Вопрос №2
АУЗАН А.А.: «В России эффективно исполняться будут лишь те законы, которые приводятся в действие не чиновником, а предпринимателем»
Для того чтобы законодательство исполнялось, оно должно содержать механизмы исполнения. В России эффективно исполняться будут лишь те законы, которые приводятся в действие не чиновником, а предпринимателем. Повторю, что успех закона о защите прав потребителей заключался именно в том, что, нажимая на рычаг судебной системы для решения своей личной проблемы, любой человек приводил этот закон в действие. Удивительно, что во время обсуждения закон о защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Государственной думе именно положение об иске в защиту неопределенного круга вызвало наибольшее противодействие депутатов. Причем, аргументов с их стороны практически не было, кроме соображения, что процессуальное законодательство к этому не готово.
В нашем обществе, как я уже отмечал, силен правовой нигилизм и весьма существенно расхождение между формальными и неформальными институтами. Я вновь обращусь к своему опыту распространения закона о защите прав потребителя. Мы не говорили людям, что этот закон защищает их права. Мы показывали, что их соседи выигрывают дела, и им возмещается моральный ущерб. Наш завистливый гражданин смотрел и думал: «Я попал в точно такую же историю, а ничего не получил». Конечно, судебная система технически не справляется с таким количеством процессов. Но благодаря тиражированию прессой отдельных прецедентов, у потребителей возникает, может быть, и ложное, но нужное ощущение, что в суде их вопрос будет решен в их пользу. Это заставляет предпринимателей и потребителей выстраивать новую систему взаимоотношений.
На мой взгляд, мы проиграли первый тур судебной реформы не только в контексте проблем малого бизнеса. Не было решен принципиальный вопрос – судебное сообщество так и осталось замкнутым и во многом зависимым. Поэтому в ближайшие годы реформы, а она будет долгой, придется исходить из того, что в России судебная система не работает. Поэтому надо создавать квазисудебные органы. Например, комиссии антимонопольного ведомства работают вполне эффективно и, несмотря на недостаточную пропускную способность, могут исполнять квазисудебную функцию в своей сфере.
Совершенно немыслимо каждое дело о создании административных барьеров решать через Конституционный суд. На каждое дело у нас уходит по полтора года. Поскольку через судебную систему отмена барьеров невозможна, это должны, руководствуясь квазисудебным регламентом, рассматривать комиссии по административным барьерам, в которых в обязательном порядке должны быть представлены предпринимательские и потребительские организации. Причем, процесс должен быть абсолютно прозрачен и понятен: по инициативе такой-то предпринимательской организации был поставлен вопрос о таких-то административных барьерах, рассмотрен в таком-то порядке, взвешены такие-то аргументы и принято решение. Постановления этих комиссий будет отменять или корректировать исполнительная власть.
Другого способа решения проблем, сопряженных с неэффективность судебной системы, я не вижу. Мне кажется, что квазисудебные органы необходимы в любом случае. И после успешного завершения судебной реформы останется потребность в досудебном решении споров. Можно допустить даже конкуренцию частных систем судопроизводства, связанных с третейскими судами, с арбитражной системой, поскольку в арбитражном суде невозможно решить спор хозяйствующих субъектов. К сожалению, проблема дерегулирования не охватывает всю совокупность этих вопросов.
Впрочем, я хотел бы еще раз подчеркнуть важность прецедентов и создания юридических сервисов на рынке гражданских услуг. Действительно, ведь гражданское общество – это своего рода рынок. И я полностью согласен со своей коллегой Натальей Фонаревой, сказавшей о положении закона о проверках, которое дает право присутствия ассоциации или юридического представителя в процессе инспектирования: «Может, стоит один раз оплатить услуги адвоката, который отошьет инспекцию так, что больше не придется тратиться на взятки». Это может принести результат, потому что зачастую инспекторы юридически безграмотны.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.: «Государственные органы должны нести экономическую ответственность за принимаемые ими решения»
Глубинные проблемы, поднятые в первом круге нашей дискуссии, в сочетании с вопросом об исполнении законодательства, который мы начали обсуждать, выводят нас на проблему соотношения государства и экономики. Для лучшего понимания зададим себе вопрос: для чего вводятся те или иные регистрации и постановления? С экономической точки зрения ответ очень прост: это делается или для того, чтобы производить стоимость, или для того, чтобы мешать этому. Неизбежный атрибут государства – налоги. Нет налогов – нет государства. И так ли уж необходимы другие функции государства, кроме обеспечения сбора налогов?
