Напрасные планы: почему не стоит возвращаться к трехлетнему бюджету
Владислав Иноземцев, директор Центра исследований постиндустриального общества
Пока
российская экономика не вышла из кризиса и не снизила зависимость от сырьевого экспорта,
принятие многолетних бюджетов не имеет смысла
Одной из наиболее резонансных новостей начала июля стали сообщения Минфина о
состоянии государственной казны/ Cначала поступила информация, что в 2017 году
Резервный фонд будет потрачен полностью, а Фонд национального благосостояния
больше чем на треть; потом — что правительство намерено зафиксировать
бюджетные траты на уровне 15,8 трлн руб. в год на 2017–2019 годы; в финале
были объявлены плановые параметры внутренних и внешних заимствований.
Большинство экспертов немедленно отреагировали на эти заявления. Сергей Глазьев
назвал планы бюджетной экономии «безумными»; Алексей Кудрин предсказуемо
поддержал своих коллег; многие обратили внимание на слова Антона Силуанова, что
ФНБ это «точно такой же Резервный фонд». Однако мне хотелось бы остановиться
на несколько ином аспекте.
Абсолютное отклонение
В ряде стран финансовые власти практикуют среднесрочное бюджетное планирование,
в рамках которого составляются и некие аналогии многолетних бюджетов. Пионером
в данной сфере является Великобритания, где еще в 1961 году введена практика
составления многолетних прогнозов государственных расходов (multi-year public
expenditure surveys). Как и при ее введении, так и сейчас задачей декларируются
упорядочение расходных программ и выявление приоритетных направлений
бюджетного финансирования, а важнейшим результатом обычно называется повышение
согласованности действий отдельных министерств и ведомств при составлении
финансовых планов. Под британским влиянием подобная практика была перенята в
Австралии, Новой Зеландии и Канаде (а с середины 1990-х используется и в ЮАР),
хотя в этих странах роль Министерства финансов в составлении данного документа
намного более значима, чем в Соединенном Королевстве. С конца 1990-х практика
многолетнего бюджетирования распространилась также в Австрии и Германии, а из
развивающихся стран — в Танзании и Кении. Некоторые элементы такого подхода
используются в США. Однако ни в одном случае многолетний (от двух до четырех
лет) бюджет не является законом в отличие от ежегодного и везде бюджетные
ориентиры задаются только по расходной, а не по доходной части, что,
собственно, и ограничивает возможности принятия данного документа как
законодательного акта.
В России и Казахстане принцип трехлетнего бюджетирования был прописан в
бюджетных кодексах, одобренных еще в 1999 году. Подобная новация была вполне
понятна и призвана со временем подвести адекватную финансовую базу под
формировавшуюся в то время «экономику роста», равно как и продемонстрировать
стабильность постсоветских стран и подтолкнуть отечественных и зарубежных
предпринимателей к инвестированию.
Однако опыт долгосрочного бюджетирования в российском случае сложно признать
успешным. Если обратиться к статистике последних десяти лет, то окажется, что
среднее абсолютное отклонение реальных доходов от прогнозных для третьего года
бюджетного цикла (не важно, со знаком «плюс» или «минус») для трехлетних
бюджетов, принимавшихся начиная с 2008 года, составило 28%. По расходам оно было
меньше, но тоже впечатляющим — около 12%. В 2015 году ситуация обострилась
настолько, что очередной трехлетний бюджет решено было не принимать (но,
согласно документу, принятому в 2013-м на 2014–2016 годы, в 2016-м доходы
должны были составить 15,9 трлн руб.) при поступивших за первое полугодие 4,6
трлн руб., то есть отклонение тут достигает более 42%. Сейчас, однако, снова
возродился нездоровый интерес к долгосрочному финансовому планированию.
Неблагодарное занятие
В отличие от многих отечественных экономистов и политиков я не стану выражать
своего отношения к идее замораживания бюджетных расходов. Само такое решение ни
о чем не говорит: можно заморозить расходы, но начать реализовывать более
либеральный экономический курс и снижать налоги; можно подвести под заморозку
военные траты, а можно и социалку; можно замораживать расходы при росте доходов
и увеличивать резервы, а можно удерживать их на том же уровне в условиях,
когда доходы снижаются еще быстрее. В общем, сама идея замораживания вообще не
предполагает предметного обсуждения, до тех пор пока не станут известны все
подробности плана.
Меня смущает сама идея трехлетнего бюджета. Если посмотреть на случаи с
Великобританией и США, где такие финансовые планы носят сугубо индикативный
характер, то серьезные отклонения (около плюс 8% по расходам и минус 14% по
доходам) были зафиксированы в США в 2009 году, в пиковый период финансового
кризиса. Во всех остальных случаях расхождения составляли не более 2–3%. В
таких условиях можно говорить о состоятельности подобной практики, но, убежден,
не в России.
В российской ситуации бюджет зависит от трех переменных, ни в коей мере не
находящихся под контролем правительства.
Во-первых, это цена на нефть (а нефтегазовые доходы составляют в первой
половине 2016 года около 36% доходной части федерального бюджета). От нее
бюджеты развитых стран (я говорю именно о бюджетах, а не об экономиках)
практически не зависят, так как бóльшая часть доходов поступает в виде или
налогов на доходы частных лиц, или налогов на прибыль несырьевых компаний, а
акцизы на топливо являются практически постоянными. В нашем же случае смешно
принимать трехлетний бюджет, если даже члены правительства открыто признают,
что предсказывать цену на нефть — самое неблагодарное занятие.
Во-вторых, это валютный курс, который исключительно важен, учитывая, что
правительства развитых стран занимают в собственной валюте, тогда как
российские власти и российский корпоративный сектор имеют значительные
обязательства в иностранной. В такой ситуации резкое изменение курса,
порождаемое не только скачками цен на товарных рынках, но и, например, резкими
внутри- и внешнеполитическими шагами Кремля, способно привести к серьезным
коррекциям в бюджетных доходах и расходах, которые не могут быть предсказаны заранее
и, соответственно, не могут быть учтены в бюджетных проектировках. Эти скачки
курса провоцируют инфляцию, что является существенным дополнительным фактором
бюджетной неопределенности.
В-третьих, разумеется, это тотальный правовой нигилизм нашей власти и ее
нежелание проецировать последствия собственных решений на экономику. Можно
принимать бюджет на несколько лет, когда ты уверен, что за это время не
случится событий типа «собянинского сноса», который поставит на колени малый
бизнес в крупнейшем российском мегаполисе; или когда нет перспективы того, что
налоги сотовых операторов выпадут из бюджета, так как их работа на долгие годы
станет убыточной из-за «законов Яровой». Бессмысленно писать главный финансовый
закон на три года вперед, когда парламент может принять 160 законов за один
день, половина из которых влияет на хозяйственную активность и, соответственно,
на бюджетные поступления.
Подводя итог, замечу: в условиях современной России, отнюдь еще не преодолевшей
экономический кризис и тем более не избавившейся от экспортной зависимости и
привлечения финансирования на внешних рынках, принятие многолетних бюджетов
бессмысленно. Скорее, напротив, нужно жестко перейти к однолетним бюджетам и их
плановым корректировкам раз в квартал. При этом было бы правильно снизить долю
защищенных статей как минимум в 2–2,5 раза, что сделало бы бюджет более гибким.
У нас нет сейчас такой потребности в программах перевооружения, о которой
говорит правительство. Многие ныне вводящиеся в строй корабли и подлодки строились
по 20 и более лет, и если денег на сооружение новых сейчас нет, программы
вполне могут быть растянуты по времени, как это происходит сплошь и рядом с
гражданскими объектами, в частности с тем же Керченским мостом. Главное же в
нынешних условиях — с одной стороны, сохранить максимально возможную степень
финансовой гибкости, а с другой стороны, стремиться к тому, чтобы обязательства
и реальные дела власти расходились между собой как можно меньше. Трехлетние
бюджеты, на мой взгляд, не способствуют реализации ни одной из этих задач…
Подробнее на РБК:
http://www.rbc.ru/opinions/economics/11/07/2016/57834b9e9a794709780e9273
Источник: РБК