Противодействие коррупции в России: пределы невозможного

Семинары проекта «Я-ДУМАЮ»

Елена Анатольевна ПАНФИЛОВА
директор российского отделения неправительственной антикоррупционной организации Transparency International

Елена Панфилова:
Здравствуйте, думающие люди! Мне очень приятно беседовать сегодня с вами. Сразу расскажу про нашу организацию. Тема, которую я предложила обсудить в формате двустороннего общения – это «Противодействие коррупции в современной России: пределы невозможного». Почему пределы невозможного? Потому что, как вы знаете, активно обсуждается борьба с коррупцией в последнее время.
Существует такой вопрос, оставленный пока без ответа: «Что можно вообще сделать с коррупцией?» Вопрос лежит в плоскости непознанного и в большей степени невозможного, чем в плоскости того, какие конкретные шаги могут ее уменьшить чуть-чуть здесь, чуть-чуть там. К этой теме я постепенно сама пришла, к пониманию того, что именно так нужно ставить вопрос. Потому что уже 10 лет я руковожу организацией, которая называется «Центр антикоррупционных исследований и инициатив». Центр создан был в декабре 1999 года. Именно как российская общественная организация. Мы в большей степени собирались заниматься изучением, поэтому звучит слово «исследований» в названии, «инициатив» — пытались что-то думать и предлагать по этому вопросу.
В октябре 2000 года мы вступили во всемирное движение по противодействию коррупции «Transparency International». Отсюда появилась дополнительная часть нашего названия «Центр коррупционных инициатив» – «Transparency international Russia». Сразу маленькая ремарка. «Transparency International» – это та самая организация, которая ежегодно ставит Россию по уровню коррупции между Кенией и Камеруном. Эти исследования международная организация проводит с начала 90х гг. Если будет интересно, могу подробнее рассказать, как они проводятся. Представители органов государственной власти любят говорить, что не понимают, как проводятся исследования. У нас ответ короткий: «Зайдите на наш сайт, посмотрите методику». Но эти люди почему-то уверены, что методика на сайте – это для отвода глаз, что у нас есть тайная методика, по которой мы считаем и получаем крайне неприятные результаты для России. «Transparency International» – это необычная международная организация. В отличие от «Green Peace», «WWF» etc. наша организация существует по принципу сети независимых страновых организаций. Например, наша организация «Transparency International Russia», оставаясь российской организацией, является частью международного движения. Есть порядка ста организаций в разных странах, и для них приемлем сетевой принцип, потому что коррупция в Нигерии совершенно не похожа на коррупцию в Финляндии. Есть базовые объединяющие вещи, но ситуации во всех странах разные, и все отделения, несмотря на то, что мы делаем единые вещи, абсолютно вольны определять направление своей деятельности. И мы определяем то, что для нас важно. Последние десять лет это были самые разные вещи.
Мы начинали с того, что решили проводить исследования, давать советы по продвижению антикоррупционной политики. Вы прекрасно помните, что декабрь 1999 года был необычным периодом. Только мы организовались, и тут бабах!! Что-то неожиданное происходит в новогоднюю ночь. С 31 декабря 1999 года на 1 января 2000 года мы вдохновлено думали: «Who is mister Putin?» Нам быстро объяснили, что сейчас в стране появляется энергичный молодой президент с условно-правоохранительным прошлым. Одна из главных задач, которую он ставит перед собой – борьба с коррупцией. Цитирую по памяти. Май 2000 года, первой обращение вновь избранного Президента РФ к Федеральному Собранию РФ: «Одной из главных задач нашей власти должно стать противодействие коррупции, потому что ее уровень вырос и угрожает самому существованию нашей страны и демократических институтов нашей власти». «Ого-го-го!» — решили мы про себя, — «Мы об этом говорим, он об этом говорит. Сейчас мы сольемся в экстазе и побежим бороться с коррупцией». Сразу скажу – не пошло. Как выяснилось, векторы пределов возможного и невозможного у нас лежали в разных плоскостях.
Нам представлялось, что есть уже в разных странах мира опробованный инструментарий, как бороться с коррупцией. Трудно не признать, что не мы первые, не мы последние, кому пришлось столкнуться с ситуацией, что приходится что-то делать с коррупцией. Таких стран более чем достаточно. Кто-то успешно их решил, кто-то продолжает их не очень успешно решать, кто-то вовсе потерял к этой теме интерес и бросил это безнадежное предприятие. В общем, придумывать инструменты не надо, есть гроссбух, где ООН для любознательных и желающих что-то делать против коррупции собрал все возможные стратегии, методики, инструменты повышения прозрачности, подотчетности и так далее. Главное не то, что непрозрачные инструменты, а то, что нужно решить вопрос – что такое российская коррупция? С чем конкретно нужно бороться? С конкретными чиновниками, которые берут взятки? Тогда это борьба не с коррупцией, а с коррупционерами – посадки, аресты, конфискации. Эта линия понятна. Но как-то так получается, что чем больше их сажают, тем больше растет их количество. Проблема не в отдельно взятых людях.
Так что же такое – российская коррупция? Совсем небыстро проанализировав ситуацию с высоты 2010 года, с высоты ваших знаний за прошедший десятилетний период, у вас тоже существует понимание коррупции. Кажется странным, что в понимании коррупции, как явления, а не как правовой проблемы, мы недалеко продвинулись. Надо сказать, что довольно бойко прошли десять лет в организации противодействия коррупции в виде «мягкой антикоррупции». Это круглые столы, семинары, конференции, встречи очень важных людей из Администрации Президента, Правительства, Госдумы, правоохранительной сферы, на которых обсуждали один-единственный вопрос: «Что такое коррупция?». Отчетность об этих мероприятиях составляла отчетность по борьбе с коррупцией. Провели 21 семинар, 32 брошюры издали, 62 растяжки висят на улицах Москвы – поборолись с коррупцией и разошлись. А вопрос оставался нерешенным. Только в декабре 2008 года волна бесконечных обсуждений о предмете российской коррупции улеглась по причине того, что в России появилось правовое определение коррупции.
25 декабря 2008 года был принят  ФЗ «О противодействии коррупции в Российской Федерации», в котором впервые было определение коррупции. К сожалению, это определение сводит всю коррупцию к поиску отдельными коррумпированными гражданами, наделенными властью, некой материальной выгоды. Мы с вами, как жители РФ, прекрасно понимаем, что у коррупции может быть нематериальная выгода: карьерная, политическая – самая разная. Но лучше пусть будет хоть какое-то определение. Оно угомонило ту часть взбудораженной политической общественности, которая посвящала дни и ночи поиску этого самого определения. Сегодня, при том, что определение, Совет при Президенте по противодействию коррупции, Комиссия по противодействию коррупции в Госдуме, куча рабочих групп при каждом ведомстве, принято, как минимум, три закона и пять указов Президента, регулирующих противодействие коррупции, а ситуация не меняется. То, о чем бы я хотела поговорить – это вопрос: «Почему не меняется?» Что представляет собой коррупция? Вправе ли мы говорить, что это единая проблема? Возможно, мы должны говорить, о каких-то составляющих, сконцентрировать внимание на ее отдельных проявлениях. Тут приходится плясать от самой печки. Что представляет себе каждый россиянин, когда слышит слово «коррупция». Я могу задать этот вопрос и вам. В итоге мы получим либо общее определение, о том, что воруют из бюджета, вымогают у нас взятки, либо перечень страшных рассказов. Дальше следует история либо про губернатора, либо про мэра, либо про конкретного преподавателя в ВУЗах. Когда начинаешь говорить о коррупции в образовании, слышишь 1000 и одну страшную сказку о школе, выпускном. Например, в исследовании ГУ-ВШЭ о коррупции говорится, что самые высокие платежи коррупционные зафиксированы на уровне детских садов. Зачастую, чтобы попасть в приличный детский сад, приходится платить больше, чем чтобы попасть в приличную школу и так далее. Получается, что мы начинаем говорить о том, как каждый отдельно взятый гражданин сталкивается с коррупцией. Мы получаем некий стандартный набор размышлений любого, отдельно взятого человека, который думает о коррупции. Сначала получаем факты: это наше понимание активно подпитывают СМИ, которые регулярно сообщают о тех или иных, связанных с коррупцией или взятками историями. В 5 новостях Яндекса железно одна будет про фактологическую сторону нашей коррупции. Например, «задержан сотрудник департамента спорта г. Москвы за откат», днем раньше «задержан мэр одного из городов Московской области», еще днем раньше «задержан бывший министр финансов Московской области», то есть вал фактологической информации о том, что есть на сегодня коррупция, понятен.
Следующий пункт нашей программы — общественное восприятие. Как мы воспринимаем эту информацию? Можно воспринять, как нечто само собой разумеющееся, можно возмутиться, можно сказать, что так всегда было и так всегда будет. Далее говорим, что по-прежнему ловят мелкую рыбешку, а крупную не трогают. Как бы обсуждали эти факты, но приходим к выводу: «Ну, опять мэр!» А ведь это значительно больше, чем раньше. Раньше это был отдельный учитель, отдельный врач, отдельный милиционер и так далее, но конец любого рассказа о коррупции заключается в упоминании, что это низовой уровень коррупции, а самое важное ходит где-то там наверху. И понятно становится, что вся наша коррупция находится наверху, именно там коррупция большая.
Стоит поговорить о том, что вытекающие из банальностей факты во многом отражают ситуацию. Действительно, коррупция – не только отдельно случающиеся факты вымогательства, взяток у отдельных граждан, а что-то совсем другое, что не видно за всей статистикой, за перечислением этих кошмарных историй. Возникает мифология, что есть низовая, а по науке — «бытовая», коррупция, а есть административная — «верхушечная» и политическая. Если худо-бедно, благодаря разным источникам информации и своему личному опыту, граждане хорошо представляют, как устроена бытовая коррупция, если есть предприниматели среди вас, то они, наверняка, представляют, как устроена административная коррупция. То про «большую» и политическую коррупцию мы исчерпываем наши знания фразой «все воруют».  Как они это делают довольно сложно представить. Через знание и мифы вытекает некое понимание коррупции. Насколько оно соответствует действительности, видно из схемы, что о чем-то мы знаем, о чем-то лишь догадываемся, что это что-то есть. Крайне правильно ставить вопрос о том, что важнее. Фактическая сторона или сторона утаенной, непонятной отдельно взятому гражданину, но воспринимаемой как данной коррупции. Как только мы переходим к данным и начинаем смотреть на фактуру, то понимаем, что знать, что спрятано в большой коррупции – крайне важно.
Интересно то, что если раньше данным по коррупции владели в основном независимые исследовательские организации и их за это постоянно ругали, то сейчас наши правоохранительные органы принудили высшие силы отчитываться. Нам сообщили некий набор цифр. Например, средняя бытовая взятка по данным Департамента экономической безопасности МВД России в прошлом году составила 27 тысяч рублей. То есть собрать все маленькие взятки, которые платят граждане, сложить и поделить на количество – получится 27 тысяч рублей. Понятно, почему 27 тысяч – кратно 1000 долларов. Посчитали в рублях, а на самом деле это 10 стодолларовых купюр – удобная форма взаимоотношений. Средняя бизнес- или административная взятка – 800 тысяч рублей. Почти миллион. Это согласование, санитарная служба, пожарная инспекция, налоговая и так далее. То есть средний предприниматель в малом или среднем бизнес для ведения бизнеса должен заплатить эту сумму. Годовой объем рынка коррупции в России составляет по данным замгенпрокурора 240 миллиардов долларов в год. Это сколько надо конвертов с 27 тысячами с гражданина или миллионами со среднего предпринимателя, чтобы сформировать эту цифру. Такого количества конвертов в природе не существует. Понятно, что эту сумму (некоторые исследователи считают, что она достигает 400 миллиардов долларов) невозможно сформировать взяткой. Значит, эта цифра ответственно формируется из мифов про большую коррупцию. Как только миф обретает стоимость – плоть и кровь, он перестает быть мифом. Совершенно понятно, что из мифологии миллиарды долларов не берутся. Поэтому одна из главных задач – демифологизация  нашей российской коррупции.
На самом деле, наша коррупция что внизу, что вверху, что посерединке – абсолютно такая же, как и везде, за исключением маленьких различий, которые есть между низовой коррупцией и коррупцией в верхах. Низовая коррупция для коррупционера более затратная и утомительная. Менее всего энергетически затратный вид деятельности в РФ – это большая коррупция. Большая коррупция прибыльнее, чем бизнес в нефтяной и газовой отраслях, в торговле лесом. Казалось бы, это тоже выгодные бизнесы. Но этот лес, газ, нефть еще надо произвести, продать, доставить потребителю – это некий набор усилий. Коррупция – особенно крупная – это звонок, встреча в кафе «Пушкин» со словами «обязательно позвоню», это подпись под контрактом. Это крайне незатратная и прибыльная деятельность, где капитализируется факт нахождения на той или иной должности. Именно разница между незатратностью по усилиям в виду нашего огромного бюрократического аппарата формирует огромную сумму денег. Если все люди, у которых есть возможность распоряжаться не теми вещами, которыми распоряжаться им поручило общество, а личными интересами, находясь на этих должностях. Если они это могут делать бесконтрольно, незатратно, то они это и делают. Система контроля в России не сложилась. Поэтому у нас проистекает огромный объем коррупции. Согласно данным НИИ прокуратуры во всем объеме российской коррупции низовая бытовая и административная – не более 10%. Зачем мы понимание раскладываем на полочки. Затем, чтобы в какой-то момент подойти к слову «противодействие».
На самом деле классическое понимание коррупции и методов противодействия ей довольно давно пришло к выводу, что к успешной деятельности по противодействию коррупции в любой стране нужны два важных элемента: политическая воля и общественная воля. Там, где есть только первое, не очень успешно все происходит. Сколько бы лидер той или иной страны не требовал изменений, они не произойдут, если гражданам это не нужно, изменения не произойдут. С равной степенью существует тот факт, что, если граждане хотят изменений, а верхушка политической воли не сформирована, может произойти революция, но не факт, что произойдут именно антикоррупционные изменения. Исторический опыт показывает, что были самые разные варианты развития событий. Наверняка, многие слышали историю о Сингапуре, где произошли кардинальные изменения в методике борьбы с коррупцией. Но когда в России предлагают ввести сингапурский опыт, то возникает несколько пунктов.
1. Сингапур по размерам чуть больше Химок, то есть те объемы пространственные, географические, экономические и наши несопоставимы.
2. Предлагают ввести электронное правительство, как в Сингапуре. Это тоже забавная история, потому что электронное правительство – это вишенка на торте реформ, которые произошли в Сингапуре за последние десятилетия. А всё начиналась в конце 60х – начале 70х годов. Электронное правительство – это тоЮ, что сделали сейчас, положив сверху на деятельность 30ти годов.

