Давайте поменяем Конституцию. Часть II
Америка сильна не только избираемостью всяческих властей, но и тем, что на разнообразные посты установлены временные ограничения. Не только президенты США не могут избираться более двух раз, но и многие губернаторы, мэры, депутаты конгрессов штатов. Все это также способствует тому, что через политические должности пропускается максимально возможное число людей, и ни у кого не возникает соблазна засиживаться или связывать общее благополучие с отдельно взятой личностью, как у нас. Политику реально делают сотни тысяч, а не единицы, как в России, где Лужковы и Ишаевы сидят на своих местах до бесконечности.
Важнейшая черта американского управления — взаимозависимость властей. Президент, губернатор или мэр не могут назначать кого им вздумается. Почти любое существенное назначение – министром ли, судьей ли, требует согласия Сената либо законодательного собрания штата, муниципального совета. У нас же президент ставит кого угодно, лично создает министерства, ликвидирует их. А депутаты молчат, не требуя себе права утверждать высокопоставленных чиновников.
В США без согласия Конгресса ни одно правительственное ведомство, пусть даже ничтожного уровня, создать невозможно. Как следствие, любое ведомство Америки гордится своей историей, на сайте каждой правительственной конторы – почетный список всех ее былых руководителей. У нас же за шестнадцать постперестроечных лет сто пятьдесят раз все поменялось, министерства сливаются, разъединяются, укрупняются, выделяются и т.д. Ни о какой ведомственной гордости и корпоративной этике не может идти и речи. Допустим, что-то такое начало образовываться в налоговой полиции или ФАПСИ — и где они теперь? Все понимают, что ходят под президентом и зависят от его каприза.
Президент США назначает в различных правительственных агентствах (уровень ниже министерского) массу руководителей. Возьмем, к примеру, Федеральную торговую комиссию. Ею руководят пять человек, и всех их утверждает Сенат, более того, от одной партии не может быть более трех комиссионеров одновременно! Или вот (выбираю наугад) Комиссия по безопасности потребительских товаров – три начальника, и все утверждаются Сенатом. Таких ведомств, малоизвестных даже самим американцам, десятки, но в них ничего не делается и никто не назначается без согласия верхней палаты. Причем речь о так называемых «независимых» агентствах, которые хоть и состоят по части исполнительной власти, но в правительство не входят и президенту не подчиняются. У нас таковых в принципе не существует. Была лишь единственная Счетная палата, которую, как я уже упоминал, погубили при Степашине.
Более того, в США даже в собственно администрации президента (не в правительстве!) почти все назначения согласуются с Сенатом! Например, начальник административно-бюджетного управления, главы совета по качеству окружающей среды, совета экономических советников, торговый представитель США и прочие. Казалось бы – ну почему Буш не может сам себе выбрать консультанта по экономике? Но нет, и того же Бена Бернанке еще до ФРС он протаскивал через Сенат. Представьте себе, что Путин согласует с Думой кандидатуры Сечина и Суркова! А ведь именно к этому нужно стремиться в большой, многонациональной, федеративной, ядерной державе.
Возьмем американского сенатора – фигуру в высшей степени уважаемую, во многих смыслах более значимую даже, чем губернатор. Откроем Википедию, благо она всем доступна. Читать про любого сенатора увлекательно, словно перед тобой детектив, – как правило, это яркая колоритная личность, со своей позицией по разным вопросам. За каждым – длинный список его голосований с подробным анализом, масса примечаний, историй о том, как он в каком-то случае пошел против мнения свой партии или был соавтором нашумевшего законопроекта… Россию только что посетили Лугар и Нанн, разработавшие программу уничтожения излишков ядерного оружия. Они ведь не только предложили ее, но и добились исполнения, американское правительство выступало лишь как уполномоченный по реализации их плана.
А наши сенаторы? Трудно представить, читая о каком-нибудь Васькове (имя им — легион), что-либо примечательное. Как правило – полная заурядность, серость и анонимность, безгласие и отсутствие всякой позиции, да еще и косноязычие. Разница как между «жигулями» и «кадиллаком».
