Нина Вишневская.
«Законодательство о защите занятости и его влияние на функционирование рынка труда»

(основные межстрановые закономерности)

История вопроса

Отдельные составляющие рыночной системы обладают различными адаптационными возможностями к постоянно меняющимся внешним условиям и импульсами внутреннего развития. И, пожалуй, рынок труда можно отнести к наиболее консервативным ее элементам. Именно поэтому особую роль приобретают действия государства в этой сфере. Если, уловив «веяния времени», государство успевает оперативно переориентировать свою политику, то оно может оказать крайне позитивное влияние на процессы, происходящие в области занятости и безработицы. В противном случае сохранение устаревших ориентиров способно стать препятствием для эффективного использования рабочей силы и, в конечном итоге, затормозить экономическое развитие. В свою очередь формы и инструментарий государственного вмешательства, цели, которые ставятся при реформировании рынка труда, зависят от многих факторов, в том числе от сложившейся институциональной модели, особенностей структурной политики, состояния межстрановой конкуренции, динамики демографических процессов и т. д.

Трудовое законодательство выступает одним из главных инструментов, с помощью которого государство как «совокупность общенациональных учреждений для осуществления политической власти» влияет на состояние рынка труда. Эта отрасль права регулирует многие аспекты трудовых отношений, включая определение минимальной заработной платы, прав рабочих на представительство своих интересов, стандартов безопасности, продолжительности рабочего времени, а также законодательных норм о защите занятости.

В западноевропейских странах трудовое законодательство в его современном виде формировалось на протяжении первых послевоенных десятилетий в рамках утверждения концепции государства всеобщего благосостояния. Во многом это было связано с распространением идей социальной солидарности, которые стали следствием пережитых многими странами катаклизмов Второй мировой войны вкупе с чрезвычайно благоприятными экономическими обстоятельствами послевоенного периода. Важнейшей функцией государства всеобщего благосостояния стало поддержание социального равновесия. В условиях, когда работник априори является более слабой стороной в своих взаимоотношениях с работодателем, государственные институты в лице законодательной, исполнительной и судебной системы взяли на себя роль органа, устанавливающего правила игры для главных участников рынка труда и следящего за их исполнением. Не менее важным является и то, что государство само стало выступать в качестве третьей стороны, принимая активное участие в процессе заключения коллективных соглашений на национальном, либо отраслевом уровне, а также осуществляя функции работодателя по отношению к служащим и работникам государственного сектора.

В 1970-е годы законодательство о защите занятости (ЗЗЗ) как часть трудового законодательства получило новый импульс к дальнейшему расширению. Если в первые послевоенные десятилетия в условиях высоких темпов экономического роста и низкого уровня безработицы ЗЗЗ рассматривалось преимущественно как средство поддержания социального мира, то по мере ухудшения экономической конъюнктуры и обострения ситуации на рынке труда его попытались использовать в качестве одного из главных инструментов предотвращения массовой безработицы. Ужесточения коснулись всех звеньев системы трудовых отношений. Именно в эти годы были введены серьезные законодательные ограничения на проведение массовых увольнений, увеличены сроки заблаговременного уведомления о предстоящих увольнениях и т. д.

Несмотря на то, что законодательство о защите занятости действовало во всех развитых экономиках, общие тенденции по-разному проявлялись в каждой конкретной стране. К началу 1980-х годов единственной страной, в которой контроль государства над рынком труда был слаб, оставались США с их исторически сложившимися традициями индивидуализма, частной инициативы и – одновременно – личной ответственности агента. В европейских государствах, а также странах Тихоокеанского региона (Японии, Австралии, Новой Зеландии) работодатель при принятии решений о количестве используемой рабочей силы должен был считаться с множеством законодательно устанавливаемых ограничений. Самая сильная зарегулированность трудовых отношений была характерна для стран Южной Европы – Испании, Италии, Греции.

Основные элементы законодательства о защите занятости

Законодательство о защите занятости – один из важнейших элементов трудового законодательства. Его значимость определяется не только регулированием положения всех лиц, работающих по найму, но и самым непосредственным влиянием на эффективность функционирования рынка труда: динамику занятости и безработицы, перераспределение рабочей силы и рабочих мест, благосостояние отдельных групп рабочей силы (в частности, социально наиболее уязвимых) и весь механизм адаптации рынка труда к разного рода шокам.

Непосредственным объектом регулирования законодательства о защите занятости является набор стандартов в области труда, которые условно можно разделить на четыре большие группы:
— процедуры найма и увольнения, сроки заблаговременного уведомления работника о предстоящем увольнении, размеры выходного пособия, необходимость уведомления профсоюзного органа или специального государственного института о предстоящем высвобождении рабочей силы;
— особые процедуры проведения массовых увольнений;
— защита работника от несправедливого увольнения;
— виды трудовых договоров (с открытым сроком действия и срочные контракты), допуск на рынок труда агентств, предоставляющих временных работников.

В странах с развитой рыночной экономикой нормы, устанавливаемые законодательством, являются центральным элементом всей системы защиты занятости. Однако эту же функцию могут осуществлять еще два института – коллективно-договорная и судебная системы. Выполнение различными институтами функций по защите занятости в значительной степени переплетено. В отдельных странах законодательно определяются лишь минимальные стандарты, которые получают дальнейшее развитие (причем, неодинаковое) в трудовых соглашениях между профсоюзами и работодателями.

