Коррупция и государство. Борьба или союз?
Иван Сергеевич Ниненко
Заместитель директора «Трансперенси Интернешнл-Р»,
сотрудник ПУЛ Антикоррупционной политики НИУ ВШЭ
Иван Ниненко:
Здравствуйте! Помимо того, что я
работаю в Transparency Internationalс Еленой Панфиловой, которую вы там тоже видели, мы ведем программу «Коррупция
на Дожде», которую можно смотреть раз в неделю по четвергам в 18.30 на
телеканале «Дождь». Он в основном вещает на кабельном телевидении, в Интернете
и на спутниках. На мой взгляд, является довольно интересным телеканалом. Во
всяком случае, это один из каналов, на котором можно что-то посмотреть, помимо
развлекательных передач. Собственно говоря, почему я указал на эту программу,
потому что там все ключевые элементы проблемы коррупции указаны. Но для начала
давайте вспомним, что такое коррупция. У кого-нибудь из вас есть определение в
голове? Коррупция – это…?
Реплика:
Отмывание денег.
Иван Ниненко:
Вариант ответа – отмывание денег.
Так, еще использование полномочий в личных целях. А если я использую полномочия
для вашей выгоды, потому что нас с вами объединяет что-то? Например, мы с вами
состоим в одной политической партии? В общем, мы с вами все обрисовали. Но
здесь еще есть один вопрос. В российском законодательстве под коррупцией
подразумевается злоупотребление должностным положением в личных или групповых
целях с целью личной и групповой материальной выгоды. В некоторых зарубежных
законодательствах и в международной практике мы также к этому добавляем
нематериальную выгоду, потому что бывают такие сложные ситуации, когда
материальной выгоды нет, вроде бы как всем все хорошо, но при этом по
российскому законодательству осудить будет сложно. Понятно, здесь есть две
части. Есть должностное положение, которым вы злоупотребляете для получения
личной или групповой выгоды. Момент с материальной или не материальной выгодой
довольно простой, потому что самый очевидный пример, который у меня есть, это
получение статуса в университете, который не сопряжен с получением зарплаты, то
есть я получаю статус почетного профессора за то, что этому университету даю
какое-то благо. У меня с этого нет никакой материальной выгоды. По российскому
законодательству сейчас доказать, что это какое-то коррупционное явление, не
получится, потому что денег я за это не получал. Все, что в России сейчас
является коррупцией, определяется деньгами. С этим понятно. Если говорить про
коррупцию в глобальном смысле, то это хорошо или плохо? Смотрите, что в
коррупции плохого?
То, что пронизывает все сферы – это характеристика, не являющаяся плохой
или хорошей. Мешает реализации
гражданских прав. Довольно интересный вариант. Ущемляются права других. Давайте еще пару вариантов. В целом тормозит развитие государства. Еще?
Снижает уровень доверия к государственным институтам. Хорошо. Еще есть минусы, возможно, мы
к ним вернемся. А плюсы от коррупции какие-то есть? Первый вариант, который
приходит в голову, это то, что коррупция упрощает процедуру. Соответственно,
очень интересно получается. Потому что, с одной стороны, она не дает
реализовать права, а, с другой стороны, упрощает процедуру. Еще? Взаимовыгодный обмен. Очень интересный вариант. У вас есть
чиновник или должностное лицо в университете, которое делает что-то не совсем
по тем правилам, по которым он должен был делать, вам от этого хорошо, а он,
чиновник, получает за это деньги. Это взаимовыгодный обмен. Это очень важная,
на самом деле, характеристика коррупции. Преодоление недостатков в законодательстве и налаживание неформальных
связей. Допустим. Хорошо, в
целом мы картинку обрисовали. В целом можно говорить про то, что коррупция как
раз положительно сказывается на экономическом росте. Такая модель активно
присутствовала в общественном диалоге в начале переходного экономического
периода, когда из командной экономики многие страны, включая нашу, переходили к
рыночной. В чем заключалась модель? Она заключалась в том, что у нас с вами
существуют очень неэффективные правила, то есть законы, которые были приняты
для командной экономики, которые, по сути, не позволяют бизнесу активно
развиваться. И если не будет коррупции, и они должны будут следовать всем этим
правилам, то все будет развиваться очень медленно. Допустим, чтобы получить
лицензию на открытие кафе, надо будет выстоять годовую очередь, получить
миллион бумажек, а если есть коррупция, которая является смазкой экономики, то
модель говорила, что наиболее эффективный собственник может наиболее
эффективным образом, то есть посредством коррупции, купить эту вещь, и,
соответственно, тот, кто может заплатить больше, тот и является достойным
получения этой лицензии, а не тот, кто может дольше всех простоять в очередях.
