nation requiring liberation). Этот отказ от культа чрезвычайно успешной империи, который все более подвергается разоблачению, означает «фатальное влечение к героической гибели» (the fatal attraction of heroic failure), результатом которого может стать вполне реальное бедствие (theoccasional disaster). Однако, — продолжает автор, — это поражение вовсе не героическое – это «просто поражение», и его страшная цена будет заплачена наиболее ярыми сторонниками Брексита (Now failure is no longer heroic – it isjust failure, and its terrible costs will be paid by the most vulnerable of Brexit’s supporters). Если Соединенное Королевство хочет сохранить демократическое будущее и отношения с соседями –партнерами, необходимы реформы политической системы^[44].

Все это, — отметим мы, — поразительно напоминает риторику эпохи распада СССР, когда Россия, в условиях кризиса союзных структур  власти, не нашла ничего лучшего как принять Декларацию независимости, выйдя из созданного ею имперского государства, и испытав симптомы сходной болезни – национального мазохизма, закончившейся впечатляющим «героическим поражением» — коллапсом Союзного государства. Сходство признаков позволяет предположить сходство причин – распад больших сложноорганизованных (и многонациональных) политических союзов под влиянием кризиса их легитимности в ответ на противоречия глобализации. Аргументы сторонников выхода также демонстрируют значительное сходство в обоих случаях – смесь ложной ностальгии и нереалистичного видения будущего. В роли основного противника «партии независимости» в обоих случаях выступает транснациональная надстройка – Союзный центр или Еврократия, а Брюссель в Восточной Европе начинают сравнивать с Москвой[45].

Сторонники Брексита (как ранее, независимой России), в свою очередь, оценивали его как историческое решение, мотивируя его необходимость простым фактом – восстановлением утраченного суверенитета страны. В центре аргументации сторонников выхода из ЕС  – понятие суверенитета в его классическом понимании. Эта позиция доминирует в официальных заявлениях партии консерваторов и ее лидеров, сделанных по результатам референдума 2016 г. Британия после Брексита, по заявлению Терезы Мэй,  стала «полностью независимой суверенной страной» и «более не является частью сверхнациональных конституций, которые могут принимать решения поверх национальных парламентов и судов», суверенной страной, способной самостоятельно  решать, как контролировать иммиграцию. Национализм, действительно, стал растущим трендом как в ЕС, так и в Соединенном Королевстве: Брексит, — по мнению аналитиков,  — это националистическое движение, отрицающее сам принцип  ЕС как наднациональной системы регулирования в целях достижения поставленной идеологической цели^[46].  Другими словами, Брексит включает формулирование «правил, по которым Великобритания должна стать самой Великобританией и ее институтами», отстаивая интересы  «Британского населения без иностранцев», прямой территориальный контроль с закрытыми границами, и «национальную власть без Брюсселя»[47].  Мей как будто цитирует Ельцина в его инвективах против Союзного центра периода подписания Беловежских соглашений – сходство риторики в сопоставимой ситуации? Опасение вызывал лишь один факт – неконтролируемое распространение национализма внутри самой Великобритании – эффект «домино» на ее территории, способный поставить вопрос о сецессии внутри страны, — «парад суверенитетов», если использовать российскую лексику для обозначения данного явления.  В Соединенном Королевстве, — по мнению аналитиков, — может начаться процесс национальной дестабилизации, поскольку она состоит из Англии, Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии с ограниченным уровнем суверенитета. Это может открыть дверь на выход для Шотландии и Северной Ирландии, где большинство проголосовало иначе, чем по стране в целом – остаться в ЕС. Во время референдума использовалась очень простая риторика: говорилось, что его смысл – забрать страну из рук «космократов» и элит ЕС и восстановить традиционную идею суверенного национального государства. Показателен националистический подъем (даже истерия) под лозунгами – «Вернуть контроль нации», провозгласить день независимости Королевства —   “Take Back Control”, “Independence Day of UK”^[48].

 

7.Идея конституционной реформы в Соединенном Королевстве

Масштаб, структура и направление реформ Британской политической системы в связи с Брекситом – центральная линия современных английских политических дебатов. Их острота определяется отсутствием ясности того, как в этих реформах должны соотноситься традиции британской правовой системы и новые вызовы им, возникшие в контексте глобализации. Иначе говоря – в чем состоит Британская идентичность, патриотизм, и как понимать «традиции предков»?

Ситуация описывается в категориях Британского «конституционного кризиса» (the British ConstitutionalCrisis). В результате Брексита, — говорит D. Andrews, — под сомнением оказались не только будущие отношения Британии с Европой, но и «будущее Британского конституционного порядка» (the future of the British constitutionalorder)^[49]. Начиная с референдума 23 июня 2016 г. до победы идеи Брексита, Соединенное Королевство столкнулось со значительным кругом острых экономических, политических и юридических проблем.  Процесс покидания Европейского интеграционного проекта после 40 лет пребывания в нем (с референдума о присоединении к общему рынку 1975 г.), — отмечает проф. Кардуэлл  (Cardwell P.J.), — поставил под вопрос многое из того, что нам известно о конституции Соединенного Королевства. Это включает фундаментальные  аспекты «неписаной конституции» — разделение властей, деволюция, защита фундаментальных прав. Потенциальные быстрые изменения на этом пути могут быть вполне охарактеризованы как «текущий конституционный кризис» (ongoing constitutional crisis)^[50]. В рамках дебатов в Конституционном центре, такие известные ученые как M.Russel, K.L. Scheppele, ранее много писавшие о необходимости реформирования британской политической системы, обращают внимание на трудность этого процесса. Главная трудность состоит в том, что Соединенное Королевство не имеет писаной конституции – управляется набором законов, конвенций, судебных решений и договоров. Брексит убеждает некоторых в необходимости изменения этой системы – в направлении принятия писаной конституции или ее аналогов. Актуальность проблемы была продемонстрирована, в частности, неопределенностью в разделении властей. Она стала предметом обсуждения в связи с такими темами как соотношение парламентского суверенитета с референдумом, а также попыткой премьер-министра Джонсона приостановить (отсрочить) работу парламента и добиться решения Верховного Суда в пользу проведения программы Брексита^[51].

Параметры конституционного кризиса в Соединенном Королевстве определяются как историческими особенностями неписаного конституционализма, так и отсутствием ясного механизма реагирования на вызовы Брексита.  Известно, что неписаная конституция Соединенного королевства – не текст, но совокупность статутов, конвенций и обычаев, восходящих к Великой Хартии 1215 г. – может быть изменена достаточно легко, не требуя согласования по линии разделения властей, как в США. Однако ситуация с Брекситом изменила правила существенным образом, вызвав  дебаты по самым фундаментальным проблемам конституционного права. Наиболее глубокая из них, – разъясняет R. Tombos в своей статье «Об очень британском конституционном кризисе» для американцев в «The New York Times» (Sept. 5, 2019) — конфликт между представительной демократией и прямой демократией. С одной стороны – воля парламента, с другой – воля народа,  выраженная на референдуме 2016 г. о членстве в ЕС. Большее количество политиков (вместе с частью медиа, европейски ориентированным бизнесом и большей частью избирателей крупных городов) предпочитали сохранение прежнего статуса страны – остаться в ЕС. Большинство электората, однако,  – проголосовало за выход.  В этом контексте встал вопрос о месте референдумов в политической системе страны. За последние 45 лет была проведена серия референдумов, наиболее важным из которых был референдум о том, чтобы остаться в Европейском общем рынке в 1975 г. и о том, должна ли Шотландия остаться в Соединенном королевстве в 2014 г. Введение референдумов в парламентскую систему всегда было в теории источником потенциального конфликта (ибо противоречило принципу парламентского суверенитета как основе Британской политической системы).  Но до сих пор таких конфликтов не происходило по простой причине – каждый из референдумов до 2016 г. шел по тем путям, которые соответствовали желаниям большей части политического класса.  Референдум по Брекситу – стал первым, где большинство электората постаралось навязать свою волю элите. Элита испытала «шок и ужас», в котором пребывает поныне. Итак, возникло противостояние двух концепций демократии – «парламентского суверенитета» и «народного суверенитета», конфликт которых спровоцирован правительством Джонсона. Не ясно, — считает автор (выступающий сторонником выхода), — как конституция справится с этим столкновением двух концепций демократии.  Кто скажет последнее слово – народ или истеблишмент?  Этот раскол между страной и истеблишментом,  по его мнению, близок американскому обществу и символизирует растущую «американизацию британской политической культуры».  Как и в других сходных кризисах, расколовших страну и приведших к замене одной правящей партии на другую — Corn Laws  (1846) и Irish Home Rule (1885), политические последствия Брексита могут оказаться более глубокими с учетом острого желания народа перевернуть политическую лодку – и не вполне предсказуемы^[52].