ЯСИН Е.Г.:
Но чиновники говорят, что без их лицензий дома будут рушиться, продуктами все отравятся, и вообще страна перестанет существовать.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Но такие задачи решаются применяемым во взаимодействии частных лиц механизмом tort law, т. е. законодательством о непреднамеренном причинении ущерба. Если произошло что-то, причинившее ущерб, то суд определяет виновного и назначает ему возместить потери. Поэтому когда законодательство будет исчерпывающе улучшено, для его исполнения понадобится распространение принципов tort law на взаимоотношения граждан и государства. Что это означает? Предположим, проверяющий приостановил деятельность предприятия, чем причинил ему ущерб. Если нарушение закона на данном предприятии подтвердил суд, то причинение ущерба оправдывается, но если в суде не было доказано нарушение закона, то проверяющий выплачивает предприятию компенсацию за причиненный ущерб.
Речь идет о совершенно ином принципе взаимодействия гражданина и государства в сфере экономики – к сожалению, нашему типу права не свойственном. Вышесказанное является той универсальной конструкцией, которую я предлагал внести в закон о государственной службе. По моему мнению, основной идеей закона о государственной службе должна стать экономическая ответственность за принятые решения – как индивидуальные, так и коллегиальные. Если в рамках частного tort law за непреднамеренное причинение ущерба надо отвечать своим личным имуществом, то и министерство должно отвечать за свои ошибки и недочеты. Когда взаимоотношения между предпринимателем любого ранга и государственным органом будут строиться по этой логике, чиновник трижды задумается, прежде чем что-то сделать.
Конечно, основные решения должны приниматься судебной системой, действующей в рамках Конституции. Однако я поддерживаю предложение Александра Аузана о создании в период реформирования судебной системы аналогов судебной системы – таких, как антимонопольные комиссии. Подобные же органы должны контролировать взаимодействия граждан и бюрократов. Кроме того, мы должны стимулировать широкое распространение принципа материальной ответственности за нечаянно причиненный ущерб.
ЯСИН Е.Г.:
Что вы думаете по поводу общественного совета, который помогал бы министерству экономического развития и торговли?
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Его создание чрезвычайно важно. Ведь все беды – от низкого уровня конкуренции. Недавно в Бюро экономического анализа мы работали над проектом «О разграничении функций государственного управления и предоставлении публичных услуг органами исполнительной власти и их учреждениями». Речь идет о предоставлении платных услуг государственными учреждениями. Мы пришли к выводу, что окологосударственная деятельность возможна как платная только в случае наличия конкурентного рынка оказания этой услуги.
ЯНОВСКИЙ К.Э. (начальник отдела социально-политического анализа Рабочего центра экономических реформ при правительстве РФ): «Существующая громоздкая судебная система должна быть трансформирована в компактный элитный корпус профессиональных судей по американскому образцу»
Я предлагаю присутствующим представить, что законодательство предельно ухудшено: в нем отменено все хорошее и, напротив, принято все самое плохое, что только можно себе представить, а отношения бизнеса и чиновников предельно клиентализированы. Опыт нацистской Германии и Польши периода осадного положения показывает, что спроса небольшой части бизнеса на правовой порядок вполне достаточно для развития структур, поддерживающих и защищающих правовые нормы. Сегодня впервые за долгие годы российские правозащитные организации начинают получать материальную поддержку не только в виде грантов зарубежных фондов, но и от отечественного бизнеса, что демонстрирует рост спроса на правопорядок в этой среде.
Что касается судебной системы, то даже после ее объединения дела будут обстоять по-прежнему плохо. Проблема заключается в самом судебном сообществе, о чем уже сказал Александр Аузан, постоянно себя воспроизводящим благодаря съездам, которые выбирают квалификационные коллегии, обладающие правом отстранения судей. Многие судьи были сняты с должностей не из-за происков спецслужб, это делали их собственные коллеги через квалификационные комиссии. В ходе обсуждения судебной реформы много говорилось о введении административной ответственности для судей. И обидно, что, в итоге, даже нынешние минимальные гарантии правопорядка были ослаблены.