Не знаю, были ли у вас начальные курсы экономики, но вы можете разложить эту
модельку и понять, что наиболее эффективным приобретателем является не тот, кто
может дольше всех простоять в очереди, а тот, кто может предложить за это
наивысшую цену. В общем-то такая модель оправдывала существование коррупции
достаточно долго. Проблема заключается в том, что эта модель исходила из предпосылки,
что это сейчас так, а потом мы сделаем нормальные правила и начнем бороться с коррупцией. Ловушка этой
модели оказалась в том, что в краткосрочной ситуации можно представить, как
коррупция повышает эффективность, но оказалось, что в долгосрочной ситуации,
когда с коррупцией не борются, количество бумажек, которые надо получить, не
уменьшается, а наоборот, каждому чиновнику выгодно не уменьшить количество
своих административных функций, а увеличить. С точки зрения оптимизации
процессов исследователям казалось, что, конечно, каждому чиновнику выгодно,
чтобы ему было поменьше бумажек носить справа налево, и вообще внедрить
автоматическую систему, чтобы он просто сидел и кликал мышкой «ок». Но на
практике оказалось, что каждому чиновнику хочется как можно больше бумажек,
потому что каждая бумажка – это единица административной власти. Вот вы ее либо
отнесете, либо не отнесете, либо вы примете, либо вы не примете. Вот сейчас
даже процесс внесения банальных государственных услуг в России очень сильно
тормозится в некоторых регионах как раз потому, что процесс принятия заявлений
на загранпаспорт является замечательным процессом дискреционных полномочий, то
есть когда вы можете в определенном случае принять, а в определенном случае не
принять заявление. Понятно, что когда вы решаете, принимаете вы заявление или
нет, то возникает некоторый соблазн привязать принятие решения к материальному
стимулированию. Дальше эта система развивалась следующим образом. Здесь было
сказано про взаимовыгодный процесс. Изначально коррупция в ее историческом
понимании развивалась как взаимовыгодный процесс, когда инициатором коррупции
является гражданин, должностное лицо соблазняется, и, собственно говоря, делает
некое действие. Это делает коррупцию очень сложным преступлением, потому что в
отличие от большинства других преступлений здесь нет прямого пострадавшего. Получается
в этой ситуации, что прямого пострадавшего нет, который мог бы дать какие-то
показания про эту историю. В общем-то, все свидетели являются заинтересованными
лицами. Вот вы сказали, что пострадавшим является общество. В некоторых странах
даже существует такое понятие, как иск в защиту неопределенного круга лиц. Это
когда я как гражданин подаю иск, говоря, что здесь нарушены мои права
гражданина. Например, классическая история в нашей стране с откатами или с
какими-то другими незаконными тендерами. Вот пример красивейшего тендера в
Калининграде, когда дата начала выполнения договора была на день раньше
вскрытия конвертов с определением победителя. Понимаете? Понятно, кто может
начать выполнять за день раньше до открытия конвертов – тот, кто знает, что он
будет победителем. Понятно, что если вы другая компания, которая в этом
участвует, вряд ли вы начнете это выполнять, тратить свои деньги, если вы не
уверены, что вы выиграете. Но в России, например, чтобы пойти в суд по этому
делу, вы должны быть участником конкурса. Тогда считается, что ваши права
нарушены. Но в России нет такого понятия, как защита неопределенного круга лиц.
И сейчас в России, может быть, с введением новой контрактной системы это
понятие в отношении тендеров как раз появится. Но идея заключается в том, что
если это государственные деньги, то я просто иду и говорю, что я пострадавший в
этом случае, потому что это государственные деньги, а я являюсь гражданином
данной страны, плачу налоги и вообще имею на них право. И в данном случае суд
должен это рассматривать, есть там нарушение или нет. То есть суду сейчас надо
доказать, что я являюсь пострадавшей стороной. В России по нашему
законодательству я не являюсь пострадавшей стороной, хотя, если посмотреть
более глобально, то, если это государственные деньги, и их отдали какой-то
компании неэффективно, то, в общем-то, я являюсь пострадавшей стороной в
глобальном смысле слова. Но пока в нашей стране нет такого понятия, как защита
неопределенного круга лиц, у нас в суд может пойти либо участник процесса, либо
обвинение может предъявить прокуратура, следственный комитет с точки зрения
мошенничества, нарушения закона и т.д. В принципе, если бы у нас действовала
защита неопределенного круга лиц, то любой бы из нас мог пойти в суд по делу
Минобороны и сказать, что это неэффективная трата моих денег. То есть мы бы с
вами не сидели и не ждали, пока следственный комитет объявил сейчас Сердюкова
пострадавшим в процессе, где, например, есть документы с его подписью о
строительстве дороги к особняку его родственника. С моей точки зрения как
гражданина здесь надо было предъявить претензии о неэффективной трате средств
как минимум. Потому что дорогу строят солдаты, и как это связано с обороной
страны – не очень понятно. Но, с точки зрения нашего следствия, сейчас все
пришло к такой ситуации, что Сердюков является пострадавшим. И никто, кроме
нашего следствия, не может предъявить ему обвинение. Но, если возвращаться к
коррупции, к взаимовыгодному процессу, то здесь дальше происходит очень
интересная мутация. Изначально, как я говорил, коррупция предполагает
взаимовыгодный процесс, где инициатором является гражданин. А, оказалось, что
если с коррупцией не бороться, то она мутирует в формы вымогательства, то есть
у вас инициатором процесса является не гражданин, а чиновник или должностное
лицо. Как это на практике выглядит? Здесь основная ситуация в том, что переворачивается
эта схема. Коррупция становится уже не возможностью пользования и ускорения
процесса, а неотъемлемой характеристикой системы. Например, для бизнеса очень
часто для того, чтобы продолжить деятельность, необходимо платить взятки,
просто потому что невозможно соответствовать закону. Это может быть
завуалированная взятка. Например, с пожарниками это может выглядеть так: вы
подписываете договор о пожарной безопасности вот с этой компанией, и тогда вы
проходите пожарную экспертизу. Если вы подписываете не с этой компанией, то вы
не проходите пожарную экспертизу. Очень часто правила записаны таким образом,
что их очень сложно выполнить и здесь, в общем-то, вас подталкивают к тому,
чтобы вы шли и заплатили взятку. Иногда правила совсем создаются таким образом.