В свою очередь практика коллективных договоров может оказывать обратное воздействие на законодательные нормы. Это происходит тогда, когда те или иные положения о защите занятости, фиксируемые в отдельных коллективных соглашениях – зачастую более жестких по сравнению с законодательными нормами, – с помощью государственных органов распространяются на какой-либо сектор или даже на всю экономику. Подобная практика получила достаточно широкое распространение в таких странах, как Япония, Норвегия, Швеция, Великобритания и США¹.

Важную роль в качестве регулятора трудовых отношений играет судебная система, особенно в тех странах, где она основана на прецедентном праве, а также в тех экономиках, где национальное трудовое законодательство устанавливает лишь минимальные стандарты. Роль судебной системы особенно велика при рассмотрении споров между работником и работодателем по поводу несправедливого увольнения. В то же время судебной системе как третейскому институту не всегда удается сохранять полную беспристрастность. Положение на рынке труда оказывается одним из факторов, который влияет на принимаемые судами решения. Об этом свидетельствует тенденция к увеличению количества выигрываемых работниками трудовых споров в кризисные периоды роста безработицы².

Наконец, в отдельных странах разнообразные меры по защите занятости, зачастую отсутствующие в законодательстве и коллективных договорах, могут вводиться в рамках социальных планов отдельных компаний. Например, несмотря на отсутствие законодательства о выплате выходных пособий 15-36% американских компаний (в зависимости от их размера) при увольнении выплачивают своим работникам пособия в рамках социальных планов³.

При анализе особенностей той или иной модели ЗЗЗ нельзя обойти проблему практического применения (enforcement) трудового законодательства. Даже в промышленно развитых странах возникают такие ситуации, когда жесткие нормы, зафиксированные в законодательных актах, на деле не применяются. Это происходит либо потому, что работники не осведомлены о возможных юридических способах защиты своих прав, либо потому, что у государства нет достаточных средств для обеспечения выполнения законодательных норм в случае их нарушения работодателями. В настоящее время проблема enforcement’а наиболее остро стоит перед такими развивающимися странами, как Мексика, Бразилия, государства Юго-Восточной Азии.

Курс на либерализацию законодательства о защите занятости

Уже в начале 1980-х годов сложившаяся система трудового законодательства оказалась перед необходимостью серьезного реформирования. Ужесточение ЗЗЗ, которое рассматривалось в промышленно развитых странах как важное средство поддержания уровня занятости, привело к противоположным результатам – росту безработицы, усилению неравенства и т. д. Импульсы, которые исходили непосредственно от рынка труда, свидетельствовали о том, что жесткое ЗЗЗ не оправдывает возложенных на него задач. Подробно о влиянии ЗЗЗ на функционирование рынка труда мы остановимся ниже. Здесь же мы хотели бы кратко обозначить основные причины, побудившие развитые страны взяться за пересмотр сложившейся системы защиты занятости:

— ограничения на процедуру увольнений, введенные в 1970-е годы и направленные на предотвращение роста безработицы, оказались неэффективными с точки зрения смягчения ситуации на рынке труда. С 1971 по 1981 гг. в странах ОЭСР в целом безработица увеличилась с 3,5% до 6,6% экономически активного населения;

— одновременно стало очевидно, что страны с более либеральной системой защиты занятости, демонстрируют более высокие адаптационные возможности при столкновении с экзогенными шоками. Так, США сумели справиться с проблемой безработицы гораздо быстрее других развитых стран. После 1983 года, когда уровень безработицы в этой стране достиг своего максимума (9,5%), он начал устойчиво снижаться, а в конце 1990-х годов был в два раза ниже среднеевропейского показателя;

— рынок труда все больше приобретал сегментированный характер, когда относительно высокая защита «инсайдеров», поддерживаемая влиятельными профсоюзами через систему коллективных договоров, сопровождалась сокращением возможностей трудоустройства для «аутсайдеров». В результате обострились структурные проблемы безработицы. Уровень безработицы среди молодежи и женщин значительно превысил средние показатели. Увеличение длительности поиска работы серьезно обострила проблему продолжительности безработицы;

— гарантии занятости, способствовавшие увеличению продолжительности работы на одном месте, вступили в противоречие с новыми потребностями производства в повышении мобильности персонала, которое было продиктовано необходимостью структурной перестройки отраслевой структуры экономики и ее технологической базы;

— со стороны работников все острее ощущалась потребность в гибких графиках работы. Спрос на нетипичные формы занятости был особенно высок со стороны молодежи и женщин, заинтересованных в сочетании трудовой деятельности с учебой или выполнением домашних обязанностей и воспитанием детей.

Жесткая система защиты занятости, которая не оправдала возложенных на нее задач, оказалась перед необходимостью серьезного реформирования. С начала 1980-х годов страны с развитой рыночной экономикой постепенно отказывались от политики жесткого регулирования трудовых отношений. В качестве приоритетной была поставлена задача повышения гибкости рынка рабочей силы. Это подразумевало ослабление прямого вмешательства государственных институтов в сферу занятости, отказ от жесткой регламентации поведения основных контрагентов трудовых отношений, усиление роли договорных отношений между работодателем и работником, снятие различных ограничений в отношении форм занятости, рабочего времени и т. д. Именно усиление гибкости рынка труда стало рассматриваться в качестве основного инструмента для более полного использования человеческих ресурсов и снижения безработицы до приемлемого уровня. Такое определение приоритетов привело к пересмотру многих составляющих государственной политики, включая систему страхования от безработицы, активные программы на рынке труда и т. д. Одним из главных элементов этой политики стал пересмотр ЗЗЗ.