Тамошний аналог Счетной палаты ее руководитель публично называет «цепным псом Конгресса» (вот к кому надо бы отправить Степашина на стажировку), и готов порвать любого чиновника за неправильно израсходованный цент. У Конгресса – собственное бюджетное управление, свой мощный печатный офис, сильный аналитический центр. А сравните всемирно известную Библиотеку Конгресса и нашу убогую думскую библиотеку!
Так что непонятно, куда так рвутся кандидаты в депутаты – и полномочий, и возможностей у них с гулькин нос.
Представляю, правда, недовольное мурло российского обывателя, читающего эти строки: «Что ты нам своей Америкой тычешь? Фиг ли нам она нужна? У нас свой путь, на америкосов мы плевали, Россия сегодня встала с колен и т.д. и т.п.». Спорить тут бесполезно, предпочтение политических систем в данной ситуации – вопрос веры, эмоций, а не разума.
***
Итак, в новой Конституции России должна быть предусмотрена серьезная система сдержек и противовесов, ныне отсутствующая. Безусловно, все министры, главы федеральных служб и ведомств, должны назначаться с согласия парламента. Безусловно, должны быть созданы независимые правительственные агентства. Министерства и ведомства должны создаваться только законодательными актами, а не указами президента. Избираемость губернаторов – вне обсуждения. Более того, необходимо предусмотреть, что вице-губернаторы избираются независимо от губернаторов. И следует учредить иные избираемые должности в регионах, например, аудиторов, управляющих имуществом, начальников финансовых управлений. Ведь в чем здесь смысл? Понятно, что в Татарстане или в Москве все равно изберут тех, кто угоден власти. Но некие новые веяния появятся в воздухе, уже формально глава региона не сможет приказывать казначею переводить деньги куда ему заблагорассудится или повелевать, как распоряжаться собственностью. Увеличение числа избираемых должностей — хороший стимул для политиков, для деятельности политических партий.
Федеральное собрание должно резко расширить свои полномочия. Во-первых, расследовательские функции обязаны стать не формальными, но вполне реальными. Во-вторых, ФС должно получить к своим услугам ряд аналитических и исследовательских подразделений. Совет Федерации в нынешнем виде представляет собой просто абсурд – назначаемые губернаторы назначают туда своих представителей! Хотя понятно, что сенаторы могут быть только избранными. Да и полномочия нашего сената следует расширить, дабы уравновесить Думу.
Да, в России любой закон столкнется с косностью менталитета. А радикальная ломка может вызвать психологический шок. Но в тех же США есть менее радикальные варианты избраний-назначений, например знаменитый «миссурийский план», когда губернатору предлагается выбирать одну кандидатуру из трех или более представленных ему.
***
Рамки комментария не позволяют подробно остановиться на других проблемах, например, на маргинализации роли Конституционного суда, который последние несколько лет не видно и не слышно, что также показательно. Зорькин-1992 и Зорькин-2007 — это две принципиальные разницы.
Затронем только проблему местного самоуправления. На ее примере хорошо видны все слабости молодой российской демократии, благо МСУ упоминается и в Конституции. Общеизвестная истина, что именно местное самоуправление является школой демократии, ее первой и необходимой ступенью. Увы, в 1991 -1996 годах эта школа пала жертвой нетерпеливого желания как можно быстрей провести реформы. В те годы глав районов и городов вообще не избирали, а назначали сверху. А ведь именно тогда во многих муниципалитетах демократическим путем пришли к власти вполне прогрессивные руководители. Теперь, по истечении полутора десятков лет, особенно ясно понимаешь отчаянные призывы Солженицына касательно возрождения традиций земства и необходимости бережного выращивания grass roots демократии.
Пропихнув огромными усилиями наверх Ельцина, демократы не приложили никаких усилий для институционального становления демократии. Они думали, что пребывания Бориса Николаевича в Кремле вполне достаточно, даже если отдать остальную Россию на откуп хаосу и неразберихе. Теперь ясно, что был изменен фасад, но не внутреннее содержание политического устройства. Когда новая власть начинает с того, что уничтожает, пусть и на время, местное самоуправление, это симптоматично.