Например, в течение определенного периода времени, не очень длинного, около
года, в России действовали два противоречащих правила для некоторых категорий
бизнеса. С точки зрения антитеррористической безопасности, на первом этаже
должны быть решетки, а с точки зрения пожарной безопасности с первого этажа
должен быть свободный выход. И в зависимости от того, кто к вам придет завтра,
вам надо либо вмонтировать решетки, либо обеспечить свободный выход. Понятно,
что это два противоречащих друг другу правила. В такой ситуации даже
ответственному бизнесу, если он хочет соблюдать правила, это сделать ему, мягко
говоря, сложно. Сама ситуация конструируется таким образом, что это, по сути,
является коррупцией вымогательства, когда они изначально правила создают не для
того, чтобы они работали для большинства, а меньшинство обходило их с помощью
коррупции. Это очень важно понимать. Когда кто-то говорит, что коррупция – это
хорошо, удобно, нужно уточнять, про какую коррупцию мы с вами говорим. В
краткосрочной модели мы можем себе представить, что она даже эффективна, но
если мы смотрим на долгосрочную модель, если мы смотрим, куда дальше
развивается система, то оказывается, что если с коррупцией не бороться, даже когда она эффективна была в 1991
году для некоторой категории лиц, она развивается в такой механизм, когда она
уже неэффективна по определению. Когда у вас принимаются такие законы, что там
уже встроены коррупционные налоги. Мы провели исследование рынка молока. Он
конечен от коровы до прилавка. Мы считали, сколько там коррупционного налога в
Московской области. Основные этапы – это лицензирование через специальные
лаборатории, лицензирование коров, молока, получение земли и финальный этап,
что оказалось удивительным для нас, это попадание на полки. Там возникает не
государственная коррупция, а частная. В России независимым производителям,
чтобы попасть на полку, необходимо платить взятку лично представителю компании,
которая занимается дистрибуцией и продажей. Этот процент был 30%. Это
минимальная оценка, с которой согласились все участники рынка. С тех пор, как
это было опубликовано на Апрельской конференции Высшей школы экономики, естественно,
ситуация не изменилась в лучшую сторону. Никто и ничего не решил. В
строительной индустрии этот процент еще выше. В индустрии госзакупок и дорожном
строительстве очень высокий процент, и более того, там это очень сильно влияет
на качество.
Теперь немного о том, что такое
противодействие коррупции и борьба с ней. Во-первых, такой интересный вопрос –
кто считает, что можно победить коррупцию? Я рад, что здесь нет людей, которые
считают, что ее можно победить абсолютно. При этом всем это не является
аргументом, что бороться с ней нельзя. Почему? Потому что, а кто считает, что
можно победить воровство? А кто считает, что можно победить убийства? Так
получается, что победить до конца какое-то преступление невозможно. Но есть
уровень социально приемлемый, а есть уровень социально неприемлемый. То же
самое с убийствами. Бывает, что вы можете идти по улице без охраны и не бояться
за свою жизнь, а есть места, где не стоит ходить ночью одному. При этом может
быть такое, что когда-то эта улица была нормальной, а когда-то эта улица стала
опасной. Из-за чего это происходит? Например, когда-то на этой улице было
освещение, а потом освещение убрали. Вероятность преступности возрастает. На
самом деле, там много косвенных факторов, не всегда прямых. Например, в
Нью-Йорке было замечательное исследование. Как раз выросла молодежная
преступность, и решали вопрос, как ее уменьшить, в ходе исследований
обнаружили, что это коррелирует с количеством спортивных площадок, то есть если
есть больше спортивных клубов и спортивных площадок, то уменьшается молодежная
преступность. Собственно говоря, с коррупцией тоже не все так банально. У нас в
стране довольно значимое количество населения считает, что решить проблему
коррупции может введение смертной казни за взятки. Китай поборол проблему
коррупции? Хотя там введена смертная казнь за взятки. Вот мне просто интересно,
кто «за» смертную казнь за коррупцию? Так. Здесь у нас получается меньшинство.
