Изложение итогов обсуждения
Фонд «Либеральная миссия» дважды с начала 2000 года — 4 апреля и 26 июня — проводил ситуационные анализы на тему о пакте общественного согласия в России или, если пользоваться терминологией программы Грефа, о «новом социальном контракте».
Чем мотивировано обращение к этой теме? После парламентских выборов в декабре 1999 г. и с избранием В.В. Путина президентом в России начинается новая политическая эпоха.
Предшествующее правление отличалось конфронтацией — демократов и коммунистов, исполнительной и законодательной властей, государства и общества. И это понятно: оно началось с крайне болезненных реформ, трудно воспринимаемых обществом.
Новое правление может избавиться от этого багажа, положить начало общественному согласию как важному условию решения задач, которые оно ставит перед собой.
Еще одно основание состоит в том, что в числе этих задач немало таких, на которые точно лучше иметь согласие общества.
Есть несколько институциональных ловушек, которые надо преодолеть, чтобы обеспечить устойчивый экономический рост, и сделать это следует предпочтительно через согласие, достигнутое в итоге широкого общественного обсуждения.
Наконец, последнее основание. В ряде стран (Испания — пакт Монклоа, Израиль, Бразилия, Италия — операция «чистые руки») подобные пакты, называемые также гетеродоксными планами (в отличие, например, от ортодоксальных планов финансового оздоровления), приносили успех.
Новый Президент в своем послании Федеральному собранию употребил термин «общественный договор» имея в виду, видимо, всю программу, которую он предлагает обществу. Пожалуй, само общественное согласие президент рассматривает как часть своей программы.
Вопрос в том, что именно будет предметом общественного согласия — сам президент, с которым согласны, поскольку избрали, его политика в целом или какие-то конкретные направления этой политики, для которых общественное согласие существенно важно. Эти вопросы и были подняты во время ситанализов.
Нужен ли пакт общественного согласия?
Первый из ситанализов проходил 4 февраля, перед президентскими выборами, и его задача состояла в том, чтобы определить ценность использования идеи пакта общественного согласия в ходе предвыборной кампании. Для тех условий участники обсуждения (И. Клямкин, А. Ципко, Л. Ионин, А. Салмин) посчитали идею малопродуктивной. Было высказано мнение, что для России более вероятно не согласование позиций равных партнеров, характерное для успешных гетеродоксных планов, а согласие под сильного лидера.
Второй тезис, сформулированный экспертами 4 февраля: пакт стоит обсуждать, если будет какой-то вразумительный проект, в котором были бы определены предмет (содержание — по поводу чего соглашаться), участники, критерии оценки поведения участников и механизмы контроля выполнения обязательств. Особо подчеркивалась российская особенность: общество слабо структурировано, институты гражданского общества не развиты. Поэтому если даже можно назвать участников пакта, их представители не смогут взять на себя ответственность за поведение тех, кого они представляют, а последние не наделят их реальными полномочиями.
Общий вывод был таков: конечно, было бы хорошо, если бы пакт национального согласия удалось заключить, но это маловероятно. Властью пакт не будет востребован. На выборах лозунг согласия без сомнения выдвинут, но реальных дел не будет.
Учитывая сказанное, был подготовлен проект документа, который содержал ответы на поставленные вопросы и мог стать основой для предметного обсуждения. Такое обсуждение и состоялось 26 июня. В качестве материала на нем был предложен текст, приводимый в приложении. Участники обсуждения: О.Вьюгин, И.Клямкин, М.Урнов, Л.Якобсон, Е.Сабуров, В.Зорин.
Второй ситанализ проходил в существенно иной обстановке. В.В. Путин избран президентом, причем в I туре. Ему гарантирована поддержка Государственной Думы. Он уже внес законопроекты, кладущие начало реформе государственной власти и нацеленные на ограничение власти губернаторов. Рядом акций (задержание А.Бабицкого в Чечне, обыски в Медиа-Мосте и затем арест В.Гусинского) новая власть продемонстрировала готовность к жесткому подавлению недостаточно лояльных СМИ. Акции против Норильского никеля и Тюменской нефтяной компании вкупе с действиями против Медиа-Моста дали повод думать о наступлении на олигархов (пусть не всех). Вместе с тем, принятие правительством программы Г.Грефа через 2 дня после нашей дискуссии воспринято в обществе как решимость власти осуществлять либеральные реформы.
Ниже излагаются основные итоги второго обсуждения.
Первый вывод, однозначно поддерживаемый всеми экспертами: в настоящее время пакт общественного согласия или общественный договор не будет востребован властью. Подчеркнем — не то что не нужен, но не будет востребован. Такой же вывод, хоть и по несколько отличным основаниям, был сделан и в феврале.
В июне экспертами приводились следующие доводы.
Во-первых, договором общественного согласия новая власть считает, видимо, мандат доверия, полученный на президентских выборах, восприятие парламентом и обществом программы правительства, внесенных в Думу законопроектов. Наконец, сохранение устойчиво высокого рейтинга В.В.Путина .
Во-вторых, В.В.Путин справедливо оценивает положение России как продолжение нарастающего упадка, чреватого большими бедами для нации и страны. Свою миссию он видит в том, чтобы прекратить этот упадок и обеспечить подъем. Для достижения цели надо решить две задачи:
1) укрепление государства, абсолютно необходимое после «слабого государства» периода правления Б.Н.Ельцина;
2) либеральные рыночные реформы с целью создания эффективной рыночной экономики. Демократические права и свободы мыслятся как необходимые аксессуары того, что получится в итоге.
Идеи экономических реформ воплощены в программе
Грефа. Она содержит немало непопулярных мер, которые будут ущемлять на определенные сроки интересы различных слоев населения. Поэтому важны способы, которыми эти реформы будут проводиться.
Возможен способ, основанный на достижении общественного согласия по ключевым вопросам. Это способ трудоемкий, нервоемкий и небыстрый.
Другой способ — силовое давление, своего рода второе издание шоковой терапии, осуществляемое по мандату доверия избирателей. Давление оказывается на тех, кто сопротивляется:
— крупные владельцы капиталов (олигархи) с целью их «равноудаления» от власти, но не сразу всех, а начиная с менее лояльных и стремящихся по старой памяти влиять на политику;
— губернаторы, главы регионов, многие из которых создали на территории России анклавы другой экономики, другого права;
— нелояльные СМИ, которые, стараясь оставаться независимыми или поддерживая иные политические течения, позволяют себе критику властей, в том числе в осуществлении намеченных непопулярных планов.
Президент выступает с лозунгами «сильная Россия», «достойное место в мире», которые способны консолидировать народ.
Для достижения цели все средства хороши. Главный из них — принятие новых законов или изменение старых, благо контроль над Думой открывает этот путь. Партии и политические движения в основном поддерживают политику президента. Это и есть общественное согласие, никакого иного не нужно.
Но если не все получается гладко, то какие-то форточки для власти, как она полагает, должны быть оставлены: «Все будут играть по правилам, а мы будем как хотим. У нас в руках прокуратура, суд, правоохранительные органы. Олигарху: ты можешь кого-то купить, а мы тебя просто посадим».
Власть, по мнению экспертов, судя по всему, уже избрала авторитарный план, основанный на силовом давлении. И поэтому общественное согласие, разумеется, публично декларируемое, но как реальный способ решения поставленных задач, не нужно. Пока не нужно.
Фактор времени
Вместе с тем в политике существенен такой фактор как время. Сейчас не нужно. Но завтра ситуация может измениться, и пакт об общественном согласии потребуется. А еще через какое-то время идея вновь окажется бесполезной: поезд может уйти.
Конечно, пока сохраняется высокий рейтинг президента, а Дума и большинство граждан одобряют каждый его шаг, никаких пактов не требуется.
Но если Путин действительно намерен осуществлять намеченные планы, то он будет предпринимать непопулярные меры, ведущие к падению рейтинга, к усилению оппозиции в Думе. Наступит момент, когда договор об общественном согласии предстанет как конструктивная идея. Однако предложение ее со стороны власти в такой новой ситуации уже может быть воспринято как слабость.
Если предлагать со стороны власти, то сейчас, пока такое предложение было бы воспринято как акт доброй воли. Но это предполагало бы отказ от авторитарного плана, на что власть сейчас вряд ли пойдет. А зря, потом может быть поздно.
Другие силы
Тогда инициатором такого пакта может выступить не власть, а деловые круги, политические элиты, чьи интересы задеваются. Они не должны бояться того, что их инициатива будет воспринята как слабость. Напротив, она должна трактоваться как уступка, как шаг навстречу, предупреждающий появление более жесткой оппозиции, вынужденной защищать свои интересы. Еще лучше это предложение трактовать как помощь Президенту, чтобы консолидировать различные социально-политические силы на решение поставленных задач.
Сегодня складывается своего рода коалиция, (пока не оппозиция) крупного капитала, СМИ и правых сил, которые по разным причинам обеспокоены развитием событий, прежде всего опасностью передела собственности и нарушений прав человека. Они могли бы подхватить инициативу. Борис Немцов уже озвучил на встрече с президентом идею договора между властью и бизнесом. Но и этим силам откладывать не стоит, пока главные СМИ еще подконтрольны капиталу, пока авторитарный план не зашел слишком далеко, чтобы серьезно усложнить проблемы престижа, сохранения лица и т.п.
С другой стороны, не исключено, что именно упорные попытки реализовать авторитарный план дадут единственный шанс пакту об общественном согласии. Потому что усиление давления может поднять интерес к плану у тех, кто иначе не стал бы воспринимать эту идею всерьез. Речь идет не только о принятии, но и об исполнении гетеродоксного плана. Давление в процессе исполнения плана просто необходимо, пакт становится дополнительным средством его легитимации. «Я буду платить налоги, если они будут ниже и если я почувствую, что не платить опасно. По той же причине я буду избавляться от теневых схем, сначала частично, чтобы посмотреть, что получится. И подпишу пакт, чтобы быть в числе передовых общественных деятелей», — таков предполагаемый внутренний монолог предпринимателя.
Содержание пакта
Вопрос о целесообразности пакта зависит от его содержания. Обычно они заключались не только по экономическим, но и по политическим проблемам: в условиях очевидного раскола общества на два примерно равных лагеря, что исключало возможность и плавного преодоления этого раскола, и победы одной из групп над другой силовыми методами:
1) когда налицо раскол общества и политических сил, угрожающий судьбе страны (Испания: половина фашисты, половина коммунисты; Израиль: половина за мир с арабами, половина — за продолжение войны);
2) со стороны большинства населения — остро и ясно выраженное желание изменить ситуацию;
3) наличие национальной цели, способной увлечь общество. У испанцев такая цель была: «перейти Пиренеи», то есть воссоединиться с Европой, не с Африкой.
В России первые два условия если и существуют, то в смазанном виде, по крайней мере, сегодня. Поэтому кажется, что в политических соглашениях нужды практически нет.
Национальная цель ясна, ее еще раз сформулировал Путин в послании Федеральному собранию: поднять страну. Достойная цель, но будет ли ее достаточно?
Принципиально важный вопрос состоит в том, что должно быть предметом пакта. В известных прецедентах договоренности сводились к тому, что политическая борьба, борьба за власть может и должна продолжаться, но поле этой борьбы должно быть резко ограничено: борьба за власть не должна затрагивать проблемы экономического развития. Особенность российских условий, однако, состоит в том, что в стране не решены окончательно вопросы собственности (в частности, земельный вопрос), и поэтому экономика в целом не может быть выведена за пределы борьбы за власть.
Единственно о чем должна быть договоренность, это о том, что политическая борьба, борьба за власть будет продолжаться. Предметом пакта не может быть составление коалиции разных сил, связанных какой-то программой. Не в этом цель. Но поле политической борьбы должно быть ограничено. Например, из политической дискуссии выводятся экономические вопросы, закрепленные в пакте.
Принципиально важно: проводится та политика, сторонники которой победили на выборах. Согласие никоим образом не должно означать противоречивости и безответственности политики.
Пакт, таким образом, превращается в политическое соглашение по экономическим вопросам.
Из этих вопросов обычно гетеродоксные планы предполагают борьбу с инфляцией и соответственно ограничение требований на рост зарплаты, цен, бюджетных расходов. В наших нынешних условиях эта задача уже играет второстепенную роль.
Сегодня для пакта наиболее важны те задачи, которые связаны с образовавшимися институциональными ловушками, т.е. с получившими массовое распространение нерациональными нормами поведения и институтами, которые препятствуют развитию экономики, но преодоление которых связано с болезненными испытаниями, риском потерь, отказом от привычного образа жизни.
Таких тем, включая упомянутые в приложении, было названо три (список открыт):
— Теневая экономика
— Жилищно-коммунальная реформа
— Пенсионная реформа.
Кроме того, назывались реформы образования, здравоохранения и трудовых отношений, но о них было сказано, что они лежат в русле естественного развития событий и вряд ли могут стать предметом социального напряжения. Так, платность образования и здравоохранения стала фактом, вопрос только в рациональной легализации сложившегося положения.
Надо учесть и то, что есть такие темы, которые достаточно болезненны в социально-политическом плане, и тем не менее предметом пакта быть не могут, поскольку нерешаемы на основе согласия, например выравнивание условий конкуренции посредством отмены субсидий и преференций, либо судебная реформа.
Теневая экономика была признана достойным предметом пакта об общественном согласии. Более того, было отмечено, что это та проблема, с которой не удастся справиться одним силовым давлением, в рамках авторитарного плана. И в то же время, без ее решения программу модернизации и роста российской экономики осуществить не удастся. Отсюда повод для власти задуматься, насколько эффективным в сложившихся условиях будет авторитарный план, в том виде как он охарактеризован выше.
Действительно, многие явления теневой экономики могут быть изжиты посредством изменения экономических условий, поправок в законодательстве. Например, проводимые в рамках налоговой реформы снижение подоходного налога, введение регрессивного социального налога и сокращение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, могут радикальных образом изменить ситуацию с оплатой труда, вывести ее из тени. Но это отнюдь не значит, что эти вопросы не следует включать в пакт. Напротив, пакт мог бы повысить эффективность экономических методов. С другой стороны, любые обязательства в рамках пакта должны дополняться эффективными экономическими стимулами, мерами доверия и контроля со стороны государства. Особенно это касается операций с оффшорами, вывоза капитала и т.п.
Вместе с тем было высказано суждение, что пока содержание предложений по теневой экономике недостаточно убедительно технологически. Неясно, как все это делать. Нужна более серьезная проработка технологии.
Жилищно-коммунальная реформа предполагает полную оплату стоимости услуг населением и ликвидацию дотаций на содержание жилья со стороны бюджетов и предприятий. Для этого средства, выплачиваемые сегодня в виде дотаций надо передать населению либо в виде жилищных субсидий, либо как повышение зарплаты. При этом цены на услуги должны быть существенно снижены за счет развития конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, а также расширения и удешевления жилищного строительства.
Предметом общественного согласия может быть координация этих процессов, а также участие в них самодеятельных гражданских организаций с широкой информацией граждан.
Пенсионная реформа предполагает введение персонифицированных пенсионных счетов с внесением на них вкладов с начала трудовой деятельности, с увеличением этих вкладов за счет текущих доходов граждан, помимо взносов работодателей, наконец, поэтапное повышение пенсионного возраста до 65 лет для женщин и мужчин. Взамен государство может предложить только увеличение доходов, которое опять-таки должно пойти на выплаты в пенсионные фонды, только уже добровольные. Вся операция в сущности перераспределительная, но во времени и между поколениями. Кто-то теряет, кто-то находит. Нужно понимание в обществе того, что и зачем происходит, согласие и поддержка, прежде всего со стороны тех, кого пенсионная реформа коснется.
Из иных тем стоит все же выделить реформу трудовых отношений, где предстоит расстаться с виртуальными гарантиями занятости и других благ, идущих от социализма, и заменить их нормами рыночного хозяйства — реальной защитой прав наемных работников при большей свободе маневра для работодателей.
Возможны и другие темы, но они должны удовлетворять одному требованию — взаимная заинтересованность участников в наименее болезненном решении проблемы, уменьшение неопределенности для каждого из них, возникновение большего доверия.
Участники
Пакт — это, несомненно, соглашение элит, способных влиять на поведение стоящих за ними людей и организаций. Население не может быть субъектом договоренностей, с каждым в отдельности не договоришься. Формально, представительные органы в центре и на местах, на то и избираются, чтобы представлять население. Но, будучи избраны, они становятся одной из элит и в этом качестве являются потенциальным участником. Несомненно также участие бизнеса, организованных им союзов и ассоциаций. Необходимо также участие профсоюзов. И, естественно, региональных элит, губернаторов.
В первом ситуационном анализе на эту тему обсуждалась идея заключения пакта между «корпорациями», не в нынешнем понимании, а в духе «корпоративного государства» Муссолини или Франко, когда корпорация представляла группу интересов. Тогда пришли к выводу, что идея обанкротилась, она, правда, и сегодня может возбудить интерес как раз у сторонников авторитарного плана, поскольку такие «корпорации» могут быть образованы сверху как профсоюзы в роли приводных ремней. И сегодня ничего не стоило бы кнутом и пряником вернуть в это состояние, впрочем, они из него не очень-то и вышли.
Беда как раз в том, что институты гражданского общества неразвиты, а те что есть, не пользуются доверием, не могут брать на себя реальную ответственность. И это, возможно, главное препятствие для пакта.
Гораздо легче власти взять и всех построить, произведя серию «усмирительных операций», вроде тех, что сейчас осуществляются против губернаторов, олигархов и СМИ. Самое интересное, что большинство граждан поддержат подобные акции, насилие против тех, кто недавно сам насиловал власть. Да и на самом деле большинство их этой публики лучше всего понимает силу.
Пусть народ будет ликовать, пока бьют губернаторов и олигархов. Пусть их победят, а кто выиграет? Проблемы останутся нерешенными, более того загнанными вглубь. Регионами управлять надо, пусть не с этими губернаторами, и с выборными губернаторами лучше, чем через наместников, поскольку они берут ответственность перед населением. И местное самоуправление должно брать ответственность не перед губернаторами и быть независимым от них.
Вертикаль власти, о восстановлении которой заботится Президент и его помощники, со слов тех, кому ее восстановить пока не удалось, должна стать инструментом, с помощью которого и будет достигнуто укрепление государства. На деле продуктом, вероятней всего, окажется бюрократическая иерархия, традиционная для России, всякий раз стремящаяся к воспроизведению после очередных потрясений и всякий раз становящаяся источником новых потрясений. Исторический шанс к формированию гражданского общества, о котором всякий раз говорит В.В. Путин, снова будет упущен. И миссия его не будет выполнена.
Другой подход состоит в том, чтобы не концентрироваться на поиске внутренних врагов и не добивать их до смерти, даже если кто-то будет признан таковым. Нужно искать консенсус с теми реальными участниками социальных процессов, какие сегодня есть в России. Содействовать строительству гражданского общества из этого, пусть не слишком качественного материала. Пакт общественного согласия дает еще один шанс. И лучше использовать его до того, как новая волна конфронтации снова подорвет политическую стабильность и снова все придется начинать сначала.