Будни административной реформы
О реальных итогах административной реформы можно будет говорить только тогда, когда решения Комиссии по административной реформе, экспертного круга и других участников ее подготовки будут закреплены нормативными актами. В настоящий момент ни одного нормативного акта в развитие административной реформы принято не было. Комиссия признала некоторые функции органов власти избыточными, но это решение еще не имеет какого бы то ни было правового значения. И пока положения о сокращении функций конкретных ведомств не будут закреплены федеральными законами или постановлениями правительства, о реформе как таковой говорить рано, есть только подход к этой реформе.
Судить о том, насколько эффективен предложенный подход, можно будет только по результатам преобразований. Рассмотрение процедур реализации государственных функций и самих функций по отдельности, наверное, не совсем правильно. Ведь некоторые функции, которые рассматривает Комиссия по административной реформе, по своей сути необходимы, и никто не спорит с тем, что подобные функции у государства быть должны. Но реальное воплощение этих функций может никуда не годиться, создавать излишние издержки для предпринимателей. И когда над усовершенствованием процедур работают одни люди, а над самими функциями – совсем другие, и они между собой никоим образом не пересекаются, вряд ли повышается эффективность такой работы.
Между тем первоочередные действия в проведении административной реформы давно уже известны. Разные эксперты, в том числе и эксперты Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), неоднократно говорили о том, что подход, предусматривающий путем экспертного анализа рассмотрение существующей ситуации в сфере государственного управления и отсечение излишних административных функций, возможен, но достаточно долог и трудозатратен. Одновременно с этим надо попытаться создать некую оптимальную модель государства, определяя, какие вообще функции государство должно выполнять и каковы критерии оценки необходимости этих функций, – не исходя из того, что есть, а фактически с чистого листа. Так будет сформирован определенный образец, шаблон, с которым можно будет сравнивать нынешнюю ситуацию. Такой модели у нас нет, что также приведет к снижению эффективности административной реформы.
Подготовкой административной реформы занимаются многие, в том числе и подобными разработками идеальной модели государства. Они есть и в государственных органах, но пока эти разработки остаются на уровне экспертных материалов. А когда речь заходит о конкретных действиях, воплощенных в поручениях правительства, Комиссия по административной реформе не сверяет существующую ситуацию с неким эталонным образцом, а каждая группа чиновников решает в меру собственного разумения, нужна им данная функция или не нужна, на уровне экспертной оценки по факту, а не по объективным критериям.
Что касается перехода от сертификации к аккредитации, то в настоящий момент система сертификации уже не является полностью государственной. Этот вопрос напрямую связан с тем, что 1 июля 2003 года вступил в действие закон о техническом регулировании. В соответствии с этим законом предполагается серьезная и глубокая реформа всей системы установления обязательных требований к продукции, процессам производства и т. д., а соответственно, и способов подтверждения того, что товар удовлетворяет этим обязательным требованиям. Раньше основным способом подтверждения соответствия выступала обязательная сертификация, в период пика в конце 1990-х годов ей подлежало до 70% товарной номенклатуры. Постепенно список этих товаров сокращался, но все равно оставался достаточно большим. В принципе реформа технического регулирования предполагает, что объем товаров, подлежащих обязательной сертификации будет сокращен еще больше, как и набор тех критериев, по которым будет проверяться их соответствие.
Сейчас обязательную сертификацию проводили некие испытательные лаборатории, которые в рамках старой системы аккредитовывались Госстандартом или другими министерствами и ведомствами в зависимости от того, в сферу деятельности какого министерства попадала сертификация того или иного товара. Согласно закону о техническом регулировании, необходимо создать единый орган, который будет аккредитовывать все организации, работающие в этой сфере, по единым правилам.
Это и есть суть проводимой реформы. Нельзя сказать, что она как-то кардинально изменит ситуацию с точки зрения передачи сертификации в частные руки. Эта функция и сейчас не полностью контролируется государством. Суть изменений в том, что теперь появились единые правила аккредитации органов, имеющих право заниматься обязательной сертификацией. Разумеется, сертификация соответствия качества самого товара будет проверяться по отдельным для каждой отрасли правилам. Но для начала важно решить вопрос, какие именно фирмы имеют право заниматься сертификацией вообще. Эти правила могут и должны быть общими в рамках единого органа.
Следствием изменений правил сертификации в первую очередь должно быть установление общих процедур и, соответственно, ограничение произвола чиновников на уровне отдельных министерств. Ведь сейчас госслужащие руководствуются простой логикой: кого хочу, того и аккредитую. Тем более что рынок сертификации довольно привлекателен для многих фирм. В ситуации же наличия единых правил чиновникам будет сложнее вести себя подобным произвольным образом. Вообще в процессе разработки закона о техническом регулировании шли обсуждения варианта, когда орган аккредитации вообще не будет государственным, т. е. в нем будут представители государства, но сама система будет частной. В итоге отношение к проблеме изменилось, теперь таким органом скорее всего будет Госстандарт.
Впрочем, по крайней мере, теперь в сфере сертификации будут установлены некие общие правила. Ведь до принятия закона о техническом регулировании существовало около 62 законов, касающихся принципа регулирования проблем обязательной сертификации. Так или иначе этим занимались порядка сорока ведомства, и каждое выдвигало свои требования. В принципе новый закон был направлен на снижение коррупции. Ведь существование общей, понятной и публично принятой системы требований к продукции, которая устанавливается техническим регламентом, четко прописанных случаев, в которых необходимо подтверждение соответствия товара путем сертификации, и ясных критериев отбора тех, кто может ее проводить, учитывающих возможную конкуренцию между различными органами, безусловно, снижает и коррупцию, и типичный административный произвол.
Надо заметить, что в законе о техническом регулировании заложены глобальные изменения, но в его рамках достаточно много вопросов отсылают к постановлениям правительства и прочим подзаконным актам. Таким образом, уже на этом уровне происходит искажение общей идеологии закона. Поэтому добиться стопроцентной эффективности этого закона в рамках нынешней государственной системы скорее всего не удастся. Однако совсем не работать он не сможет и все равно принесет положительный эффект.
Вообще реформа рассчитана на семь лет – достаточно длительный период, в течение которого будет возможность вносить в закон о техническом регулировании коррективы и пресекать возникающие проблемы. Так что положительный эффект от его принятия можно будет укрепить. Но исходя из того, что этот закон весьма новаторский, он не очень хорошо воспринимается как субъектами рынка, так и государственными служащими, поскольку содержит много непривычных понятий, а старые термины зачастую употребляются в новом значении. Например, «стандарт» теперь рассматривается не как нечто обязательное к исполнению, а как правило для добровольного применения. Это пока не укладывается в головах у чиновников, которые по тридцать лет занимаются стандартизацией. Поэтому процесс внедрения в действие этого закона, безусловно, будет весьма непростым. Но если правительство по-прежнему сохранит желание проводить эту реформу, то шансы на то, что ситуация действительно изменится к лучшему, достаточно велики.