Частью наказания за коррупцию является преследование, последняя частью этапа
противодействия коррупции. Если представить коррупцию как явление, то наказание
за это является финалом. Очень сложно ее потом доказать и вскрыть. Чаще всего
все участники этого процесса не заинтересованы в том, чтобы об этом говорить. Поэтому,
как и с другими преступлениями, важно его предотвратить, а не наказать потом
виновного. Есть еще два пути, как это уменьшить. Это как раз предотвращение и
просвещение. Предотвращение может строиться на некоторых базовых принципах, но
если говорить о том, что мы боремся с коррупцией, то это все можно разделить на
две составляющие: на вертикальную борьбу с коррупцией и горизонтальную, то есть
государственный контроль и общественный контроль. Можете мне привести пример
стран, когда эффективный государственный контроль способствовал низкой
коррупции?
Реплика:
При Сталине.
Иван Ниненко:
Я согласен, что при сталинском
режиме уровень коррупции был низким. Так же, как в гитлеровской Германии. Это
называется вертикальный контроль. Какие характеристики у вертикального
контроля? У этих двух систем, Гитлера и Сталина, есть общие характеристики. Это
системы, которые максимально близки к тоталитарным, когда контроль очень
жесткий, он реально существует. Соответственно, в таких системах можно выстроить
эффективную горизонтальную систему противодействия коррупции. Она в основном
строится на страхе, на эффективном выполнении законодательства, сложно себе
представить в гитлеровские или сталинские времена, что приходят к врагу народа,
а он достает пачку денег, откупается и уезжает за границу. Возьмем Грузию. Она достаточно интересна, потому что там
смесь. Там, с одной стороны, довольно много вертикальных механизмов контроля и
очень жесткого законодательства и много горизонтальных механизмов. В этом плане
Восточная Европа еще сильнее отличается, потому что там это все строилось не на
жестком авторитаризме. Например, в Польше с момента распада СССР и до последних
выборов не было такого, чтобы переизбирали правительство, то есть каждый раз
народ оказывался недовольным и сменял Правительство на другое, потом на второе.
Это, получается, не авторитарная система сверху, а приходится выстраивать
какие-то другие механизмы контроля. Я как раз сейчас на это хотел перейти. В
Сингапуре, кстати, много элементов горизонтального контроля. Оно строится на
очень близкой к тоталитарной системе жесткого выполнения законов и очень сильно
завязано на личности. В чем проблема с завязыванием на личность? Проблема в
том, что у личности есть срок жизни. После того, как эта историческая личность
заканчивается, на смену этой личности приходит другая личность. Эта система
завязана не на систему сдержек и противовесов, а на личность, ей на смену
приходит другая личность. И вопрос заключается в том, будет ли этот следующий
человек настолько же не толерантен к коррупции, как предыдущий, настолько же
одержим какой-то идеей. У каждого из них была какая-то идея, которая позволяла
им как раз заниматься не личностным обогащением, а построением великого
Сингапура, построением Третьего Рейха или построением коммунизма на отдельно
взятой планете. Если люди, пришедшие вслед за ними, терпимо начинают относиться
к тому, что их окружение начинает обогащаться, они терпеливо смотрят, что
появляются какие-то элементы коррупции, что родственники начинают продвигаться,
то система начинает давать сбой, потому что кроме вот этого вертикального
контроля, системного контроля не придумано. Мы можем рассмотреть это на примере
Советского Союза, как эта система вертикального контроля начинала давать сбой
все больше и больше. То есть система противодействия коррупции была выстроена
там, было НКВД, который контролировал, чтобы никто не воровал, а потом в этой
системе стали появляться люди, которые начинали вдруг участвовать сами в
какой-то коррупционной деятельности. Может быть, не очень большого масштаба, но
они начали покрывать какое-то воровство, начали появляться системы продвижения
близких людей. Закончилось все тем, что к концу Советского Союза уровень
коррупции был достаточно высоким. Это очень сильно было завязано на дефицитных
товарах. Советская коррупция – очень интересная вещь, потому что она очень
отличается от нашей текущей. Много было проведено исследований. У нас сейчас,
например, нет дефицитных товаров, как их распределить, а там это был отдельный
сектор коррупции. У нас сейчас любой может идти в магазин и покупать. А тогда
одна возможность получить доступ к походу в магазин, где можно было купить
какие-то вещи, уже была замечательным элементом коррупции. Если обобщать, то,
соответственно, плюсы авторитарной системы коррупции в том, что поддержание
этого механизма достаточно дешевое, оно не требует достаточно большого
количества инструментов. В принципе, иногда хватает одной эффективно работающей
службы. Но это все, на самом деле, рассуждение про диктатуру, насколько она
эффективна. А дальше минусы основные с точки зрения коррупции заключаются
именно в том, что она завязана на жизнь конкретного человека, а значит, дальше,
как повезет. Дальше, если нет механизмов поддержания противодействия коррупции,
все зависит от следующего человека. А вот, например, в Грузии сейчас самый
интересный момент. В Грузии сейчас сменился лидер, и им предстоит посмотреть,
насколько механизмы работают. В Грузии было очень много действий, близких к
авторитарным, ну, например, упразднение целых неэффективных служб. Там был
проведен мониторинг, в результате которого выяснили, что она никак не снижает
количества пожаров, то есть ее можно просто закрыть эту службу, которая ходит и
проверяет, как у вас пожарная система устроена. Там сделали вывод, что она
занимается только тем, что получает взятки, а на практике не смотрит. У нас вот
в Перми была известная трагедия. Там когда-то пожарная служба заходила,
смотрела как-то, выписывала какие-то предписания, что надо что-то исправить. В
Грузии, помимо этого, если вы знаете, были уволены все сотрудники полиции. Их
набирали заново, обучали. Эта система очень близка к авторитарной. Это может
себе позволить только очень популярный лидер, потому что если представить
сейчас, что в России наша текущая власть уволит всю полицию. В Грузии все эти
люди стали противниками режима, потому что их уволили с работы.
