Переписать нельзя оставить
На текущей неделе Россия празднует День Конституции. Праздник не мешает задавать вопросы. Главный из них: не пора ли обновлять наш Основной закон, написанный два десятилетия назад в конкретной исторической ситуации? Не мешает ли нынешняя Конституция демократическому движению страны?
Прошло 19 лет с того дня, как Россия обрела новую Конституцию — Основной закон страны, за два года до этого возникшей в результате крушения прежней империи, а за два месяца до того стоявшей на пороге гражданской войны. Страны, которой управляло правительство, имевшее, как выяснилось, специфические представления о демократии. Распустив советские органы власти, сторонники Бориса Ельцина столкнулись с двумя проблемами: во-первых, они понимали, что конституционный проект, разработанный в спешке, может не получить поддержки избирателей; во-вторых, задачей конституционной реформы становилось закрепление по сути неограниченных полномочий главы государства как гаранта не столько прав и свобод граждан, сколько четкого движения страны по пути от социализма к капитализму.
Эти обстоятельства вызвали особенности российской Конституции, которые объективно ограничивали ее действие условиями переходной эпохи — эпохи, в которой граждан можно делить на «своих» и «чужих», президент может не отчитываться ни перед кем за любые свои действия и т.д. Само принятие Конституции было проведено не согласно Закону о референдуме в РСФСР, по которому она могла быть одобрена лишь большинством от списочного числа избирателей, а по Указу N 1633, легализовавшему нигде ранее не прописанную процедуру «всенародного голосования». В ходе него за предложенный проект высказался 31 процент избирателей — 58,43 процента проголосовавших при явке в 54,81 процента. Параллельно Конституция устанавливала уникальную норму, согласно которой президент наделялся правами гаранта Основного закона, оставаясь в то же время активным (а точнее, наиболее активным) субъектом политического процесса. Это обстоятельство, по сути, закладывало принцип несменяемости власти демократическим путем, оставляя лишь возможность «преемничества», что и было подтверждено в 2000 и 2008 годах. Введение такой нормы вызывается обычно чрезвычайными обстоятельствами, а именно неверием самой власти в возможность ее сохранения в условиях демократического режима. Если обратиться к истории, то самым близким по духу к российской Конституции в этом отношении актом является знаменитый Закон о перераспределении полномочий (Ermachtigungsgesetz), принятый в Германии 23 марта 1933 года.
Российская Конституция — и это вытекает из уже сказанного — не стала Конституцией, направленной на всемерную реализацию прав человека, на защиту его от притязаний власти. Ее первая глава оказалась посвящена «основам конституционного строя», то есть, по сути, той системы, которая ограничивает человеческие свободы. Характерно, что в статье 2 говорится, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (курсив мой.— В.И.), а «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства». Но ценность — это не норма, которая может быть основой юридических действий. А государство редко выступает эффективным защитником прав человека, и это понимали задолго до принятия российской Конституции авторы, например, и Декларации независимости США 1776 года, и Декларации прав человека и гражданина 1789 года. Понимали и потому отметили в этих документах право народа на восстаниепротив узурпации власти.
Конечно, Конституция 1993 года по логике представляла собой Конституцию переходного периода, Конституцию, главной задачей которой было обеспечить сохранение власти в стране за новой политической элитой — разношерстной и не имевшей целостного представления о желаемом будущем для страны. Именно этим и отличается российский Основной закон от большинства прочих конституций развитых стран. В нем нет даже намека на то, какую страну народ намерен построить. Зато ясно, как представляет себе власть границы самостоятельности и пределы прав этого народа. В условиях переходного периода этого, может быть, и достаточно. И в этом отношении Конституция России образца 1993 года выполнила свое предназначение: она позволила антикоммунистическим силам удерживать власть настолько долго, что любые шансы на возрождение коммунизма стали абсолютно иллюзорными. Переходный период завершился. И, собственно, с этого времени закончились и основания к тому, чтобы страна управлялась Конституцией переходного периода.
