Комментарий к заключению Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 года
Комментируя объёмные поправки и соответственно объёмный текст, принятый по поводу решения Конституционного Суда РФ, полагаю возможным ограничиться сейчас теми вопросами, которые я рассматриваю как определяющие многое в будущих алгоритмах правовой работы по конституционному судебному контролю.
Процедура
Конституционный Суд высказал ряд существенных правовых позиций относительно его собственных полномочий в соответствии с тем, как они были модифицированы на основе вносимой поправки (в этой части она может представляться как единая). Понятно, что и для юристов, и для не-юристов вопрос заключался в том, как же Конституционный Суд будет принимать «дело о поправках» к рассмотрению в рамках именно тех полномочий, которые он только в результате поправки и обретает.
Я бы сказала, что Конституционный Суд не мог не воспользоваться скрупулёзным соблюдением законодательным собранием всех пунктов процедуры, предусмотренной для внесения изменений в главы 3 и 8 Конституции. В последнем утвержденном тексте поправки о порядке принятия и вступления в силу федерального конституционного закона о поправках были повторены как обязательные все элементы этой процедуры, установленные статьей 136-й Конституции. То есть, указано на принятие Федерального конституционного закона квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания и на одобрение его не менее чем 2/3 законодательных органов субъектов Российской Федерации. За счёт того, что это было реально осуществлено, в какой-то мере снята неопределённость в вопросе о том, мог ли КС РФ рассматривать поправки как не вступивший в силу закон, или же он должен был исходить из того, что этот закон вступил в силу. Эта последняя позиция – в контексте других переходных положений к поправкам, где сочинены подробные необычно изощренные предписания, – с формальной точки зрения не заслуживала бы никакого упрёка, если не учитывать все остальные характеристики процесса прохождения закона о поправках и их дополнение особым общероссийским голосованием
Согласно 136-й статье Конституции РФ, поправка в Конституцию вступает в силу немедленно после одобрения двумя третями субъектов Российской Федерации. Таким образом, в результате того, что субъекты Федерации одобрили поправку (пусть и в один день, и стопроцентно – понятно, каким образом это было сделано), закон с точки зрения 136-й статьи вступил в силу. Раз закон вступил в силу, то он мог стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ именно как закон, и заседание Суда было посвящено проверке уже принятого закона о поправке, в том числе и по порядку его принятия в соответствии с новыми правилами, установленными в данных поправках. Хотя нельзя не признать, что проверка вступивших в силу после реализации условий статьи 136 изменений, ставших уже самим текстом Конституции, рассматривалась в прежних позициях КС как невозможная. Такие полномочия КС не введены и теперь.
Однако согласно принятым в поправках дополнениям к компетенции КС, он может теперь проверять по запросу Президента РФ проекты Федеральных Конституционных законов о поправке к Конституции, наряду с проектами Федеральных Конституционных законов, Федеральных законов и даже законов субъектов федерации (до их вступления в законную силу). Очевидно, КС РФ смог рассматривать установленную статьёй 136-й процедуру как исполненную (значит, позволяющую считать поправки вступившими в законную силу). В то же время с учетом нового приобретённого полномочия относительно проектов, он смог проверять эти поправки, как только еще «проектируемые», потому что статьи о порядке введения их в действие дополняли процедуру принятия ещё одним элементом (особым голосованием) – и значит, принятие (вроде бы) ещё не совсем завершено.
Конечно, это неверный подход с формально-правовой стороны, потому что предварительный контроль по отношению к поправкам фактически соединяется с контролем над поправками, уже вступившими в силу, но, кроме того, он явно посягает на неизменяемость статьи 136 Конституции, согласно которой поправки вступают в силу немедленно после одобрения в субъектах Федерации. Позволю себе еще подчеркнуть, что эта норма находится в главе 9-й Конституции и не подлежит изменению, а фактически сейчас – она меняется переходными положениями к принятым поправкам. С одной стороны, все поправки не могут не вступить в силу по Конституции, а с другой – находится нечто «сверх» Конституции. Конечно, высшая форма непосредственного выражения власти народа через референдум имеет большую силу, что отражено и в положениях статьи 135 о порядке принятия нового учредительного акта. Но эта процедура не заявлялась. И если даже представить себе такую невозможную ситуацию (которая не могла бы случиться и не случится в предусматриваемой форме голосования), когда эти поправки не были бы поддержаны общероссийским голосованием, получится, что это голосование аннулировало бы конституционную процедуру и статьи 135-й, и статьи 136. Объявленное проведение общероссийского голосования содержит такие элементы процедуры, которые теоретически позволяют изменить решение Федерального Собрания, признанное теперь уже и соответствующим действующей Конституции в её неизменяемой части.