Каковы же были основные направления реформирования системы защиты занятости в последние десятилетия?

Следует сразу оговориться: несмотря на то, что реформа ЗЗЗ проводится в странах с развитой рыночной экономикой на протяжении последних двадцати лет, она еще далека от своего завершения. Изменения трудового законодательства ни в коей мере нельзя назвать кардинальными, а их результаты зачастую носят противоречивый характер. Нередко либерализация одних элементов ЗЗЗ сопровождается ужесточением других ее элементов. Однако общий вектор реформ в области ЗЗЗ, проведенных в промышленно развитых странах в 1980-е и 1990-е годы, просматривается достаточно четко: ослабление зарегулированности рынка труда, возвращение работодателю большей свободы при решении вопросов, связанных с использованием рабочей силы, и одновременно законодательное разрешение новых, гибких форм занятости, потребность в которых испытывает не только работодатель, но и работник.

Для оценки особенностей ЗЗЗ важно понимать, что в странах с развитой рыночной экономикой различные категории работников обладают неодинаковым набором средств защиты своей занятости. Степень этой защиты зависит от характеристик самого работника: стажа работы, в том числе на данном предприятии, профессиональной принадлежности к «синим» или «белым» воротничкам; особенностей – размера и отрасли – предприятия, на котором он работает. Однако основной водораздел в вопросах защиты занятости проходит между работниками, занятыми на условиях постоянных контрактов с неограниченным сроком действия, с одной стороны, и работниками, нанятыми на условиях временных контрактов (к ним относят и работников агентств по предоставлению временного персонала) – с другой.

Основной особенностью реформы ЗЗЗ стало то, что отдельные сегменты рабочей силы оказались в разной мере затронуты проводимыми преобразованиями. Наименьшим изменениям подверглось законодательство, регулирующее трудовые отношения основного ядра работников, т. е. имеющих постоянный контракт. Либерализация трудового законодательства происходила как бы по краям основного ядра занятых, касаясь преимущественно периферийных сегментов рабочей силы, прежде всего работающих на условиях временного трудового соглашения. Выбрав подобный путь реформирования ЗЗЗ, правительства западных стран стремились избежать серьезной конфронтации с рабочими организациями, в первую очередь, профсоюзами, которые, несмотря на снижение своего политического влияния, оказывали и продолжают оказывать противодействие существенным изменениям в защите занятости работников, имеющих бессрочный трудовой договор.

Жесткость законодательства различных стран о защите занятости наиболее многочисленной группы агентов, работающих по постоянным контрактам, может быть оценена по четырем основным критериям. Первая группа показателей оценивает сложность различных процедур, предшествующих увольнению; вторая – особенности национального законодательства, касающегося длительности официального уведомления работника о предстоящем увольнении и размере выходного пособия; третья – процедуры обжалования работником своего увольнения; и, наконец, четвертая группа показателей дает возможность сравнить практику разных стран в случае коллективных высвобождений.

Что касается первой группы индикаторов, то применение различных согласительных процедур, может удлинить и даже серьезно осложнить процедуру увольнения. В эту группу мер входят: согласование предстоящего увольнения с профсоюзом (трудовым советом), а в отдельных случаях – с государственными органами (чаще всего с государственной службой занятости); вынесение работнику выговоров за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в виде законной причины расторжения трудового договора; форма предупреждения о предстоящем увольнении (обязательное интервью с работодателем или письменное уведомление, в некоторых странах – посылка работнику заказного письма с соответствующим решением работодателя).

Между странами продолжают существовать значительные расхождения в уровне защиты занятости постоянных работников по этому критерию. Норвегия остается единственной страной, где работодатель обязан уведомлять государственную службу занятости о предстоящем увольнении каждого работника. Это требование закона не только значительно удлиняет процедуру увольнения, но зачастую не позволяет работодателю избавиться о ненужной ему рабочей силы. Приблизительно каждое двенадцатая просьба о предполагаемом увольнении службой занятости отклоняется. Обойти это правило норвежские работодатели могут, лишь обращаясь за разрешением на увольнение в кантональные суды. Однако эта процедура также требует дополнительных затрат.

В отдельных странах на различные согласительные процедуры уходит достаточно длительный период времени: 31-32 день в Нидерландах и Корее, 13-20 дней в Португалии, Швеции и Германии. Однако в большинстве промышленно развитых стран период согласительных процедур достаточно короткий. Если в США и Канаде он вообще отсутствует, то в таких странах, как Италия, Греция, Япония, Австралия, на него приходится не более одного-трех дней.

Резкое сокращение сроков согласительных процедур в 1990-е годы произошло лишь в Испании и Финляндии. Если первой удалось сократить этот срок с сорока дней до одного, то второй – с пятидесяти шести до одиннадцати.

Вторая группа мер ЗЗЗ – период уведомления работника о предстоящем увольнении и размер выходного пособия – подверглась в последние годы лишь незначительным изменениям. Хотелось бы подчеркнуть, что хотя все страны за исключением США и Мексики применяют норму об уведомлении о предстоящем увольнении, однако законодательство лишь двух из каждых трех стран предусматривает выплату выходного пособия, причем преимущественно сотрудникам с длительным стажем работы в данной компании. Практика выплат выходного пособия не применяется в США, Германии и даже скандинавских странах за исключением Дании, где действует только в отношении лиц со стажем работы более двадцати лет.