Фундаментальные изъяны
Говорить сейчас о нерушимости конституционных норм — значит отвергать необходимость развития страны. Современная нация не может жить в условиях масштабной неопределенности. Фундаментальных претензий к Конституции сегодня можно выдвинуть как минимум три. Во-первых, это крайне недостаточное внимание к базовым правам и свободам человека, которые, на мой взгляд, должны являться как основой конституционных прав, так и главным объектом защиты со стороны Основного закона. Эти права должны вытекать из свободы суверенной личности, из достоинства человека, и весь дух Конституции должен быть пронизан констатацией возможности каждого человека защитить эти права перед лицом склонного к тоталитарности государства.
Во-вторых, это чрезвычайная обтекаемость формулировок Конституции. Я могу ошибаться, но конституционный документ не должен отсылать к законам, которые могут быть впоследствии приняты (а могут и не быть). Все конституционные нормы должны быть нормами прямого действия, а органы власти могут принимать законы и нормы в той мере, в какой они не противоречат Основному закону страны. В случае если органы государственной власти принимают акты, ограничивающие права и свободы граждан или противоречащие содержащимся в Конституции положениям, Конституционный суд должен сначала приостанавливать полномочия соответствующих должностных лиц, а затем собираться для вынесения вердикта. Практика почти двух десятилетий российской Конституции показывает, что постоянные отсылки к прочим законодательным актам в конечном счете сводят на нет значение Основного закона.
Наконец, в-третьих, президент, кто бы он ни был, не может выступать в России «гарантом Конституции», так как является носителем высшей власти и потому лицом, в наибольшей мере заинтересованным в выхолащивании конституционных норм, определяющих свободы и права граждан. В случае сохранения за ним статуса гаранта Конституции президент должен быть лишен полномочий руководителя исполнительной ветви власти.
Собственно говоря, многие либерально мыслящие юристы и политологи давно высказывают именно эту точку зрения. Недавно в фонде «Либеральная миссия» был издан текст проекта новой Конституции и материалы его обсуждения, собравшего многих известных экспертов по конституционному праву (см.: http://www.liberal.ru/upload/files/Proekt.pdf). Выступая сторонниками парламентской республики, авторы проекта предлагают ввести десятки ограничений и сдержек, которые, по их мнению, способны предотвратить главное зло — узурпацию власти. Существуют и другие проекты пересмотра нынешнего Основного закона. Мне же кажется, что проблема может быть решена не столько четким формулированием принципа разделения властей или расширением полномочий судебной власти либо чем-то подобным, сколько резким расширением возможности народа влиять на политические процессы и полным отказом от ограничения естественных прав граждан.
Если бы в стране на протяжении последних 20 лет не подавлялись политические свободы, не запрещалось создание политических партий, не фальсифицировались выборы и не чинилось препятствий для участия в них, вопрос о президентской или парламентской форме правления не играл бы никакой роли. Надо признать очевидный для любого современного человека факт: носителем суверенитета является не президент, а граждане.
Собравшиеся на Болотной и Сахарова интуитивно почувствовали это. «Мы здесь власть!» — скандировала толпа. Но нужно помнить, что приблизительно таким было и настроение на гигантских митингах рубежа 1980-х и 1990-х годов, участники которых были так же раздражены самопровозглашенной властью КПСС. И что итогом тех митингов стала в конечном счете и нынешняя Конституция. И что на демонстрациях наших дней людей, критически относящихся к демократии и либеральным ценностям, будет намного больше, чем два десятилетия назад. Поэтому сейчас конструктивной оппозиции следовало бы сделать выработку и обсуждение проекта нового Основного закона главной своей инициативой — куда более важной, чем создание всяких «координационных комитетов» и соперничество в своих вождистских инстинктах.
Вектор движения
Какими бы я видел главные черты нового проекта?
Конституция Российской Федерации, которая могла бы действовать на протяжении периода становления России как современного правового государства — то есть в течение ближайших 20-30 лет,— представляется мне проникнутой логикой защиты свободы человека как важнейшего условия его позитивной реализации в экономической, социальной и политической жизни. В XXI столетии общества, занимающиеся жесткой регламентацией деятельности своих граждан, обречены на постоянные поражения в глобальной конкуренции продуктов и смыслов. И если Россия хочет идти вперед, она обязана раскрепостить энергию своих граждан.