Это также наша проблема – все ждут результатов сегодня. Бывают звонки от журналистов в нашу организацию: «С 1го января 2010 года начал работать закон о праве доступа  к информации. Какие есть результаты?» Им сообщают, что прошло порядка  60ти дней. Не бывает, чтобы закон принес результаты через 60 дней. А журналисты не понимают и продолжают говорить, что такого быть не может, где-то закон должен примениться. Во-первых, в России есть проблема с правоприменением, во-вторых, закон сам по себе, без усилия людей ничего изменить не может. Например, можно оценить с точки зрения политической и общественной воли в борьбе с коррупцией – в США гораздо больше было в начале двадцатого века проблем с коррупцией, экономических и финансовых проблем. Почти все смотрели фильм «Крестный отец», «Однажды в Америке», читали «Финансиста» или биографию семьи Кеннеди. Дедушка Кеннеди всем Березовским мира сто очков дал, потому что вся Филадельфия принадлежала одной семье, а все США принадлежали 4 семьям. Случилась Великая Депрессия. Совпало желание политической воли что-то делать и общественной воли изменить крайне тяжелое экономическое состояние страны. Мы видим, что те реформы, которые можно назвать антикоррупционными – ими не являлись, основой их были антитрастовые, экономические, дебюракратизированные реформы, реформы системы лоббирования. И результат пришел через те же 30-40 лет.
Сегодня мы можем говорить о том, что в США низовой коррупции практически нет и что реформа отнюдь не закончена. В Штатах очень много политической коррупции – в Конгрессе, в Сенате, на уровне губернаторов. По весне я была в США с исследовательскими целями. Было необходимо разработать систему действия специализированных антикоррупционных служб. И в Америке я всех: пожарных, таксистов, официантов, продавцов — спрашивала о том, есть ли в Штатах коррупция. Практически все автоматически отвечали, что нет. Потом у них в глазах что-то щелкало, и они говорили, что, с другой стороны, есть Нью-Джерси, Чикаго, Арканзас. Подумав, люди обнаружили, что коррупция есть. Там значительно проще представить, что, скинувшись, можно прикупить себе конгрессмена. Сложнее представить, что, будучи остановленным полицейскими за превышение скорости, мы попробуем дать взятку и у нас ее возьмут. То есть низовая коррупция пакетом реформ сведена на нет, а политическая – осталась. Там есть куда расти. При том, что политическая воля при введении реформ по актикоррупционной деятельности присутствовала.
Появляется вопрос: «Есть ли в России реальная политическая и реальная общественная воли?» Тут мы возвращаемся к пониманию. Пункт первый, общественная воля. Мы имеем  полное право о ней говорить, в отличие от политической воли. В целом, общественная воля нам не нравится, но в случае, если надо решить проблему, каждый для себя решает – давать взятку или нет. Людей, которые говорят, что пользуются этим, потому что иначе нельзя – значительно больше, чем тех, кто считает, что давать взятки – неправильно. Ситуация отягощается тем, что наша коррупция сильно отличается от классической коррупции. Классическая коррупция представляет собой отношения, при которых встречаются две стороны. Одной нужна услуга, другая – готова услугу предоставить. Они встретились, обменялись услугой и какими-то денежными средствами. Все счастливы, никто про это не узнает, если не было свидетелей. Обе стороны удовлетворены. В России бывает так в ГИБДД, паспортном столе, при поступлении в ВУЗ. Проблема в том, что такой коррупции у нас становится все меньше и меньше. Коррупция приобретает все более уродливую форму коррупционного вымогательства. Когда гражданину или предпринимателю ничего не нужно от публичной стороны, но публичная сторона приходит и говорит: «Покажите мне Ваши документы. Документы у Вас неправильные». Сколько бы ты не объяснял, что всё у Вас в порядке. Но вам говорят, что нужно пройти в отделение и там посидеть три часика или…
Сейчас наиболее распространенная тема среди вымогателей, когда в самую распрекрасную компанию с хорошими принципами приходят проверить, весь ли софт лицензирован. Компания достает из широких штанин всякие лицензии, сертификаты от «Майкрософт». Пришедшие говорят, что все замечательно, что они заберут компьютеры в отделение, чтобы проверить, нет ли случайно нелицензионных программ на них, и через месяц все вернут. Какой нормальный предприниматель отдаст компьютеры на месяц. Не говоря уже о том, что малому и среднему предпринимателю этот месяц, без клиентской и бухгалтерской базы – смерть. К тому же никому не хочется увидеть через месяц на Горбушке свою клиентскую базу, узнать, что некие, дружественные правоохранителю компании перехватили рынок. В этой ситуации все заплатят. У меня есть только один знакомый предприниматель, который в этом случае не платит ничего, но он проводит очень много времени в судах.
Наша общественная воля при вымогательстве совсем по-иному начинает работать. Нам вымогательство очень активно не нравится. Как провести грань в общественном понимании о том, что мы хотим устранить? Правила, по которым нам удобно, когда надо побыстрее и подешевле. Или их мы хотим оставить, чтобы получать паспорт за три дня, чтобы определить ребенка в хороший детский сад. Возникает дилемма, можно ли то, что удобно оставить, а остальное – устранить? Первый вид коррупции – добровольная, рассматривается как единственный способ выживания в джунглях нашей бюрократической системы. Второй вид раздражает. Ставлю на размышление следующий факт – коррупционное вымогательство – всегда плохо, его надо устранить. С добровольной коррупцией есть заковырка. Мы ее воспринимаем как «свод правил хороших ребят». Мы же все хорошие ребята, системой этой не злоупотребляем, но, когда приспичит, пользуемся. Если мы рассуждаем о принудительной коррупции – то есть жертвы всегда, если – о добровольный, на первый взгляд кажется, что жертв нет. Но они есть. Мы как общество находимся на переходном этапе сознания, что коррупция всегда имеет жертвы. Например, тот факт, что две террористки-смертницы в августе 2004 года зашли на борт самолета за 1000 рублей. 90 человек погибли. За небольшую плату обойти систему безопасности. Это как раз из «свода правил хороших ребят»: если я спешу и у меня есть деньги, почему бы не найти варианты. Кто-то бежит на концерт, там огромный хвост очереди, то найдем друга нашего друга, который за определенную сумму проведет сквозь дырку в заборе. Или едешь ты на машине, тебя тормозит товарищ, который говорит про план «Перехват» и про то, что им коврики надо в багажнике посмотреть. Ты им даешь 1000 рублей и уезжаешь, не выходя из машины. И мало кому придет в голову, что следующая за вами машина, также заплатившая 3000 рублей и уехавшая без проверки, может быть забита пластидом. И в следующую ночь она будет припаркована возле твоего дома или детского сада, или школы. Кто ездил в Москве по Кольцевой линии, видел наклейки «Права за три дня», «Документы за три дня», «Справка за три дня», «Санитарный сертификат». Представьте, что человек больной гепатитом, получает такую санитарную справку и устраивается работать поваром в то кафе, где вы обычно обедаете. А если из-за добровольной коррупции будет нанесен вред всем нам, чья это будет вина? Метрополитена, который разрешил вешать такие объявления, или тех, кто выдал эту справку. По большому счету неважно. Важно, что это коррупция, и у нее могут быть очевидные жертвы. И этой жертвой может стать любой из нас.
Самый вопиющий пример: ночной клуб «Хромая лошадь». Все знали о нарушениях: пожарники, владельцы, люди, которые туда ходили – не слепые, окна ведь заложены. Помимо разгильдяйства всех и вся, есть коррупционная составляющая. Уверена, что в тех городах, откуда вы приехали, тоже есть одно-два таких места. И все прекрасно понимают, что завтра ты можешь стать жертвой. Давайте зададимся вопросом, жертвой чего? Жертвой невнимательности владельцев или жертвой коррупции? Конечно, можно сказать, что если бы окна были открыты и лестница пошире. Мне начинают говорить о том, что такое случается, что это мелочи. Но это не мелочи. Вы можете позвонить семьям людей, погибших в самолетах или семьям погибших в клубе. Стать жертвой низовой коррупции очень просто! И это становится все страшнее и страшнее. Это мы рассматривали низовую коррупцию и одну административную – пожарная безопасность. Не буду говорить про мигрантов и про налоговую. Сразу перейдем к большой коррупции.
Очень много элементов есть в большой коррупции. Остановлюсь на одном – откат. Действительно, ну вот есть откат. Россия породила термин, который нельзя перевести ни на один язык мира «норма отката». Как может быть норма у очевидного коррупционного  преступления? Можно перевести только длинным предложением. В России существует норма отката по отраслям: бытовые товары – 10-15%, строительство – 40%, выделение земель под промышленные нужды – 50%, оборонка – может быть сколько угодно. Кто на самом деле знает, сколько стоит подводная лодка? Шутки шутками, но у отката могут быть жертвы? Все считают, что нет. Но в реальном мире это миф, что у большой коррупции не может быть жертв. В реальном мире цемент стоит столько, сколько он стоит. Когда приходит в негодность асфальт, ты выясняется, что и построен был не так, Уже не говорю об откатах в товарах питания. Потому что это автоматически может привести к каждому из нас. Самое чудовищное – откаты в медицине, в фармации. Могут попадать некачественные лекарства, покупать плохое оборудование в больницу.
