Евгений Ясин. «Игры в модернизацию»

Сыграть в модернизацию государству, бизнесу и обществу по своим правилам предлагает  научный руководитель НИУ ВШЭ Евгений Ясин. На кону: будущее России — 2050 год.

 

По мнению экономиста, на долю России со времен перестройки пришлось три развилки. Первая – демократизация или империя, приведшая к распаду СССР. Вторая — централизованное планирование или рыночная экономика, с легкой руки Бориса Ельцина положившая начало не такой эффективной, как хотелось бы, но работающей рыночно экономике. И, наконец, третья – бюрократия или олигархия, исход которой предрешил Владимир Путин, завернув на  подконтрольный государству бизнес и все ранее независимые общественные силы. Дефектная демократия, сложившаяся при прохождении первых двух развилок, ныне находится на грани перехода в авторитарный режим.

Сегодня мы стоим перед четвертой развилкой: модернизация снизу (демократическая) или сверху (авторитарная). Последняя, в свою очередь, предполагает два варианта: решительный рывок или постепенное развитие. Выбор между тем, будет модернизация проводиться как целенаправленная политика или развитие пойдет спонтанно, нам еще предстоит сделать.

Игра I. «Модернизация сверху»

Модернизация сверху предполагает, что с целью минимизации рисков, прежде всего, политических, правящая элита ограничивает круг проводимых мер теми, которые может держать под контролем.  Проще говоря, бизнес и общество пляшут под дудку государства.

Исполнение обеспечивается бюрократией, включая силовые структуры, реализующие присущие государству функции легитимного насилия. Бизнес в силу своей природы нацелен на максимизацию своих доходов. Конфликт возникает тогда, когда инициативы «сверху» ограничивают его естественные устремления. В таком случае, государство применяет принуждение или создает стимулы для нужных ему представителей бизнеса. Последние будут стремиться к тому, чтобы получить максимальную выгоду от навязываемой им кооперации, а остальные окажутся в неравных условиях конкуренции.

В итоге между государством и бизнесом возникает взаимное недоверие, ведущее к некооперативному поведению каждой из сторон. Отказаться от сотрудничества ни одна из сторон не может, но результаты его не могут быть высокими и цели модернизации не достигаются или достигаются не в полной мере.

Модернизация, концентрирующая инициативы в руках государства, ведет к образованию «треугольника недоверия» между обществом, бизнесом и государством. Общество в таких условиях предполагает, что все изменения будут происходить за его спиной и за его счет. Если у общества нет возможностей для легитимной защиты своих интересов, оно прибегает к таким методам, как понижение качества работы, саботаж и воровство. 

Авторитарная модернизация осуществляется в два этапа. Первый — формирование институтов и структур, обеспечивающих выполнение инициатив государства и правящей элиты, свертывание демократических институтов и обеспечение безнаказанности силовых структур, выстраивание «вертикали власти». В этот период растет коррупция, послушность бизнеса достигается посредством усиления давления на него, прежде всего через создание угроз правам собственности, а для манипуляции общественным и настроениями под контроль ставятся СМИ, отчасти образование.

Подобная стабильность поначалу приносит позитивные результаты. В чем они состоят? В большей уверенности в том, что порядок будет соблюден, в предсказуемости действии игроков, в том числе некооперативных. Права бизнеса при таком раскладе ущемляются, бюрократия, напротив, усиливается. Чтобы компенсировать недостаточную активность бизнеса, увеличивается роль государства в экономике: затеиваются крупные проекты с государственными инвестициями и привлечением послушных представителей частного бизнеса. Но заметных результатов нет. Модернизация связана с рисками, а в этой структуре рисков избегают все.

Второй этап является реакцией на повышение роли центральной власти: снижение деловой активности (недостаточные инвестиции, отток капитала, короткий горизонт планирования), рост оказывается возможным только с притоком извне ренты или инвестиций. Свертывание демократических институтов облегчает управление вручную, но устраняет общественный контроль. В конце этого раунда либо меняется политика, либо наступает стагнация. С 2003-ого года в России проводится политика модернизации сверху. Сейчас мы находимся где-то в начале второго раунда.

Игра II. «Решительный рывок»

Цель данного варианта модернизации состоит в том, чтобы через институциональные реформы и развитие культуры создать условия для активизации инициативы и энергии людей, их креативных способностей. Это путь от треугольника недоверия к треугольнику доверия и кооперативному поведению. Важным моментом в повышении уровни доверия и активизации человеческого ресурса является демократизация. В первую очередь осуществляется трансформация системы, которая в итоге должна приобрести минимальный набор признаков либеральной демократии. Для России в нынешних условиях этот пакет может быть определен следующим образом:

1)    Ликвидация персоналистского режима, устранение свойственного российской политической традиции единовластия, несовместимого с демократией, реальное разделение властей.

2)    Политическая конкуренция (многопартийная система, свобода собраний и ассоциаций и т.д). Изменение избирательного законодательства в целях обеспечения свободных и честных выборов.

3)    Верховенство права  (независимость судебной власти, расширение полномочия суда присяжных и т.д)

4)    Демократический контроль за исполнительной властью, подчинение бюрократии интересам общества. Свобода СМИ.

5)    Децентрализация. Повышение роли местного самоуправления. Активное участие гражданского общества, ликвидация постов сити-менеджеров.

Принимая во внимание конформизм российского общества, которое предпочитает  «твердую руку», стабильность и рост пенсий равенству всех перед законом и создании условий для политической конкуренции, решительный рывок должен быть хорошо подготовлен. Общественные настроения к этому моменту должны быть в пользу реальной демократии. Самое нежелательное развитие событий в этой игре – новый откат, еще одно издание авторитарного или близкого к нему режима. Очередная неудача будет воспринята как доказательство того, что демократия вообще противопоказана России, что она ведет к упадку экономики и благосостояния граждан.

Игра III. «Постепенное развитие»

Данный тип модернизации снизу предполагает поток институциональных изменений, по отдельности не столь существенных, но вместе, шаг за шагом, ведущих к ощутимому развитию культуры и повышению ее продуктивности. Ключевой момент: постепенное перемещение решений и самостоятельных действий вниз, смена модели «государство берет дань с общества» на модель «государство служит обществу». Соответственно, должен повышаться уровень доверия между государством, бизнесом и обществом. В правящей команде должны произойти по крайней мере частичные изменения, она должна быть разбавлена новыми людьми, зараженными идеями перехода к демократической модернизации. Для первого раунда подходит, в частности ускоренное  продвижение пакета социальных реформ:

1)    Жилищная реформа — демонополизация первичного рынка жилстроительства, начало перехода от продажи квартир в новых домах к их аренде, строительству доходных домов. Условие — снижение инфляции до уровня, обеспечивающего доступность ипотеки.

2)    Пенсионная реформа — введение обязательных пенсионных взносов с начала трудовой жизни, повышение пенсионного возраста. Условие – повышение оплаты труда бюджетников.

3)    Реформа здравоохранения – введение обязательного личного медицинского страхования с полисами для всех, на которые вносятся средства государственного минимума бесплатных медицинских услуг.

4)    Реформа образования – завершение внедрения ЕГЭ и начало введения государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), обеспечивающих конкуренцию между вузами и закрытие или преобразование тех из них, которые не гарантирую соответствия принятым стандартам качества и не привлекают достаточного объема ресурсов.

Постепенный поворот от авторитарной к демократической модернизации снизу наиболее уместен также для начала нового этапа реформы местного самоуправления, смычки с активизацией гражданского общества.

Важным моментом в реализации этого сценария является верховенство права. Потребуется серия прецедентов наказания силовиков, уличенных в произволе, в корыстном использовании права на легитимное насилие. Большая работа по совершенствованию законов, чтобы покончить с «толковательным правом».

Постепенное развитие – плод компромиссов. Если в рамках первого раунда преобразований начинается реформа местного самоуправления, ориентированная на децентрализацию, то второй раунд предполагает наделение городов и  муниципальных образований правом самостоятельного введения налогов и сборов, разворачивается работа по созданию условий для свободных местных выборов, развития гражданского общества и низовой демократии. Местные выборы становятся важнее федеральных. Это подготавливает последующие демократические преобразования на более высоких уровнях.

Постепенное развитие в направлении модернизации и демократизации наиболее  вероятно и предпочтительнее других вариантов политики для России.

Сценарии развития России на долгосрочную перспективу

На основе описанных выше игр Евгений Ясин выделяет основные сценария развития  на  прогнозный период 40 лет-2010-2050.

Сценарий 1



Инерционный сценарий, он же модернизация сверху. Именно этот сценарий реализуется сейчас. Но по сравнению с периодом до кризиса ситуация изменилась, быстро растущих цен на нефть и дешевых денег на перспективу не будет. Если цена на нефть все годы будет держаться выше 0-105$ за баррель и даже расти, то при ее росте ниже темпов роста мировой экономики в силу энергосбережения, она не будет, как прежде, способствовать ускорению роста. 