Прослеживается следующая закономерность: в странах, законодательство которых предусматривает длительный период предварительного уведомления об увольнении, выплачиваются низкие выходные пособия, и наоборот. Общей тенденцией является более высокие издержки работодателей по увольнению «белых воротничков» по сравнению с расходами на увольнение представителей рабочих профессий, а также по увольнениям по экономическим причинам по сравнению с теми работниками, которые теряют работу в силу личных обстоятельств. Одним из главных факторов, влияющих на длительность периода предварительного уведомления, а также размер выходного пособия (в тех странах, где эти нормы применяются), является стаж работы. Характерно, что работники, теряющие работу вследствие нарушения трудовой дисциплины, обычно получают выходное пособие наравне с другими работниками⁴.

Что касается распределения стран по данному показателю ЗЗЗ, то оно выглядит во многом иначе, чем в случае согласительных процедур. Наиболее строгие нормы, касающиеся длительности предварительного уведомления и размера выходного пособия, существуют в странах Южной Европы – Греции, Португалии, Турции и Италии, в то время как в США данная норма ЗЗЗ практически не применяется, а в Канаде и Ирландии распространяется лишь на тех, кто имеет длительных стаж работы.

Таблица 1

В системе защиты занятости работников с постоянным контрактом особое место занимают понятия «справедливого» и «несправедливого» увольнения. В большинстве стран с рыночной экономикой в качестве несправедливых квалифицируются увольнения в результате дискриминации по полу, возрасту, религиозной принадлежности. Также широко распространена защита занятости отдельных категорий работников, в первую очередь беременных женщин, инвалидов, профсоюзных работников. Однако в охвате различных категорий работников понятие несправедливого увольнения и, что еще более важно, процедура его установления в отдельных странах имеют серьезные различия.

Лишь в 13 из 27 стран ОЭСР, включая Ирландию, Великобританию, Бельгию, Италию, Канаду и Австралию, недостаточные способности работника к выполнению его производственных функций или ликвидация конкретного рабочего места являются достаточными основаниями для признания увольнения законным. В некоторых странах работодатель, чтобы не быть обвиненным в несправедливом увольнении, обязан либо учитывать при расторжении контракта такие характеристики работника, как возраст и стаж, и придерживаться при увольнении определенной последовательности – например, увольнять первыми недавно нанятых работников, либо предпринимать определенные меры по трудоустройству высвобождаемого работника в виде перевода его на другое рабочее место в рамках компании или предоставления ему возможности переквалификации, а иногда выполнять оба условия одновременно.

По этому индикатору ЗЗЗ наиболее жесткое трудовое законодательство действует в Мексике и Норвегии. Так, норвежские суды признают законными лишь увольнения в результате нарушения трудовой дисциплины, нелояльности по отношению к фирме, систематических прогулов, в то время как увольнения по экономическим причинам признаются незаконными лишь в том случае, если у работодателя была возможность предоставить работнику другое рабочее место. К странам с жесткими законодательными нормами относятся также Португалия и Япония, тогда как США и Канада вновь оказываются на противоположном краю спектра.

Не менее важное значение имеет процедура выполнения решения суда о признания увольнения незаконным. В отличие от Трудового кодекса РФ, где зафиксирована норма о возвращении работника на прежнее рабочее место в случае признания судом незаконности его увольнения, в странах с развитой рыночной экономикой подобная норма практически не применяется⁵. В подавляющем большинстве экономик в случае незаконного увольнения работодателя обязывают выплатить определенную компенсацию. Однако ее размер может значительно превышать обычные компенсационные выплаты при индивидуальном увольнении. Максимально возможный размер компенсационных выплат в случае несправедливого увольнения чрезвычайно высок в Италии и Швеции. Интересно, что в США, имеющих наиболее либеральную систему ЗЗЗ, размер судебных исков в случае незаконного увольнения зачастую во много раз превышает размер соответствующих выплат в других промышленно развитых странах.

Что касается несправедливых увольнений, то либерализация законодательства выразилась в признании экономических причин законным основанием для увольнения, как это произошло в Испании и Португалии. В Финляндии же, наоборот, под воздействием резкого ухудшения ситуации на рынке труда в середине 1990-х годов было произведено ужесточение этого положения ЗЗЗ.

Наибольшей защитой работники, имеющие постоянный контракт, пользуются в случае коллективных увольнений. Лишь в одной стране – Новой Зеландии – процедура увольнения не зависит от количества увольняемых работников. Трудовое законодательство подавляющего большинства стран ОЭСР разграничивает индивидуальное и коллективное увольнение, но критерии последнего значительно различаются в отдельных странах. Если в США и Канаде для применения законодательства о коллективном увольнении число уволенных должно превышать 50 человек, то в Японии, Великобритании и Нидерландах – 20, а в Чехии, Мексике, Португалии, Италии, Греции и Австрии этот вид законодательства вступает в силу уже при увольнении пяти-десяти работников⁶. Во всех промышленно развитых странах (исключение составляет лишь Франция) предусматривается оповещение работодателем о предстоящих массовых увольнениях либо профсоюзных комитетов (рабочих советов), либо государственных органов (чаще всего государственную службу занятости), а США и Канаде и некоторых других странах – те и другие структуры одновременно.

Основным элементом, серьезно осложняющим для работодателя проведение коллективных увольнений, является требование закона о длительных сроках оповещения о предстоящих сокращениях, которые прибавляются к срокам, применяемым при индивидуальных увольнениях. Работники должны быть оповещены о предстоящих увольнениях за 111-113 дней в Канаде и Швеции, за 57-83 дня в Великобритании и США. В других странах средний период оповещения составляет 20-45 дней. Эта норма не применяется лишь в Австралии, Новой Зеландии, Японии, Корее и Мексике.