 

8.Конфликт Парламента и правительства в ходе Брексита

Другая сторона проблемы осуществления Брексита – это трактовка разделения властей, а именно — конфликт между премьер-министром Б.Джонсоном и гетерогенным парламентским большинством. Простейшее объяснение кризиса – непредвиденные последствия новейшего конституционного изменения: парламентский акт 2011 г. о фиксированном сроке работы парламента  (the Fixed-Term Parliaments Act, принятый в  2011), сделал  британскую систему ближе к американской. До этой реформы премьер-министр, утративший контроль над Палатой Общин, мог призвать к новым общим выборам и  решить вопрос в случае победы на них. Акт 2011 г. остановил эту возможность: срок работы парламента предполагается установленным на пять лет. Для ограничения этого требования необходимо квалифицированное большинство — две трети законодателей, готовых проголосовать за новые выборы. Таким образом, правительство Джонсона оказывалось в ловушке:  находясь у власти, оно (за неимением этого большинства) было не способно проводить политику – реализовать свою программу по Брекситу. Выходом из конфликта в такой ситуации могли стать всеобщие выборы, на которых настаивал премьер-министр, но необходимость которых отрицалась оппозицией. Решение по Брекситу, поэтому, затрагивало саму трактовку разделения властей, требуя уточнения конституционных процедур. Вопрос, в конечном счете, был решен путем всеобщих выборов 2019 г., на которых Джонсон одержал победу, однако в теории остается много неопределенных тем на конституционном уровне^[53].

Конфликт парламента и правительства по вопросу выхода из ЕС стал предметом рассмотрения в высших Судах. В деле по иску  (Gina Miller)  против госсекретаря   Верховный Суд Соединенного Королевства установил, что выход из ЕС может быть осуществлен только по решению Парламента в противоположность прерогативам правительства Короны. Эта борьба между сторонниками принципа парламентского суверенитета  и правительства позволила некоторым наблюдателям, как пишет G. Clement, описать текущую политическую ситуацию в Великобритании в понятиях эпохи Гражданской войны 17 века,  как конфликт двух партий — «Круглоголовых»  против «Кавалеров». В ходе этого обсуждения тестировались некоторые аспекты британской конституции – от разделения властей до представления функций членов Парламента. Использование этой метафоры отражает расколы в правительстве и самой Консервативной партии. Высокий Суд и Верховный Суд взвесили аргументы сторон, но в конечном счете решили вопрос не в пользу правительства, а парламента, то есть в пользу современных «круглоголовых» против «кавалеров». Окончательное решение способствовало усилению власти Парламента, причем  не только по отношению к правительству, но и по отношению к созданным в ходе деволюции легислатурам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Британский парламент получил право решать вопрос о выходе страны из ЕС на основе ст. 50 Договора о ЕС[54].

Решения Высокого Суда (High Court) и Верховного Суда (Supreme Court) были неоднозначно встречены поляризованным обществом, расколотым по вопросу о Брексите. Противники решения Верховного Суда, — говорит Клемент, — обвинили его в выходе за пределы своей компетенции и посягательстве на прерогативы законодательной власти. Это, по их мнению, нарушало принцип разделения властей, который был четко проведен конституционной реформой 2005 г. (Constitutional Reform Act 2005), которая ввела ясное  разделение судебной и законодательной властей,  ранее соединенных в  Палате Лордов. Но эта критика не нова. Благодаря туманности статутного права Англии и Уэльса, судьи столетиями располагали большой (и необходимой) властью интерпретации статутов. Власть судей велика, благодаря системе общего права, где решение вышестоящих судов является связывающим для нижестоящих судов, создавая источник права, находящийся главным образом в руках судей. В прессе говорилось и о других противоречиях в решении Суда, касающихся трактовки суверенитета – между суверенитетом народа (выразившего волю на референдуме) и судами. Но конституция, — обобщает этот автор, — специально наделяет высшие суды, прежде всего Верховный Суд, легитимностью изучать и решать сложные конституционные споры. Противопоставляя народный суверенитет и суды, таблоиды, по его мнению,  действовали «популистски». Другой сложный вопрос – касался  функций парламентариев после решения ВС в пользу выхода на основании решения парламента – должны они голосовать, следуя официальной позиции их партии в парламенте, или индивидуально, выражая волю избирателей и позиции, которую они индивидуально занимали в предреферендумной кампании; также – должны ли они следовать за большинством сторонников «выхода» или «остаться» в своих собственных избирательных округах или просто принять результаты общенационального голосования?

Демонстрируемое единство сторонников Брексита не было, поэтому, единством принципиальным. 1 февраля 2017 г. Билль о выходе (The EU Notification of Withdrawal Bill)  спокойно  прошел в Палате Общин большинством в 384 голоса, но при ближайшем рассмотрении заметно присутствие различных взглядов не только по вопросу о Брексите, но также о роли членов парламента как представителей одновременно политической партии и избирательных округов. Это ставит общий вопрос о функциях парламентариев и различных концепциях их лояльности – по отношению к избирательным округам, партийным инструкциям или национальному голосованию. В отсутствии консенсуса о связывающем характере референдума, парламентарии остались в ситуации неопределенного выбора, но Палата Общин, в конечном счете, открыла путь реализации ст. 50, дав подавляющим большинством возможность запустить процедуру выхода как отражения результатов референдума. Таким образом, с конституционной точки зрения Брексит – противоречивая концепция: отсутствие консенсуса по самому определению данного понятия  привело к конфликту основных политических партий, отразив раскол нации за пределами традиционных линий. Был поставлен не только вопрос о членстве Британии в ЕС, но и ряд других: природа самого ЕС, роль Британского парламента, гибкость британской конституции, соотношение сил в партии консерваторов, вообще – соотношение конституции и британской идентичности (the Constitution and thevery fabric of British identity)[55].

 

9.Брексит и раскол правящей элиты Британии: противоречия, компромиссы и лавирование

Отношения Британии и ЕС всегда были окрашены сомнениями, скептицизмом, трудностями. Их исторический контекст охватывает дебаты о членстве Великобритании в Европейском Сообществе в 1950-60-е гг., вступление в него в 1973 г., последующие споры по ключевым политическим вопросам – суверенитет,  экономика, монетарный союз, сельское хозяйство, международная политика и проблемы безопасности. Расхождения включали понимание структурных основ интеграционного проекта и степени необходимого продвижения в его развитии. В этом процессе отмечалось взаимное влияние ЕС на Британию и наоборот, однако признавался  спорный эффект воздействия ЕС  на политику Соединенного Королевства^[56]. В самой британской элите сформировался раскол по вопросу о перспективном выборе между США и ЕС, затрагивающий понимание степени и границ интеграции с ЕС. Все эти факторы нашли выражение в конфликте, порожденном Брекситом.

