Развитие государственно-частного партнерства в России / Материалы СМИ
Партнер в России больше, чем партнер. Государственно-частному партнерству мешает государство /
Коммерсантъ. 01.12.2010
Главным тормозом развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в России являются проблемы законодательной базы, неравноправие сторон в партнерстве и низкий уровень квалификации чиновников – такой вывод содержится в исследовании «Барьеры развития механизма ГЧП в России», представленном вчера фондом «Экспертный институт». По мнению представителей Минрегиона, развитие ГЧП при реализации крупных инфраструктурных проектов тормозит Бюджетный кодекс, не позволяющий гарантировать исполнение финансовых обязательств за пределами трехлетнего бюджета.
Главным тормозом развития государственно-частного партнерства в России является высокий уровень коррупции и политических рисков, а также низкий уровень квалификации и отсутствие опыта у чиновников, курирующих проекты ГЧП от лица государства. Такой вывод содержится в исследовании «Барьеры развития механизма ГЧП в России», представленном группой исследователей во главе с Ольгой Кузиной из фонда «Экспертный институт» в Институте современного развития. Среди других причин назывались проблемы с законодательной базой, незаинтересованность государства в партнерстве с бизнесом и неравноправный характер такого партнерства.
Как пояснила госпожа Кузина, государство в проектах ГЧП выступает или в роли всесильного начальника, принуждающего бизнес к участию в проекте на невыгодных условиях, либо в роли спонсора, обеспечивающего поступление бюджетных средств в аффилированные структуры. Препятствием является также и неразвитая законодательная база. Напомним, что в 2008 году Совет федерации инициировал разработку законопроекта «О ГЧП», который был даже внесен в Госдуму. Однако к 2010 году законодатели решили не принимать отдельный закон, ограничившись правкой достаточно несовершенного, по оценкам экспертов, закона «О концессионных соглашениях». В результате Минрегион, заинтересованный в запуске механизма ГЧП для реализации инфраструктурных проектов в регионах, был вынужден предлагать субъектам федерации принимать региональные законы о ГЧП – сейчас такие действуют в Санкт-Петербурге и Томской области, проект поправок в концессионные законы Минэкономики опубликовал в апреле 2010 года, но с тех пор он до правительства еще не добрался, несмотря на рост интереса к концессиям.
Ведомства же называют более приземленные причины проблем с ГЧП: замглавы департамента развития межбюджетных отношений Минрегиона Вячеслав Веселов отметил, что, по мнению ведомства, основным препятствием для реализации крупных долгосрочных инфраструктурных проектов со сроком окупаемости более 20 лет является действующий Бюджетный кодекс, принятый под влиянием проблем бюджетной системы в 1998 году. В частности, кодексом прямо запрещается предоставление государственных любых гарантий на срок более десяти лет, государственные обязательства по финансированию любого проекта ограничены сроком трехлетнего бюджета, за пределами которого предприниматель должен нести непомерные политические и экономические риски. При этом он согласился с выводами докладчика о низкой квалификации чиновников: по его словам, если чиновник приобретает достаточную квалификацию, чтобы проработать масштабный проект и детально прописать сделку, то он начинает работать «в другом месте и за другие деньги»: инвестбанки оценивают подобный опыт гораздо выше, чем государство.
Научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин сформулировал проблемы ГЧП в России иначе. По его мнению, называвшиеся в ходе обсуждения примеры успешных проектов ГЧП, таких как проект строительства очистных сооружений в Южном Бутово, реализованного бывшей московской администрацией на принципах ВОТ (Build-Operate-transfer), или реконструкция аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге, на самом деле проектами ГЧП не являются. Экономист напомнил: проектами ГЧП изначально назывались проекты, направленные на модернизацию экономики, которые бизнес по каким-либо причинам не может реализовать самостоятельно даже при наличии необходимых финансовых ресурсов, например, при длительных сроках окупаемости. Он также напомнил, что тема ГЧП стала особенно актуальной в России после «обострения» отношений бизнеса и власти, заставившего обе стороны искать новые, более мягкие формы взаимодействия. Однако сегодня, по его словам, институт ГЧП по-прежнему представляет собой «способ обмена денег на административный ресурс». По мнению господина Ясина, пришло время обобщить положительный опыт использования этого инструмента, чтобы превратить его в эффективный механизм модернизации экономики.
