Бюджет: Россия не Греция! Пока
Состоявшаяся совместная
коллегия Минфина и Минэкономразвития, в принципе, не принесла никаких
сюрпризов: сухое выступление премьера (почти весь текст зачитан
по бумажке), ставшее уже привычным по стилистике выступление министра финансов,
попытавшегося затронуть весь спектр проблем, полуритуальный отчет министра
экономики, дежурные выступления участников прений. И только посвященные в
тонкости правительственных бюджетных баталий смогли зафиксировать
принципиальные разногласия между двумя министрами в подходах к тому, как должен
выглядетьфедеральный бюджет в ближайшие годы.
Несколько лет после
кризиса 1998 г. правительство достаточно строго придерживалось жестких бюджетных
ограничений, не допуская ни дефицита, ни чрезмерного роста бюджетных расходов. Плотину
прорвало в 2007-2008 гг., когда, с одной стороны, власть в
рамках выборного цикла должна была решить две политические задачи(беспрепятственно избрать преемника на пост президента и
сформировать абсолютное большинство для партии власти в парламенте) и, с другой
стороны, все околовластные игроки и группы влияния решили во что бы то ни стало
запустить свои лапы в стабилизационный фонд, который распухал как на дрожжах от
улетавших в небо нефтяных цен. Собственно говоря, именно в этот момент
разрушилась целостность бюджетной политики российского правительства, а сам
бюджет все больше и больше стал формироваться под влиянием решений конкретного
исторического лица. Все больше средств стало уходить в специально создаваемые,
находящиеся вне всякого контроля госкорпорации; все больше денег стало
выделяться на гигантские амбициозные политические проекты, которые (за редким исключением) не окажут на экономику страны и жизнь населения
никакого влияния.
Кризис 2008-2009 гг. только усугубил эти тенденции, хотя бюджет из профицитного практически
в одночасье стал дефицитным. Сотни миллиардов рублей были направлены на
спасение обанкротившихся частных банков только для того, чтобы спасти деньги их
акционеров, сотни миллиардов рублей были закачаны в госбанк, который фактически
обанкротился, десяток миллиардов долларов был выдан олигархам для спасения их
собственности. Но в конце концов эти расходы носили разовый характер — и на то они и существуют, равноудаленные олигархи и прочие знакомые,
чтобы, пользуясь случаем, получать жирные куски с царского стола. Помимо этого
правительство реализовало гигантскую по своим масштабам программу повышения
пенсий и иных социальных выплат населению из федерального бюджета, которые
решительным образом изменили структуру его расходов. Понятно, что любое
государство хочет обеспечить своим пенсионерам достойную жизнь. Понятно и то,
что российские пенсионеры живут не очень богато. Но ведь понятно и то, что
поддержание и повышение уровня жизни пенсионеров не является единственной
задачей правительства. У него есть много других обязательств, начиная с
обеспечения военной безопасности и заканчивая расширением музейных коллекций,
финансированием производства фильмов, строительством дорог и аэродромов.
Так вот, в 2007-2010 гг. российское правительство реализовало широкий социальный маневр, в
результате которого доля социальных расходов консолидированного бюджета(бюджеты всех уровней и бюджеты социальных внебюджетных
фондов) выросла с 47% от общей суммы расходов до 58%. «Ничего страшного, это даже хорошо», — скажет кое-кто
и… ошибется. Дело в том — и это знает любой политик, — что расходы, связанные с выплатами населению, обладают одним
пренеприятнейшим свойством: их легко наращивать, но практически невозможно
сокращать, если только ситуация не дошла до состояния кризиса. Такая кризисная
ситуация в России сложилась к 1998 г., после чего на
протяжении следующего года зарплаты и прочие социальные выплаты из бюджета не
индексировались, сильно обесценившись за счет высокой инфляции. Такая же
кризисная ситуация сложилась сегодня в южноевропейских странах, и вот они
наперегонки принимают решения об абсолютном сокращении зарплат и пенсий (разогнать инфляцию в условиях единой европейской валюты они просто не
могут).
В моем понимании,
российский бюджет если не дошел до кризисного состояния, то уже приблизился к
нему на крайне опасное расстояние. Еще три года назад — при ценах на нефть в $75-80 за баррель (средний уровень 2007 г.) —
российский бюджет формировался с огромным профицитом. В этом году правительство
будет считать своим успехом, если дефицит бюджета опустится ниже 2 трлн руб. (5% ВВП). Понятно, что
это пока не критично, тем более что практически в полном объеме дефицит
финансируется за счет накопленных ранее резервного фонда и фонда национального
благосостояния. Но тревожные сигналы уже звучат: во-первых, резервный фонд закончится в
лучшем случае в начале следующего года; во-вторых, снижение на четверть
трансфертов региональным бюджетам заставляет их сокращать свои расходы, и уже в
I квартале этого года, например, расходы регионов на здравоохранение
сократились на 14% в реальном выражении; в-третьих,
правительство вынуждено было отказаться в этом году от индексации зарплат
бюджетников, и пока непонятно, найдутся ли деньги на это в бюджете будущего
года.
