«Вертикаль пребендариев»
Будем надеяться, что многие тезисы главного кандидата все же свидетельствуют об осознании им реальных проблем. Предлагаю расценивать эти высказывания как сигнал тем общественным силам, которые могут и должны поддержать будущий реформаторский курс третьего президента. Поэтому так важно сейчас начать общественное обсуждение повестки третьего президентства, рассматривая ее в драматическом контексте российской модернизации.
Главным противоречием в развитии России начала XXI века является противоречие между достаточными для успешной модернизации ресурсами – природными, технологическими, социальными, человеческими – и плохим качеством государства, которое ведет к крайне неэффективному использованию упомянутых ресурсов (как ресурсов именно национальных), их недоразвитию и даже деградации.
Плохое качество государства, в свою очередь, следствие примитивизации и в значительной мере деинституционализации социального управления. Институциональная примитивизация — не какой-то случайный, частичный эффект, а осознанный и последовательный курс государственной эволюции, который можно определить как усиление вместо развития. Еще в начале «нулевых» годов программными целями новой тогда президентской администрации стали «вертикаль власти» и «ручное управление». Эти принципы в отличие от многих других были полностью претворены в жизнь, и именно они как нельзя более точно выражают примитивность образа мысли и деятельности правящих верхов.
Разумеется, не стоит сводить примитивизацию государственного управления к злым козням правящей администрации. Этот процесс суть проявление и результат нескольких тенденций:
a) контрреформистской стабилизации и адаптации постсоветского общества, переваривающего модернизационный импульс хаос 1990-х годов;
b) победы и расширения контрреформистской (но не реставрационной) части элиты;
c) приведения государственного механизма в полное соответствие с основами и практиками социального господства в сегодняшнем российском обществе.
Социально-экономическую основу воспроизводства существующего порядка господства, в том числе государства, превращенного в вертикаль власти с ручным управлением, представляет собой неразделяемая, слитная и притом приватизированная власть-собственность. Согласно классической типологии М. Вебера, порядок, когда государственные дела и функции не отделены от личного хозяйства и отправляются в личных интересах хозяев, называется патримониальным господством (в современной политологической литературе принято говорить о неопатримониальных режимах). Российская элита господства, построенная сегодня в длинную президентскую вертикаль, фактически иерархия держателей ресурсов власти-собственности и получателей ренты.
Улучшить качество государства должна была административная реформа, о которой много говорилось на всех уровнях, начиная с президентских посланий. Можно выделить некоторые практические начинания в этой области:
• опись функций федеральных органов исполнительной власти для их последующего сокращения – соответствующая комиссия работала в правительстве М. Касьянова и прекратила свою деятельность вместе с ним;
• трехчленная структура правительства (министерства, агентства, надзоры) – эта внешняя форма позаимствована из британского опыта без его реального содержания, сегодня от нее официально отказались премьер В.Зубков и будущий премьер В.Путин;
• бюджетирование, нацеленное на результат, – эту инициативу минфиновских реформаторов похоронили кремлевские «национальные проекты», как раз несовместимые с бюджетированием, нацеленным на результат.
• проект закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (тоже наша национальная особенность, поскольку в развитых странах действуют законы не о доступе к некому набору сведений, но о доступе к информации в целом) – законопроект годами ходил по инстанциям и до сих пор не принят.
• административные регламенты – согласно правительственной «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» регламенты должны быть разработаны и внедрены, но пока этого не сделано.
Как видим, все правительственные начинания по административной реформе либо так и не реализованы, либо от них уже отказались. Более того, действительный смысл административной реформы никогда внятно не артикулировался – чего не было, того не было: правящая администрация не обещала и не собиралась начинать системную переналадку государственной машины для повышения качества общественных услуг, предоставляемых налогоплательщикам. Власти предпочитали толковать об административных делах, которые рядовые потребители с трудом понимают и практически не могут проверить.