Вспомните нацпроект «Здравоохранение». Врачи до сих пор говорят, что непонятно, для кого, зачем это было закуплено. До сих пор развивается замечательная история про Кострому. В городе есть старый институт исследования мозга. Туда купили томограф, каких четыре в мире. Один из них купли в Кострому. Проблема в том, что для использования этого томографа нужны отдельная электростанция, специальная постройка, высококвалифицированные кадры. Естественно, на это никто денег не закладывал. Аппарат стоит в подвале этого института. Никто не задумывался о том, что для работы нужны совсем другие инфраструктурные вещи. Такой томограф, аналоги которого есть только в Москве, Франции и в НАСА, стоит в коробках. Сама видела, пальцем в коробках трогала. Так что у большой коррупции тоже могут быть жертвы с конкретными именами и фамилиями. Понимает ли общественная воля это? К сожалению, нет.
В общественной воле мы опираемся на факты. «Давайте кого-нибудь посадим. Лучше всего – Чубайса. Затем сотрем из нашей памяти этот конкретный факт». А о комплексности коррупции никто не задумывается. Потому что придется поступиться добровольной и удобной нам коррупцией. Общество к этому в целом не очень готово. Возникает амбивалентность сознания. Коррупция нам не нравится, но немного ее нам оставьте. Политическая воля пришла к выводу, что можно либо бороться с коррупцией, либо сымитировать борьбу с нею. Президент Медведев объявил о запуске программы по борьбе с коррупцией. Может ли политическая воля исходить от одного человека? Безусловно, это некий консенсус элит, высших органов государственной власти. Эти 240 миллиардов долларов происходят в высших эшелонах власти. Когда мы говорим, что власть должна противодействовать коррупции, мы понимаем, что они и есть те самые потребители самых больших коррупционных денег, с которыми мы хотим бороться. Кто-то скажет, что это бред собачий. Что не должны мы вытаскивать, как Мюнхгаузен, сами себя за косичку. Скажите, если бы у вас был годовой доход – 1% от этих 240 миллиардов долларов, вы бы побежали бы бороться с коррупцией? Мало вероятно, что люди, имеющие ненапряжный годовой доход в виде внушительной суммы, побегут бороться с коррупцией. Потребность напрямую их не подталкивает. На приказы Президента, многие на местах пишут хорошие отчеты, но от реального дохода не отказывается. Существует мягкий изощренный саботаж антикоррупционных реформ. Разумеется, никто не будет открыто говорить, что протестует против борьбы с коррупцией.
Последнее время звучат заявления, что коррупция сложилась исторически в России. Что она присутствует в нашем менталитете. Коррупция является с маской нашей рыночной экономики. Приводится огромная теоретическая база. Да, признаться, исторически коррупция была. Но если мы признаем, что существует генетическая склонность россиян к коррупции, то нужно сказать о тех людях наверху, которые чудным образом выдали нам генетический код Зимбабве, Индонезии. Мы разные с Финляндией, Швецией. Как-то странно и рассеянно был распределен ген коррупции. Многие страны были частью единой империи раньше. И вдруг у одних ген перестал работать, а у нас – работает. Если вы спросите меня, почему реформа буксует, почему коррупция – столь всеобъемлющая система. Это не потому, что общественная воля неактивная, и не потому, что у нас есть ген коррупции, а основная проблема – с политической волей. Я говорю не про последние 20 лет, а про последние столетия. Кто изучает нашу историю, согласится, что всегда наша власть была озабочена сохранением самоё себя. Это квинтэссенция нашей власти во все времена. А что может быть приятнее для этой власти для сохранения самоё себя, чем наличие рядом слегка коррумпированной бюрократии. Это стопроцентная гарантия от возникновения думающего среднего класса, который будет задавать вопросы. Слегка коррумпированная бюрократия всегда управляем, всегда есть крючок. Она прекрасно создает буфер между обществом, которое может чего-то хотеть или не хотеть, и властью, которая хочет себя защитить. Это слегка коррумпированная бюрократия нужна власти в независимости от того, что происходит внизу. Это результат отсутствия какого-либо противодействия коррупции.
Бывают такие моменты в истории, когда власть стоит перед развилкой. В понимании нормального человека, там нет необходимости выбирать между тем, что мы топчемся на месте и экстенсивно развиваемся в том месте, где находимся и модернизацией. Сегодня у России, кроме модернизации, иного пути нет. А модернизация и коррупция несовместимы. Это более тонкие технологии, более качественное использование природных и человеческих ресурсов. Экстенсивный путь развития вполне совместим с коррупцией. При  модернизации поле для откатов сужается. Где же тогда у нас пределы возможного и невозможного. Мы можем их предположить для власти и для общества. Все проблемы известны – регулирование за контроль интересов, регулирование доходов  от имущества, введение четких прописанных санкций за коррупцию. Все это известно. Часто говорят, что нужно давать большие сроки за коррупцию. На самом деле срок — это не самое тяжкое. Ведь цель любой коррупции – имущество, незаконное обогащение. Значит, посадка не повлияет на процесс. Нужна конфискация. Для людей, смысл деятельности – получение собственности, гораздо болезненнее будет не отсидеть три-четыре года. Ну вот, посадили его на три-четыре-семь лет. Но он прекрасно знает, что жена по-прежнему все в Милане покупает, домик стоит, дети в Оксфорде. Он заплатил, отсидел, вышел и живет дальше. А лучше, когда он вышел из районного суда, один, и без всего – всё забрали. Оставили только то, что по официальной декларации оставляют. Например, двушка в Жулебино, «шестерка» и «ракушка». Это наказание гораздо более жестокое.
Инструменты понятны, как переломить потребность в этой деятельности. Или, например, забавная история регулирования или декларирования истории интересов. Потому что иногда я в очень высоких кабинетах в глазах вижу, что они концептуально не понимают, что они не могут иметь бизнес, что их родственники не могут иметь бизнес, пересекающийся со сферой управления. Они это на бумаге понимают, но столетняя история говорит им, что, если ты мэр города, твоя жена обязана быть хорошим предпринимателем. Если ты министр гвоздей, то лучший завод по производству гвоздей должен быть у твоего сына. Когда им говоришь, что это неправильно, они спрашивает о том, зачем тогда всё. Зачем тогда колупаться на смешную зарплату в этом кабинете? Пока в словосочетании «государственная служба» ударение будет стоять на слово «государственная», концептуальное понимание не изменится.
А наши инструменты существуют. Они ни в одной стране мира не работают, включая Сингапур с его авторитарностью режима, Гонконг, страны, проведшие реформы под внешним давлением, пока не будет трех из пяти, а желательно всех базовых антикоррупционных принципов. Они создают условия и рамки, инструменты для того, чтобы законы работали.
Пять принципов
1. Верховенство закона. Вы можете сказать, что много раз об этом слышали. Но речь идет не о верховенстве закона, как о процессе, а о верховенстве понятий. Закон всегда  исполняемый для всех – неизбежность, обязательность и неизбирательность. Речь идет о том, что понятие для кого-то условный срок, а для кого-то три года, не существует.
2. Реальная рыночная экономика. Она создает два антикоррупционных условия. Первое – в реальной рыночной экономике никому не выгодно наличие вымогательства. Там остается поле для традиционной коррупции, например, подкупить чиновника, чтобы выиграть тендер. Но это при выполнении условия верховенства закона решаемо. Второе – наличие самоорганизуемого населения среднего класса, которому нужна страна без коррупции. Коррупция убивает малый и средний бизнес, а также налогоплательщиков, сознательных работодателей, избирателей.
3. Свободные СМИ. Мы с вами понимаем, что абсолютно свободных СМИ не бывает. Свободные – значит, разные. Если в одной напишут про одного чиновника, в другой – про другого, то в обществе будет знание про разные факты. СМИ являются единственным и естественным поставщиков информации о коррупции. Передача этой информации между обществом и властью.
4. Гражданское общество. Под гражданским обществом понимается не некое количество НКО, не некое количество общественных организаций, которые борются с коррупцией. Нужна часть людей, которые осознают себя как гражданское общество. У нас так сложилось, что гражданское общество воспринимается как некий реестр общественных организаций. Если есть организации – есть гражданское общество. Я же говорю о том, что, например, нам в количестве 20 человек пришла идея решить общественную проблему. Мы собрались, обсудили, решили проблему и, возможно, никогда больше не увиделись. Но это и есть гражданское общество, которое необходимо для решения антикоррупционных задач. Не бежать регистрироваться и сидеть после в ожидании грантов, а решать реальные проблемы. Например, наш муниципалитет перестал вывозить мусор. Мы можем поодиночке или вместе пойти юридическим путем, а можем пойти общественным путем, встретиться с муниципалитетом, решать с ними вопрос. Если там будут упираться, то искать способы общественного давления.
5. Реальная политическая конкуренция. Не для того, чтобы было избыточное количество кандидатов. Дело в том, что это условие – единственное для предотвращения консервации политических элит. Если в обществе нет возможности легитимно снять товарища, который деньги ворует и мусор не вывозит, то на следующих выборах мы должны его убрать. Сказать, что он не справился, и при этом абсолютно неважно, к какой партии он принадлежит. Выборы – возможность замены коррумпированного бюрократа, законодателя, представителя исполнительной власти на другого. Гарантии на то, что будет лучше, у нас нет, зато есть гарантия, что тот, которого мы хотим убрать, уйдет, если нам не понравится.