В этом свете Конституция должна начинаться с указания на источники права в Российской Федерации, важнейшими из них следовало бы признать глобальные конвенции в области прав человека и международные соглашения, участником которых является наша страна. Следует четко указать как на то, что список подобных прав и свобод может постоянно расширяться и никогда — ограничиваться, так и на то, что представители власти, посягающие на права граждан, утрачивают свои полномочия по решению любого суда на территории России, которое, разумеется, может быть оспорено в установленном порядке. Нужно максимально облегчить референдумы и либерализовать избирательное законодательство. Ограничение прав на участие в выборах и фальсификация их результатов должны приравниваться к заговору с целью захвата и удержания власти.
Вторым блоком конституционных норм должен быть свод норм, трактующих о правах органов местного самоуправления и муниципальной власти; третьим — о правах субъектов Федерации и о системе сдержек и противовесов на соответствующем уровне. Все вместе эти нормы указывали бы на то, что Российская Федерация — это правовое государство, исходящее из примата прав человека и демократических норм, организованное снизу вверх и состоящее из равноправных субъектов, свободно объединившихся в федеративную структуру.
Только после этого следует прописать нормы разделения властей и полномочия различных ветвей федерального правительства. Причина очень проста: опросы общественного мнения показывают, что россияне сильно боятся распада страны, история краха Советского Союза сделала эту угрозу одним из наиболее действенных инструментов встряхивания сознания граждан. В случае если базовыми в Конституции будут названы права граждан, муниципалитетов и регионов, любые попытки узурпации дополнительных полномочий со стороны федеральных органов власти резко повысят вероятность центробежных тенденций. Только сильные регионы способны противостоять вертикали власти, которая неизбежно вырождается в вертикаль коррупции, лояльности и подобострастия, кто бы ни стоял во главе нее и какими бы внешне благородными задачами ни оправдывалось ее учреждение и последующее сохранение. Россия не имеет демократической перспективы вне подлинного федеративного устройства, ограничивающего права центральной власти лучше любых судов, правозащитников и омбудсменов.
При этом надо учитывать особенности России как страны пока еще неустойчивых демократических и даже правовых традиций. В такой ситуации новая Конституция не может повторять американского и даже европейских основных законов; она, несомненно, обречена быть гораздо более подробной и углубленной. Сегодня в России нельзя написать и принять Конституцию, которая могла бы действовать на протяжении многих десятков лет. Нам нужна Конституция общества, переходящего к устойчивому демократическому режиму. Россия — не Америка; мы не конструируем наше общество с нуля, наша задача — не создание и воплощение идеала, а мучительное отторжение элементов отрицательного опыта.
Величайшие социальные движения инициировались мощными идеологическими течениями. Масштабные перемены направлялись силой идей. Французская революция стала итогом эпохи Просвещения, а Декларация прав человека и гражданина напрямую заимствовала идеи Монтескье и Руссо. Американская война за независимость была подготовлена развитием либеральных идей шотландских гуманистов, а авторами Декларации независимости и Билля о правах были Джефферсон и Мэдисон — 3-й и 4-й президенты Соединенных Штатов. Я не думаю, что этот подход устарел. Если Россия хочет «родиться заново», уйти от имперского и самодержавного проклятия, избавиться от тиранических ноток, проявляющихся рано или поздно практически в любом ее правящем классе, всем надо задуматься о роли идей в нашем слишком меркантильном и «заземленном» обществе. Конечно, на площади можно объединить народ звонким лозунгом, но это объединение вряд ли будет долгим и почти наверняка окажется не слишком продуктивным. России в XXI веке нужны Джефферсоны и Мэдисоны, Франклины и Адамсы, а не Мараты и Дантоны, Робеспьеры и Сен-Жюсты. Сегодня задача создания современной Конституции для России не слишком уж и сложна: ее нынешние авторы могли бы использовать огромный массив юридических норм и сверяться с богатейшей исторической практикой. Было бы лишь желание — и оно обязательно должно появиться.
Людям свободным и думающим требуется некий большой проект, вокруг которого они смогли бы объединиться. Современные средства коммуникации не только облегчат задачу, но и создадут чувство сопричастности проекту многих наших сограждан, проживающих за границей,— а в них сейчас воплощен огромный интеллектуальный потенциал, потерянный страной. Создание проекта новой Конституции — процесс, непереоценимый по своей интегративной мощи; он легко может «перезапустить» процесс гражданского самоопределения, нить которого в последнее время выглядит уже немного утерянной.
Источник: Журнал «Огонёк»