Чтобы запустить действительную административную реформу, нужно, на мой взгляд, сделать три вещи:
1. Принять Хартию прав россиян, которая стала бы публичным обязательством государства по стандартам общественных услуг и гарантиям их соблюдения.
2. Законодательно закрепить и обеспечить доступ граждан к информации, информационную открытость органов публичной власти, а также учреждений и предприятий, получающих бюджетные деньги и оказывающих общественные услуги.
3. Последовательно и регулярно выносить на конкурс исполнительные функции государственного и муниципального управления.
Все это неоднократно предлагалось, но не делалось. Неадекватность госаппарата социальной динамике и вызовам национального развития становится кричащей. Приведу характерный пример. Недавно мне пришлось анализировать данные экспертного опроса должностных лиц федеральных и региональных органов власти, которые занимаются юридическими вопросами реализации «национальных проектов». Их оценки оказались весьма критическими. Самое же примечательное, что сделанные ими практические рекомендации – отказ от административного регулирования сверху в «пожарном порядке», деконцентрация управленческих полномочий, проектное бюджетирование, учет запросов целевых групп потребителей и их оценок по результатам проекта – это меры, которые, согласно официальной концепции, административной реформы уже должны быть реализованы. Однако воз и ныне там.
Российский госаппарат не похож ни на гражданскую службу, ни на рациональную бюрократию. В основе современной публичной администрации лежит система разделения и взаимодействия специализированных функций публичного управления. В то время как главный смысл функционирования нынешнего российского госаппарата состоит в разделе «административного ресурса», то есть власти-собственности, выделяемой в уделы. Именно «дружинные» (в плане распределения и перераспределения государственных полномочий) и «вотчинные» (в плане апроприации государственных полномочий их держателями) практики управления определяют мотивацию, драматургию и социальные последствия наиболее заметных административных перестроек последнего времени. Тут и раздел на министерства и агентства с последующим их воссоединением, и так называемая реформа прокуратуры, и создание госкорпораций и, наконец, объявленное двоевластие В.Путина с Д.Медведевым при очередном «усилении института вице-премьеров».
При таком механизме функционирования государство (в отсутствие политической системы «депутатский корпус» и «судейский корпус» объективно являются и сами себя считают частью госаппарата) не способно создать устойчивый социальный порядок. В этом состоит отличие российского частно-государственного патроната от авторитарных режимов. Остановку развивающих реформ в России часто объясняют установлением в стране авторитарного режима. Такое объяснение представляется мне неточным. Во-первых, в России есть авторитарные проявления, но нет и, скорее всего, не может быть сегодня авторитарного режима. Во-вторых, авторитарные режимы совместимы с модернизацией, в частности с рационализацией бюрократии и бизнес-менеджмента, при определенных условиях, а именно при разделении власти и собственности (Чили, Южная Корея). В России это фундаментальное условие отсутствует, что и превращает госаппарат в этакую «вертикаль пребендариев» (пребендарий, напомню, церковный чин, пользующийся доходами от церковных владений и податей). Наши госслужащие слишком сосредоточены на извлечении доходов от капитализации своих административных полномочий и возможностей, чтобы государство могло производить общественные услуги приемлемого качества.
Незавидная судьба отечественной административной реформы наглядно показывает невосприимчивость сложившегося в стране порядка господства и управления к вызовам и импульсам модернизации. Однако непробиваемость нашего частно-государственного патроната не стоит преувеличивать, тем более мифологизировать. Его самодовольный отказ от работы над собой во многом, конечно, связан с экономической и социальной конъюнктурой. Но главное даже не это – новокремлевский абсолютизм сам по себе фундаментально неустойчив, поскольку неспособен поддерживать устойчивый порядок в обществе. То есть главный кризисогенный фактор действует не извне, а изнутри неопатримониального режима. И объективный национальный интерес заключен в возобновлении модернизации государственного управления — во избежание системного социального кризиса.
Автор — директор по стратегиям и аналитике ГК «Никколо М».