Только в половине западных стран при коллективных увольнениях выплачиваются дополнительные выходные пособия, осуществляются специальные компенсационные планы, которые включают меры по переквалификации, помощь в поиске новой работы или дополнительные выплаты за длительный стаж работы. Подобные меры не применяются не только в англосаксонских странах, но и в Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании.

Следует отметить, что многие страны с достаточно либеральным законодательством об индивидуальных увольнениях, отличаются заметной строгостью своего ЗЗЗ в отношении коллективных увольнений. Например, в США, Великобритании и Канаде в случае коллективных увольнений применяются продолжительные сроки оповещения о предстоящих массовых сокращениях персонала.

В то же время нормы, регулирующее процедуру коллективных увольнений, стали той областью трудового законодательства, которая в 1990-е годы подверглась наименьшим изменениям. Таким образом, анализ ЗЗЗ, регулирующего положение работников с постоянным контрактом, показывает, что на протяжении предыдущего десятилетия в этой области не произошло каких-либо кардинальных изменений.

При существовании жесткой регламентации в отношении количества используемой рабочей силы одним из путей ее преодоления стало расширение применения труда работающих неполное рабочее время. В значительной степени именно поэтому частичная занятость получила широкое распространение в более «зарегулированных» странах Западной Европы, чем в США и Канаде с их либеральным трудовым законодательством. Однако использование труда частично занятых требует значительных усилий по организации трудового процесса, совмещения графика работы отдельных лиц с разной продолжительностью рабочего дня.

Другим направлением стало заключение с работниками срочных трудовых соглашений. Именно срочные контракты, а также разрешение деятельности агентств, предоставляющих работников на условиях временного найма, стали на протяжении 1990-х годов основным инструментом либерализации ЗЗЗ.

Работодатель в случае найма работника на условиях срочного трудового договора гораздо более свободен в проведении кадровой политики. В отношении работников, не имеющих постоянного контракта, обычно не действуют процедуры уведомления о предстоящем увольнении, им не выплачиваются выходные пособия. Для «срочного» работника также затруднена процедура обращения в суд по поводу несправедливого увольнения. В настоящее время срочные контракты стали неотъемлемой частью трудовых отношений (вне закона они остаются лишь Греции и Турции), хотя сфера их применения в различных странах по-прежнему неодинакова.

Либерализация трудового законодательства, касающегося срочных контрактов, шла по пути снятия различных ограничений в их использовании. Практика предшествующих лет связывала законность заключения срочных контрактов преимущественно с сезонными работами или заменой временно отсутствующего сотрудника. Однако в настоящее время область их применения значительно расширилась. В англосаксонских странах (США, Канаде, Ирландии и Великобритании) срочные трудовые соглашения могут заключаться во всех случаях, когда стороны – работодатель и работник – сочтут это необходимым. В большинстве других стран закон не ограничивает использование срочных контрактов при условии обоснования их необходимости. Определенные препятствия на заключение срочных трудовых соглашений сохраняются только в нескольких странах. В Финляндии, Норвегии, а также Франции они разрешены при открытии предприятия или для работников, ищущих первое рабочее место.

Законодательство большинства промышленно развитых стран не ограничивает число перезаключений срочных контрактов при условии, что работодатель сумеет обосновать необходимость подобного вида работы. В тех странах, где существуют подобные ограничения, возможности их перезаключения существенно возросли. Например, в Германии и Бельгии число разрешаемых перезаключений выросло за последние десять лет с одного до четырех раз, в Нидерландах – до трех раз. Одновременно в четырех из каждых пяти промышленно развитых стран отсутствуют какие-либо ограничения на максимальную кумулятивную продолжительность подобных контрактов. В тех странах, где такие ограничения еще существуют, общая продолжительность действия срочных контрактов существенно возросла: в Бельгии – до 30 месяцев, в Германии – до 24, в Италии – до 15.

Законодательно закрепленное ограничение максимального количества перезаключений временных контрактов играет двоякую роль. С одной стороны, эта норма служит средством защиты работника, который при превышении определенного периода работы может обратиться в суд с требованием замены срочных трудовых отношений на постоянные. С другой же стороны, норма о предельном количестве перезаключений срочных контрактов выгодна работодателю, который в пределах срока его возобновления получает возможность с минимальными финансовыми издержками решить вопрос, нужен ему этот работник или нет.

В странах с развитой рыночной экономикой наряду со срочными контрактами схожие трудовые отношения возникают при найме сотрудников через агентства по предоставлению временного персонала. Снятие запретов и большей части ограничений с работы этих агентств стало общей тенденцией либерализации трудового законодательства. Если в конце 1980-х годов каждая третья страна ОЭСР запрещала их деятельность, то десятилетием позже они остались под запретом только в Греции и Турции. В ряде стран была расширена сфера деятельности агентств по предоставлению временных работников, а также увеличен срок, на который агентства предоставляют фирмам сотрудников.

В отношении всех форм срочных контрактов, включая работу агентств по предоставлению работников на условиях временного найма, наиболее строгое законодательство существует в Италии, а наиболее либеральное – в Канаде, Ирландии, Великобритании и США. На протяжении 1990-х годов законодательство в отношении временных контрактов было значительно либерализировано в Швеции, Бельгии, Дании и Италии.