Большинство экспертов
согласны в том, что наиболее здравой политикой на обозримую перспективу для
России является бездефицитный бюджет (как вариант, возможно
накапливание резервов в тучные годы, если они еще будут, и расходование этих
резервов для покрытия дефицита в годы голодные), а значит, правительство должно
определить, с какой скоростью нужно двигаться в этом направлении. Вот здесь и
возник конфликт двух министров, который вышел на поверхность на упомянутой
коллегии. Министр финансов занял решительную позицию (похоже, предварительно склонив на свою сторону и премьера, который в своем
стартовом выступлении заявил о концепции ускоренного движения к нулевому
дефициту): доходы бюджета министр предложил
считать, исходя из цены нефти в $70 за баррель, а
расходы ограничить 4%-ным дефицитом. При этом министр в явной форме не сказал,
какие расходы нужно будет сокращать, информировав лишь о том, что в бюджете
есть колоссальные резервы повышения эффективности (интересно, а когда министр был в последний раз не то что в районной
больнице, а, например, в находящемся на Садовом кольце НИИ Склифосовского?),
которые неожиданно выйдут на поверхность, как только будет реализована
концепция реформирования бюджетной сферы, закон о которой недавно приняла Госдума. Министр экономики, в свою очередь, сказала, что если идти по такому пути
и просто не наращивать выплаты населению (вы можете представить себе это в предвыборные два года?) и военные расходы,
то все остальные расходы бюджета — а это и есть тот самый государственный спрос на товары и услуги, который
удовлетворяется отечественными производителями, —
нужно сократить в реальном выражении на 30% (!). И на
строительство олимпийских объектов, и на закупки всего — от скрепок и до автомобилей — для
государственного аппарата и правоохранительных органов, судов и больниц,
поликлиник и вузов, и на строительство дорог — для всех
равномерно почти на треть. А если кому-то сократить поменьше или совсем не
сокращать, то оставшимся сократить «за того парня».
Последний обзор МВФ
уделяет очень большое внимание анализу фискальных пакетов антикризисных мер,
которые были реализованы и реализуются в разных странах в последнее время. И
там содержится достаточно однозначный вывод о том, что наибольший стимулирующий
эффект на экономику оказывают бюджетные инвестиции игосударственные закупки, а наименьший — выплаты населению. Соответственно,
справедливо и обратное: при сокращении расходов бюджета экономический ростзамедляется (кстати, для Греции, Испании, Португалии
реализация программ борьбы с дефицитом обернется потерей как минимум 3% ВВП ежегодно на протяжении трех лет), а чем больше сокращений достигается
за счет сокращения инвестиций и закупок, тем сильнее замедляется рост (усиливается падение). И в прошлом, и в текущем году все сокращения расходов
и федерального, и региональных бюджетов в России происходят исключительно за
счет обрезания тех самых инвестиционных программ и текущих расходов. И стоит ли
потом удивляться, что рост ВВП в I квартале текущего
года составил всего 2,9 против 4,5%, анонсированных
Минэкономразвития некоторое время назад?
Оценка министра экономики
относительно необходимого уровня сокращения расходов бюджета вполне согласуется
с той, которую дали мы с коллегами из Центра развития несколько недель назад:
если реализовать концепцию Минфина о выходе на бездефицитный бюджет и возврате
к 2015 г. уровня расходов относительно ВВП на уровень 2007 г., то при нынешних ценах на нефть, при нынешнем уровне налоговой нагрузки (с учетом повышения ЕСН в будущем году), при ежегодном 3%-ном росте ВВП,
поддержании нынешнего уровня соотношения средней пенсии и средней зарплаты и
индексации зарплат бюджетников по инфляции все прочие расходы
консолидированного бюджета придется сократить на 50% (как их долю в ВВП). Если эти сокращения будут проведены, то доля расходов
бюджета, направляемых на выплаты населению, вплотную приблизится к 70%-ной
отметке от общей суммы расходов.
А оттуда недалеко и до
75% — отметки, на которой сегодня находятся такие выплаты в бюджете… Греции.
Как нетрудно догадаться, ни МВФ, ни Евросоюз, ни даже члены
Таможенного/Евразийского союза на помощь России в той ситуации не придут.
Автор — директор по макроэкономическим исследованиям ГУ-ВШЭ
Источник: Ведомости