Если говорить, как другие системы
противодействия коррупции устроены. Есть такой индекс восприятия коррупции. Transparency Internationalвыпускает его раз в год. Россия там все время низко котируется. Раньше нас
обвиняли в том, что это заговор, поэтому Россия занимает низкие места. В конце
концов, признали, что, может быть, и правда, что у нас есть коррупция. Последний
раз мы были на 133 месте, наряду с такими странами, как Уганда. Грузия – одна
из самых высоких стран на постсоветском пространстве. Лучше всего дела обстоят
в Эстонии. Хуже всего, если я не ошибаюсь, в Таджикистане и Узбекистане. Этот рейтинг
спорный и неидеальный, но ничего лучшего не придумали. Просто проблема
заключается в том, чтобы сравнить 180 стран, притом, что они совершенно разные.
Очень сложно придумать что-то там совсем идеальное. Помимо этого рейтинга
существуют более конкретные рейтинги на меньшее количество стран, где и опросы
более четкие. Но опять же, возвращаясь к этому рейтингу, как вы думаете, кто
занимает первые места? Швеция, Норвегия, Дания, Сингапур, Новая Зеландия. Это
такая, условно говоря, группа лидеров. У нас в прошлом году выступал глава одного
департамента в Великобритании, который борется с серьезными преступлениями, и
он говорил, что у нас фактически национальная трагедия, что Великобритания
упала ниже 20-го места по этому рейтингу, и они как раз срочно принимают меры. Они
реально оценивают это как большую проблему, принимают новые законы. У нас 133-е
место. Мы немного поднялись. В какой-то момент мы были на 147. В какой-то мере
это зависит от того, что были приняты законы. Но если говорить про Сингапур, то
там как раз много авторитарных систем. Там очень много антикоррупционных
механизмов заложено не в законах, а, например, в уставе партии. Потому что там одна правящая партия, и можно
не закон принимать, а в устав партии провести что-то, и это будет работать,
потому что есть очень жесткая партия, в которой все хотят состоять, и все
должны этому следовать. Поэтому в общем-то можно даже обходить спорные моменты,
нужно ли это вносить в закон или нет, а просто это принять на уровне устава
партии. Например, что делать с доходами, как их контролировать. Вот сейчас у
нас обсуждается, надо ли запретить чиновникам то, чтобы их дети учились за
границей, а в Сингапуре это можно было бы обсуждать не на уровне закона, а на
уровне устава партии. А если говорить про Швецию, Новую Зеландию, Данию, то там
это все базируется совсем на других механизмах. Это в первую очередь не
авторитарный механизм контроля сверху, а прозрачность и подотчетность.
Противодействие коррупции строится на очень простых, но эффективных механизмах,
которые заложены в эти системы, до которых нам еще достаточно далеко. Первое –
это прозрачность. Право на доступ к информации, который есть активный и
пассивный. Активный – это мы запрашиваем и получаем ответ, а пассивный – это
публикация всего. У нас и с тем, и с другим есть проблемы. Но что такое право
на доступ к информации? Речь идет о том, что гражданин имеет право получить
информацию, которая не секретна, обо всем, о чем угодно. Вот в философии этого
закона в международном смысле речь идет именно об этом. Например, чиновники
встретились, если это не секретная встреча, я могу получить этот протокол. Почему?
Потому что они мои наемные рабочие. Как у нас в конституции написано, что
источником власти является многонациональный народ. Вот если многонациональный
народ является источником власти, то как бы философия заключается в том, что он
имеет право получать любые документы, которые не являются секретными. Вот есть
закон, который говорит, что вот такие-то документы являются секретными. А все
остальное должно быть открытым. Это должно либо публиковаться в Интернете, либо
вы должны это получить. У нас в стране вместо Закона «О доступе к информации»
принят закон «О доступе к информации о деятельности органов государственной
власти». И вот это слово «деятельность» оставило огромную лазейку. И когда вы
что-то спрашиваете, то он говорит: «А это не деятельность, это что-то другое».
Причем, что именно, не очень понятно. Мы сейчас, например, запрашиваем список
НКО, которые получили миллиард долларов из-за границы, потому что если он есть,
а они говорят, что он есть, то он, очевидно, не является секретным. Может быть,
там есть что-то секретное, но это не очевидно, что он секретный. Он не касается
ФСБ, механизмов атомных подлодок и т.д. Мы просто хотим узнать этот список.
Полагаю, что нам ответят «нет», что нам нельзя его показывать. Так нам на очень
многое отвечают. Намного на более простые вещи нам отвечают, что это нельзя
показывать. Это про прозрачность.
Есть некоторые механизмы подотчетности,
которыми я тоже хочу с вами поделиться. Один из самых потрясающих механизмов,
на мой взгляд, это конфликт интересов. Что такое конфликт интересов? К
сожалению, у нас основное представление об этом, что это интересы разных
сторон, противоречащие друг другу. Но, на самом деле, этот механизм, который
заложен обязательно практически во все системы государственного управления и
принятия решений в странах с низким уровнем коррупции. Он заключается не в том,
что это интересы разных сторон. Вот есть человек, у него есть государственная
должность. Соответственно, его интересы как человека на государственной
должности вдруг вступают в конфликт с его интересами просто человека. Как это
выражается? Например, я на государственной должности хочу закупить столы. А мой
брат производит столы. Вот я объявляю тендер на закупку столов, и мой брат
участвует в этом тендере. Философия конфликта интересов состоит в том, что
когда он начинает участвовать в этом тендере, у вас возникает конфликт. У вас
возникает конфликт между вашими интересами как государственного лица – сделать
максимально эффективный тендер и закупить хорошие столы по низкой цене. Если у
вас хорошие отношения с братом, у вас интерес его продвинуть. Если у вас вдруг
плохие отношения с братом, то у вас, наоборот, интерес, даже если у него лучшие
столы, не дать выиграть этот тендер. Так, конечно, редко бывает. Но на практике
в России почему-то именно предприятия брата и получают эти контракты. Не знаю,
все ли из вас помнят предыдущего мэра Москвы, когда его жена почему-то получала
очень много тендеров на строительство разных домов, бизнес-центров, ремонтов и т.д.
Прошел тендер. Выиграла компания, которая лучше всех удовлетворила запросу. Но
по какому-то совпадению это оказалась жена того человека. И доказать, что это
произошло именно потому, что она его жена, очень сложно. Здесь тоже все
довольны, по большому счету. И пострадавшими являются внешние люди, которые на
стороне. Так вот, интересный момент, как это решено все всех продвинутых
системах. Водится понятие конфликта интересов и говорится о том, что вопрос не
в том, кто выиграл этот тендер, а вопрос в том, что когда возникает конфликт
интересов, вы должны об этом сообщить в специальную комиссию, которая должна
принять меры для того, чтобы решить ваш конфликт интересов. Как, например, это
может выглядеть? Что в данном случае принимать решение будете не вы, будет
создана специальная комиссия, которая и будет осуществлять закупку этих столов.
Или, допустим, я следователь. И в моем районе я расследую преступление. Но в
убийстве подозревается мой родственник. В данном случае не я буду расследовать
преступление, а пригласят следователя из другого района. И самым интересным
является тот факт, что правонарушением или в некоторых странах даже уголовным
преступлением является не тот факт, что я плохо расследовал это преступление,
что я отдал тендер незаконно своему родственнику, а преступлением или
правонарушением является тот факт, задекларировал я конфликт интересов или нет.
И вы понимаете, что это намного проще определить. Бывают такие ситуации, что предприятие
мне же и принадлежит. У нас в России такое неоднократно встречается. Вот я
покупаю, и среди участников конкурса есть предприятие, которое мне принадлежит.
А, может, правда, это предприятие, которое лучше всех производит столы. Но
вопрос возникает вот здесь вот, до того, как я принял решение, кому
отдавать. Не смогу быть объективным в
этом решении. А если я не рассказал про это, какое, думаете, предусмотрено
наказание в такой ситуации? Расскажу абсолютно практическую ситуацию. В Великом
Новгороде распределяют деньги для НКО. Все НКО получают по 2 миллиона. Одно НКО
– 6 миллионов. Смотрим мы подробнее это НКО и видим, что в правлении этого НКО
находится человек, который как раз руководит этим конкурсом. Так удивительно.
Пишем про это жалобу. Прокуратура говорит: «Правда. Не хорошо получилось». Как
вы думаете, какое ему наказание? Ему было дисциплинарное взыскание, то есть
выговор. Штрафа никакого по нашему законодательству не предусмотрено. Максимальное
наказание – это увольнение. Вы понимаете? Это не страшное наказание. В моем
понимании, можно его как-то увеличить хотя бы до штрафа, а, может, даже до
чего-то еще. Причем, конфликт интересов у нас появился совсем недавно. У нас
все антикоррупционное законодательство стало появляться, когда Медведев объявил
борьбу с коррупцией. Можно над ним смеяться, но он, как юрист, написал кучу
хороших законов. Хороших средних, конечно. Но хотя бы появился «конфликт
интересов» в нашем законодательстве. Нам есть хотя бы к чему апеллировать. Но
до 2008 года общего понимания конфликта интересов у нас не было. Пример в
Татарстане. Там есть женщина, она распределяет деньги, и среди победителей одна
из организаций, которую она возглавляет. Мы про это пишем жалобы и говорим, что
это конфликт интересов. В ответ в местной прессе появляется статья про то, что
эта организация очень хорошая, она на эти деньги сделала много полезного. Я и
не спорю, она могла сделать много хорошего, но конфликт интересов есть. И
статья подписана мужем этой женщины. При этом фамилия этой женщины нигде не
упоминается, чтобы это было не очевидно, что у них фамилии одинаковые. Это
опять же конфликт интересов, потому что не надо защищать свою жену, про это
надо тоже рассказать, потому что иначе странный осадок остается. Просто надо
сказать, что помимо того, что она моя жена, то-то и то-то. А лучше даже не
начинать про свою жену, потому что это выглядит как-то странно. Может, есть
люди, не связанные семейными узами, которые могут написать статью в защиту. Вот
этот механизм характеризует практически большую часть коррупции в России. Есть
откаты, но помимо их, есть большие проблемы, связанные с конфликтом интересов. Я
скажу даже страшную вещь, которую особо публично даже не надо рассказывать, но
вот то, в чем обвиняют Алексея Навального, это тоже банальный конфликт
интересов. Правда, когда он это делал, у нас в законодательстве еще такого не было.
То, что он сделал, это пригласил в область компанию, которую возглавлял
человек, с которым он лично связан. То, что там дальше придумывают, что он
украл весь лес, это, конечно, полный бред, потому что компании заплатили за
этот лес, это видно из документов. Но ему как раз инкриминируют, что это было
мошенничество, что он пригласил человека, которого он знает. Это не
мошенничество. Это банальный конфликт интересов. Но в то время, когда он это
делал, этого вообще не было в законодательстве. И даже сейчас самое страшное,
что за это полагается, это увольнение, хотя он давно уже уволился с той
позиции. Хотя в некоторых странах, например в США, за конфликт интересов
полагается уголовная ответственность.
Вторая такая система, которой я
хочу поделиться, и на этом закончу, это ныне уже ставшая известной система
декларирования доходов и имущества. Вообще, на самом деле, во многих странах
это все совместно. Потому что во многих странах вы декларируете не только
доходы и имущество, но и ваши коммерческие интересы, то есть вы декларируете не
просто, что у вас есть дом, но и то, что у вас есть акции вот в этой компании,
которая занимается тем-то. У нас декларируются акции, но у нас не
рассказывается, чем эти компании занимаются. Например, у меня есть акции
компаний А, Б, В, но чем они занимаются, я не рассказываю, а они могут
заниматься чем-то, чем я занимаюсь. Поэтому смысл в этом сильно теряется. Но во
многих странах это устроено таким образом, что я говорю о том, что я получал в
прошлом году доход от этой компании, и поэтому, когда я этой компании что-то
подписываю, то всем легко будет проверить, что это конфликт интересов. Вот если
говорить про Грузию, то там все декларации опубликованы на одном сайте. Можно
зайти и посмотреть декларацию любого чиновника. У нас в России, во-первых,
декларации размещены у каждого на своем сайте, при этом так, что найти их,
мягко говоря, не просто. Во-вторых, они не всегда публикуются. А, в-третьих, кто
их проверяет. Вот до недавнего времени они проверялись только на местах, то
есть в каждом ведомстве есть своя комиссия, которая это проверяет. Получается,
что я проверяю вас, а мы с вами в одном ведомстве работаем. Есть некоторые
сомнения в том, что это будет эффективно. Я начальник, назначаю людей, своих
подчиненных, и говорю им проверять мою декларацию. Или вы берете декларацию
вашего соседа, с которым вы работаете каждый день, и начинаете ее
проверять. Понятно, что есть некоторые
сомнения в эффективности такой модели. Кому интересно, можете почитать.
Последний случай был в Словении. В Словении есть независимая комиссия по
проверке деклараций, которая назначается на определенный срок. Там очень
интересно происходят выборы этой комиссии. Ее утверждает Сенат, представляет
Президент. Все общественное внимание приковано к тому, кто будет возглавлять
эту комиссию. И недавно, в прошлом году, глава этой комиссии обнаружил
несоответствие в декларациях, и это была большая проблема. Он обнаружил и у
лидера оппозиционной партии, и у премьер-министра. Примерно в течение одного
месяца, вначале обнаружили у одного, что не задекларировал доходы, когда он был
мэром одного города, у него был доход за консалтинг какой-то компании, но при
этом эта компания получила контракт. И он этот доход, конечно же, не
задекларировал. Но они это все же нашли, разбираясь в банковских документах, и
предъявили претензию. Через неделю находят похожую историю у лидера оппозиции.
Тут они объединяются с премьер-министром и говорят, что проверка деклараций
является какой-то непонятной системой, не надо к ним так жестко и серьезно
относиться. И потом говорят, что никто
это не будет расследовать. Мы это во многом знаем, потому что он обращался в Transparency International,
описывал эти ситуации. Прокуратура также не очень помогает. Он говорит: «Мы в
прошлом году сняли двух прокуроров как раз за декларации. И прокуратура тоже
нам не очень помогает. И вообще все плохо – меня, скорее всего, уволят». Все
закончилось удивительным образом хорошо. Сначала люди вышли на улицы, потом
большинство сотрудников ведомства подписали письмо, что они вместе с
руководителем уйдут в отставку, если это дело не будет расследовано. И в итоге
ушел и премьер-министр, и лидер оппозиции. Это такая история, которую сложно
представить в наших реалиях. У нас сейчас назначен человек, который будет
проверять декларации. Это сотрудник Администрации Президента, который работал в
Восточной Германии в соответствующих органах. У него есть исключительное право
проверить декларацию любого чиновника. Здесь такое выстраивание вертикали.
Собственно говоря, почему вообще интересны эти декларации. Потому что вот в
этой взаимовыгодной ситуации очень сложно найти, кто прав, а кто виноват.
Поэтому придумываются дополнительные методы. Это как с конфликтом интересов,
так, собственно говоря, и с декларацией. Потому что все занимаются коррупцией
не для того, чтобы заниматься коррупцией. Вы из этого извлекаете выгоду,
деньги, которыми вы потом пользуетесь. У меня был такой «клиент», когда
декларации только возникли, был депутат, который при нулевых доходах купил себе
«Бентли». У него была только зарплата депутата, и она никак не позволяла ему
купить «Бентли». Это такой классический пример. Тогда не было возможности
спросить. Сейчас есть такая возможность. Зачем это нужно? Вам сложнее этим
пользоваться. Если указываете это в декларации, тогда возникает вопрос. Если не
указываете, то ее рано или поздно кто-то может найти, и возникает вопрос,
почему вы ее не указали. У нас за это тоже пока самой серьезной ответственностью
является увольнение в связи с утратой доверия, но в некоторых странах это
уголовная ответственность, даже за меньшие вещи. Нас однажды спросили как
международных экспертов, а что было бы, если бы в Америке такое было. В Америке
такого вообще быть не может. Просто нельзя представить, что депутат не
задекларирует несколько домов за границей. Там скандалы случаются, когда
человек не регистрирует подарок в 2000 долларов. И за это его лишают должности
и дают условный срок. Масштаб понятен. А если вы что-то указываете в
декларации, то появляется такая вещь, как необоснованное обогащение. То есть в
обычной ситуации у вас есть презумпция виновности, и все вы должны доказывать. Очень
интересно, в Конвенцию ООН против коррупции было введено такое понятие, как «незаконное
обогащение». Ситуация, когда имущество чиновника вырастает на сумму,
превышающую его доход, который он не может обосновать. В таком случае,
предлагается признать это уголовным преступлением. Но здесь возникает обратная
ситуация, что мне не надо доказывать, что вы своровали. В данном случае это
такая же вещь, как с конфликтом интересов. Мы само преступление переводим во
что-то более простое. То есть вот эту ситуацию сложно доказать, а вот эту
намного проще увидеть. Нет, конечно, можно долго обсуждать, как это прятать,
но, понимаете, чем сложнее все это прятать, тем, собственно говоря, сложнее
наслаждаться коррупционными доходами. Если кого-то это заинтересовало, мы на
следующей неделе запускаем проект, связанный с декларациями. Она называется
«Декларатор.орг». Если кому-то из вас в регионах интересно следить за вашими
чиновниками, вы пишите мне или на сайте, когда мы его запустим на следующей
неделе. Мы сами в Москве будем следить за федералами и за вашими губернаторами
в регионах. Но, естественно, на всех чиновников, которые у нас существуют, нас
самих не хватит. Если заканчивать всю эту систему горизонтальным контролем, то
она работает лишь в силу того, что миллионы людей смотрят. Конечно, там это
проще. Там есть разные партии, которые друг на друга смотрят. Там есть разные
средства массовой информации, которые друг на друга смотрят. Если там это произойдет, то все забегают про это заговорят.
У нас с вами в России сейчас ситуация чуть сложнее. У нас вся надежда остается
только на нас, о чем вам будет говориться в следующей лекции. В целом, картинку
я постарался вам обрисовать. Спасибо!
Источник: