РЕГИОНЫ. БЮДЖЕТЫ VS ГРАЖДАНЕ И БИЗНЕС: РЕГИОНЫ ПЕРЕД ЛИЦОМ ПАНДЕМИИ И «ВЕРТИКАЛИ»
Экономическая география ковид-кризиса определяется спецификой основных «зон поражения» — падение внешнего спроса на сырье, внутреннего платежеспособного спроса и резкое сокращение в секторе услуг. В результате, особо пострадавшими оказались регионы с большой долей ТЭК и автомобилестроения в экономиках и крупные города, где услуги играют первостепенную роль. Традиционно реакцией на кризис в корпоративном секторе являлся рост неполной занятости, теперь этот тип реакции распространился на малые и средние предприятия, поддержка которых обусловлена сохранением рабочих мест. Риски наступающего года определяются угрозой волны банкротств малых и средних предприятий в связи с окончанием льготного периода для обязательных платежей, а также ухудшением положения домохозяйств в связи с их закредитованностью на фоне снижения доходов.
Ковид-кризис нанес мощный удар по бюджетам регионов, но – в отличие от граждан и бизнеса – им была оказана щедрая помощь. По данным за январь-октябрь, объем выпадающих доходов бюджетов регионов составил 478 млрд. руб., а дополнительные трансферты – 1 трлн. руб., т.е. спад перекрыт более чем вдвое. Вместе с тем жесткость «вертикали» — отсутствие у регионов свободы бюджетного маневра – определила абсурдную ситуацию, когда на фоне отсутствия необходимых медицинских мощностей регионы вынуждены сохранять траты на «благоустройство» на прежнем уровне, чтобы получить федеральные деньги и выполнить KPI.
В целом, «естественные» особенности кризиса – удар по сервисной экономике и секторам внешнего спроса – усугублены отсутствием широкой поддержки малого и среднего бизнеса, негибкостью реакции бюджетной системы в условиях «железной вертикали» и тенденцией долгосрочной стагнации – отсутствия драйверов роста, что в совокупности сделает выход из кризиса более длительным и вязким.
Экономика: эпидемия спада и ее зоны риска
Вторая волна пандемии еще далека от завершения. Но уже понятно, что ковидный кризис был тотальным, ударив почти по всем секторам экономики, занятости и доходам бюджетов и населения. Каждый из этих ударов имеет свою региональную проекцию.
Спад промышленности был обусловлен снижением глобального спроса и затронул в первую очередь экспортные отрасли, производящие сырье и полуфабрикаты – добычу алмазов, нефти, газа, угля, в меньшей степени металлургию. Производство в добывающих отраслях сократилось в январе-ноябре 2020 г. на 7% к тому же периоду 2019 г. и в осенние месяцы почти не росло. Динамика отраслей внутреннего спроса была лучше, за исключением автомобильной и ювелирной. Обрабатывающая промышленность после падения во втором квартале на 5% восстановила объем производства в январе-ноябре 2020 г. до уровня 2019 г. Спад промышленного производства в январе-октябре имели 53 региона, среди промышленно развитых более значительным спад был в регионах с высокой долей ТЭК (Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, республики Коми и Якутия, Красноярский край, Томская обл. – на 7-11%) и автопрома (Калининградская, Нижегородская, Ульяновская области – на 7-9%) в их экономиках. Сокращение объема производства сопровождалось еще более сильным снижением прибыли крупных компаний, что привело к спаду доходов бюджетов тех регионов, где локализован крупный экспортный бизнес.
Более сильный удар, чем промышленность, получил сектор рыночных услуг, концентрирующийся в крупных городах. При том, что он еще не восстановился после предыдущего кризиса: объем розничной торговли в реальном выражении в 2019 г. был на 8% меньше, чем в 2014 г. В первую волну эпидемии (второй квартал 2020 г.) главным фактором был карантин, и объем розничной торговли упал на 16%. Восстановление было неполным (-2-3% в октябре и ноябре к тем же месяцам 2019 г.) из-за снижения платежеспособного спроса населения. И в целом за январь-ноябрь объем розничной торговли сократился на 4%. По данным Росстата, в январе-октябре 2020 г. он восстановился до уровня 2019 г. только в дюжине регионов. Но доверие к этим данным невелико из-за странного перечня таких регионов – от республик Калмыкия, Адыгея и Карелия до Псковской, Рязанской и Тюменской областей. Приходится признать, что достоверность региональной статистики в период ковидной турбулентности стала еще ниже.
По сравнению с розницей, где в карантин закрывалась только непродовольственная торговля, провал платных услуг был намного сильнее (-35-40% в апреле, мае и июне), а отскок – значительно более медленным (-12% в сентябре). В октябре и ноябре динамика вновь ухудшилась (-13-14%) из-за снижения платежеспособного спроса и введения ограничений во вторую волну эпидемии почти во всех регионах. В целом за январь-октябрь спад объема платных услуг составил 18%, а оборота общественного питания – 22%. Региональная статистика здесь также вызывает большие вопросы, но можно отметить быстрое восстановление платных услуг в рекреационных регионах – Крыму, Краснодарском крае и Горном Алтае благодаря увеличению притока туристов в курортный сезон в условиях ограничений выезда за границу. Медленнее всего восстанавливались платные услуги в Москве (-26% в октябре), столичные жители стали меньше использовать общественный транспорт, посещать развлекательные и прочие учреждения из-за риска заражения.
Платные услуги еще в большей степени, чем розничная торговля, концентрируются в крупнейших городах: на Московскую агломерацию и С.-Петербург суммарно приходится 28% их общего объема. Тяжелый спад негативно повлиял на малый и средний бизнес, преобладающий в платных услугах, и на занятость в этом трудоемком секторе. Пандемия временно сдвигает назад, в прошлое более модернизированную структуру потребления населения крупнейших городов Сектор платных услуг будет восстанавливаться медленно даже после отмены ограничений, т.к. платежеспособный спрос населения и бизнеса сократился.
Занятость и доходы населения
Итак, самым пострадавшим оказался сектор услуг – гостиницы, кафе и рестораны, туризм, развлечения и др. За исключением авиатранспорта и гостиничных сетей, в нем велика доля малых и средних предприятий и организаций (МСП). Помощь государства пострадавшим отраслям была слабой, поэтому риски банкротств МСП выросли. Проблемы пандемии накладываются на негативные тенденции предыдущих лет: по данным Росстата, численность занятых в МСП сокращалась еще до эпидемии – с 12 млн. чел в 2017 г. до 11 млн чел. в первом квартале 2020 г., т.е. на 9%. Снижение занятости происходило в подавляющем большинстве регионов, хотя масштабы пока оценить невозможно, региональные данные о численности занятых в МСП за январь-июнь 2020 г. не показывают снижения. Скорее всего, процесс банкротств МСП ускорится в 2021 г. в связи с окончанием льготного периода «откладывания» налоговых и арендных платежей. Многим бизнесам не удастся их заплатить из-за падения прибыли вследствие снижения платежеспособного спроса.
Кризисный спад занятости проявлялся в разных формах. Для крупных и средних предприятий и организаций, прежде всего промышленных, базовым механизмом адаптации к кризисам является рост неполной занятости, позволяющий снизить издержки бизнеса на оплату труда. Жесткий российский Трудовой кодекс затрудняет увольнения, но разрешает неполную занятость (простои, отпуска по соглашению сторон и др.). В первую волну ковидного кризиса неполная занятость выросла с 3,8% в первом квартале до 6,3% во втором. Причем, этот механизм стали широко применять и в секторе рыночных услуг, что показывает сильный рост неполной занятости в Москве (до 8,8%) и С.-Петербурге (до 10%). В третьем квартале уровень неполной занятости сократились в целом по стране до 4,2%, но не во всех регионах, в Ивановской, Брянской, Тамбовской, Томской областях сохранялись повышенный уровень и негативная динамика.
Уровень безработицы по методологии МОТ вырос незначительно – с 4,8% в первом квартале до 6,3% в августе-октябре. Причины слабого роста – изменение методологии измерений (переход к телефонным опросам) и возможное смещение выборки. Безработица по МОТ сблизилась с зарегистрированной безработицей, чего в России не было никогда. На региональном уровне заметно выросла безработица по МОТ (на 2-3 п.п.) во многих индустриальных регионах – Карелии, Волгоградской и Томской областях (до 9-10%), Ярославской, Челябинской и Кемеровской (до 8%), Ставропольском, Красноярском краях, Оренбургской области, Башкортостане и Марий Эл (до 7%). Еще сильнее вырос уровень безработицы по МОТ в слаборазвитых республиках Северного Кавказа и юга Сибири, но их рынки труда давно имеют самые высокие значения этого показателя.
Зарегистрированная безработица, наоборот, выросла в пять раз – с 1% в марте до 4,9% в сентябре или с 0,7 млн чел до 3,7 млн. чел. Это обусловлено увеличением пособий по безработице до прожиточного минимума (с дополнительной выплатой 3 тыс.руб. на ребенка) и резким облегчением процедуры регистрации в службах занятости (сокращение требуемых документов, регистрация онлайн). Стало возможным зарегистрироваться не только официально уволенным, но также ИП, самозанятым и занятым в неформальной экономике, хотя и с меньшим размером пособия. На выплаты пособий по безработице в январе-октябре 2020 г. из федерального бюджета дополнительно было израсходовано 124 млрд.руб., что стало значимой мерой поддержки населения в период кризиса. Однако данная мера рассматривается властями как кратковременная, пособия с упрощенным порядком регистрации выделяются только на 3-4 месяца. В октябре численность зарегистрированных безработных сократилась на 4% к сентябрю, а в ноябре – еще на 10% к октябрю, несмотря на вторую волну эпидемии. Власти не вводят жестких карантинных ограничений как в первую волну, поэтому не считают необходимым в прежних масштабах поддерживать безработных.
Быстрый рост зарегистрированной безработицы произошел во всех регионах, а различия в темпах обусловлены исходным уровнем показателя. В Москве, С.-Петербурге, Московской области и Татарстане уровень зарегистрированной безработицы до ковида был минимальным (0,4-0,6%), поэтому ее уровень вырос в 7-8 раз (до 3,1-3,6%). Кроме того, в Москве дополнительным стимулом стали доплаты из столичного бюджета к пособию по безработице, что увеличило его размер до 19,5 тыс. руб. Еще выше темпы роста зарегистрированной безработицы в большинстве республик Северного Кавказа (с 1,5% в марте до 9-16% в сентябре). Только в Ингушетии и Чечне зарегистрированная безработица и до ковида была высокой (8%), а в сентябре она выросла до 25%. Схожая динамика и в Тыве (рост с 5% до 24%). Слаборазвитые республики стали основными бенефициарами увеличения поддержки безработных с помощью пособий, их получили и потерявшие работу в неформальной экономике.
Очевидно, что масштабные выплаты пособий по безработице способствовали снижению социального напряжения, особенно в проблемных республиках. Однако «праздник невиданной щедрости» федеральных властей постепенно завершается, хотя проблемы сохраняются – росту занятости препятствует стагнация экономики во вторую волну эпидемии.
Доходы населения испытали два удара за последние шесть лет. В предыдущий кризис они сократились на 8% с 2014 по 2018 гг. (по старой методологии Росстата – на 10%), затем выросли на 1% в 2019 г., таким образом суммарное сокращение составило 7%. В пандемию реальные располагаемые доходы населения сократились еще на 8% во втором квартале 2020 г. и на 5% – в третьем. По итогам 2020 г. ожидается спад на 4%, что в совокупности со снижением в предыдущий кризис отбросит реальные доходы населения на уровень начала 2010 г. Региональную динамику анализировать трудно, достоверность статистики доходов населения вызывала вопросы и в предыдущий кризис из-за недостаточной выборки обследуемых домохозяйств, а в ковидный год она стала еще менее точной. Примером может служить необъяснимый рост доходов населения Калмыкии и Чукотки во 2 и 3 кварталах 2020 г. Понятно, что в турбулентный период Росстату сложнее измерять доходы по объективным причинам, но результат печальный – мы не имеет адекватных данных о динамике доходов населения регионов.
Ситуация с доходами осложняется очень высокой закредитованностью населения – объем кредитов физлицам к октябрю 2020 г. превысил 19 трлн. руб., эта сумма сопоставима с федеральным бюджетом. Отдавать кредиты придется, а доходы снижаются. Самые рискованные – необеспеченные (беззалоговые) потребительские кредиты, где просроченная задолженность приближается к 8% от всего объема выданных кредитов. Различия по регионам не так велики, только в ряде слаборазвитых республик уровень просроченной задолженности по потребительским кредитам заметно выше (11-14%), хотя низкая платежная дисциплина была характерна для жителей Северного Кавказа и до эпидемии. Быстрый рост ипотечных кредитов с лета 2020 г. (после снижения их ставки в качестве антикризисной меры) пока не привел к росту просроченной задолженности, она остается низкой (менее 1,5%). Эти риски перенесены в будущее.
Бюджеты регионов: пандемия и бюджетная вертикаль
Ковидный кризис нанес сильнейший удар по доходам бюджетов регионов: во втором квартале 2020 г., в период карантина, их собственные доходы без трансфертов сократились на 567 млрд.руб. (на 20%), в том числе поступления налога на прибыль – на 243 млрд. руб. (на 27%), НДФЛ (еще один важнейший налог для регионов) –– на 99 млрд.руб. или на 10%. Максимальные недополученные (выпадающие) доходы имела Москва (-141 млрд.руб. за апрель-июнь), где карантин был самым жестким. Сильнейший спад доходов бюджетов стал одной из главных причин отказа от повторного карантина во вторую волну ковида осенью – экономика и бюджеты его бы не выдержали.
Динамика доходов консолидированных бюджетов за январь-октябрь 2020 г. намного лучше благодаря успешному 1-му кварталу и восстановлению экономики летом и осенью. Смягчились темпы спада собственных доходов (-5%), налога на прибыль (-15%), а поступления НДФЛ даже выросли на 4% к тому же периоду 2019 г. Но самое главное – все доходы бюджетов выросли на 5% благодаря огромным дополнительным трансфертам из федерального бюджета. По данным за январь-октябрь, объем недополученных (выпадающих) доходов бюджетов регионов составил 478 млрд. руб., а дополнительные трансферты – 1 трлн. руб., т.е. спад доходов был перекрыт более чем вдвое. Объем трансфертов вырос на 56%, такого не было никогда! Даже в тяжелый кризис 2009 г. трансферты выросли только на 27%. Беспрецедентный рост помощи в 2020 г. обусловлен не только пандемией и дополнительными трансфертами на развертывание ковидных коек в регионах, доплаты медикам, пособия резко возросшему количеству зарегистрированных безработных и др., но и необходимостью выполнять нацпроекты. В результате объем субсидий регионам (значительная их часть идет на финансирование нацпроектов) вырос вдвое, а остальных видов трансфертов – в полтора раза.
Эта помощь очень важна, но она выделялась по непонятным критериям. Можно выделить две группы регионов с разным масштабом помощи относительно падения собственных доходов их бюджетов (Табл.1). Меньше всего помогли самым «богатым» регионам (Москве, Тюменской, Сахалинской обл., ЯНАО и НАО) – федеральные власти считают, что они справятся сами. Однако не компенсировали выпадающие доходы и нескольким регионам, которые имели очень значительные потери при невысоком уровне бюджетной обеспеченности (Астраханская, Архангельская, Кемеровская области, Пермский край, Коми). При этом огромная помощь была оказана регионам, которые не потеряли собственные доходы или же их потери были компенсированы с лихвой. Понять логику принятия решений невозможно, в ковидный кризис нетранспарентность политики федеральных властей в межбюджетных отношениях стала еще заметнее.
Таблица 1. Объем выпадающих (недополученных) собственных доходов консолидированных бюджетов регионов и объем дополнительных трансфертов в январе-октябре 2020 г. (относительно января-октября 2019 г.), млрд. руб.
| Выпада-ющие доходы | Дополните-льные трансферты | Выпада-ющие доходы | Дополните-льные трансферты | ||
| Ямало-Ненецкий АО | -58,7 | 8,1 | респ.Башкортостан | -23,5 | 33,0 |
| Тюменская обл. | -55,8 | 6,4 | Свердловская обл. | -13,4 | 33,6 |
| Москва | -54,3 | 25,0 | Челябинская обл. | -11,3 | 24,0 |
| С.-Петербург | -15,9 | 13,4 | Самарская обл. | -5,5 | 26,8 |
| респ.Татарстан | -41,8 | 34,1 | Саратовская обл. | -4,3 | 23,1 |
| Кемеровская обл. | -26,5 | 19,9 | Нижегородская обл. | -4,0 | 23,6 |
| Пермский край | -22,9 | 21,6 | Московская обл. | -3,9 | 20,8 |
| респ.Коми | -17,6 | 11,1 | Новосибирская обл. | -1,3 | 31,8 |
| Архангельская обл. | -9,5 | 7,3 | респ.Дагестан | -0,9 | 30,7 |
| Сахалинская обл. | -9,4 | -2,6 | Ростовская обл. | 0,2 | 25,5 |
| Астраханская обл. | -7,5 | 6,3 | Чеченская респ. | 0,5 | 18,7 |
| Ненецкий АО | -4,5 | 2,6 | Алтайский край | 1,6 | 18,5 |
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства
Расходы бюджетов субъектов РФ увеличились за январь-октябрь на 17% к тому же периоду 2019 г. Очевидным приоритетом было здравоохранение, однако расходы Москвы по данной статье выросли в 2,3 раза, а остальных регионов – только на 62% (Табл. 2). Это привело к отставанию в развертывании ковидных коек во многих регионах по сравнению с Москвой, особенно во вторую волну пандемии. Еще один приоритет – социальная политика (в Москвы рост был меньше), что связано с ростом трансфертов на выплату пособий по безработице и на детей. Остальные виды социальных расходов росли в пределах инфляции или чуть выше.
Таблица 2. Динамика расходов консолидированных бюджетов регионов
в январе-октябре 2020 г., в % к январю-октябрю 2019 г.
| все регионы | Москва | регионы без Москвы | |
| все расходы | 17 | 22 | 16 |
| общегосударственные | 11 | 24 | 9 |
| национальная экономика | 15 | 34 | 9 |
| ЖКХ | -3 | -21 | 9 |
| в т.ч. благоустройство | -11 | -25 | 14 |
| образование | 5 | 6 | 5 |
| здравоохранение | 75 | 128 | 62 |
| социальная политика | 24 | 15 | 26 |
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства
Ковидный кризис еще раз показал, что бюджетная политика столичных властей отличается от других регионов. Москва продолжала проводить контрциклическую политику, наращивая расходы на национальную экономику (транспорт и дорожное хозяйство), в то время как у большинства регионов нет средств на поддержку экономики. Снижение расходов на ЖКХ в Москве проведено за счет сверхдорогой программы благоустройства, и это хорошая новость. В отличие от Москвы, 70 регионов наращивали расходы на ЖКХ по двум причинам. Во-первых, пришлось увеличить субсидирование коммунального хозяйства из бюджета, чтобы не повышать тарифы для населения, что явно вызовет недовольство, поскольку доходы граждан сократились. Во-вторых, несмотря на пандемию, сохранились все KPI по выполнению нацпроектов. Разные федеральные министерства выделяют субсидии на их выполнение, а регион обязан их софинансировать из своего бюджета. В том числе приходится наращивать расходы бюджета региона на благоустройство для отчетности по нацпроектам.
Все это выглядит безумием на фоне нехватки ковидных коек во многих регионах (особенно во вторую волну) и денег на доплаты медикам, работающим с ковидными больными. Но так устроена российская система управления. Регионы обладают минимальной свободой маневра в расходовании финансовой помощи, большая часть трансфертов «окрашена» (выделяется на конкретные цели), такие трансферты (субсидии) росли в 2020 г. быстрее всего – в два раза. Попытка потратить их на что-то другое, более важное для региона, описывается термином «нецелевое расходование средств» и приводит к визиту прокуратуры с последующим возбуждением уголовного дела.
«Вертикаль власти», жестко определяющая, на что тратить деньги, и требующая отчетности по выполнению KPI, усилила нестабильность бюджетов регионов. Их расходы в январе-октябре 2020 г. росли значительно быстрее доходов (на 17% и 5% соответственно). В результате 40% регионов уже в октябре имели дефицит бюджета. Самый сильный дефицит – у тех регионов, которым недодали дополнительных трансфертов (Архангельская, Кемеровская обл., республика Коми – 14-16% от доходов их бюджетов, а также «богатые» Тюменская область и Ненецкий АО – 9%). Впервые за многие годы в дефиците бюджет Москвы (-7%), но столичные власти легко могут занять деньги на рынке, чтобы его покрыть. Кроме того, есть «отличники» выполнения KPI по расходам при небольшом росте доходов (Удмуртия, Башкортостан, Челябинская, Томская области – дефицит 9-12%). Если федеральная власть не добавит трансфертов, к концу года регионов с дефицитом бюджета будет намного больше, поскольку значительная часть расходов их бюджетов приходится на декабрь, когда закрываются госконтракты. В результате, долг регионов и муниципалитетов, и без того очень большой – 2,4 трлн. руб. в октябре 2020 г., будет расти дальше.
Экономические и бюджетные итоги ковидного года для регионов будут известны только в феврале 2021 г, но основные риски понятны. Это деградация сервисной экономики крупных городов, снижение конкурентоспособности и прибыльности экспортных отраслей промышленности и потери доходов бюджетов в регионах их локализации, краткосрочность поддержки безработных при низком спросе на рабочую силу на региональных рынках труда, повсеместное снижение доходов населения. Этот «букет» проблем стал следствием ковидного кризиса, но он усугублен недостаточной поддержкой спроса, слабой помощью малому и среднему бизнесу, наиболее пострадавшему в пандемию, стагнацией экономики в предыдущие годы. Все это неизбежно замедлит выход регионов из ковидного кризиса.