«Общероссийское голосование»
Понятно и общепризнано в нынешней ситуации, что «общероссийское голосование» (по названию и процедуре) отлично от референдума или «всенародного голосования» (о котором говорится в первой главе Конституции). К референдуму предъявляются другие требования. В частности – непременное требование о том, чтобы выносимые предложения (в том числе законопроекты любого уровня) считались принятыми только в случае, если в голосовании приняли участие более половины избирателей, и более половины участвовавших избирателей проголосовали «за». По сути самой нормы, которая содержится в законе о поправках, общероссийское голосование признаётся состоявшимся при любом количестве участников. Поправки будут считаться одобренными и смогут вступить в силу при большинстве голосов «за» – от тех, кто пришёл голосовать. Это теперь уже одобрил Конституционный Суд.
Здесь я не могу позволить себе не вспомнить историческое (и, я бы сказала, разрушительное) решение Конституционного Суда, принятое в 1993-м году. Оно относилось к одному из двух полноценных в новой российской истории всероссийских референдумов, состоявшемуся до принятия действующей Конституции – к референдуму по поводу поддержки экономической политики президента, и доверия самому Президенту и парламенту. По его результатам было выявлено мнение принявших участие в голосовании граждан по поводу проведения досрочных выборов Президента и парламентариев. Тогда народ сказал: «Да, надо провести досрочные выборы». А Конституционный Суд в своём решении по поводу обязательности результатов голосования по данному вопросу утверждал, что такая обязательность для органов власти не признается, хотя в голосовании приняли участие более 50% населения. Согласно же позиции КС, за перевыборы должны были голосовать более 50% избирателей. Это резко контрастирует с тем, что Суд решил сейчас: он представил общероссийское голосование в ряду форм непосредственного выражения власти народа и его непосредственного участия в управлении делами государства. Сейчас КС посчитал, что непосредственное участие народа в голосовании по своей юридической силе даёт такой результат, который выше по отношению к предусмотренному Конституцией конституционному закону, принятому в формальной парламентской процедуре в двух палатах Федерального Собрания и одобренному законодательными органами не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Это кардинально иная позиция. Практически меняются принципиальные подходы КС к обеспечению верховенства Конституции. В таком случае верховенство Конституции может быть поломано или отложено в сторону, если в процедуре голосования, не выдвигающей даже требование к числу голосующих граждан, допустимо изменить порядок, установленный 9-й Главой Конституции. На самом деле, Конституция такие случаи не предполагает: для внесения подобной поправки нужно либо выносить проект новой Конституции на настоящий референдум (с требованием к числу голосующих), либо идти по пути её принятия Конституционным Собранием. Последнее изначально отрицалось Президентом Российской Федерации, который вносил проект о поправках в порядке законодательной инициативы.
Конечно, можно отдать должное изобретательности Конституционного Суда, который исходил из идеи, что формы непосредственной демократии являются более значимыми способами выражения волеизъявления народа. Только это верно не когда народу предлагается проголосовать за массу поправок оптом. И это не верно, когда в отношении каждой из десятков поправок голосующий не имеет возможности сформировать свое волеизъявление – вне зависимости от голосования по другим вопросам. Признание решением КС РФ таких процедур юридически значимыми наносит серьёзный ущерб правовым подходам в сфере организации демократических институтов, во взаимоотношениях личности и государства, провоцирует манипуляции мнением граждан. Тем самым суд идёт против общих принципов Конституции РФ, против принципов, сформулированных в её первой статье. Эти принципы предполагают демократическое и правовое государство – такое государство, где власть подчиняется праву.
Конституционный контроль
Очень важный вопрос – о судебном конституционном контроле. Почему я его выделяю? Это основной элемент механизма сдержек и противовесов. Если конституционный контроль является полноценным и эффективным, то да – это можно считать надёжным механизмом в системе сдержек и противовесов, исходя из требований статей 10-й и 11-й Конституции Российской Федерации (о необходимом разделении властей). Поэтому поправки в компетенцию Конституционного Суда должны рассматриваться с этой точки зрения в первую очередь.
Работают ли они на основную цель механизма конституционного правосудия, обеспечивающего верховенство Конституции и принцип разделения властей? Здесь приходится сразу затронуть вопрос о компетенции Конституционного Суда, которая в ряде моментов заявлена как расширяемая. Речь идёт о включении в его полномочия предварительного конституционного контроля в отношении проектов законов разного уровня, которые могут быть представлены для проверки Президентом РФ. Это очень странная конфигурация.
Заявителем в Конституционном Суде о необходимости проверки проекта закона, одобренного Федеральным Собранием, может быть только Президент РФ. Никто другой не уполномочен передать этот уже принятый закон на рассмотрение КС. Возникает странная ситуация: Президент, который обладает правом вето в отношении простых федеральных законов и не имеет такого права в отношении федеральных конституционных законов, расширяет возможность ветирования и тех, и других актов за счёт полномочий Конституционного Суда. Если Президент РФ не подписывает федеральный закон, то этот акт президентского вето может преодолеть парламент – тем же квалифицированным большинством, которым он принимает федеральные конституционные законы. Когда парламент принимает последний тип закона, то такой закон не может ветироваться Президентом. Президент не может объявить вето и заморозить тем самым законодательный процесс. Поправка о «квазиветировании» Конституционным Судом (путем проверки не подписанного Президентом закона) расширяет право президентского вето.
Служит ли такое нововведение сохранению сдержек и противовесов в отношениях различных ветвей власти? Нет. Оказывается, что решение двух палат Парламента может быть отложено Президентом в сторону с помощью Конституционного Суда. И механизм преодоления такого противоречия – только молчаливое согласие парламента с этой сублимацией права вето. Конституционный Суд не служит при этом в качестве инструмента для уравновешивания полномочий Президента и парламента. Ущемляются полномочия парламента за счёт расширений полномочий Конституционного Суда. КС же тоже находится в системе разделения властей, так что на него в полной мере распространяется требование о том, что судебная власть должна осуществляться независимо от других ветвей власти, и она не может подменять другие ветви власти. Каждая из ветвей власти должна осуществлять свои полномочия самостоятельно. В принятом варианте предварительного контроля этого нет. Конституционный Суд фактически вмешивается в законодательную процедуру – не постфактум проверяет положения принятого закона на соответствие Конституции, а встраивается в работу президентской власти, помогая Президенту по существу осуществить право вето. По имевшимся ранее конституционным нормам это было невозможно, что позволяло иметь надежду хоть на какой-то баланс между законодательной властью и президентскими полномочиями. Очевидно, сейчас уже придется говорить о Конституционном Суде при Президенте РФ. Ясно, что его инициативы в отношении проверки в порядке предварительного судебного контроля даже чисто гипотетически не приведут в Конституционный Суд для предварительной проверки рассмотренные парламентом и одобренные им акты – с целью поддержать парламентское меньшинство. Даже если бы в корпусе парламентариев нашлась потом одна пятая для обращения в КС за проверкой тех же актов, уже подписанных Президентом на основании заключения КС, их обращение в КС будет теперь исключено. Это только частный случай сокращения компетенции КС – в результате инициативы ПРФ о предварительном контроле – при формально сохраняющихся за КС возможностях последующего конституционного контроля.