И вот в отдельных регионах (Татария, Башкирия, Москва, Санкт-Петербург) МСУ по факту не было до 2005-го – 2006-го, и это мало кого беспокоило, а меньше всех – допутинский Кремль. Принятый в 2003-м 131-й Федеральный закон о местном самоуправлении заставил-таки все регионы ввести у себя этот институт, хотя в обеих столицах он присутствует в карикатурном, кастрированном виде. Дмитрий Козак решил пойти известным российским путем и ввести унифицированные правила для всей России.
Тогда, в 2003-м, мне это казалось правильным. Как иначе заставить уважать МСУ региональных владык? Совершенно очевидно, что пусти федеральный центр все на самотек, региональные боссы задавили бы местное самоуправление в зародыше. Да я и сам предлагал выше ввести некие базовые конституционные требования к организации власти в регионах. Ведь Козак стоял перед трудной задачей — защитить местное самоуправление и в то же время дать возможность развивать его с учетом региональных особенностей. С первой проблемой он худо-бедно справился, со второй – нет. В США формы МСУ чрезвычайно разнообразны даже в пределах одного штата. Никто никому ничего не навязывает. У нас же велели всем горсоветам численностью свыше определенной цифры иметь 35 депутатов, в то время как в большинстве крупных американских городов стольких избранников народа нет. Например, в Денвере их 13, в Бостоне столько же, в Сиэтле – 9. И везде своя специфика. В Нью-Йорке, например, есть интереснейший пост городского омбудсмена, избираемого населением. В Денвере городское здравоохранение выведено из состава мэрии как отдельный орган власти. Где-то графства имеют больше полномочий, где-то не имеют их вовсе. Где-то шериф – полномочный представитель закона, где-то скромный судебный исполнитель. Но везде принцип народного суверенитета и избираемости работает неуклонно. Все важные чиновники проходят через выборы – шерифы, клерки, асессоры, аудиторы.
Поэтому мое отношение к реформе местного самоуправления противоречиво. Да, нынешнее законодательство, навязывающее его как картошку, меняет далеко не всё и не сразу, особенно в сознании. Возьмем Тулу, где глава города избран уже по новым правилам. По идее и по уставу он всего лишь спикер гордумы. Но по факту старый хозяйственник Могильников не может смириться с этими узкими рамками и реально руководит городом: проводит оперативки, командует коммунальщиками. Молодой сити-менеджер Уколов вынужден делить с ним власть. Первым делом Могильников разогнал прежний контрольный орган гордумы и создал новый, поставив туда своего человека. Все это не есть хорошо. Данный пример как бы говорит об утопичности моих надежд на то, что новые правила способны поменять что-то в реальной жизни. Мол, если даже избирать всех и вся, разруха-то все равно в наших головах. Но я не соглашусь. Сам факт сосуществования сити-менеджера и избираемого главы города, при всем различии их возрастов и предшествующего опыта, заставляет обоих искать компромисс, идти на взаимные уступки, и в итоге единоличного самодурства нет. А Тула расцветает после прежнего упадка. Во многих городах области прежние авторитарные мэры были изгнаны новыми депутатами, в муниципалитетах правят сложные коалиции, которые становятся школой демократии, пусть и начальной.
Так что если ввести в Конституцию нормы более массовой избираемости, расширения прав парламента, определенных сроков пребывания у власти и т.п., изменения произойдут – хочет того кто-то или не хочет. К тому же на дворе не 90-е годы. Коммунисты или олигархи власть не захватят, средний класс формируется, а в обществе сложился консенсус по поводу того, что рынок – не так уж плохо. По крайней мере, о возврате к распределительной экономике мало кто мечтает.
В 2007 году российский народ, уже не голодный и не подавленный, вполне способен к самостоятельности. Задача либералов не участвовать в маскарадных действах под названием «выборы», а методично работать над проблемой реального изменения государственного устройства и политической системы. Фонд «Либеральная миссия» мог бы провести конкурс проектов будущих конституций и развернуть дискуссию вокруг них. Эта интеллектуальная работа обязательно будет щедро вознаграждена впоследствии.