Прирост производительности на 5% ежегодно предполагает высокую деловую активность, за которой следуют инвестиции в необходимых объемах и с растущей эффективностью. У нас в 2002-2007 годах валовое накопление основного капитала было на уровне 18-20% ВВП при необходимых 25-30%. И эффективность, как правило, низкая. Один километр современного шоссе у нас стоит -15 млн. против 2-5 млн. в Австралии, Канаде и Швеции. Ощутимо улучшить этот показатель без институциональных изменений не удастся.

На какой рост при этих условиях мы можем рассчитывать? Реалистичные показатели: 1-2% роста на предстоящие 40 лет. Это значит, что к 2050 году душевой ВВП увеличится примерно вдвое, до тыс. Таков будет максимум для этого сценария.

Более щедрое предположение – взять не середину, а верхнюю границу указанного диапазона, т.е. среднегодовой рост на 2%. Тогда к 2050 году выходим на душевой ВВП ,2 тыс. Возьмем эти показатели как максимум. Можно спросить: не мало ли 2%, ведь в 2010 г. ВВП вырос на 4%? Увеличивать больше нельзя. Во-первых потому, что в 2010 году произошел «отскок» после кризиса 2008-2009 гг. Во-вторых, речь идет о периоде в 40 лет, в течение которых сохраняется сценарий модернизации сверху. С годами от него следует ждать все меньше. Эксперты скорее ожидают сползания к стагнации. Этот сценарий означает, что серьезная модернизация не получится, она будет идти примерно так же, как в 2004-2010 годах.

Сценарий 2

Согласно этому сценарию, начиная с какого-то момента, например, 2018 года,  движение по инерции переходит на траекторию модернизации снизу с постепенным развитием. Происходят преобразования, в том числе, входящие в пакет либеральной демократии, на них затрачивается достаточно продолжительное время – это, в частности, подготовка общественного мнения, проведение самих преобразований и последующая адаптация. Это предполагает значительные институциональные инвестиции.

Проводится также масштабная приватизация, в итоге доля госсектора сокращается с 50 до 15-20%. Реформа местного управления снижает уровень централизации. По всем этим причинам переход на иную траекторию растягивается на 4-5 лет, возможно, сопровождается некоторым спадом по сравнению с инерционной траекторией в среднем на 1% ВВП последнего года перед  преобразованием. Затем произведенные перемены начинают приносить позитивные результаты: повышается доверие бизнеса и населения к государству, усиливается деловая активность, растет приток иностранных инвестиций. Темпы роста превышаются в среднем до 3% в год. К 2050 году душевой ВВП достигает примерно $ 36 тыс.

Сценарий 3

Предположим, что в ближайшее время произойдут неблагоприятные события, например, снижение цен на нефть до -60, и такие низкие цены буду держаться, как в прошлом цикле, 20 лет. Возможен отток капитала, который ощутимо снизит инвестиционный потенциал. Институциональные реформы не проводятся. Правящий режим стремится не допустить дестабилизации посредством закручивания гаек. Или наоборот – обострение кризисных явлений приводит к власти радикалов, и они пытаются спасти ситуацию методом решительного рывка. И в том, и другом случае возможны непредсказуемые последствия.

Если оглянуться назад, на развитие событий в России, скажем, с падения цен на нефть в 1986 году, то мы должны признать, что оно может интерпретироваться именно таким образом. Ведь подъем в 1999-2008 годах оказался по преимуществу только восстановительным ростом после трансформационного кризиса. В течение этого периода качественных изменений, которые должны были бы привести к масштабной модернизации, не случилось. И затем сразу начался кризис, исход которого не ясен. За рубежом зачастую именно так и толкуют эволюцию России за последние 25-30 лет – как почти непрерывное падение от сверхдержавы до развивающейся страны.

Пессимистический сценарий 3 предполагает поддержание душевого ВВП на нынешнем уровне или, в худшем случае, его снижение не более, чем на 10% к 2050 году. Это означало бы невозможность преодолеть отставание. В инновационную эпоху прежние конкурентные стороны России – многочисленное население, природные ресурсы, военное превосходство, в тех же масштабах работать не будут. Поэтому сценарий постепенной модернизации с отложенной демократизацией близок к оптимальному с точки зрения национальных интересов.