ПОЛИТИКА: «НЕДОСТОЙНОЕ ПРАВЛЕНИЕ» В УСЛОВИЯХ ВНЕШНЕГО ШОКА: ПАНДЕМИЯ – 2020 В РОССИИ*
Реакция российских властей на вызов пандемии выпукло отразила проблемы российского государственного управления. В то время как силовой потенциал состоятельности российского государства является достаточно высоким, его инфраструктурный потенциал (предоставление общественных благ) весьма низок. Это формирует управленческую асимметрию – эффективность запретительных и недостаточность компенсирующих мер. Кроме того, политическая кампания по одобрению поправок к конституции сместила реальные целевые приоритеты властей в ходе первой волны эпидемии. На микроуровне проблемы были связаны с эффектом «зарегулированного государства» — сочетанием высокой плотности и низкого качества регулирования и широкой дискрецией контрольно-надзорных органов.
Наконец, еще одним инструментом «недостойного правления» (управленческой системы, основанной на ренто-ориентированном поведении государственной бюрократии) является режим «информационной автократии», в котором альтернативой решению реальных проблем выступает возможность манипулирования информацией и общественным мнением. Стремление «перенести» политическую ответственность заставляло центральные власти выставлять в качестве координирующих борьбу с пандемией инстанций региональные власти и Роспотребнадзор, которые не имели ни достаточных ресурсов, ни навыков, ни полномочий для принятия эффективных и своевременных решений.
Хотя пандемия COVID-19 в России, как и в других странах, пока, увы, далека от завершения, и подведение ее даже предварительных итогов преждевременно, опираясь на данные об избыточной смертности россиян в 2020 году, сегодня можно утверждать, что Россия справляется с ней существенно хуже, нежели большинство развитых стран.[1] На этот результат повлияли многие факторы, включая недостаточное финансирование системы здравоохранения и непродуманную политику в данной сфере на протяжении многих лет. Однако значительную роль в ходе пандемии сыграло и «недостойное правление» – политико-экономический порядок, при котором извлечение ренты представляет собой главную цель и основное содержание управления Россией.[2] Его следствием является низкое качество государственного управления по большинству параметров, отмечаемое различными международными агентствами. «Недостойное правление» сформировалось и укоренилось в России в начале XXI века в результате целенаправленных действий руководителей на всех уровнях власти, и пандемия 2020 г. стала для механизма государственного управления внешним шоком, который усугубил многие сложившиеся ранее тенденции.
«Недостойное правление» и пандемия: макроуровень
Могло ли российское государство лучше справиться с пандемией, не доводя ситуацию до столь многочисленных избыточных смертей? На мой взгляд, изначально у России было немало сравнительных преимуществ, которые позволяли рассчитывать на более благоприятное развитие событий. К ним относятся и относительно низкая плотность населения, и большие расстояния внутри страны, ее сравнительно низкая транспортная связанность и изолированность от внешнего мира (за исключением мегаполисов и ряда приграничных регионов), относительно развитая медицинская инфраструктура и собственное производство лекарств и средств индивидуальной защиты, а также довольно высокая толерантность россиян к ограничительным мерам и масштабный аппарат силовых ведомств. Но для того, чтобы успешно справляться с кризисами, государства должны удовлетворять еще двум критериям – необходимо обладать высоким уровням государственной состоятельности (state capacity) и легитимности. Российское государство к 2020 году испытывало серьезные проблемы по обоим этим параметрам. Если силовой потенциал состоятельности российского государства является высоким, то его инфраструктурный потенциал (обеспечение предоставления общественных благ) весьма низок, а легитимность, понимаемая здесь как убежденность граждан в том, что существующий политический порядок предпочтительнее, нежели любые альтернативы ему[3], находится под большим вопросом.
Однако, помимо этих предпосылок, важнейший вклад в реакцию России на пандемию внесли факторы, связанные с приоритетами и стимулами акторов на всех уровнях управления. Сохранение жизней и здоровья россиян к таким приоритетам в принципе не относилось – как суммировал этот подход доктор Мясников, отвечавший за государственный информационный менеджмент в ходе пандемии: «кому положено умереть – помрут»[4]. Эта логика опиралась не только на глубоко укорененное в России пренебрежение к жертвам («умер Максим, ну и х… с ним»), но и на стратегические расчеты властей. Потери жизней и здоровья граждан (тем более, входящих в «группы риска») сами по себе не создают для авторитарного режима вызовов с точки зрения сохранения власти и доступа к источникам ренты, а служат источником рисков лишь постольку, поскольку могут стимулировать массовое недовольство властями.
Помимо этого, начало первой волны пандемии совпало с кампанией по принятию поправок в конституцию России и обеспечению их одобрения на всероссийском голосовании.[5] Эти цели выступали абсолютным приоритетом для Кремля, что обусловило как сильно запоздалую реакцию российских властей на пандемию, так и последующие шаги с их стороны (включая выплаты российским семьям с детьми в преддверии голосования). После того, как эти поправки, включавшие возможность продления пребывания Путина на посту главы государства до 2036 года, были приняты, политические стимулы к сохранению жизней и здоровья россиян сильно ослабли, и действия руководства страны в ходе второй волны пандемии можно расценить как стремление кое-как переждать свалившиеся на них неприятности до начала массового вакцинирования от коронавируса. При этом производство и продвижение российских вакцин рассматривалось в Кремле, прежде всего, как инструмент soft power на международной арене, а низким доверием россиян к отечественной вакцине решено было пренебречь (в этом смысле, сравнительное преимущество России может обернуться своей противоположностью: если бы страна не стала производить свои суверенные вакцины, а обеспечила бы массовые прививки граждан вакцинами, купленными у зарубежных производителей, это, возможно, оказалось бы полезнее для здоровья россиян).
Микроуровень: стимулы и акторы
На микроуровне системы общественного здравоохранения в России стимулы чиновников и руководителей медицинских учреждений были связаны с характеристиками российского «зарегулированного государства»[6], т.е. сочетанием чрезвычайно высокой плотности и крайне низкого качества государственного регулирования и широкой дискрецией многочисленных контрольно-надзорных органов, заинтересованных в максимизации числа выявленных нарушений нормативных актов и наказаниях подконтрольных им лиц и организаций. Эти тенденции оформились в России задолго до пандемии, а в ее преддверии распространились и на сферу здравоохранения, когда, например, в прокуратуре были созданы соответствующие подразделения, надзирающие за законностью в данной сфере. Неудивительно, что стимулы руководителей всех уровней (помимо извлечения ренты) включали в себя минимизацию рисков наказания за реальные или приписываемые им нарушения правил и норм, а иерархия «вертикали власти» транслировала эти стимулы сверху вниз, усугубляя стремление уйти от ответственности за результаты действий по борьбе с пандемией. Предельно огрубляя, правильная отчетность и соблюдение регулирующих норм важнее с точки зрения интересов всех акторов российского здравоохранения, нежели жизни и здоровье пациентов.
Наконец, важнейшие стимулы к поведению акторов задавал сформированный в России режим «информационной автократии», построенный на лжи как инструменте управления.[7] В этих условиях распространение нежелательной для властей информации не без оснований рассматривалось как источник угроз подрыва легитимности режима. Поэтому введение уголовной ответственности за распространение fake news, запугивание персонала и борьба с утечками сведений служили важнейшими инструментами российских властей для обеспечения контроля за ситуацией. Эти механизмы способствовали систематическому и преднамеренному искажению информации со стороны глав регионов и муниципалитетов, главных врачей больниц и тиражированию недостоверных сведений в пропагандистских целях. Когда же недостоверность официальной статистики была разоблачена специалистами и предана огласке, в том числе и в зарубежных СМИ,[8] этот факт вызвал бурное негодование властей, вынужденных задним числом корректировать сведения. Стремление пресечь распространение нежелательной информации не является чем-то новым: в позднем СССР, который во многом служит нормативным идеалом для нынешних российских руководителей, сведения об эпидемиях и авариях, как правило, официально замалчивались вплоть до катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Какие государственные акторы в России играли главную роль в борьбе с пандемией? Прежде всего, следует отметить, что еще в начале первой волны заболеваний ответственность была переложена на региональные власти (которым были выделены дополнительные – хотя и явно недостаточные – денежные средства для решения этих задач). Во многом такое решение было оправданным: слишком разным оказался характер и масштаб тех проблем, с которыми столкнулись российские регионы.[9] Но стимулы к поведению региональных чиновников во многом усугубляли эти проблемы, и, пожалуй, везде, за исключением Москвы, располагавшей значительным объемом ресурсов и выступавшей приоритетом борьбы с пандемией в политическом отношении, реакция на пандемию в регионах в лучшем случае была запоздалой и неполной, а в худшем – напоминала попытки «замести мусор под ковер» любой ценой.
Роль же центрального координирующего ведомства по борьбе с пандемией в России досталась не министерству здравоохранения или иному специализированному государственному агентству (как, например, THL в Финляндии), а Роспотребнадзору. Эта контрольно-надзорная служба – наследница санэпидемстанций советского периода – и ранее проявляла себя не с лучшей стороны как государственный регулятор. Ее роль в борьбе с пандемией едва ли можно охарактеризовать как позитивную: Роспотребнадзор в основном регулировал процедуры и механизмы, создавая порой «узкие места» (как это было с тестированием на коронавирус в начале пандемии), но не мог, да и не был способен решать проблемы здравоохранения как такового. Скорее, его задачи суммировала вице-премьер Т.Голикова, которая напутствовала главу Роспотребнадзора А.Попову словами «чтобы все было хорошо, и чтобы потом не было стыдно [перед начальством]».[10] Такой подход был равнозначен тому, как если бы тушение пожара российские власти доверили не пожарникам с брандспойтами, а пожарным инспекторам, которые призваны следить за наличием огнетушителей.
Риски и последствия
Насколько велики были политические риски для Кремля в ходе пандемии? Ответ на этот вопрос мы, скорее всего, вряд ли узнаем, однако если вывести за скобки манипуляции в ходе подготовки и проведения голосования по поправкам в конституцию на излете первой волны пандемии, то следует признать, что эти риски были не столь уж велики. С точки зрения массовой поддержки властей в ряде стран, предпринимавших решительные шаги по борьбе с пандемией вкупе с обширной финансовой поддержкой граждан и бизнеса, скорее, отмечался краткосрочный всплеск популярности правительств, обусловленный феноменом «ралли вокруг флага». В России спад популярности Путина в ходе первой волны пандемии, судя по данным массовых опросов, носил краткосрочный характер, и, по крайней мере, пока не стал критическим для режима.[11]
Если же говорить об опасностях массовых протестов, то, помимо отдельных проявлений, вызванных локальными причинами (как в Северной Осетии в апреле 2020 года), сколь-нибудь серьезных публичных выступлений в ходе пандемии в России не отмечалось, и отнюдь не только из-за угроз репрессий со стороны властей. Проведенные ранее исследования свидетельствуют, что в авторитарном контексте кризисы и сопутствующий им спад реальных доходов, скорее, способствует снижению протестных настроений: они острее проявляются не в периоды наиболее тяжелых кризисов, а, напротив, тогда, когда намечается некоторое их ослабление, на фоне более позитивных ожиданий будущего.[12]
Так или иначе, похоже, что ценой тяжелых потерь как для экономики, так и для граждан, российские власти в ходе пандемии смогли добиться своих основных целей – им удалось сохранить и приумножить свою политическую власть, не допустив утраты контроля над ситуацией в стране и при этом не слишком растеряв свои ресурсы, как финансовые, так и политические. Но проблемы низкого качества государственного управления в России, скорее всего, после пандемии никуда не денутся, а лишь будут углубляться. И то унижение, которому российское государство в ходе пандемии подвергло многих россиян (не только тех, кто лично столкнулся с COVID-19), также не будет забыто. Рано или поздно, тем, кто управляет Россией, придется расплачиваться по счетам, выписанным в период внешнего шока.
* Автор – кандидат политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и университета Хельсинки. Текст подготовлен на основе доклада, прочитанного на конференции «Российские реалии: государство, социум, гражданское общество”, организованной Сахаровским центром, Международным Мемориалом и Центром Левады (все внесены Минюстом в реестр организаций, выполняющих функции иностранного агента).
[1] Подсчеты А.Захарова (ВШЭ) https://www.facebook.com/alexei.zakharov.1/posts/3663318147058819 (доступ 17 декабря 2020)
[2] Гельман В. «Недостойное правление»: политика в современной России. СПб: издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2019.
[3] J.Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequilibration. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978, 17-18.
[4] https://www.youtube.com/watch?v=wztfLJLUSWc 20 мая 2020 (доступ 17 декабря 2020)
[5] К.Рогов (ред.). Новая (не)легитимность. Как происходило и что принесло России переписывание конституции. М.: фонд «Либеральная миссия», 2020.
[6] Э.Панеях, “Зарегулированное государство”, Pro et Contra, 17, no.1-2 (2013), 58-92.
[7] S.Guriev, D.Treisman, “Informational Autocrats”, Journal of Economic Perspectives, 33, no. 4 (2019), 100–127
[8] H.Meyer, “Experts Question Russian Data on COVID-19 Death Toll”, Bloomberg.com, 13 May 2020 https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-13/experts-question-russian-data-on-covid-19-death-toll (доступ 17 декабря 2020).
[9] R.Smyth, G.Sharafutdinova, T.Model, A.Klein, “The Russian Power Vertical and the COVID-19 Challenge: The Trajectories of Regional Responses”, PONARS Policy Memos, no. 646 (2020).
[10] И.Барабанов, А.Сошников, С.Рейтер, “Кто такая Анна Попова, возглавившая борьбу с коронавирусом в России”, BBC Russian, 29 мая 2020 https://www.bbc.com/russian/features-52775158 (доступ 17 декабря 2020).
[11] M.Zavadskaya, B.Sokolov, “The Linkages between Experiencing COVID-19 and Levels of Political Support in Russia”, PONARS Policy Memos, no.677 (2020)
[12] А.Семенов, “Неровный ритм: динамика готовности к экономическим протестам в России (1996-2019)”, Экономическая социология, 2020, т.21, №4, 107-124.