Процесс Брексита включал ряд этапов[57]. Первый этап связан с постановкой этой проблемы в практической плоскости. Столкнувшись с давлением Партии независимости, а также евроскептически настроенных членов своей собственной Консервативной партии,  британский премьер-министр Дэвид Кэмерон предпринял возобновление переговоров об отношениях между ЕС и Соединенным Королевством.  Эти переговоры завершились в феврале 2016 г. решением Кэмерона провести давно  обещанный референдум о продолжении членства Великобритании в ЕС в июне 2016 г. Несмотря на относительный успех Кэмерона в достижении «особого статуса» Великобритании в ЕС, на референдуме 23 июня 2016 г. около 52%  британских избирателей сделали выбор в пользу выхода из ЕС. Лидеры ЕС обещали продемонстрировать солидарность перед лицом Брексита и затем побудили Британию начать процесс отделения как можно скорее для восстановления стабильности ЕС. На следующий день после референдума  Кэмерон объявил о своей отставке в качестве премьер-министра и в июле был сменен Терезой Мэй.  Мэй обещала довести Брексит до конца, но в ноябре 2016 г. Высокий суд Британии постановил, что она не может запустить механизм выхода страны из ЕС на основе Статьи 50 Лиссабонского договора без  одобрения Парламента.

Второй этап отражает  начало переговоров между Соединенным Королевством и ЕС и завершается провалом этой попытки из-за внутренних разногласий. После месяцев споров между правительством Мэй, судами и обеими палатами Парламента, 30 марта 2017 г.,  Мэй представила письмо Президенту Европейского Совета Дональду Туску, формально признающее включение в действие статьи 50.  Этот акт открыл двухлетний период переговоров между Лондоном и Брюсселем, и скоро стало ясно, что «развод» между сторонами не будет ни ясным, ни простым. В Шотландии, где избиратели подавляющим большинством проголосовали за то, чтобы остаться в ЕС, Премьер-министр Никола Стерджен высказалась в поддержку второго референдума о независимости Шотландии. Избиратели в Северной Ирландии также сделали выбор в пользу того, чтобы остаться в ЕС и, вероятно, наиболее острым предметом переговоров по Брекситу была проблема границы между Ирландией (членом ЕС) и Северной Ирландией (конституированного образования Соединенного Королевства, правительство которого, согласно законодательству о деволюции, не было наделено полномочиями действовать независимо в отношении ст. 50). Правительство Мэй представило дело преимущественно как вопрос торговли, но исследование проблемы, проведенное совместно ЕС и Соединенным Королевством, обнаружило, что почти 150 пограничных практик окажутся негативно затронуты восстановлением пограничного контроля.  Кроме того, выяснилось, что интенсивность пересечения этой границы гораздо выше, чем всех прочих. Наконец, положения Соглашения Доброй Пятницы, позволившее создать правительство в Северной Ирландии в рамках деволюции полномочий и сделавшее столь много для сокращения секторального насилия в этом регионе, было достигнуто исходя из предположения, что оба участника переговоров – Ирландия и Соединенное Королевство – останутся в ЕС. Появление границы угрожает основам этого исторического соглашения.

В попытке укрепить свое слабое парламентское большинство и усилить позиции на переговорах по Брекситу, Мэй призвала к проведению внезапных выборов, состоявшихся 8 июня 2017. Эта уловка завершилась драматически: Консервативная партия во главе с Мэй полностью потеряла свое большинство, и она столкнулась с призывами к своей отставке с поста премьер-министра. После недель переговоров, Мэй удалось организовать правительство меньшинства при поддержке Демократической Юнионистской Партии  Северной Ирландии(Democratic Unionist Party-ДЮП), твердо стоящей на позициях унионизма (т.е. объединения Северной Ирландии с Соединенным Королевством). Однако, поскольку данная партия жестко противостоит предоставлению какого-либо «особого статуса» для Северной Ирландии, ее поддержка имела для Мэй обратную  сторону, сократив ее свободу маневра по вопросу ирландской границы. Поэтому два последующих года она провела в переговорах, пытаясь достичь сделки, которая устроила бы одновременно Брюссель и Вестминстерский парламент. В конце концов, она столкнулась с серией неожиданных отказов со стороны собственной партии, а ее План по Брекситу был отвергнут Парламентом на трех отдельных этапах. Британский выход из ЕС, первоначально намечавшийся на март 2019 г., был отложен сначала до мая и затем октября. Мэй, исчерпав свои возможности в качестве премьер-министра, подала в отставку, и ее сменил на этом посту Борис Джонсон, ранее являвшийся в ее правительстве секретарем по иностранным делам и одним из наиболее заметных фигур кампании в пользу Брексита.

Третий этап связан с выработкой новой программы Брексита и завершением его осуществления. Джонсон первоначально оказался в том же положении, что Мэй, и был принужден просить о третьем продлении срока Брексита. Перед кабинетом Джонсона вновь встала центральная проблема – о границе с Северной Ирландией и позиции последней, оказавшаяся в центре дебатов между ЕС и Соединенным Королевством, с одной стороны; правительством и парламентом, — с другой; группами внутри Консервативной партии и правительства, — с третьей. Джонсон выступил с идеей похоронить так называемый   Северо-ирландский заслон (the so-called Northern Irelandbackstop), согласованный его предшественницей Т.Мэй. Ее предложение состояло в том, чтобы избежать восстановления твердой границы с Ирландией, но парламент отверг эту идею три раза. План Джонсона предполагал  подчинение Северной Ирландии правилам ЕС в отношении сельско-хозяйственных и мануфактурных товаров, устраняя  необходимость регуляторного контроля по вопросам, касающимся единого рынка ЕС при пересечении ирландской границы.

Эти этапы политической дискуссии по Брекситу демонстрируют растерянность и раскол британской элиты, показывая отсутствие альтернативного плана действий и реагирование на ситуацию в режиме импровизации.

 

10.Маневры правительства Джонсона: политический реализм или негодный компромисс?

Для парламентской оппозиции план Джонсона имел ряд еще менее привлекательных сторон, чем план Мэй. В результате его реализации, как утверждали оппоненты Джонсона, —  Северная Ирландия все-таки выйдет из таможенного союза ЕС, так что товары, проходящие через границу, будут подвержены таможенному контролю и потенциально – тарифам, если подход Соединенного Королевства к торговле окажется отличным от подхода ЕС.  Британское правительство успокаивало общественность тем, что многие из этих ограничений будут автоматизированы или, где необходимо, убраны с границы. Но даже в этом случае, — отмечает P.T. Larsen, —  предложенное решение оказывалось большим отступлением от предшествующих обещаний правительства не вводить твердую границу. Джонсон стремился также подчинить условия сделки «демократическому согласию» Северной Ирландии,  потенциально способному меняться каждые четыре года. Это, возможно,  было необходимо, чтобы заручиться поддержкой Демократической Юнионистской Партии, чья оппозиция помогла потопить План по Брекситу, предложенный Мэй. Но Ирландское правительство, — согласно сделанным оценкам, — едва ли окажется  готовым принять неопределенное положение, которое позволит британским политикам через границу подрывать сделку^[58]. О том, что эти опасения оппонентов Джонсона имели реальную основу, свидетельствует тот факт, что вопрос о границе с Северной Ирландией вновь стал предметом неформальных  переговоров в рамках саммита Большой Семерки 2021 г. с участием президента США Дж. Байдена, склонившегося, как сообщалось, в пользу позиции ЕС и Ирландии, в разрез с аргументами английского правительства.

Противоречия внутри Консервативной партии и в Кабинете министров накануне сделки по Брекситу достигли наибольшей остроты к концу переговорного периода, породив две противоположных позиции – требование «выхода без сделки» (“no-deal Brexit”) в силу опасения утраты национальных приоритетов, и, наоборот, требование «сделки» — ввиду   признания группой министров,  что выход без нее окончательно отрежет страну от стандартов ЕС и будет катастрофичен для Соединенного Королевства. Косвенным признанием этих разногласий считается отставка ряда ближайших сподвижников Джонсона, поддерживавших его позицию о выходе. Эти отставки, — сообщают авторы статьи в «Politico»,  Гальярдо и Купер, —  произошли в самый последний момент перед Брекситом и выражают несогласие ведущих политиков на твердую бескомпромиссную линию, поставившую под угрозу свободу Соединенного Королевства действовать самостоятельно в ряде регуляций. Эти деятели хотели продолжить переговоры с Брюсселем для обеспечения лучших позиций. Хотя формально они не связывали с этим свой уход, фактически были против выхода без сделки, но не принимали ее оговоренных условий. Официальная позиция Кабинета была более сбалансированной:  он заинтересован в сделке, но в случае необходимости может обойтись без нее.  По словам официального представителя правительства: «Переходный период завершится 31 декабря – в этом нет никаких сомнений. Мы бы хотели достижения сделки, но она должна быть такой, которая уважает суверенитет Соединенного Королевства. Если мы окажемся неспособны достичь соглашения по свободе торговли, то уйдем на манер Австралии» (we will leave on Australian-style terms”).  Представители ЕС, в свою очередь,  констатировали, что ситуация на Даунинг-стрит напоминает хаос, нет определяющей линии и требуется  восстановить лидерство. Таким образом, вопрос о поддержке выхода со сделкой или без, решался в конфликтной обстановке и был связан, в конечном счете, с одним фактором – будет  она уважать британский суверенитет или нет^[59].

Полагая, что может добиться успеха там, где это не удалось Мэй, Джонсон назначил внезапные выборы на декабрь 2019 г. Он выступал под лозунгом – «Дайте Брекситу свершиться» (“Get Brexit Done”). Эта ставка в игре оказалась очень удачна, и на выборах в декабре 2019 г. консерваторы завоевали решающее парламентское большинство. Главная оппозиционная сила – Лейбористская партия во главе с Джереми Корбиным, заявила, что она будет вести переговоры о новой сделке с ЕС и проведении повторного референдума, дающего избирателям право выбора на новых основаниях между двумя опциями – покинуть ЕС или остаться в нем. Во время кампании Корбин делал ставку на планы его партии по увеличению публичных расходов, обещая национализировать ключевые отрасли промышленности и передать богатство от богатых бедным. Эта тактика не сработала, скорее всего, ввиду общей усталости электората от бесплодных дискуссий.  Джонсон, напротив, поставил Брексит в сердцевину компании, призывая дать Парламенту возможность одобрить его «новоиспеченную» сделку и забрать, наконец, Соединенное Королевство из Европейского блока 31 января 2020 г.^[60].  Таким образом, осуществив уже ранее чистку партийных рядов от диссидентов, предлагавших «выход без сделки» и более не связанный соглашением с ДЮП по вопросам ирландской границы, Джонсон оказался в позиции, позволяющей ему реализовать свое видение Брексита. 20 декабря 2019 г. Парламент проголосовал за Билль о Брексите, представленный Джонсоном, а Европейский Парламент сделал это месяцем позже. 31 января 2020 г. Соединенное Королевство формально покинуло Европейский Союз. Начался 11-месячный период имплементации и перехода^[61].

Идеологическое обоснование решения по Брекситу отражено в оптимистическом   заявлении Джонсона на Новый Год (1.1. 2020). Победив на парламентских выборах и получив парламентское большинство, он сказал в этом послании, что его первым делом станет завершение трехлетнего пути к Брекситу и заживление ран, оставленных этим голосованием. «Когда мы говорим до свидания  2019 году, мы, — отметил он, — также можем перевернуть страницу разделения, злобы и неопределенности, которые господствовали в общественной жизни и сдерживали нас слишком долго».  Он заявил, что приведет свою разделенную нацию к единству в 2020 г., когда Британия покинет ЕС, обещав,  что британцы получат «фантастический год и замечательное десятилетие»^[62].Эти слова воспринимаются сегодня многими как ирония – не только из-за начавшейся пандемии, к которой правительство оказалось плохо подготовленным, но и продолжающихся острых дебатах о Британской национальной идентичности.

 

11.Будущее Европейского проекта после  Брексита с позиций еврореализма

Осмысление Европейского интеграционного проекта в контексте Брексита поставило ряд общих проблем: что такое ЕС, каковы его основополагающие принципы и цели, логика эволюции, природа его структурных основ и противоречий, наконец, перспективы развития.  Был  выход Соединенного Королевства связан с его внутренними проблемами, сочетанием неблагоприятных внутренних и внешних факторов или может расцениваться как крушение интеграционного проекта ЕС в силу его противоречий?

Магистральным направлением интерпретации Брексита стал, как отмечалось,  фактор популизма, рассматриваемого как «восстание лузеров» глобализации против ее негативных последствий. Популистские партии,  действительно,  продвинулись во многих странах, и вошли в правительства в таких разных государствах как Австрия, Италия, Нидерланды, Польша и Швейцария. Даже малые партии оказались способны существенно изменить  политическую повестку, как показывает роль UKIP в ускорении Брексита. Эта общая теория популизма была призвана показать, как «молчаливая революция ценностей»  запустила сползание демократии в направлении авторитарно-популистских партий и лидеров в США и Европе. Опасность данного  тренда и противостояние ему обсуждались в перспективе преодоления рисков либеральной демократии^[63]. Обсуждались они также в сравнительном контексте разных регионов мира и России, показав, что популизм как интегрирующее понятие, нуждается в конкретизации применительно к источникам формирования, различным политическим режимам и тем целям, которые преследуют популисты- ими могут быть как требования сецессии, так и, напротив, укрепление единства государственного союза[64]. Но можно ли объяснить Брексит простой отсылкой к популизму и как он определил исход референдума в Великобритании? Способна ли эта тенденция охватить весь Евросоюз, став концом либерального интеграционного проекта?

Позиция сторонников ЕС не допускает сомнений в содержательной состоятельности проекта, но предполагает его корректировку в свете проблем, выявленных Брекситом. ЕС, — считают они, — был основан, чтобы преодолеть национализм, который разрушил Европу дважды в прошлом столетии. Экономическая и институциональная интеграция, как предполагалось, защитит Европу от новых попыток разрешения конфликтов с помощью оружия. Многие мечтали преодолеть национальное государство вообще. Построение Европы и ее институтов до последнего времени всегда шло по нарастающей. Интенсивные обсуждения и компромиссы были характеристиками европейского процесса. Удалось соединить европейцев вместе, но оказалось, что результаты не всегда выглядят привлекательно. Почему?  Ответ – в особенностях проекта евроинтеграции и его восприятии обществом. Европейские институты не есть результат «большого дизайна», но бесконечных переговоров; государства-члены всегда сохраняли сдержанность в передаче суверенитета Брюсселю. ЕС стал уникальным сочетанием федерации государств и федерального государства, воспроизводя проблемы обоих, порождая неудовлетворенность результатами и безосновательные обвинения в недемократичности. Институты ЕС, поэтому, часто находятся в противоречии с требованиями эффективности решений, оказываясь плохо подготовленными с точки зрения компетенций, фондов и персонала. Это определяет другую сторону проблемы –недостаточное развитие политических коммуникаций: нет мотивации для национальных политиков позитивно участвовать в европейских делах. Сбои проекта усматриваются в сочетании этих двух факторов – сложности институциональных конструкций Союза  и их психологического восприятия:  для многих процесс принятия решений непрозрачен, а достигнутые договоренности не вполне понятны. В итоге, — считают аналитики, — в обществе господствует поверхностное представление о проблеме: если дело идет хорошо, о нем не стоит говорить, но если плохо – все обвинения обращены к Брюсселю. В течение многих лет европейцы развили в себе плохую привычку представлять ЕС козлом отпущения для разного рода политических проблем и карикатурно изображать огромную бюрократию, вмешивающуюся в дела людей. Выход – в развитии демократических коммуникаций^[65].

С этих позиций сторонниками Европейского проекта решается вопрос о будущем Европы после Брексита — What future for Europe? Оно усматривается не в сдерживании, но пересмотре содержания интеграционного проекта. Традиционное представление об интеграции как движении к единому государству в  виде Соединенных Штатов Европы “United States of Europe” , — должно быть пересмотрено. Подобные призывы, — полагают эксперты, — показывают, что некоторые еврочиновники в Брюсселе «еще не поняли послания Брексита». Эти требования игнорируют глубокую сдержанность в национальных государствах по отношению к делегированию полномочий евроструктурам. Ранее доминировавший лозунг — «Больше Европы» — уже не убеждает большинство европейцев. Требуется иной лозунг в отношении интеграции — «более умная Европа»  (a “smarter Europe”). Европа действительно достигла многого в смысле продвижения безопасности, верховенства права, процветания и свободы. Но ЕС еще предстоит дать ответ за ряд невыполненных обещаний, выявленных Британским выходом. Среди них – обеспечение принципа солидарности, преодоление разрыва между регионами Европы – Севером и Югом, растущая социальная  и культурная гетерогенность общества, экономическая, фискальная и социальная кооперация, поиск гибких ответов на текущие кризисы – финансовый, экологический, энергетический, миграционный, связанный с обеспечением международной безопасности. Эти кризисы, становящиеся питательной почвой популизма и правого национализма, предполагают незамедлительный ответ, поиск которого усматривается в развитии солидарности и кооперации государств-членов, институциональную гибкость, а основной упор  должен быть сделан на инновации, образование и инвестиции в публичную инфраструктуру^[66]. Иначе говоря – требуется развитие европейского проекта с использованием иных инструментов и технологий управления.

 

12. Будущее интеграционного проекта ЕС с позиций европессимизма

Напротив, противники Европейского интеграционного проекта подчеркивают его фундаментальную несостоятельность и видят в Брексите наглядное подтверждение своей позиции. Противоречия интеграционного проекта ЕС иллюстрируются проф. Канлиффом в свете интернациональных конфликтов эпохи глобализации[67].  ЕС, — утверждает он, — по своей природе является пост-суверенной политической системой – он не может претендовать на собственную политическую автономию, поскольку в его ядре не существует единого актора, способного отстаивать политическую субъектность, и он во всяком случае основан на отрицании суверенитета. Суть в том, что федерализм ЕС утратил потенциал развития: вместо него представлена лишь  серия межправительственных сделок, поддерживаемых евроутопической иллюзией. Если когда-либо и существовала  возможность направить ЕС к фискальному и политическому единству в дополнение к монетарному союзу, то это была ситуация финансового кризиса в ЕС, начиная с 2015. Но очевидно, что ни одна из таких возможностей не реализовалась, а вместо этого ЕС прибег к репрессивному режиму экономии, поддерживая иллюзии евроутопизма.

Вопреки очевидности, — считает Канлифф, — евроутописты продолжают верить, что ЕС в конечном счете вытащит себя из болота за волосы, подобно Барону Мюнхаузену. Подтверждением неосновательности таких надежд служит автору дискуссия о наступлении так называемого «Гамильтоновского момента»  ЕС – соглашения о частичной мутуализации долга ЕС (по аналогии с  национализацией долга США Александром Гамильтоном в 1791):  призыв тени  Гамильтона в разрушенную кризисом Еврозону 2020 г., есть ни что иное как тщетная попытка евроутопистов бежать от проблемы беженцев, уповая на воображаемое провиденциальное будущее. В центре евроутопических надежд, — по мнению критика, — стоит вера в либеральную гармонию интересов – представление, что политические разногласия  и соревнование в борьбе за власть есть временные колебания, которые могут быть преодолены через более институционализированную кооперацию. Исходя из этого воображаемого идеала, мы всегда полагаемся на  отсроченное будущее, где все национальные интересы, в конечном счете, сольются в гармоническое единство. Но, чем больше мы приближаемся к евроутопическому горизонту, тем дальше он отступает. Если Брексит основан на идеализме, то это идеализм, коренящийся в демократическом мажоритарианизме. Напротив, евроутопизм процветает в отсутствие демократии. Хрупкая гармония интересов, которую европейские лидеры сконструировали  в форме ЕС, есть по существу сеть меж-элитных соглашений, которые будут сохранятся ровно столько времени, сколько полноценная  демократия масс будет оставаться  припертой к стенке элитами. Без сомнения, — заключает Канлифф, — Британию после Брексита ожидают  серьезные испытания в обозримый период времени. Но когда мы сравниваем ее будущее с будущим ЕС, правомерен вопрос  – как долго  евроутопизм способен существовать в отсутствие демократической легитимности?^[68]

Наиболее жесткие оценки перспектив ЕС после Брексита представлены в странах, правительства которых, ранее стремившиеся вступить в ЕС, теперь  отторгают европейский интеграционный проект, как по идеологическим, так и политическим причинам. Турецкий аналитик (I.F.Cengiz) считает, что Брексит – это  «историческое событие, означающее, что Союз провалился в создании общего ментального процесса  для граждан, социального порядка, единства культурных представлений и Европейского демоса». Брексит означает, что «защита национального суверенитета оказалась легитимирующей ценностью, значительно превышающей уровень легитимности наднационального (supranational) проекта Союза с его демократическим дефицитом, ограниченным участием граждан и неспособностью обрести общую союзную идентичность» ^[69]. Причины провала европейского интеграционного проекта вытекают из самой его конструкции: 1)ЕС был создан элитами (транснациональной сетью ученых и политиков) в своих собственных интересах, с отрицанием бедных и слабых; 2)Он столкнулся, поэтому, с недостатком  демократической легитимности и подотчетности союзных структур власти; 3) ЕС не смог создать новой идентичности и позитивного имиджа Союза. Брексит – стал торжеством демократии и решением проблемы Великобритании, позволив государству восстановить парламентский суверенитет вместо контроля Брюсселя.

Российская официальная позиция по данному вопросу, столкнувшаяся с обвинениями со стороны европейских (в том числе английских) элит в провоцировании Брексита или, как минимум, его информационной поддержке, оставалась внешне предельно нейтральной. Однако на экспертном уровне она включала все, рассмотренные выше, критические аргументы. К ним обычно добавляется длинный свиток критических аргументов, связанных с ограниченным суверенитетом самого ЕС, его внутренними конфликтами, неспособностью к принятию единых стратегических решений в глобальной политике, что четко проявилось в противоречивой реакции на главные международные кризисы, включая Брексит[70]. Идея восстановления национального суверенитета, артикулированная Брекситом, рассматривается как подтверждение возврата мировой политики в традиционное русло международных отношений, основанных на вестфальских принципах суверенитета и защиты государствами собственных национальных интересов (а не подразумеваемых общих гуманитарных ценностей и «правил»).

Следствием этого становится вывод об упущенных возможностях ЕС в выстраивании единой политики безопасности в партнерстве с Россией после окончания Холодной войны, принятии европейскими элитами «навязанного извне» курса на конструирование идентичности ЕС на основе силового продвижения собственного проекта (расширение НАТО), т.е. прямой конфронтации с Москвой, несмотря на огромные уступки, сделанные ею в период Перестройки[71]. Вина за это возлагается на США, продолжающих руководствоваться послевоенной формулой европейской политики, исходящей из необходимости доминирования в Европе США, подавления Германии и вытеснения России.  Отражая глобальный конфликт между США и Россией по вопросу о доминирующей роли в Европе, эти дебаты затрагивают тему Брексита – порождают  определенный оптимизм российских аналитиков в возможности вырвать Европу, ведомую Германией и Францией, из слишком тесных американских объятий с выстраиванием партнерских отношений – если не с ЕС, то с этими странами, на основе прагматических интересов сторон. Эти представления в последнее время основаны на опасении ЕС быть втянутым в конфликт между США и Китаем в Азиатско-Тихоокеанском регионе, а также демонстрируемыми США приоритетными линиями сотрудничества. Текущим выражением этих трендов стало создание нового стратегического Американо-Британо-Австралийского союза (AURUS) без приглашения в него стран ЕС и даже демонстрацией пренебрежения к ним (напр., к Франции и косвенно – к Германии). Очевидно, что после Брексита отношения ЕС и Британии не могут быть прежними, провоцируя стремление последней расколоть единство Союза по некоторым важным вопросам экономической политики (общий рынок) и внешнеполитических приоритетов (демонстративное сотрудничество с Восточной Европой, прежде всего с Польшей в антироссийской политике в противовес более умеренной позиции Германии).  Определенные надежды такого рода выражались некоторыми российскими аналитиками и в отношении перспектив сотрудничества России с Соединенным Королевством, однако в целом они признаются маловероятными в силу его полной зависимости от США и фактического отсутствия у Королевства собственной внешней политики. Во всяком случае, из всех нарративов безопасности Европейского континента, Британский традиционно остается одним из наиболее анти-российских[72].

В геополитической перспективе Запада размышления о будущем Европы после Брексита  представлены  в статье St. Walt в Foreign Policy  —  Europe’s Post-Brexit Future – и приводят автора к выводу, что оно выглядит  «пугающе» (Scary- переводится как «пугающе» или «ужасно»). Реальный выход Соединенного Королевства из ЕС  31 января 2020 г. – знаменует, по его мнению,  завершение чреды международных кризисов ЕС,  начиная с Балканских войн 1990-х, когда ЕС оказался неспособен справиться с конфликтом без помощи США. Политика президента Трампа поставила под вопрос не только будущее ЕС, но всего транс-атлантического партнерства, включая НАТО.  Слабость ЕС определяется нерешенностью главной структурной проблемы – государства ЕС остаются суверенными и не способны создать единую систему внешней и оборонной политики. За исключением торговых переговоров,  где ЕС обычно говорит одним голосом, блок не  приспособлен осуществлять единую политику по главным стратегическим вопросам. Усилия в этом направлении рассматриваются автором как эфемерные: океан чернил был пролит для обоснования  желательности «общей политики безопасности и международных отношений» (a “common foreign and security policy”), ЕС пытался произвести видимость единства созданием квази-министерства иностранных дел (the European External Action Service) и назначением высоких представителей иностранных дел, которые  предположительно выражали официальную  позицию. Но в конечном счете  государства-члены не пошли на серьезные уступки — ревниво охраняли свои собственные внешне-политические прерогативы, а потому не преуспели в наделении Службы внешних действий или Высокого представителя способностью сделать «нечто большее, чем проводить встречи и произносить речи»^[73].

Отметим, что эта ситуация во многом спровоцирована действиями Великобритании, со времен М.Тэтчер выступавшей против консолидации военной и внешнеполитической власти Союза и категорически отвергавшей наделение его руководства решающей властью в этом отношении. Со времен Брексита, однако, ситуация не стала яснее.  Когда дело доходит до внешней политики и особенно политики национальной безопасности – подчеркивает Уолт, — сегодняшняя Европа остается собранием  суверенных государств, чьи интересы часто различны, а в  руках ее представителей нет твердой власти, необходимой для адекватного реагирования. Государства ЕС не смогли сохранить сделку по Ирану ввиду противодействия США и угрозы санкций европейским компаниям, добиться реализации решений по Ливии (уступив России и Турции обеспечение достигнутых в Берлине договоренностей), найти общую позицию в отношении России (из-за сопротивления Польши французской инициативе нормализации отношений с Россией с целью предотвращения  сближения России и Китая). Обращается внимание и на ограниченность  потенциала развития ЕС:  Европа в демографическом отношении – самый старый континент, что подтверждают прогнозы о предстоящем сокращении трудоспособного населения и возрастании социальной нагрузки на бюджет для его поддержки, а также склонность старшего поколения к поддержке традиционных ценностей в ущерб инновационным. Проблема теоретически решается с помощью миграции, но после кризиса 2015 г.  стало ясно, что это может иметь непредсказуемые политические последствия (ввиду исторических традиций и роста ксенофобии и популизма). Вывод пессимистичен: Хотя Европа остается богатым континентом с большим, преимущественно интегрированным рынком, ее общей власти суждено клониться к дальнейшему упадку  в предстоящие годы (Although Europe remains a wealthy continent with a large, mostly integrated market, its overall power is destined todecline further in the years to come)^[74].

На этом фоне иногда выдвигается следующая афористичная формула: ЕС -экономический гигант, но военно-политический карлик. С этих позиций Брексит – скорее норма, чем исключение в определении будущего вектора европейского развития, во всяком случае, до тех пор, пока ЕС не продемонстрирует готовности и воли к содержательным политическим реформам.

 

Выводы: Брексит как переломный момент для интеграционного проекта ЕС

Проведенный анализ представленных позиций по Брекситу позволяет  оценить его как переломный момент для интеграционного проекта ЕС, раскрывающий механизм его действия, трудности и потенциал развития.

Во-первых, становится очевидно, что процесс правовой  глобализации, рассматривавшийся, начиная с 1990-х гг., как магистральная линия европейского и мирового развития, столкнулся сегодня с мощным противоположным процессом – фрагментации правового и политического развития, нашедшего столь четкое выражение в кризисе  Европейского интеграционного проекта, — впервые со времени его начала 70 лет назад. Брексит поставил под сомнение всю конструкцию глобального (транснационального) конституционализма и основанные на ней проекты космополитического союза, «разделенного суверенитета», «многоуровневого конституционализма», опирающегося на принцип субсидиарности (взаимодополнительности) различных уровней транснационального и национального управления. Бросив вызов триумфалистскому тезису конца ХХ –начала  ХХI вв. о наступлении эпохи постнационального (наднационального) правового регулирования и конце национальных суверенных государств, он зримо продемонстрировал, что проблема суверенитета сохраняет значение и не может игнорироваться в Евро-дебатах.

Во-вторых, он показал границы Европейского интеграционного проекта, основанного на принципах транснационального правового регулирования как инструмента выстраивания единой европейской идентичности и расширения кооперации государств Союза,  в перспективе, – с созданием на ее основе единого Европейского Сверх-государства в виде Соединенных Штатов Европы. Сами эти принципы в свете Брексита объявлены его сторонниками идеологической Евроутопией (наподобие Советского Союза), не реализуемой на практике в правовых формах. Как показывает реакция на Брексит в разных регионах Европы, они существенно различаются в своих оценках данного события. Выяснилось, что государства-члены Союза, даже перед лицом острого кризиса (как, сегодня, по-видимому, это подтверждает кризис пандемии)  не готовы отдать свой суверенитет единым европейским структурам власти, а некоторые (как страны ЦВЕ) – предпочитают вернуть национальным правительствам и ту часть суверенитета (полномочий), которой они поступились согласно действующим международным договорам – Маастрихтскому и Лиссабонскому.

В-третьих, Брексит выявил несовершенство самой интеграционной конструкции ЕС – сложной организационной системы, не справившейся в этом случае  с вызовами глобализации – экономическими, финансовыми, миграционными. Главная проблема ЕС, определяемая как «дефицит демократии», заключается в противоречии двух источников легитимности  — народного суверенитета (краеугольного камня национальных конституций и избираемых правительств) и европейского политического Центра в Брюсселе (опирающегося  на международно-правовые договоры и гарантии государств-членов ЕС, а не волю избирателей). Незавершенность конституционной интеграции ЕС, его гибридный характер, не позволяет выразить политическую волю Союза как целого, порождая вакуум власти и делая неэффективным механизм принятия решений.

В-четвертых, Брексит позволяет сделать важный вывод о том, что демократия не является панацеей от конфликта между идентичностью многонационального Европейского Союза и националистическими тенденциями к сецессии отдельных его членов. Если распад  Советского Союза в 1991 г. до последнего времени рассматривался как следствие неспособности разрешить подобный конфликт демократическими конституционными средствами (в условиях краха однопартийного режима), то ЕС, созданный как антитеза ему  в том же 1991 г., считался гарантированным от подобного сценария именно в силу его демократической природы. Брексит показал уязвимость этой позиции – его успех стал возможен не вопреки, а благодаря демократическому референдуму, продемонстрировавшему конфликт двух легитимирующих формул – народного и парламентского суверенитета.

В-пятых, анализ переговорного процесса между ЕС и Соединенным Королевством, напоминающий поздние советские усилия сохранить Союзный договор или создать единую рамку Союза Независимых Государств, позволяет предположить, что определяющим фактором в позиции лидеров государств, столкнувшихся с кризисом или стремящихся к независимости (как Горбачев и Ельцин или Мэй и Джонсон), являются не столько абстрактные международные гарантии, сколько необходимость консолидации власти внутри страны – на фоне раскола нации, конфликта ветвей власти и растущей оппозиции внутри правящего класса и собственной партии. В этих обстоятельствах необходимость быстрого заключения международного соглашения «любой ценой» становится условием сохранения лидером власти внутри страны и может вести к тактическим компромиссам и неоправданным уступкам.

В-шестых, сохранение единства ЕС после Брексита оказывается под вопросом и может быть обеспечено только в случае проведения существенных правовых и политических реформ. Главной из них, по общему признанию, должен стать пересмотр закрепленного в Договоре о ЕС неэффективного механизма коллективного принятия решений, для которого требуется согласие всех 27 государств-членов.  Другое направление реформ – создание работающего механизма приостановления членства в ЕС для государств, не выполняющих его коллективных стандартов, для чего также потребуется пересмотр учредительных договоров. Третье направление – введение более гибкой системы отношений Европейского центра и  государств-членов, позволяющее интерпретировать «разделенный суверенитет» в пользу большей или меньшей централизации по отдельным секторам управления с возможностью динамичного перераспределения полномочий между уровнями власти.  Совершенно не очевидно, однако, что эти реформы могут быть реализованы в текущий период времени в силу отсутствия общей идентичности ЕС (европейского демоса), единства воли европейских элит и выраженного европейского лидерства. Но сохранение status quo ведет к эрозии единства и вакууму власти на транснациональном уровне, давая основу популистским движениям (доказательством чему стал Брексит). Это делает ЕС слабым игроком в глобальной политике, затрудняя достижение консенсуса по всем значимым вопросам международной политики и, что не менее важно,  выполнение принятых решений на уровне всех государств-членов.

В-седьмых, в геополитической перспективе, ЕС после Брексита может потенциально стать более независимой (от США) и гомогенной структурой, возглавляемой ведущими континентальными европейскими державами – Германией и Францией, союз которых скрепляет его единство, ранее ставившееся под сомнение Британским скептицизмом. Данный вектор может быть реализован, прежде всего, в случае успеха реформы механизма власти и принятия решений, гарантирующей перевес союзных структур (или ведущих государств) над национальными в вопросах политики безопасности и внешних отношений. Этого нельзя сказать о самом Соединенном Королевстве, амбиции которого на глобальную роль смогут реализоваться только в случае дальнейшего ослабления ЕС. Для России и других ведущих международных игроков данная ситуация раскола ЕС, вызванная Брекситом, безусловно, дает определенную свободу маневра, позволяя более интенсивно влиять на европейскую политическую повестку.

В целом, можно констатировать, что Брексит стал настоящим «моментом истины» для ЕС, заставляя переосмыслить содержание всего интеграционного проекта и ставя его перед жестким выбором из двух вариантов развития –  дальнейшей дезинтеграции на региональные объединения государств (пусть при формальном единстве) и созданием сильного Союза, способного целеустремленно проводить свою волю в глобальной политике.

 

Примечания:

 [1] Медушевский Андрей Николаевич – доктор философских наук; ординарный профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Москва, Россия (e-mail: amedushevsky@mail.ru). Andrei N. Medushevskiy — Doctor of sciences (Philosophy), tenured professor at the National Research University Higher School of Economics (HSE University). Address: 20, Myasnitskaya st., Moscow, 101000, Russian Federation. E-mail: amedushevsky@mail.ru

[2] Статья подготовлена в ходе/в результате проведения исследования/работы (№ проекта 20-01-006) в рамках Программы «Научный фонд Национального исследовательского университета „Высшая школа экономики“ (НИУ ВШЭ)» в 2020 — 2021 гг. и в рамках государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации «5-100». The article was prepared within the framework of the Academic Fund Program at the National Research University Higher School of Economics (HSE University) in 2020 — 2021 (grant № 20-01-006) and within the framework of the Russian Academic Excellence Project «5-100».

[3] Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы. М.: Инфра-М, 2005.

[4] Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора. М.: Инфра-М., 2011.

[5] См.:Wood M. Europ’s Legitimacy Crisis isn’t just about Identity, it’s about Institutions ( July 3^rd 2017).

[6] Raines T., Goodwin M., Cutts D. The Future of Europe. Comparing Public and Elite Attitudes// Chatham House Research Paper. June 2017, 46 p.

[7] Terzi I. Grexit and Brexit: Lessons for the European Union (May 4 2020).

[8] См.:Wood M. Europ’s Legitimacy Crisis isn’t just about Identity, it’s about Institutions ( July 3^rd 2017).

[9]Mounk Y. The Coming Crisis of Legitimacy / Why Britain Brexited?// The Atlantic, 2020. N. 1.

[10] Mounk Y. The Coming Crisis of Legitimacy Why Britain Brexited?// The Atlantic, 2020.N. 1.

[11] Mounk Y. The Coming Crisis of LegitimacyWhy Britain Brexited?// The Atlantic, 2020.N. 1.

[12] Raines T., Goodwin M., Cutts D. The Future of Europe. Comparing Public and Elite Attitudes// Chatham House Research Paper. June 2017.

[13] Best H., Lenguel G., Verzichelli L. (Eds.) The Europe of Elites: A Study into the Europeanness of Europe’s  Political and Economic Elites. Oxford: OUP, 2012. P. 3.

[14] Raines T., Goodwin M., Cutts D. The Future of Europe. Comparing Public and Elite Attitudes// Chatham House Research Paper. June 2017.

[15] Rapnoiuil M.L. View from Paris: The need for certainty//

[16] Business as Usual: Riding the Wave of Anti-Brussels Sentiment.

[17] Brexit – a Polish Perspective from Warsaw and London.

[18] Brexit – a Polish Perspective from Warsaw and London.

[19] Brexit – a Polish Perspective from Warsaw and London.

[20] Fücks R. After the Brexit: Quo vadis, EU?

[21] Brexit: United Kingdom is Divided.

[22]Cunliffe Ph. Eutopianism and the Future of the European Union (17.10. 2020). Accessed: https://briefingsforbritain.co.uk/eutopianism-and-the-future-of-the-european-union/

[23] Brexit: United Kingdom is Divided.

[24]“The Future Relationship with the EU” (Published 27 February 2020).

[25]“The Future Relationship with the EU” (Published 27 February 2020).

[26]“The Future Relationship with the EU” (Published 27 February 2020).

[27]“The Future Relationship with the EU” (Published 27 February 2020).

[28] Парламентская комиссия Британии об отношениях с ЕС — Committee on the Future Relationships with the European Union — была создана Палатой Общин для изучения вопросов переговоров о будущих отношениях с ЕС.

[29] Письмо Форса  Мишелю Барнье.

[30] Future Relationship between the EU and the UK.

[31] Commission’s negotiating directivesBritain published its own negotiation objectives on 27 February 2020

[32] Draft proposal for an agreement on the future relationship between the EU and the UK 18.3.2020
Foreign Policy, Security and Defence part of the Draft text of the Agreement on the New Partnership with the United Kingdom

[33] См.: Communication on readiness at the end of the transition period between the European Union and the United Kingdom
Commission’s readiness notices

[34] Brexit, and Now What? Possible Scenarios for Rights and Protections// European Movement International. 2017.

[35] Brexit and Now What? Possible Scenarios for Freedom of Movement// European Movement International. 2017.

[36] Brexit, and Now What? Possible Scenarios for Security and Defense// European Movement International. 2017.

[37] Lequesne Ch. Which Future for the European Union?// Global Times (2020. Vol. 15. N. 1).

[38] Future of Europe – A Future-proof European Union Budget (2017).

[39] Future of the European Union (August 2, 2017). Accessed: https://www.wilsoncenter.org/article/future-the-european-union

[40] State of the Union 2018. The Hour of European Sovereignty. Authorised Version of the State of the Union Address 2018. P. 1-12. Цит. Р. 9.

[41] Dorling D. Rule Britannia: Brexit and the End of Empire. Kindle, Bitedack Publishing, 2019.

[42] Clarke H.D., Goodwin M., Whiteley P. Brexit: Why Britain Voted to Leave the European Union. Kindle, Cambridge University Press, 2017.

[43] Evans G., Menon A. Brexit and British Politics. Kindle, Polity, 2017.

[44] O’Toole F. Heroic Failure: Brexit and Politics of Pain. Kindle, Apollo, 2018.

[45] “Warum in Osteuropa Brüssel das neue Moskau ist”, reformiert, 11 February 2016.

[46] Cengiz I.F. European Constitutionalism and its Future after Brexit! // Inonu University Law Review. 2017. Vol. 8. N.2. Pp. 551-571. Цитаты приводятся по данной статье – р. 565-566.

[47] Michels R. Does Brexit Spell the Death of Transnational Law?// German Law Journal, 2016 (Brexit Special Supplement). N. 17. Pp. 51-62.

[48] Cengiz I.F. European Constitutionalism and its Future after Brexit! // Inonu University Law Review. 2017. Vol. 8. N.2. Pp. 551-571.

[49] Andrews D. Brexit and the British Constitutional Crisis.

[50] Cardwell P.J. Brexit: A Constitutional Crisis for the United Kingdom?

[51] Is Вrexit a Britisch Constitutional Crisis? (October 31, 2019).

[52] Tombos R. A Very British Constitutional Crisis (The New York Times Sept. 5, 2019).

[53] Tombos R. A Very British Constitutional Crisis (The New York Times Sept. 5, 2019).

[54] Clement G. “Roundheads vs Cavaliers”: The British Constitution and Parliamentary Sovereignty in the Face of Brexit. P. 35-50.

[55] Clement G. “Roundheads vs Cavaliers”: The British Constitution and Parliamentary Sovereignty in the Face of Brexit. Ibid. P. 35-50.

[56] Geddes A. Britain and the European Union. Kindle Edition. Red Globe Press, 2013.

[57] Эти этапы реконструируются по статье — Brexit в The Encyclopaedia Britannica.

[58]Larsen P.T. Boris Johnson’s Brexit Long Shot is Short of Time and Leaves a Lot to be Desired (Global Times. Published: 2019/10/10).

[59] Gallardo C., Cooper Ch. UK Cabinet heavyweights urge Brexit compromise (Politico. November 13, 2020)//

[60] О победе консерваторов на выборах в 2019 г. и Брексите: CGTN (Global Times. 2019/12/13).

[61] Brexit. Статья в  Encyclopaedia Britannica.

[62] Johnson Vow to Heal Rift Over Brexit (Reuters Published: 01/01 2020).

[63] Norris P., Inglehart R. Trump, Brexit, and Authoritarian Populism. Kindle Edition, Cambridge University Press, 2017.

[64] Медушевский А.Н. Популизм на Западе и в России: сходства и различия в сравнительной перспективе// Вестник общественного мнения, 2017. № 1-2 (124). С. 28-47.

[65] Brexit: United Kingdom is divided.

[66] Brexit: United Kingdom is divided//

[67] Cunliffe Ph. The New Twenty Years’ Crisis 1999-2019: A Critique of Contemporary International Relations. McGill-Queens University Press, 2020.

[68] Cunliffe Ph. Eutopianism and the Future of the European Union (17.10. 2020).

[69] Cengiz I.F. European Constitutionalism and its Future after Brexit! // Inonu University Law Review. 2017. Vol. 8. N.2. Pp. 551-571. Цит. Р. 569.

[70] «Слепые пятна» в диалоге между Россией и Западом. От спора вокруг нарративов к улучшению взаимопонимания. М.-Берлин: ИППП-Inmedio peace consult, 2019.

[71] Медушевский А.Н. Политическая философия М. Горбачева и перспективы нового мирового порядка// Сравнительное конституционное обозрение, 2019. № 5 (132). С. 125-144.

[72] Security Narratives in Europe. A Wide Range of Views. Ed. By W. Zellner. Baden-Baden: Nomos, 2017.

[73] Walt St. M. Europe’s Post-Brexit Future is Looking Scary (Foreign Policy. February 6, 2020).

[74] Walt St. M. Europe’s Post-Brexit Future is Looking Scary (Foreign Policy. February 6, 2020).

Поделиться ссылкой: