От регионов к центру и обратно
Динамика отношений между центром и регионами за последние десять—пятнадцать лет в известном смысле напоминает качания маятника. В течение долгого времени до прихода к власти В. Путина этот маятник двигался в сторону регионов, т. е. власть, полномочия как юридически, так и фактически перераспределялись в пользу субъектов Федерации. К 2000 году в руках региональных лидеров были сосредоточены очень значительные функции, в том числе официально переданные центром посредством двусторонних договоров. В силу того, что регионы и их лидеры слишком отличаются по своей экономической и политической весомости, их отношения с Кремлем строились по-разному. Более сильные региональные лидеры, в первую очередь главы этнических республик, добивались и получали больше, чем их соседи.
Поэтому неудивительно, что после прихода к власти Путина возникло естественное желание повернуть этот маятник в обратную сторону. Это, собственно, и произошло. Объявленная в 2000 году федеральная реформа повернула маятник в сторону центра. Федеральная власть ограничивала регионы самыми разными способами: и отказом от института двусторонних договоров и их расторжением с большинством субъектов Федерации, и введением нового Налогового Кодекса, который существенно изменил финансовый баланс между региональными бюджетами и бюджетом федеральным, существенно уменьшив финансовую самостоятельность регионов, сделав их гораздо более зависимыми от федерального центра, и изменениями в ряде законов, включая Закон о милиции, в соответствии с которым региональные лидеры потеряли право участия в назначении глав региональных подразделений МВД; и массовыми кадровыми заменами, восстанавливающими лояльность региональных генералов Москве, и т. д. Огромную роль сыграл тот простой факт, что в силу высоких цен на нефть и, соответственно наполненности федерального бюджета Центр смог на деле реализовывать те полномочия, которые всегда юридически принадлежали ему, но были «приватизированы» региональными лидерами. Это, например, касается судов, которые всегда были федеральными, но слишком зависели от региональных властей финансово, чтобы быть относительно самостоятельными.
Как это часто бывает в России, в определенный момент оказалось, что маятник прошел разумную срединную позицию и не остановился там, а пошел дальше в сторону очень жесткой централизации, сопровождавшейся демонтажем элементов федерализма, появившиеся в предшествующие годы. Важно заметить, что региональные лидеры, как ни относись к каждому из них персонально, играли очень важную институциональную роль квази-сдержек и противовесов «по вертикали» в ситуации, когда разделение властей «по горизонтали» реально отсутствует. И резкое их ослабление сделала негибкой и неустойчивой всю политическую систему.
На протяжении 2004 года и в особенности в начале 2005 года после начала реформы по монетизации льгот становилось очевидно, что центр переусердствовал в захвате тех полномочий, которые раньше относились к регионам или делились между ними и центром. Централизация зашла настолько далеко, что стала угрожать стабильности политической системы, резко терявшей свою гибкость. Ее эффективность не повысилась, как на то первоначально рассчитывал Кремль, а упала. И системные кризисы во второй половине 2004 года были вызваны именно крайне неэффективным управлением, в первую очередь связанным с излишней централизацией.
Для такой гигантской страны как России беда излишней централизации заключается в том, что система становится чрезвычайно неповоротливой. С одной стороны, нет и не может быть универсальных решений, которые были бы одинаково хороши для европейской части страны и для Дальнего Востока, для Юга и Крайнего Севера, для небольшой области и гигантского региона. С другой стороны, в ситуации чрезмерной централизации ничто не может решаться на уровне региона, и, как это было в советское время, по поводу каждого вопроса необходимо через различные инстанции обращаться в центр, что вообще снижает возможность какого-либо оперативного реагирования и управления.
Особенно очевидной неэффективность такого рода жестких вертикалей, когда, по сути, все решения принимаются только на самом верху, т. е. непосредственно президентом, и никто, даже самые высокопоставленные руководители на региональном и федеральном уровне не в праве ни совершать какие-то действия, ни, соответственно, нести за них ответственность, стала после Беслана. События сентября 2004 года наглядно показали неэффективность «вертикали власти» даже в системе силовых ведомств, где вертикаль была восстановлена в первую очередь, где реформа зашла дальше всего, где была полностью отстроена новая путинская система управления, о которой было заявлено в 2000 году. Не стоит даже говорить о том, что нынешняя система управления ежедневно демонстрирует свою разрушительность, в конечном счете, для самого центра в хозяйственной, политической и общественной жизни.
Реформы начала 2005 года, в том числе поправки в избирательное законодательство, демонстрировали либо непонимание Кремлем остроты стоящих перед ним проблем, либо огромную инерцию, когда изменившиеся обстоятельства не могут повлиять на предпринимающиеся политические шаги. Ведь ситуация резко изменилась и для обеспечения устойчивости системы и сохранения режима Кремлю следует отказаться от части функций, с которыми он не может успешно справляться, и передать их на более низкий, региональный уровень.
Последний указ президента показывает, что наконец-то в Кремле эту ситуацию поняли. Но если говорить о федерализме, то заявленная передача центром целого ряда функций регионам еще не означает его восстановление. Ведь центр уже забрал функции, которые были закреплены за регионами, и теперь возвращает их в существенно измененном виде – не в собственность, а в пользование. Речь идет о юридической передаче функций принадлежащих центру регионам для исполнения на местах, но федеральная власть оставляет за собой право жестко контролировать этот процесс, в любой момент вмешаться и забрать переданные регионам полномочия назад. Разумеется, даже такое, частичное перераспределение функций лучше, чем полная централизация. Но за этими мерами следует видеть не восстановление федерализма, а вполне оправданную логичную и необходимую Кремлю для самосохранения децентрализацию. Это модель децентрализованного унитаризма, которая несомненно лучше сверхцентрализованного унитаризма, но хуже федерализма.
Предложенные в указе президента законодательные изменения – несомненно, очень важный шаг. Но он должен сочетаться с рядом других мер, в первую очередь – с восстановлением избрания глав регионов. Без этого все остальное становится бессмысленным. Ведь, назначая главу региона Кремль мало того что теряет обратную связь с обществом. Раньше люди периодически, раз в четыре года могли общаться с властью, которая их слушала, потому что от них зависела. Они демонстрировали свое отношение к ней через голосование и, таким образом, сигнализировали о том, что что-то не в порядке, нужно принимать меры. Сейчас эти механизмы связи между властью и обществом потеряны. Важно еще и то, что региональные лидеры в новой системе превращены в простых чиновников, в интересы которых входит демонстрация полной лояльности Кремлю, а не достижение наилучшего результата для региона. Система плоха не потому, что в ней задействованы плохие люди, а потому, что личные интересы встроенных в нее людей и интересы отдельных звеньев, институтов кардинально расходятся с интересами общественными: региональных и, в конечном счете, общенациональными.