Пополнение компетенции Конституционного Суда за счёт проверки им проектов (т. е. по смыслу поправки, актов, не подписанных Президентом и поэтому не вступивших в силу), чревато многими другими отрицательными процессами. Те акты, которые КС проверит предварительно, будет невозможно обжаловать в этом же суде по инициативе не только любых других участников законотворческого процесса, но и других институтов государственной власти (скажем, даже Уполномоченного по правам человека), граждан и их объединений. Потому что по этим вопросам КС уже высказался. Не сможет конституционность такого акта быть поставлена под сомнение и судебными органами, которые имеют право обратиться в КС для проверки закона, подлежащего применению в конкретном рассматриваемом ими деле. Это правомочие на фоне предварительного конституционного контроля тоже реально исчезает.
Конституционный Суд во всех таких делах мог выступить как корректировщик нарушений баланса между ветвями власти или в качестве противовеса власти в защиту конституционных прав граждан – теперь это поле очень серьёзно сужается. Главным в этом новом оформлении представляется, что предмет для обжалования законов в целях защиты их нарушенного права будет впредь только сужаться вне всякой объективной обусловленности сокращением самих нарушений. Массив актов прошедших процедуру предварительного контроля, может только расти. Граждане не смогут подвергнуть их какой-то критике с точки зрения соответствия Конституции с учётом применения этих законов в конкретных делах. Применение в конкретных делах всегда обнаруживает гораздо больше нюансов регулирования и его недостатков. Поэтому конкретный нормоконтроль всегда является предпочтительным и для граждан, и для судов. В КС РФ такой нормоконтроль составляет в среднем 98% всех обращений. И соответственно же значительно будет урезано право граждан на проверку закона, нарушающего их конституционные права.
Цель уменьшить число дел в КС – для сохранения работоспособности его судей, уменьшения их числа или для сокращения возможностей спорить с законодательным государственным регулированием в суде не в качестве подчиненных, а в качестве равноправной стороны – конституционно не оправдана и не сделает эффективными вводимые процедуры. Это сам Конституционный Суд подтверждал многократно в своих правовых позициях. Очевидно, ему предстоит менять свой конституционный менталитет и в сфере защиты прав человека, не восстанавливаемых другими судами.
Кроме всего прочего, права граждан на обращение в КС РФ существенно нарушаются нормами о допустимости жалоб граждан. Формула, которая использовалась для её оценки, дополнена ранее отсутствовавшим в конституционном тексте требованием (даже в сравнении с изменениями от 2010-го года, исключившими право обжаловать подлежащую применению по делу заявителя норму до разрешения дела по существу). Новый текст предлагает новое ограничительное условие для признания жалобы гражданина допустимой: исчерпание им всех имеющихся средств защиты, предусмотренных в национальной правовой системе. Это значит, что дело, по которому вынесено уже исполняемое решение, утверждённое в апелляционной инстанции, должно пройти проверку в двух кассационных инстанциях и надзорной инстанции Верховного Суда. Пока все эти инстанции не будут пройдены (а надо понимать, сколько времени это занимает), право конкретного гражданина не будет восстановлено – даже если КС признает, в конце концов, его конституционные права нарушенными.
Это снижает гарантии защиты конституционных прав граждан. Даже подтверждение неконституционности обжалуемой гражданином нормы Конституционным Судом в таком случае не сможет возместить ущерб, уже нанесённый гражданину за то время, пока нарушенные элементы его правового статуса не восстанавливались. Известно, как тяжело в судебной системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов иметь дело с таким исчерпанием хождения во все инстанции. Конечно, это усиливает позиции Верховного Суда в его стремлении самостоятельно выявлять смысл применяемого закона, не получая, когда не надо, публичной ориентировки на этот счет от Конституционного Суда. Но такие нововведения имеют право на существование только, если судебные инстанции, проверяющие судебные акты, могут считаться эффективными средствами правовой защиты. Статистика по делам и в Конституционном Суде, и в Европейском суде по правам человека не подтверждает данное качество национальных судебных инстанций.
Источник: https://academia.ilpp.ru/kommentariy-k-zacklyucheniyu-konstitutsionnogo-suda-rossiyskoy-federatsii