Давайте посмотрим на эти условия и вернемся к теме пределов невозможного. Какие пункты мы можем обеспечить в ближайшее время, чтобы обеспечить подложку на то, чтобы заработали указы Президента. Чтобы товарищи, которые зарабатывают на нас, перестали врать, чтобы средние и малые предприниматели не находились под гнетом. Вы можете абсолютно те же мои слова увидеть на нашем сайте. Я их говорила Дмитрию Анатольевичу Медведеву. Меня случайно включили в «Совет при Президенте по развитию институтов гражданского общества». Президент сказал, что он все это знает, но это совсем не повод ничего не делать.
Все эти принципы в России пока не действуют. Но по меньшей мере – наша ситуация не застывшая. Она флюидная. Если хотя бы один из элементов развивает, то это дает нам надежду на то, что развитие пойдет дальше. Мы уже немного меняем свое восприятие, меняем подход к делу. Чем больше  будет людей, которые будут переход от фактов к пониманию коррупции, тем больше мы будем двигаться в более-менее верном направлении. Но мы держим на памяти несколько фактов. Если вспомнить примеры разных стран, то этот переход происходит небыстро. Это как с болезнью: выпил в начала «Арбидол» — и ничего. А если бегать с нею, мазать прыщики зеленкой, вместо того, что по-настоящему лечиться, то лечение затягивается. Что мы по этому поводу делаем – буду рада ответить на ваши вопросы. Мы с одной стороны пытаемся объять необъятное, с другой – делаем очень конкретные вещи. Тут есть Антон и Маша, если я ошибусь, они меня поправят.
Также пишем рекомендации, как избежать коррупции при общении, например, с милицией. У нас есть образовательные проекты, например «Коррупция убивает». У нас очень много молодых людей работает. Многие пришли как волонтеры и задержались. Есть лаборатория в Высшей школы экономике. Можете с нами сотрудничать, мы очень открыты.

Сергей Андреев, Чувашия:
Я представляю микропредпринимательство, начинающих бизнесменов. Сам недавно закончил ВУЗ, открыл крестьянско-фермерское хозяйство. У Вас была структурная речь, но у меня появилось ощущение, что Вы ничего  не сказали? Спасибо вам за порядок в голове о коррупции, который у меня сложился. На центральном рынке г. Чебоксары 80% дохода – это десятки миллионов рублей ежемесячно уходят в казанские криминальные группировки. Это космические суммы. Это неофициальные деньги, это большая часть денег. Что могу я, мелкий предприниматель, противоставить им? Меня просто сотрут в порошок. Периодически кто-то из предпринимателей начинает возмущаться, им тогда говорят: «Хочешь работать – плати и не задавай лишних вопросов». Наш президент хотел попасть на этот рынок – не получилось. Иногда они советуются, обращаются к более сильным криминальным группировкам, например, из Нижнего решая свои финансовые вопросы. Я на себе это прочувствовал, и, когда мы приехали в Москву на продовольственную выставку, столкнулись с тем, что даже не могли выгрузить продукцию из машины. Если мы просили 5 минут времени на выгрузку, нам отвечали: «Хорошо». Тут же выбегал секьюрити из рынка и выгонял нас. В Москве все очень грамотные, только грамотность порой используют не в том направлении. Потом выяснилось что мы мешаем торговать одному из местных магазинов, после нескольких предупреждений в наш адрес приехала местная московская мафия под названием УВД г.Москвы. Участкоый покружил несколько раз вокруг машины, и указав что у нас не указанны венки, которые висели у нас в машине для декора – арестовал нас вместе с машиной, пока мы сидели в отделе, за нас заступилась Таганская управа, после чего нас выпустили. Но один из трех дней мы потеряли, т.е. по сути всю нашу прибыль. В управе я задавал вопрос кто у вас хозяин в Москве, управа или милиция – подскажите  с кем нам надо работать. Я лично сомневаюсь в легитимности нашей власти, как таковой. Кто хозяин у нас в России? Дмитрий Анатольевич? Если Вы еще пойдете к Президенту, задайте ему этот вопрос. Кто хозяин в России?

Елена Панфилова:
Я не уверена, что меня еще раз к Президенту пустят, после того, что я наговорила. Но если Вы говорите о том, что ничего не развивается, то могу сказать, что десять лет назад подобный разговор вообще не был бы возможен. И предприниматели вроде Вас даже вопрос не поднимали. Было всё понятно. Сейчас, как минимум, начинают возникать вопросы. Да, ответов на эти вопросы немного. Это отдельный вопрос связи коррупции и теневой экономики с криминалитетом. Когда Вы говорите, что местные власти пытались бороться – то у меня в этом есть серьезные сомнения. Потому что в системно коррумпированных государствах криминалитет переплетается и с правоохранительными органами, с крупным чиновничеством. Если бы они действительно хотели навести порядок, например как на Сицилии, то нашлась бы политическая и общественная воля. Как нашлась она в 70х годах прошлого века на мафию, которая по сравнению с чувашской была значительно крупнее.
Мой ответ: хозяин – это те люди, которым выгодно, чтобы рынок регулировали криминальные группировки. И в большей степени это относится не к самим группировкам, а к чиновникам, которые позволяют им существовать. Проблема в отсутствии конкуренции. Мы сами обнаружили себя героями сказки про Ганса и крыс. Мы же пошли за дудочкой добровольно. Вместо того, чтобы идти выбирать, интересоваться тем, кто хозяин, мы сами отдали все свои права. Теперь хозяева не мы. А те, кто получает коррупционный доход, в том числе от криминалитета, от поборов малого и среднего бизнеса. У меня ведь друзья, которые побросали средний и малый бизнес, говоря вещи более жесткие, чем Вы говорите. Вы только начинаете, полны энтузиазма. Недавно приехали мой приятель, у которого был средний бизнес в Поволжском регионе по выпуску керамической плитки. Все прекрасно развивалось, потом он сказал мне, что все продал и уезжает в Германию работать инженером. Он сказал, что бизнес превратился в хобби. Всё, что я зарабатываю, я отдаю каким-то незнакомым людям. Выборы, тысячелетие города, еще одни выборы, свадьба дочери мэра, социальные инициативы по помощи детскому саду – надоело. У него на осознание ушло 8 лет. Таких много. Но есть и те, которые считают, что нужно действовать коллективно. В Москве это довольно часто срабатывает.
В столице, поверьте мне, все совсем не лучше. Неподалеку от меня находится чудное место Домодедовский рынок. Там вообще не то, что не припаркуетесь, а вообще близко не подойдете, если вы «не в теме». Коллективные действия иногда срабатывают. У нас активно работают горячие линии по вымогательству. Не все решаются противостоять. Но зато на их стороне аппарат принуждения – правоохранительные органы. Какими бы прекрасными не были бы у нас коллективные действия, но у нас нет права на использования насилия по отношению к ним, а у них это право есть. Но к тому же мне совершенно не хочется революции. Хочется изменений. Как же найти золотую середину? Это открытый вопрос. Ответ лежит в уровне развития хотя бы двух из пяти принципов.

Виктор, Пермь, дискуссионный клуб ГУ-ВШЭ:
Вы говорили о ситуации внутри страны. Россия страна не закрытая. Опасна ли российская коррупция для иностранных граждан и бизнесменов? Можно вспомнить случай с компанией ИКЕА. Пострадали нероссийские менеджеры компании. Также история с «Северным потоком». Как можно было убедить европейских лидеров участвовать в не самом эффективном для Европы проекте.

Елена Панфилова:
Большими деньгами, разумеется. Алчность не имеет национальности. Я Вам приведу пример, от которого мои немецкие коллеги до сих пор содрогаются. Пример про прекрасного человека по фамилии Шредер. Жил-был прекрасный человек Шредер. Подписал за время своей деятельности кучу законов, в том числе, антикоррупционных. В сентябре 2004 он подписывает гарантии Северному потоку в огромной сумме денег. А в октябре проигрывает выборы Меркель. Но Шредер не выглядит расстроенным, хотя должен был. А следом Шредер получает назначение главой компании «Северный поток». А в Европе ничего сделать не могут. Назначили-то его у нас. Это называется работать там, чем руководил. В некоторых странах нормально возвращаться из политики в бизнес и наоборот. В некоторых – нет. Где-то есть наказания, где-то есть рекомендательные меры. Но есть еще и моральный аспект. Если в Германии хватались за сердце, то у нас потирали руки и говорили: «Молодец! Я бы тоже так сделал!».
Есть страны, в которых есть законодательные нормы за коррупцию в третьих странах. Мы, к сожалению, к ним не относимся. Я узнала в прошлую пятницу, что Россия собирается к ним присоединиться. Страшно подумать о менеджерах «Газпрома», которые ведут свой бизнес в третьих странах. Этот закон о том, что есть предприниматели, ведущие бизнес в третьих странах, то он может нести уголовную ответственность в своей стране. Для многих западных компаний – это ограничитель для деятельности в нашей стране. Как Вы знаете, французская компания «Карфур» почти вошла на наш рынок. Но потом сказали, что, пожалуй, нет.
Все наши антикоррупционные требования неконкурентоспособны в экономике. Только очень крупный бизнес, как ИКЕА, может себе позволить не платить, развернуться и уйти. Малый бизнес не может себе этого позволить. Сейчас появились посредники, посреднический бизнес процветает. Нанимаешь консалтинговую компанию, специалиста в области GR и всю грязную работу отдаешь им. Сам остаешься в порядке с точки зрения своего законодательства. Сейчас западные компании всё больше оценивают риски подобных мероприятий. Нельзя сказать, что российская коррупция сильно угрожает кому-нибудь. В России действительно большие возможности заработать большие деньги. А бизнес – это бизнес. Кто-то пытается обложиться подушками, кто-то идет в другой регион, не менее прибыльный, но более безопасный. Это опасно как раз для крупных контрактов и для нас, когда нам предлагают невыгодные проекты. Например, Сахалин-2 давно бы уже работал, если бы не коррупция. Коррупция при заключении договора с Китаем на очень невыгодных для нас условиях. Это скорее опасно для нас, в основном, теряем мы.

Виктор, Пермь, дискуссионный клуб ГУ-ВШЭ:
Спасибо. Еще один вопрос. Вы говорили, что рано или поздно наступает критическая точка. Привели в пример США во время Великой Депрессии. Когда пропадают условия для существования коррупции. В России без революций наступление этой критической точки возможно?

Елена Панфилова:
Я считаю, что может. Очень трудно строить системные реформы в 90е годы, как я понимаю, это квинтэссенция первой половины Вашего вопроса. Но в той же американской системе не было изначально вопроса о политической конкуренции. Не было еды, но были СМИ, гражданское общество, рыночная экономика. Единственный вопрос к верховенству закона из всех пяти пунктов. А в наши 90е все пять пунктов недоразвиты, общество голодноватое, которое надо прокормить. Середина 90х гг. нефть – 7 долларов за баррель, к концу 90х гг. – 19 долларов за баррель, 2004 год – 70 долларов за баррель. И власть была на развилке – проводить административную или судебную реформу или кормить. В начале 90х годов я сама тоже выбрала поесть. У меня на руках был младенец, которого не очень волновали судебные реформы. При этом мы до сих пор болтаемся в советской системе судов. В Курске до сих пор сидят тетечки-делопроизводители за печатными машинками. Одна из них на машинке печатала распоряжение об оказании населению электронных услуг. Это не поменялось, потому что считалось вторичным. Ошибка!? Это открытый вопрос. Мне кажется, что это возможно решить. В итоге это еще и поколение. Я за рамками нашего обсуждения оставила политическую коррупцию. Это слишком объемная тема. Взять хотя бы выборы 1996 года. Тогда цель была – не дать выиграть Зюганову. Вопрос пределов и возможностей модернизации открыт и внутри элит.

Мария Михаленко, Ростов-на-Дону:
Не считаете ли Вы, что проблема коррупции – прежде всего проблема морали? Это упущение воспитания ценностей, которые прививаются с раннего детства. Все начинается с подарков учителям в школе и перерастает в привычку. У людей, которые живут в гражданском обществе.

Елена Панфилова:
Я не думаю, что это упущение. В какой-то момент я поняла, что по большому счету можно какую-то часть деятельности подстроить про себя. В семье могут воспитывать самым прекрасным образом, а потом придет реальность. Семья не всегда виновата. Я вам расскажу историю, как в 2003 году был очередной приступ антикоррупционной деятельности. И мы выиграли тендер написать методику для правоохранительных органов по этике. Мы должны были после написания опробовать эту этику на студентах ВУЗов МВД. И вот сидят напротив меня студенты и слушают. Потом один поднимает руку и говорит: «Все это хорошо. Но Вы же понимаете, что первое, что мы должны будем сделать, когда выйдем из ВУЗа – это отбить те бабки, которые наши родители заплатили за поступление сюда». При этом они написали мне прекрасно тесты по этике. Но самое ужасное было после. Когда я уже в полутьме складывала вещи, ко мне зашли трое студентов. Озираясь, они спросили о том, как какой инструмент действует, про мораль и про этику. Я в ответ спросила: «Почему на лекции не спросили?». Они сказали: «Нам неудобно перед ребятами такими быть». Давление коллектива, но я обрадовалась, что 10% из правоохранителей нормальные. Для начала 10% достаточно. Любой социолог расскажет, что изменения в обществе начинаются с цифры – 7-12% от социогруппы. И мораль наша выращивалась столетиями. Посмотрите на Карамзина, который писал, что у нас воруют, также и в СССР было. Может ваше поколение сможет дать эти 10%. Только давайте не будем ханжами. Если будет стоять вопрос о выживании, о здоровье близкого, мы все заплатим. Особенно это касается коррупции в сфере здравоохранения. Но поменять наше поколение очень сложно. У вас еще это возможно.

Евгений, Чувашия:
Какая страна находится в вашем рейтинге на первом месте? Где меньше всего коррупции? Какими методами она этого добилась?

Елена Панфилова:
В прошлом году, Сингапур туда добрался. О нем мы говорили. Так же Дания, в ней не было коррупции. Норвегия, Швеция. В Швеции закон «О праве доступа гражданина к информации» существует с 1701 года. В России его приняли 1 января 2010 года. То есть с 18го века живет Швеция с сознанием, что правительство находится на службе у общества. Власть – не ради сохранения власти, а власть ради обслуживания общества. Подобного рода институциональные вещи кажутся большой теорией. Но затем видишь, как это работает, особенно на длительных периодах истории. А Сингапур и Гонконг – скорее не модели, а кейсы. Литва, например, не смогла повторить пример Гонконга. Правило о 5 принципах, которые должны устоятся. Еще к странам могу добавить Финляндию, Новую Зеландию, Австралию.

Поделиться ссылкой:
0

Добавить комментарий