Кроме того, судебная корпорация стремится к увеличению, ссылаясь на поддержку Уголовно-процессуальным кодексом сложных процедур процесса, предъявляющих высокие требования к институту суда. Для реализации этих процедур УПК необходимо по одному судье на три-четыре тысячи человек.
И еще один момент. В законопроекте Верховного суда говорится о том, что к 2010 году надо обеспечить среднемесячную оплату труда судьи в размере 200-300 долларов, а работника аппарата суда – около 50 долларов в месяц. Очевидно, что при такой зарплате работник аппарата за 300 долларов внесет в приговор любые изменения. Рассчитывать на что-то мы сможем, только если будет предъявлен спрос на трансформацию существующей громоздкой системы в компактный элитный корпус профессиональных судей по американскому образцу. Американская правовая система изначально строилась на смешении common law и civil law – при значительной роли прецендентного права там все же действовали законы. Причем, постоянно возрастал уровень законодательного регулирования. Поэтому нет никакого противоречия между кодифицированным правом и организацией элитного судейского корпуса.
ЯСИН Е.Г.:
В прецедентном праве к компетенции судьи относится не трактовка закона, а вынесение решения по существу разбирательства. В российской же практике закон прописывается как можно более детально, что существенно уменьшает ответственность, которая лежит на судье. Он избавляется от принятия самостоятельного решения. Важно только одно – чтобы оно было согласовано с законом. Но ведь от судебной системы очень многое зависит, даже, на первый взгляд, такие отвлеченные вещи, как степень развития фондовых рынков, которые в США и Великобритании гораздо больше, чем в континентальной Европе. Может, стоит задуматься над сменой правовой системы? Фактически мы оказываемся в ее ловушке. Хотя во Франции очень формализованная система права, но и там есть традиции беспристрастности высоко квалифицированного судейского корпуса, есть понятие корпоративной чести. В нашей же судебной системе после советского периода, кажется, ничего подобного и не осталось.
СОТНИКОВ М.А.: «Пусть не предприниматели, а сами чиновники подают в суд, если они не согласны с тем, как предприятие трактует тот или иной закон»
Один доцент кафедры бухгалтерского учета факультета экономики МГУ в качестве примера рассказывает студентам следующую историю. В 1993 году по закону экспортные сделки не облагались НДС. Некое предприятие поставляло стройматериалы за границу и на основе этого закона бухгалтерия НДС к уплате не начисляло. Через год пришла налоговая инспекция и сказала: «Да, закон такой есть, но у нас есть и инструкция к нему. По ней вы неправильно действовали». Оказалось, что фирма должна была вести этот договор на отдельном субсчете и запросить в налоговой инспекции заключение на выплату или невыплату НДС. Инспекция написала заключение и автоматически сняла с расчетного счета предприятия практически все оборотные средства. В конечном счете, этой фирме удалось выжить и заставить налоговую инспекцию вернуть деньги, но на это у нее ушло много времени и сил.
Российские чиновники действуют не по закону. Они так же, как и предприниматели, не читают «Российскую газету», в которой публикуются новые законы. Чиновники действуют по внутренним инструкциям той или иной министерской структуры. В последнее время они даже научились без проблем регистрировать в министерстве юстиции свои подзаконные акты. На принятый закон каждое ведомство пишет инструкции со своим пониманием того, каким образом он должен исполняться. Надо изменить существующий порядок вещей. Пусть не предприниматели, а сами чиновники подают в суд, если они не согласны с тем, как предприятие трактует тот или иной закон. Пусть не предприниматели спорят с налоговой инспекцией о размерах налоговых отчислений, а чиновники думают, как выиграть суд и снять с предприятия налоговые недоимки и штрафные санкции.
ЯСИН Е.Г.:
В последнее время количество эти инструкций стало меньше.
СОТНИКОВ М.А.:
Безусловно, ситуация улучшается. Но все равно чиновничество на каждый закон выпускает сеть своих инструкций, без которых они закон просто не применяют. Заложниками этой ситуации становятся предприниматели, ждущие выхода этих инструкций, поскольку без них бизнес стоит на месте. Например, вскоре вступит в силу новый Земельный Кодекс, но я уверен, что в Москве нет практически ни одной инвестиционно-строительной компании, которая бы знала, как строить жилой дом на федеральной земле, – все ждут инструкций.
Чиновники могут сколько угодно говорить, что лицензирование необходимо для того, чтобы строители хорошо строили, а продавцы торговали качественными продуктами питания. Но это далеко от правды. Все знают, что строительная лицензия в Москве стоит 300-500 долларов, и ее можно легко получить. Вокруг органов лицензирования и сертификации существует множество мелких фирм, которые за эти деньги заполняют за вас все формуляры, представляют своих специалистов со строительным образованием и получают лицензию. К сожалению, от этого строители не начинают лучше строить. Возможно, лицензировать риэлторскую, аудиторскую и строительную деятельность должны профессиональные союзы, но я в этом не вполне уверен.
ГРАЙВОРОНСКИЙ В.В.: «Единственный выход из сложившейся ситуации – создание конкуренции на административных рынках»
Я считаю, что государственный аппарат раздут, особенно на муниципальном уровне. Количество подлежащих исполнению функций, пунктов, документов и ведомственных инструкций позволяет им заниматься самым беззастенчивым вымогательством у предпринимателей. Тем более, за получаемую чиновниками зарплату нельзя ожидать от них никакой работы. Единственный выход из сложившейся ситуации – создание конкуренции на административных рынках. На всех праздниках налоговых инспекций Москвы восхваляли тех инспекторов, которые за год собрали больше всего штрафов и недоимок, а не тех, кто сохранил максимальное количество предпринимателей в подведомственном им районе. Пока будет существовать план по сбору налогов, пока будут распространяться внутренние секретные инструкции, которые чиновники даже не дают прочесть, пока, исходя из оборота компании, будут объявляться суммы, которые инспектор должен изъять в пользу государства, – будет продолжать беспредел.
Я хотел бы прокомментировать проводимые Александром Аузаном аналогии закона о защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с законом о защите прав потребителей. От того, что я купил некачественную колбасу и через суд возместил моральный и физический ущерб, нанесенный собственному здоровью, я не перестану ее есть, а просто буду покупать ее в другом магазине. Но с налоговой инспекцией я буду судиться только тогда, когда невозвращение изъятой у моего предприятия суммы на расчетный счет будет означать закрытие предприятия. Пока я, договорившись с инспектором и вручив ему определенную сумму, смогу продолжать свою деятельность, пока речь не будет идти о закрытии предприятия, ни в какой суд я не пойду.
ЯСИН Е.Г.:
Правозащитник Сергей Ковалев в одном из своих публичных выступлений говорил, что поскольку предприниматель не хочет и не будет идти на прямой конфликт с чиновником, то этим должны заниматься профессиональные структуры, которые бы представляли интересы бизнеса. Если гражданин не может отстоять свои права и свободы, то риск этой деятельности берут на себя правозащитные организации. В принципе, они могли бы помогать и предпринимателям. Что вы думаете по этому поводу?
СОТНИКОВ М.А.:
Я согласен с Александром Аузаном в том, что важнейшую роль играют прецеденты. Они, действительно, вдохновляют предпринимателей. Если на уровне городского или Верховного суда решение было вынесено в пользу предпринимателя, то, как правило, оно в виде фотокопий или по электронной почте распространяется среди предпринимателей и позволяет им более уверенно чувствовать себя при столкновениях с налоговыми органами.
ЯСИН Е.Г.:
Какие перспективы, по вашему мнению, есть у бизнес-ассоциаций?
СОТНИКОВ М.А.:
Малый бизнес вряд ли сможет участвовать в создании таких ассоциаций, поскольку ему просто не на что будет их содержать. Более вероятной мне представляется самоорганизация среднего бизнеса. Когда создавалась «Деловая Россия» – ассоциация представителей среднего бизнеса, интерес к ней был очень высок. Но после встречи с президентом, на которой присутствовало пять-шесть человек и которая, на мой взгляд, не дала никаких результатов, интерес к «Деловой России» начал угасать.
ЯСИН Е.Г.:
Складывается впечатление, что «Деловая Россия» – это инициированная администрацией акция по ослаблению РСПП. Туда даже привлекались компании, которые состоят в РСПП. Единственный человек, заинтересованный в развитии этой организации, – ее руководитель Игорь Лисиненко, назначенный сверху. Поэтому я думаю, что в нынешнем виде «Деловая Россия» просто не справится с продекларированными ею задачами. Необходимы объединения, формирующиеся снизу, – только они смогут эффективно лоббировать интересы бизнеса, а не только выполнять политические функции.
АЛЕКСАНДРОВ А.Ю.: «Необходимо провести ревизию государственных функций и отказаться от неоправданного контроля»
Я не согласен с Максимом Сотниковым в том, что лицензированием должны заниматься общественные организации. Подобный опыт был на фондовом рынке, когда Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) объявила, что регистрацией на рынке будут заниматься общественные организации. Это привело к еще большей закрытости рынка, потому что прежде чем войти на него, надо было заплатить за вход той или иной общественной организации. Поэтому я считаю, что передача государственных функций общественным организациям недопустима. Государственные функции должно исполнять государство.
Проблемы же с самим государством возникают тогда, когда оно начинает вмешиваться в те сферы, вторгаться в которые в принципе не должно. Государство не должно следить за качеством продуктов питания, оно должно контролировать лишь то, чтобы они не наносили ущерба здоровью потребителей. Основная функция государства – обеспечение безопасности граждан. Как только оно отходит от этой функции и начинает рассуждать о качестве, то речь начинает идти о надзоре за качеством. Однако качество – понятие неоднозначное, относящее скорее к вкусу и выбору потребителя, чем к некоей бюрократической инструкции. Например, в настоящий момент на российском табачном рынке наблюдается перепроизводство, и проблема продавца, в первую очередь, в том, чтобы покупатель выбрал именно его товар. Качество повышается благодаря конкуренции. Поэтому государство не должно вмешиваться в эту сферу. Необходимо провести ревизию государственных функций и отказаться от неоправданного контроля.
Что касается отношений бизнеса и бюрократии, то я думаю, что не надо видеть в лице каждого бюрократа врага. Бюрократ – это профессионал, выполняющий определенные государственные функции. Среди чиновников так же, как и среди представителей других специальностей, есть люди более или менее профессиональные. Мы жалуемся на нами же созданную систему кормления тех маленьких бюрократов, которых мы все время ругаем.
ЛИПАТОВ М.:
Общественные организации могли бы быть полезны, если бы они проводили постоянный мониторинг ситуации на административных рынках. Сегодня некоторые крупные фирмы, изучая интересующие их юридические вопросы, создают маленькую фирму: регистрируют ее, проводят какие-то финансовые операции, отдают ее на растерзание налоговой инспекции, а потом идут в суд и смотрят, возможно ли выиграть такое дело или нет. Я думаю, что можно было бы примерами таких процессов урезонивать чиновников и показывать предпринимателям, что и у государства можно выиграть в суде.
И все же, как правильно отметил Максим Сотников, ни один бизнесмен не будет вступать сегодня в конфронтацию с чиновником, если с ним легче договориться. Ведь несложно узнать состав его семьи, что нужно его жене. И если я заплачу ему какие-то деньги, то этот чиновник расскажет мне, как отбиться от следующей проверки. У предпринимателя и чиновника нет никаких формальных отношений. Поэтому конфликтовать между собой нам бесполезно. С чиновниками надо договариваться, потому что они тоже люди и тоже хотят есть.
ГЛАЗАТОВА М.К.: «Неумение работать с законодательством и корректно апеллировать к нему и вызывает многие конфликты между проверяющим чиновником и предпринимателем»
Я согласна со многим вышесказанным. Мой опыт общения с приезжающими в Москву представителями мелких подразделений санитарно-эпидемиологического надзора и хозяевами небольших предприятий показывает, что наши сограждане фактически не осознают свои права и обязанности и совершенно не посвящены в основы российской правовой системы. Им никто не объясняет, что при наличии двух законов, вступивших в силу в разное время, вышедший ранее должен быть приведен в соответствие с более поздним. Неумение работать с законодательством и корректно апеллировать к нему и вызывает многие конфликты между проверяющим чиновником и предпринимателем. Правовое сознание должно быть заложено в человеке с детства.
Что касается реплики Максима Сотникова об образовании и эффективности работы чиновников, то я считаю, что надо ввести квалификационный экзамен работников контролирующих инстанций. У инспекторов очень низкий уровень знаний. Они действительно действуют не согласно законодательству, а согласно выданным им инструкциям.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Сначала мы начнем контролировать контролеров, а потом тех, кто контролирует контролеров. А если какому-то гражданину очень захочется занять должность проверяющего, то никакой экзамен не помешает это сделать. Ведь экзамен, в конце концов, можно купить.
ГЛАЗАТОВА М.К.:
Покупка экзамена – это правонарушение. Ведь вы не сможете устроиться на работу в солидное учреждение без высшего образования. Так и на государственной службе должен существовать определенный набор требований к работникам.
Немаловажный вопрос – финансирование государственных функций. Многие негативные стороны государственного контроля связаны с тем, что чиновникам попросту недоплачивают. Новый председатель Госстандарта Алешин на заседании комиссии по административным барьерам рассказал, что у него 2200 инспекторов, и если выделяемую сумму на оплату их труда разделить на их количество, то зарплата каждого инспектора составит около 200 рублей. Поэтому они просто вынуждены зарабатывать сторонними способами, в частности через разрешенные государством платные услуги. Возможно, что истоки нынешних проблем в том, что когда-то эти службы были переведены на хозрасчет. Но, тем не менее, государственный контроль государство должно обеспечивать в полном объеме.
Эти вопросы частично решаются благодаря потребительскому спросу. Высокий потребительский спрос сам по себе выравнивает рынок, развивает конкуренции и, в итоге, поднимает качество товара. Возможно, вложение средств в социальную сферу смогло бы стимулировать развитие предпринимательства, поскольку эти деньги все равно возвращались бы к предпринимателям.
ЯСИН Е.Г.:
В российской экономике до сих пор достаточно велик нерыночный сектор. Он составляет около ее трети, предлагая гражданам свои услуги под видом государственных функций. Мы получаем дешевые жилье, электроэнергию, коммунальные услуги и соответствующую небольшую зарплату, что и является причиной низкого спроса. Бюджетные средства уходят на дотирование вышеперечисленных благ.
КРЮЧКОВА П.В. (программный директор Конфедерации обществ потребителей): «Пока не будет изменены установки чиновника, количество нормативных актов будет только увеличиваться»
Все присутствующие согласились с тем, что проблема дебюрократизации связана, по крайней мере, с двумя другими сферами – с судебной системой и реформой государственной службы. Конечно, можно продолжать биться со следствием и обдумывать механизмы борьбы с каждым подзаконным актом, но давайте зададим себе вопрос: а почему эти подзаконные акты вообще возникают? За каждым из них стоит прямой материальный интерес выпускающих их чиновников, которые прекрасно понимают, что чем сложнее и запутаннее система, тем больше у них возможностей для получения незаконных и полузаконных дополнительных доходов.
Здесь уже говорилось о том, что вся система государственного контроля построена на количественных показателях: сколько штрафов изъято в бюджет, сколько предпринимателей оштрафовано, сколько предупреждений вынесено. И ни в одной административной сфере контроль над работой чиновников не строится на показателях количества предотвращенных правонарушений. Пока не будет изменены установки чиновника, количество нормативных актов будет только увеличиваться. Таким образом, проблема реформы государственной службы делится на два аспекта. Можно сделать чиновничий корпус элитным и, тем самым, пресечь взяточничество, но при сохранении установки на количественные показатели проблема подзаконных актов не будет решена. Изменение же установок и способов контроля без создания адекватной материальной базы тоже не переломит ситуацию. Необходима комплексная работа над этими аспектами, которая, по всей видимости, займет достаточно много времени.
Если говорить о ближайшей перспективе, то можно попробовать перевернуть ситуацию, максимально усложнив для чиновника наказание предпринимателей. Пусть контролирующий орган подает на бизнесмена в суд, если считает, что последний нарушил закон. В то же время я разделяю идею Виталия Тамбовцева относительно создания механизмов материальной ответственности государственных служащих, хотя без кардинальной административной реформы она не реализуема. Предположим, в районной больнице потребителю оказали платную услугу, нанесли ущерб его здоровью, он подал в суд, выиграл, и больница честно выплатила ему все, что положено, из собственного бюджета. Но это приведет к тому, что все население данного района останется без качественной медицинской помощи, поскольку штрафная санкция по одному такому иску равна бюджету районной больницы. Поэтому пока у чиновника не будет личных материальных ресурсов для такой ответственности, проблема не будет решена.
ЯСИН Е.Г.:
Но даже если поднять чиновнику зарплату в сотни раз, он все равно не сможет нести полную материальную ответственность, имея возможность одним росчерком пера нанести ущерб в тысячу раз превышающий собственный оклад.
КРЮЧКОВА П.В.:
Теоретически этот вопрос решается через страхование ответственности. Человек, принимающий решения, не может за них не отвечать. Причем, лучше, чтобы это не происходило за счет государственного бюджета. Он должен отвечать либо своим имуществом, либо страхуя свою ответственность. Что касается увольнения государственных служащих, то тут можно воспользоваться различными внесудебными системами урегулирования споров, которые уже апробированы на Западе. Например, в Великобритании существует система отраслевых амбуцманов, две трети которых представляют собой частные структуры, рассматривающие споры между бизнесменами-конкурентами или между предпринимателем и гражданином, а треть – государственные структуры, занимающиеся разрешением споров о выполнении государственных функций. Воспроизведение этой схемы возможно и в России.
И еще один момент. Если мы говорим, что чиновники поддерживают систему административных барьеров, то давайте признаемся, что в этом заинтересован и сам бизнес, по крайней мере, часть его. Уже сформировалась прослойка бизнеса, зарабатывающая непосредственно на барьерах, а именно – помогая своим коллегам их преодолевать. Кроме того, в установлении непреодолимых стандартов заинтересован ряд компаний, уже завоевавших свое место под солнцем и не желающих допускать на свои рынки новых конкурентов. Пока бизнес не научится жить в условиях свободной и честной конкуренции, изменения нынешней ситуации ожидать не приходится.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.: «Предприниматель должен встречаться с государством только при регистрации его как налогоплательщика и в случае нарушения им закона»
В США большинство конфликтов, связанных с контрактами, разрешаются частным образом, чаще всего просто разрывом отношений. Практически совпадающие с американскими данные по России 1997 года лишь подтверждают то правило, что все предпочитают неформальные отношения, если они дешевле, чем формальные. Но вопросы государственного регулирования в США были решены еще во времена Рузвельта в пользу предпринимателей, в то время как в России непомерно широкие функции государства остаются первоочередной проблемой.
Что касается зарплаты чиновников, то в середине прошлого века американский исследователь Нисканен выдвинул теорию, пока не опровергнутую, что бюджет любого государственного ведомства в два раза больше, чем он должен быть. Поддерживая то, что государство разрешает ведомствам за счет дополнительных услуг пополнять свои бюджеты, мы лишь укрепляем определенный миф, достаточно выгодный чиновникам. Но если говорить об их ответственности, то она, безусловно, должна страховаться государством или самими бюрократами, особенно учитывая то, что зачастую их решения касаются чужих денег, т. е. денег налогоплательщиков.
В целом же, мы должны сделать все для минимизации неизбежности встреч чиновников и бизнесменов. Предприниматель должен встречаться с государством только при регистрации его как налогоплательщика и в случае нарушения им закона.
ЯСИН Е.Г.:
Дерегулирование минимизирует государственные функции, но определенные области все равно останутся под контролем чиновников. И здесь необходимо исключить возможность бюрократического произвола. Одни считают, что для этого в рамках административной реформы деятельность каждого подразделения и чиновника должна быть подробно описана в инструкции. Другие сомневаются в правильности этого пути, поскольку подобные регламенты, по сути, являются теми же самыми ведомственными инструкциями.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Исполняя определенный набор функций, государство в лице чиновника должно предоставлять предпринимателю или гражданину результат. Если желаемый клиентом результат не достигнут, то возникает конфликт, который должен разрешать специальный орган. При разборе конфликта выясняется, какая сторона несет ответственность, в одном случае, за неправильно принятое решение, в другом – за противоречащее закону желание. И причем здесь инструкции? В США пытались внедрить систему контроля и поощрения за выполнение процедур – т. н. система performance standards, но существенных улучшений она не принесла. В целом, единственный способ справиться с чиновниками – отодвинуть их в сторону от принятия каких-либо решений.
ЯСИН Е.Г.:
Но кто тогда будет собирать налоги? В Америке пытались тюрьмы и таможню отдать в распоряжение каким-то частным фирмам. Не слышно, чтобы это принесло успех.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Есть замечательный средневековый опыт – откуп налоговых округов. Тогда соответствующий покупатель по конкурсу должен был сдать государству определенное количество денег.
ЯСИН Е.Г.:
Николай Аксененко практиковал это в МПС уже несколько лет: продавал доходы российских железных дорог в Швейцарию, получая от этой фирмы единовременно два миллиарда долларов, в то время как она зарабатывала четыре миллиарда.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Такая ситуация стала возможна в МПС именно потому, что министерству путей сообщения законодательно разрешено совмещение функций государственного управления и хозяйственной деятельности.
ЯНОВСКИЙ К.Э.:
Анализируя международный опыт, я столкнулся с тем, что во многих странах инструкции пишутся не очень подробно. В конце 2000 года на круглом столе «Бизнес и власть» в Фонде «Либеральная миссия» один предприниматель с восторгом рассказывал, как в Швейцарии можно индивидуально договориться с налоговым инспектором. Но почему же Швейцария не настолько криминализована? Для повышения прозрачности необходима политическая оппозиция, необходимо существование негосударственных электронных СМИ, которые были бы заинтересованы в этой прозрачности. Ведь причиной Уотергейта стали не доблестные американские журналисты, а то, что они были материально заинтересованы в полном освещении деятельности президента Никсона.
ТАМБОВЦЕВ В.Л.:
Из вышесказанного следует, что государство, заинтересованное в экономическом росте, должно воспитывать оппозицию, чтобы она – причем, не за государственные деньги – повышала эффективность сбора налогов данной властью. Это очень верное соображение.
СОТНИКОВ М.А.:
После стольких контраргументов я не могу не согласиться с тем, что не следует передавать функции лицензирования саморегулирующим организациям. Действительно, во многих барьерах заинтересованы сами бизнесмены. Зачастую именно предприниматели развращают чиновничество, ежедневно выплачивая им взятки. К сожалению, бизнесмену практически всегда удобнее заплатить, чем терять время. Но мне кажется, что введение новых инструкций не снимет этих вопросов. Вероятно, пройдет еще много времени, прежде чем люди в нашей стране начнут уважительно относится к закону и, главное, друг к другу.
ГРАЙВОРОНСКИЙ В.В.:
В должностных инструкциях скорее всего я описывал бы то, что нельзя делать тому или иному чиновнику. Но основную нашу задачу я вижу в борьбе с одиозными ведомственными инструкциями, может быть, с помощью министерства юстиции или общественных объединений предпринимателей. В стратегическом же плане нам надо думать о подготовке новых чиновников: с другим образованием, другой ответственностью и, соответственно, другой зарплатой. Сегодняшнее чиновничество – это малооплачиваемая низкоквалифицированная группа. Очевидно, что все эти изменения произойдут не завтра. Пока же при встрече с чиновником я все равно буду пытаться с ним договориться и вступлю с ним в открытый конфликт, только если он загонит меня в угол.
ЯСИН Е.Г.:
Я понимаю позицию наших предпринимателей, которые живут сегодняшним днем. Но с точки зрения формирования эффективной и гибкой экономики с высокими темпами роста она несостоятельна. В своих рассуждениях мы часто не выходим за рамки, очерченные российским традиционным путем развития, губительным для страны в современных условиях. К сожалению, очертив круг проблем, сегодня мы не определили механизмов выхода из создавшейся ситуации. Можно повысить зарплату государственным служащим, но чиновники от этого не изменятся и лучше работать не будут. Так же, как и введение новых инструкций, касающихся взаимоотношений чиновника и предпринимателя, может породить новые источники злоупотреблений.
В то же время мы видим, что правительство принимает меры, чтобы как-то изменить ситуацию, что у него есть какая-то стратегия. И мы надеемся, что ее поэтапная реализация будет воздавать новый опыт, более обнадеживающий, чем сегодняшний. Поэтому Фонд «Либеральная миссия» намерен регулярно проводить подобные семинары, чтобы отслеживать реализацию принятых законов по дерегулированию и предлагать новые решения вопросов, касающихся взаимоотношений бизнеса и государства.