Александр Гудков
Источник – Коммерсантъ. 01.12.2010
http://www.kommersant.ru/doc-y.aspx?DocsID=1549166
***
Эксперты обозначили барьеры для развития механизма ЧГП в России / ИА «Альянс Медиа».01.12.2010
30 ноября в Институте современного развития прошел круглый стол, посвященной вопросу развития частно-государственного партнерства в России.
В рамках дискуссии был представлен доклад «Барьеры развития механизма ЧГП в России», подготовленный НПФ «Экспертный институт» совместно с НП «Центр развития государственно-частного партнерства».
Как пояснила представитель НПФ «Экспертный институт» Ольга Кузина, главные риски для развития ЧГП в России: неразвитость законодательной базы; низкий уровень компетенции и квалификации государственных чиновников и (в меньшей степени) представителей бизнеса; неравноправие сторон–участников ЧГП; отсутствие идеологии партнерства и проблемы субъектности; короткий горизонт стратегического планирования.
Суммируя все полученные в результате исследования данные, О. Кузина отметила, что главным препятствием для развития ЧГП в России является низкий уровень квалификации и отсутствие опыта у чиновников, курирующих проекты ЧГП от лица государства. Кроме того, отсутствуют механизмы накопления этого опыта и передачи компетенций. Как следствие, в нашей стране проекты ЧГП реализуются скорее не благодаря, а вопреки существующей системе, и только в том случае, если на стороне государства есть «заинтересованные энтузиасты».
Как пояснила О. Кузина, ЧГП в России не является партнерством: государство в проектах ЧГП выступает или в роли всесильного начальника, принуждающего бизнес к участию в проекте на невыгодных условиях, либо в роли спонсора, обеспечивающего поступление бюджетных средств в аффилированные структуры. В первом случае бизнес, как правило, вступает во взаимодействие для того, чтобы, используя государство, решать свои проблемы, что негативно сказывается на управлении проектом. Во втором случае последствия еще хуже, так как изначально закладывается коррупционная схема «освоения» бюджетных средств.
В исследовании отмечалось, что в отношениях государства и бизнеса отсутствует третий игрок – гражданское общество, участие которого гарантирует публичность и открытость взаимодействия частных компаний и госструктур в ЧГП. Условия, при которых функция контроля над решениями в области экономики полностью принадлежит чиновникам, порождают коррупцию. Таким образом, еще одним тормозом на пути развитии ЧГП в России становится высокий уровень коррупции и политических рисков.
Авторы исследования отмечают, что отсутствие политической стабильности, краткосрочность государственного бюджетирования и распространенность практики изменений правил игры также негативно сказываются на развитии ЧГП. Немалую ложку дегтя к этим проблемам добавляет отсутствие стратегического целенаправленного подхода к планированию. В большинстве случаев используется устаревший подход к выработке стратегии развития по принципу – найти задачу под имеющиеся деньги, а не средства под задачу.
О. Кузина отметила, что российский бизнес больше мотивирован к взаимодействиям с государством в рамках ЧГП. Тем не менее на стороне бизнеса присутствуют в большом количестве компании, аффилированные с государством, в силу чего демонстрирующие «эффективность» только в условиях неконкурентной среды.
Что же предлагают эксперты? Как повысить действенность механизмов ЧГП?
Как отметила, ссылаясь на мнения зарубежных экспертов, О. Кузина, необходимо: создать механизм повышения квалификации и обмена опытом чиновников; разработать методики стандартизации оценки рисков проектов; создать национальную базу проектов ЧГП и систему независимой оценки проектов; обеспечить их информационную прозрачность и публичность.
В рамках дискуссии много внимания уделялось вопросу повышения квалификации чиновников. Прозвучало даже мнение, что ЧГП не стоит использовать как тренажер обучения государства управлять экономикой.
Замглавы департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития Вячеслав Веселов не стал отрицать, что квалификация у чиновников низкая. Но судя по его словам, обучение не выход. Как только чиновник приобретает достаточную квалификацию, чтобы проработать масштабный проект и детально прописать сделку, обеспечив ей банковское сопровождение, он начинает работать «в другом месте и за другие деньги», так как инвестиционные банки оценивают специалистов подобного класса гораздо выше, чем государство.
Тем не менее В. Веселов основным препятствием для реализации крупных долгосрочных инфраструктурных проектов со сроком окупаемости более 20 лет считает действующий Бюджетный кодекс. Который запрещает предоставление государственных гарантий на срок более десяти лет, а гособязательства по финансированию любого проекта ограничены сроком трехлетнего бюджета. И без поправок в действующее законодательство бизнес в проектах ЧГП будет вынужден нести непомерные политические и экономические риски.
В рамках дискуссии отмечалось, что несмотря на трудности, есть примеры успешных проектов ЧГП в России. Среди них был назван, в частности, проект строительства очистных сооружений в Южном Бутово.
Однако научный руководитель ГУ–ВШЭ Евгений Ясин напомнил коллегам, что проекты ЧГП в первую очередь должны быть направлены на модернизацию экономики, а принцип ЧГП должен стать эффективным механизмом модернизации. Поэтому речь должна идти не просто о совместных проектах бизнеса и власти на местах, а о крупных инфраструктурных проектах с длительным сроком окупаемости, которые бизнес не в состоянии реализовать без поддержки государства. Он выразил убеждение, что без изменения отношений между государством и бизнесом, принятия серьезных совместных решений в этом вопросе «дело не пойдет». В любом случае он считает, что необходимо обобщить положительный опыт.
Однако пока, как справедливо отметил советник Института современного развития Андрей Блохин, «ЧГП – это мечта о доверии между бизнесом и властью».
Источник – ИА «Альянс Медиа».01.12.2010
http://allmedia.ru/headlineitem.asp?id=696249
***
Государственно-частное партнерство невозможно без новых законов / ИА «Клерк.Ру». 30.11.2010
Государственно-частное партнерство, о котором так много говорят, никогда не разовьется, пока права и обязанности сторон не оговорят в соответствующем законе. Об этом на презентации доклада научно-просветительского фонда «Экспертный институт» «Барьеры развития механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в России» заявил президент попечительского совета института Евгений Ясин. С места события передает корреспондент Клерк.Ру Сергей Васильев.
Доклад готовился на базе опроса 25 московских экспертов – юристов, финансистов, ученых-экономистов, представителей государственных органов управления. Прежде всего, эксперты отметили, что ГЧП не должно смешиваться с социальной ответственностью бизнеса. Это не нагрузка на бизнес, это привлечение его ресурсов с обоюдной выгодой. Но на практике дело оборачивается двумя вариантами. Либо частный концессионер несет заведомые убытки, надеясь на будущее использование приобретенного административного ресурса, либо ему дают из бюджета с целью получить откат.
В российских законах и нормативных актах отсутствует само определение ГЧП, отмечается в докладе «Экспертного института». Лишь в Санкт-Петербурге и некоторых регионах приняты тематические законы. В основном взаимодействие власти и бизнеса регулируется указами президента и постановлениями правительства, когда утверждаются федеральные целевые программы с элементами ГЧП. Закон №94-ФЗ не дает возможности реализовывать долгосрочные инвестиционные контракты с привлечением средств инвестора (хотя она предусматривается). Отсутствует подзаконная нормативная база, позволяющая это делать, отметили участники опроса.
«Нам нужен закон, который прописывает все риски и госгарантии, – считают эксперты, опрошенные Эксином. – Если государство не имеет возможности устанавливать тарифы на законодательном уровне на 10–15 лет, то частный бизнес не понимает, каким образом он успеет вернуть свои средства».
«Самым большим тормозом является менталитет чиновников: с их точки зрения не существует альтернативы бюджету, унитарному предприятию и приватизации, а ГЧП – слишком долгое, сложное и затратное мероприятие.
Сейчас в Минэкономразвития разрабатывается концепция Федеральной контрактной системы, а в Минфине – Программа повышения эффективности бюджетных расходов. Ни тот, ни другой документы не содержат разделов о ГЧП (кроме общих слов). Это означает, что единственная новация в деятельности экономического блока правительства обречена на провал», – говорится в исследовании.
«В большинстве случаев используется устаревший подход к выработке стратегии развития страны, – констатируется в докладе «Экспертного института». Используется формула «найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу». Это означает, что в планировании проектов ГЧП участвует только одна сторона – государство, а возможности бизнеса вовсе не учитываются, хотя надо было бы принимать их во внимание. Но для этого со стороны государства нужна четкость и прозрачность, которых сейчас нет».
Источник – ИА «Клерк.Ру». 30.11.2010
http://www.klerk.ru/buh/news/204101/