Однако характерная для большинства стран с развитой рыночной экономикой тенденция к либерализации ЗЗЗ путем использования временных контрактов не означает отсутствия отступлений от этого курса, как, например, во Франции и Испании. В настоящее время французское законодательство несколько более жестко регулирует использование срочных контрактов, чем это было в 1980-е годы, когда это направление ЗЗЗ подверглось серьезному реформированию. Новые ограничения, введенные в середине 1990-х годов, касаются сужения причин для заключения срочных контрактов, а также допускается лишь одна их пролонгация. Правда, это не мешает французским компаниям в своей практике широко использовать срочные трудовые соглашения⁷. Испания, которая значительно либерализовала использование срочных контрактов в 1984 году, в середине прошлого десятилетия, вновь несколько ужесточило этот вид законодательства. Несмотря на это в конце 1990-х годов там на условиях временного найма было занято до одной трети всех работников, причем 90% всех первичных трудоустройств происходило в форме заключения трудового договора с ограниченным сроком действия⁸.

Несхожесть отдельных норм ЗЗЗ в различных странах и зачастую противоречивый характер реформирования положений национального трудового законодательства затрудняют задачу межстрановых сопоставлений. Однако с определенной долей условности все промышленно развитые страны по степени жесткости применяемых норм ЗЗЗ можно разделить на три группы:

— страны с либеральной моделью регулирования ЗЗЗ, при которой работодатели осуществляют кадровую политику, преимущественно исходя из экономической целесообразности. В эту группу входят англосаксонские страны: США, Канада, Великобритания, Ирландия, а с середины 1990-х годов – Австралия и Новая Зеландия;

— страны, сохраняющие модель трудовых отношений, при которой работодатели, принимая решение о количестве используемой рабочей силы, вынуждены считаться с множеством ограничений. В эту группу входят преимущественно страны Южной Европы – Италия, Греция, Турция, – а также Германия и Франция;

— все остальные страны можно отнести к промежуточной группе, для которой характерны жесткие ограничительные меры в какой-либо одной из областей ЗЗЗ в сочетании с достаточно либеральным законодательством в других областях.

Если рассматривать промышленно развитые страны с точки зрения глубины осуществленных на протяжении последних двух десятилетий реформ в области ЗЗЗ, то наиболее активными в этой области были Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия и Испания.

Влияние законодательства о защите занятости на функционирование рынка труда

Необходимость реформирования законодательства о защите занятости (еще раз отметим, что этот процесс далек от своего завершения) связана, в первую очередь, с противоречивым воздействием ЗЗЗ на функционирование рынка рабочей силы. Эта проблема лишь недавно привлекла внимание исследователей. Трудность анализа заключается в сложности самого объекта изучения, постоянном обновлении норм трудового законодательства, отделении влияния ЗЗЗ от остальных факторов, оказывающих воздействие на основные параметры рынка труда.

Однако наибольший интерес представляют ответы на следующие вопросы: насколько эффективно ЗЗЗ выполняет социальную функцию защиты работников, включая наиболее уязвимые группы? оказывает ли ЗЗЗ влияние на эффективность деятельности рынка труда? какова роль ЗЗЗ с точки зрения обеспечения конкурентоспособности национальной экономики⁹?

Насколько эффективно ЗЗЗ выполняет функцию поддержания социального мира? Действительно, работник, являясь слабым звеном в своих отношениях с работодателем, с помощью ЗЗЗ получает инструмент зашиты от произвола последнего в вопросах увольнения. Одновременно система заблаговременного оповещения о предстоящем увольнении дает ему время для поиска нового рабочего места, тем самым снижая издержки безработицы не только для конкретного человека, но и общества в целом. В то же время защита занятости может быть выгодна не только работнику –длительные трудовые отношения со своими работниками также дают определенные преимущества и компании. Работник, уверенный в гарантиях своей занятости у данного работодателя, проявляет больше лояльности при проведении структурных изменений, например, оказывая меньше сопротивления при внедрении новых технологий. В условиях стабильных трудовых отношений работодатель может получить большую отдачу от инвестирования в человеческий капитал, который необходим данной фирме.

Однако даже те, казалось бы, положительные моменты, которые законодательство о защите занятости дает непосредственно работнику, в значительной мере сводятся на нет отрицательным влиянием жесткого ЗЗЗ на рынок труда в целом. Практика показывает, что зарегулированность трудовых отношений, существенное ограничение свободы работодателя в проведении кадровой политики оказывает негативное влияние на функционирование рынка труда, в первую очередь, за счет снижения спроса на дополнительную рабочую силу.

Большинство исследований констатирует более низкие темпы роста занятости и более низкие уровни занятости в странах с жестким ЗЗЗ¹⁰. Жесткое ЗЗЗ, означающее значительные расходы работодателей при сокращении лишней рабочей силы, заставляет работодателей проявлять большую осторожность при найме дополнительных работников даже в периоды расширения производства. Этот вывод подтверждается опросами предпринимателей, регулярно проводимыми международными организациями и союзами. В опросах работодателей, организуемых Европейской Комиссией, высокие издержки, связанные с увольнениями, занимают одно из первых мест среди факторов, сдерживающих увеличение численности персонала. Опрошенные предприниматели ставят важность проблему гибкости увольнений вслед за такими факторами как текущий и ожидаемый уровень спроса на производимую продукцию. Характерно, что проблема гибкости увольнений по значимости опережает такие важнейшие причины, влияющие на объем привлекаемой рабочей силы, как прямые расходы на рабочую силу (т. е. уровень заработной платы), необходимость установки нового оборудования, недостаточный уровень прибыли и нехватка производственных мощностей¹¹.

Влияние ЗЗЗ на общий уровень занятости происходит в том числе через механизм установления заработной платы. При существовании жестких ограничений на увольнения те работники, которые уже имеют рабочие места (инсайдеры), получают больше возможностей для удовлетворения своих требований о повышении заработной платы. Вследствие снижения доли прибыли, которая идет на накопление, сокращаются возможности работодателя по созданию дополнительных рабочих мест. Кроме того, жесткое ЗЗЗ способствует укреплению положения профсоюзов, что также подталкивает вверх уровень оплаты труда.

Если жесткое ЗЗЗ дает значительные преимущества инсайдерам как в плане сохранения занятости, так и в виде более высокой заработной платы, то конкурентоспособные позиции аутсайдеров оказываются значительно ослабленными. Поскольку работодатели знают, что расходы на увольнения достаточно велики, то они стараются избегать приема на работу менее квалифицированной и малоопытной рабочей силы, к которой, в первую очередь, можно отнести новичков рынка труда – молодежь и женщин, а также работников старших возрастов и безработных. Это правило особенно верно для тех ситуаций, когда минимальные ставки оплаты труда зафиксированы на достаточно высоком уровне¹². Тем самым законодательство о защите занятости вместо того, чтобы устранять неравенство на рынке труда, cтановится источником его усиления.

ЗЗЗ оказывает воздействие не только на уровень занятости и ее поло-возрастную структуру, не менее значительным является его воздействие на формы занятости. Ограничения на увольнения лишних работников с постоянным контрактом вынуждает работодателей шире применять так называемые нестандартные формы занятости, в первую очередь – срочные трудовые договора. Как мы уже упоминали, именно так происходит в странах Южной Европы. Наиболее характерный пример – трудовое законодательство Испании. Законодательное разрешение срочных трудовых соглашений, применение которых дает работодателю возможность проводить более гибкую политику в отношении персонала, привело к резкому увеличению этого сегмента занятости.

В то же время не следует считать, что применение срочных трудовых договоров представляет собой лишь обходной маневр, помогающий работодателям избежать дополнительных расходов, связанных с жестко определяемой процедурой найма и увольнения рабочей силы. Срочный трудовой договор может использоваться в качестве средства отбора вновь нанятых работников, прежде всего тех, кто не имеет опыта трудовой деятельности. Подобная практика широко распространена в Германии. В этой стране значительная часть работников, принятых на работу на условиях временного контракта, после его окончания переводится в категорию постоянных работников¹³.

Жесткое ЗЗЗ может иметь еще одно последствие для рынка труда. Получают широкое распространение различные схемы «обхода» действующего трудового законодательства. В частности, к таким схемам можно отнести перевод части наемных работников в категорию «самозанятых». В подавляющем большинстве стран с зарегулированным рынком труда удельный вес «самозанятых» превышает соответствующий показатель для стран с более либеральной системой трудовых отношений. Жесткое ЗЗЗ приводит также к тому, что определенная часть бизнеса, в первую очередь малого, уходит в «тень», а легализоваться теневым структурам очень часто мешают именно высокие стандарты защиты занятости работающих. В свою очередь смягчение норм трудового законодательства позволяет определенной части серого бизнеса «выйти на свет», как это случилось в ряде латиноамериканских стран в результате проведенных там в 1990-е годы реформ законодательства о защите занятости¹⁴.

На первый взгляд, влияние ЗЗЗ на безработицу достаточно противоречиво. Замедление дополнительного найма в фазе расширения производства наряду с придерживанием рабочей силы в периоды спада сглаживает динамику показателя безработицы. Однако жесткое ЗЗЗ, сдерживая приток в безработицу, одновременно снижает возможности оттока из нее, в результате увеличивается длительность пребывания в рядах безработных, а сама безработица приобретает все более застойный характер¹⁵.

Обострение проблемы длительной безработицы, появление ее застойных форм является одним из наиболее негативных последствий зарегулированности рынка труда. Именно это произошло в странах Западной Европы, где строгость ЗЗЗ положительно коррелирует с длительностью безработицы и долей безработных, не имеющих работы в течение длительного периода времени – более года. Таким образом, существование различных ограничений на увольнение стратегически оказываются невыгодны и работнику, так как в случае потери работы, он не может быстро трудоустроиться на новом месте.

Жесткость ЗЗЗ непосредственно связана с обострением структурных проблем безработицы. Проведенные исследования показывают, что в странах с более строгим законодательством о защите занятости значительно ниже безработица среди мужчин активного возраста, которые по большей части и являются «инсайдерами». В то же время жесткое ЗЗЗ приводит к более высоким показателям безработицы среди молодежи, а также женщин, в том числе активного возраста.

Страны с различными по своей жесткости системами защиты занятости по-разному реагируют на макроэкономические шоки. Сравнение механизмов адаптации рынков труда США и западноевропейских стран к шокам 1970-х годов подтверждает то, что одни и те же неблагоприятные внешние факторы могут транслироваться в разные уровни занятости и безработицы.

Уровень безработицы в США в начале 1970-х годов значительно превышал западноевропейский показатель. В США в 1971 году не имели работы 5,8% экономически активного населения по сравнению с 2,9% в западноевропейских странах¹⁶. Однако уже спустя десятилетия ситуация кардинально изменилась.

Последовавшие друг за другом два нефтяных кризиса, сокращение спроса на низкоквалифицированную рабочую силу под воздействием технического прогресса, а в последние годы под воздействием процессов глобализации, переход от высокой инфляции 1970-х годов к периоду безинфляционного развития – все эти факторы имели разные последствия для рынков труда стран со зрелой рыночной экономики. США, где отсутствуют многие ограничения на использование рабочей силы, смогли обеспечить высокие темпы роста занятости. В результате, высокая безработица начала 1970-х годов после непродолжительного периода роста начала плавно снижаться, достигнув к началу нынешнего столетия одного из самых низких показателей в мире – 4%. В тоже время европейские страны пережили длительный период чрезвычайно высокой безработицы, которая в 2000 году, несмотря на наметившееся снижение, все равно превышала американский уровень в два раза.

Преимущество более либерального рынка труда, как показал опыт США, заключается еще и в том, что потерявший работу человек не задерживается в рядах безработных, быстро подыскивая себе новое рабочее место. Существует прямая связь между уровнем гибкости законодательства об увольнениях и удельным весом длительно безработных. В 2000 году доля этой категории безработных (т. е. тех, кто не имел работы в течение года и более) в общей численности не имевших работы лиц составила в США всего 6%, в то время как в западноевропейских странах – около половины всех безработных, причем в Греции и Италии этот показатель равнялся 60%.

В странах с различной степенью зарегулированности процедур найма и увольнений действуют разные механизмы приспособления уровня рабочей силы к потребностям производства. В странах с более либеральным трудовым законодательством процесс притока в безработицу и оттока из нее имеет более интенсивный характер, а переход на новое рабочее место чаще сопровождается прохождением через ряды безработных. Для стран с более «склеротичными» рынками труда, таких как большинство государств континентальной Европы, более характерно перемещение работника с одного рабочего места на другое, минуя ряды безработных¹⁷.

В странах с более жесткой системой защиты занятости инструментом, позволяющим работодателям регулировать уровень используемой рабочей силы в более «свободном» режиме, является использование труда частично занятых, а также занятых по срочным контрактам. Кроме того, в таких странах работодатели при падении спроса на свою продукцию начинают манипулировать продолжительностью рабочего времени, в то время как в странах с более либеральным трудовым законодательством предпочтение отдается изменению численности занятых. Ряд исследований показывает, что такой подход характерен для многих западноевропейских стран, а также Японии, в то же время в США реакция занятости на снижение темпов экономического развития оказывается более оперативной¹⁸.

* * *

Таким образом, как демонстрирует опыт стран с развитой рыночной экономикой, законодательства о защите занятости в случае его применения в наиболее жестких вариантах не может выполнять свою главную функцию – социальную защиту работника в широком смысле этого слова. Жесткое ЗЗЗ сокращает спрос на труд, безработица приобретает не только массовый, но и затяжной характер, часть малого предпринимательства уходит в тень. Трудовые нормы, направленные преимущественно на защиту работающих, способствуют усилению социального неравенства, ущемляя права «аутсайдеров» на рынке труда. Страны с либеральной системой защиты занятости демонстрируют более высокие адаптационные возможности, что позволяет им в сравнительно короткие сроки и с меньшими потерями преодолевать возникающие экономические затруднения. Рынок труда, освобожденный от жесткой зарегулированности, в свою очередь может стать важным фактором повышения конкурентоспособности национальной экономики.

————————————————————————
¹ OECD Employment Outlook. Paris, 1999, p. 51.

² Bertola, G., Boeri, T., and S.Cazes. Employment Proteсtion in Industrialized Countries: the Case for New Indicators. — International Labour Review. 2001, Vol. 139, No.1.

³ OECD Economic Survey: United States. Paris, 1996.

⁴ Termination of Employment Digest. Geneva: ILO, 2000, p. 25.

⁵ Termination of Employment Digest. Geneva: ILO, 2000, p. 22.

⁶ В России критерии массового увольнения определяются не законодательно, а в отраслевых или территориальных соглашениях (статья 82 Трудового кодекса).

⁷ OECD Employment Outlook. Paris, 1996, Chapter 1.

⁸ OECD Employment Outlook. Paris, 1999, p. 71.

⁹ Подробное рассмотрение этого фактора выходит за рамки настоящего исследования.

¹⁰ Addison. J. and P.Teixeira. The Economics of Employment Protection. IZA Discussion Paper No. 381. Bonn, October 2000, p. 19.

¹¹ Ibid., p. 11.

¹² Scarpetta S. Assessingthe Role of Labour Market Policies and Institutional Settings on Unemployment: A Cross-Country Study. OECD Economic Studies, 1996, No. 26, pp. 43-98.

¹³ OECD Employment Outlook. Paris, 1999, p. 71.

¹⁴ Heckman J. And C.Pages. The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin American Labour Markets. NBER Working Paper No. 7773, Washington, June 2000. P: 13

¹⁵ Nickell S. Unemployment and Labour Market Rigidities: Europe Versus North America. – «Journal of Economic Perspective», 1997, Summer, pp.55-74.

¹⁶ Этот факт, в частности, свидетельствует о том, что жесткость ЗЗЗ оказывает влияние не столько на абсолютный уровень безработицы (который определяется целым комплексом факторов), сколько на ее динамику.

¹⁷ Boeri T. Enforcement of Employment Security Regulations, On the Job Search and Unemployment Duration. — European Economic Review, 1999, Vol. 43, No. 1.

¹⁸ OECD Employment Outlook. Paris, 1999, p. 70.

Поделиться ссылкой: