Миграционная политика: на пути к полицейскому государству
10 февраля 2022 года появился Указ «О Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по вопросам совершенствования государственной миграционной политики». Попробуем разобраться, о чём этот указ, что его появление говорит о современной миграционной политике. Я кратко опишу два контекста, важных для его понимания, — политический и институциональный.
Начну с институционального. На протяжении последних постсоветских лет мы видим попеременные попытки построить миграционное управление то как гражданский, то как полицейский институт. В 1992 году указом Ельцина была создана Федеральная миграционная служба, которая стала преемником Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения. Служба сначала существовала в виде самостоятельного института, позже вошла в состав Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики. В начале 2000-х годов представления о том, как должна управляться миграция, претерпели радикальные перемены, было решено, что миграционная сфера должна перейти под контроль силовых структур. Новая Федеральная миграционная служба создаётся внутри МВД, в неё была интегрирована паспортно-визовая служба с своими региональными подразделениями. ФМС имела большую степень автономии, многотысячный состав сотрудников и отдельную строку в бюджете, но всё-таки была частью полицейского института. Новый поворот происходит в 2012 году: ФМС была выделена из МВД и превратилась в полностью самостоятельный и опять гражданский институт, который должен определять миграционную политику России. Её сотрудники, почти все выходцы из МВД и ФСБ, сняли свои погоны и надели костюмы с галстуками, с удовольствием тусовались в международных, правозащитных и академических сообществах, осваивая либеральный язык отношения к миграции. Спустя же всего 4 года, в 2016 году, ФМС была неожиданно ликвидирована, а управление миграционной темой возвращено в МВД, где было создано Главное управление по вопросам миграции, количество чиновников и его бюджет сократились, институт управления миграции не просто опять восстановил свой полицейский характер, но и потерял прежнюю автономию и освободился от задачи вырабатывать миграционную политику.
После ликвидации ФМС управление миграцией из функции какого-то специального ведомства было передано координационным структурам. В 2019 г. распоряжением президента при президентской администрации была образована рабочая группа, которая стала главным центром принятия политических решений по миграционным вопросам. Группа, судя по её составу, ориентировалась на экономические и образовательные темы. Во главе её оказался начальник управления президента по обеспечению конституционных прав граждан, в неё вошли по должности представители думы и совета федерации, первые замы почти всех основных гражданских министерств и мэрии Москвы, плюс, скорее по остаточному принципу, начальники управлений и служб МВД и ФСБ.
Если мы сравним состав этой рабочей группы с объявленным в феврале 2022 года составом созданной только что комиссии, то увидим очередной разворот от гражданских функций к полицейским. В этой комиссии, кроме стандартного набора гражданских министров и представителей президентской администрации, теперь появляются все силовых структуры. Сразу четвёртым в опубликованном списке значится генеральный прокурор, далее там же числятся министр внутренних дел, директор ФСБ, председатель Следственного комитета и руководитель Роспотребнадзора, которого тоже уже можно зачислить в силовое ведомство. Впрочем, силовой блок сбалансирован академическим (президент Российской академии наук) и экономическим (президенты торгово-промышленной палаты и российского союза промышленников и предпринимателей), что, видимо, предполагает не прямое господство мнения специальных служб, а какую-то более разностороннюю дискуссию. Замечу ещё, что комиссия имеет более высокий статус, чем рабочая группа, так как создана указом, а не распоряжением, и включает чиновником первого ряда, а не их замов.
На разворот к полицейской миграционной политике указывает и сам текст указа от 10 февраля, который изобилует повторением фразы «национальная безопасность». Сразу же вторым пунктом среди задач мы читаем «выявление внутренних и внешних угроз национальной безопасности», в третьем пункте грозно написано о необходимости «выявления и пресечения незаконной миграции». Чуть дальше появляется «противодействие политике иностранных государств, представляющих угрозу национальным интересам РФ в этой сфере», что уж совсем выглядит конспирологически, но вполне в духе новейшей кремлёвской риторики. Межведомственная комиссия Совета безопасности, отныне ответственная за миграцию, завершает очередной цикл общественных споров о гражданской или полицейской сущности миграционного управления явно в пользу последнего.
У решения институционально сдвинуть управление миграционной политикой в сторону силовых действий есть и свой особый политический контекст. Тема миграции неожиданно вошла в последние месяцы в топ новостей в России. Неожиданно потому, что ничего сверхординарного в самой миграции за последнее время не произошло. Число мигрантов в период пандемии резко, почти на треть, сократилось, сейчас идёт постепенное восстановление их численности до прежнего уровня. Было несколько резонансных преступлений, совершённых иностранцами, но они были и раньше, при этом никакого всплеска преступности статистика не фиксирует, наоборот за последние годы число преступлений, совершенных мигрантами, уменьшилось, и в целом по России такие преступления составляют мизерный процент. Ещё год назад, в начале 2021 года, казалось, что тема миграции остаётся где-то на задворках внимания политиков и СМИ, идёт трудный, но последовательный процесс нормализации общественного отношения к миграции, привыкание к ней, принятия мигрантов как части российского общества. Более того, появившиеся тогда жалобы чиновников и предпринимателей о том, что из-за пандемии возник дефицит рабочих рук и нужно восстановить прерванные миграционные потоки поначалу даже казался победой здравого смысла и идеи неизбежности миграции.
Однако уже скоро, летом 2021 года, тема миграции стала выходить из небытия и всё чаще стали звучать разного рода алармистские высказывания. Сначала внимание было обращено на какие-то отдельные конфликты и происшествия, участниками которых были иностранцы, потом на всю страну стала раскручиваться совершенно локальная тема нерусских надписей на одной станций московского метро, вслед появились идеи, что недостаток рабочих мигрантских рук можно восполнить своими силами: студентов, пенсионеров (https://lenta.ru/news/2021/06/24/stroim/) и даже заключённых. Эта растущую волну мигрантофобии подхватили политики, что в условиях выборов в Госдуму и муниципальные парламенты выглядело неизбежным, но разовым электоральным популизмом.
Выборы закончились, а волна, тем не менее, не спала, а набирала силу до конца 2021 года. СМИ, скажем так националистического толка, продолжали пугать «мигрантскими бунтами». К теме стали подключаться высокопоставленные чиновники. Особенно активным стал глава Следственного комитета Бастрыкин, который обнаружил у мигрантов «нарастающую агрессию» и начал настоящую публичную кампанию антимигрантской борьбы. Бастрыкин, к слову, теперь стал членом новой комиссии по миграционной политике. Недавно назначенный глава Совета по правам человека при президенте Фадеев тоже несколько раз выступил, в том числе на встрече с президентом, на тему «нарушения закона мигрантами» и вообще их избыточного числа. Тут же засуетились губернаторы. Мэр Москвы Собянин пообещал отказаться от использования мигрантского труда в столице. Тюменский губернатор Моор ввёл ограничения на работу мигрантов в общественном транспорте. И самый последний пример: калужский губернатор Шапша запретил иностранцам с патентами работать в общепите, розничной торговле и на общественном транспорте, при этом он пообещал приостановить в области (которая, между прочим, ещё недавно считалась позитивным примером работы с мигрантами) программу переселения соотечественников, увидев среди желающих получить российское гражданство слишком много выходцев из Средней Азии. Вишенкой на торте стали высказывания хорошо чувствующего конъюнктуру депутата Хинштейна, который назвал мигрантов чуждой России «цивилизацией».
Итак, к началу 2022 годы был создан мощный негативный фон восприятия миграции. Отчасти это было связано, видимо, с выборами. Отчасти с экономическими трудностями, которые возникли в период пандемии, и фрустрацией по поводу того, за счёт кого и чего их решать. Отчасти с ростом общей нервозности политиков в условиях надвигающегося переходного для нынешнего режима момента. Возможно, антимигрантские страхи связаны с тем, что в этой проблеме чиновники Кремля увидели свою ахиллесову пяту, которая может стать источником политических потрясений.
Посмотрим теперь, как на это политический запрос отреагировал председатель созданной межведомственной комиссии. Им стал экс-президент и экс-премьер-министр, а ныне зампред Совета безопасности Медведев, который теперь получил в свои руки важный политический, институциональный и информационный рычаг. В своей речи, сопровождающей назначение, Медведев расставил акценты своего взгляда на миграцию, собрав все существующие страхи и беспокойства ( https://tass.ru/obschestvo/13550961; https://tass.ru/obschestvo/13550955). «Приток мигрантов сейчас растёт», «численность самых крупных диаспор колеблется от 1 до 5 млн человек»; «важно, чтобы они не были источником инфекционных и социально опасных болезней»; существует риск образования этнических анклавов, «которые живут по собственным законам и понятиям и, самое главное, игнорируют наши законы» и становятся «рассадником экстремистских и террористических настроений и очагами преступности»; «для вспышки раздражения хватает буквально ничтожного повода, достаточно спичку, что называется, поднести»; «сегодняшних мер, это очевидно, абсолютно недостаточно, стычки происходят каждый день»; «необходима работа по адаптации тех людей, которые приезжают к нам трудиться. Они должны знать русский язык, они должны понимать нашу культуру, нашу многонациональную культуру. Только в этом случае их будут воспринимать наши люди»; «все, кто приезжают трудиться [в Россию], должны соблюдать российские правила. И эти правила должны быть с одной стороны благоприятными для приезда таких людей, а с другой стороны они должны быть разумно жесткими, чтобы мигранты все-таки соблюдали наше законодательство в полном объеме», «Я уж не говорю про уголовное, потому что на эту тему всегда идет очень серьезная дискуссия в обществе — о преступлениях, совершаемых мигрантами»; «безусловно, мы заинтересованы в том, чтобы предоставить иностранцам возможность легально трудиться в России, получать здесь и образование, и медицинскую помощь, растить детей, но хочу специально отметить, что приоритетом для нас остаются вопросы нашей национальной безопасности, нашего государства, благополучие и комфорт наших людей — именно наших людей».
Инаугурацинное выступление Медведева обозначает контуры обновлённой миграционной политики в России, в которой, с одной стороны, вроде бы не ставится под сомнение и даже оправдывается тезис о необходимости миграции для потребностей российской экономики и для выстраивания отношений на постсоветском пространстве, но, с другой стороны, на первый план выдвигается задача усилить внутренний надзор и ограничения для мигрантов. Мы видим, таким образом, своеобразный апофеоз усиливавшейся последний год антимиграционной риторики – сначала СМИ, потом политиков и затем чиновников. Эта риторика встраивается в общую трансформацию политического режима из гражданского в репрессивный, когда любая тема общественной жизни начинается рассматривается преимущественно или исключительно в категориях и в логике «угрозы», «безопасности» и «жёсткости», а её управление переходит к силовым ведомствам и всё чаще приобретает оперативный и реактивный, а не стратегический характер. Кажется, что тема миграции превращается из государственной всё в больше в психологическую проблему.