Миграционная реформа: обещает ли МВД новую миграционную политику в России?
Миграция – это любимая игрушка российских чиновников. За последние 12 лет было принято 2 концепции миграционной политики и проведены 2 больших реформы миграционных правил, не считая множество постоянно вносимых поправок. Теперь Министерство внутренних дел, которое после расформирования Федеральной миграционной службы в 2016 году, заведует миграционной темой, анонсировало 3-ю большую реформу. На портале правительства был зарегистрирован подготовленный полицейскими чиновниками проект закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», который должен заменить существующие законы.
У объявленной реформы есть основания. Конечно, у прежних миграционных правил было много белых пятен и непрозрачных норм, которые создавали большие сферы неформального, и коррупционного, процесса. Конечно, постоянное латание старых правил и внесение поправок в действующий с 2002 года закон «О правовом положении иностранных граждан в Российский Федерации» перестало нормализовать ситуацию и есть ощущение, что требуется какая-то более решительная коррекция и унификация норм, лучше в новом законе. Конечно, стремительная цифровизация технологий контроля и предоставления услуг позволяет по-новому организовать многие миграционные процессы. Конечно, пандемия наложила свой отпечаток на видение миграции, плюс создала удобную ситуацию для введения новых правил: количество мигрантов резко сократилось, что снизит неизбежный первоначальный хаос и издержки. Однако всё же главной причиной, почему вдруг понадобилась новая радикальная реформа в миграционной сфере, является, на мой взгляд, институциональная смена ответственности: МВД, наследовав функцию ФМС, должен создать «свой» миграционный режим, в котором повышается роль ведомства и его финансирование.
Предложенный план миграционных реформ ещё требует детального изучения и разъяснений от составителей проекта по целому ряду вопросов. Тем более закон включает в себя множество тем, касающихся разных типов миграции и разных правовых режимов нахождения в России, каждый из которых имеет своих отдельных интересантов. И тем более от начала процесса обсуждения до окончательного принятия этого плана многое в тексте закона может быть скорректировано в лучшую или худшую сторону. Но кое-что предварительно сказать можно, отмечу несколько пунктов, касающихся прежде всего трудовой безвизовой миграции, которая является наиболее болезненной темой в общественных дебатах в России.
Первое. Если ответственность за получение документированного миграционного статуса лежит сегодня, согласно действующим правилам, в основном на иностранце, то теперь повышается роль работодателя, что возвращает ситуацию отчасти к той модели, которая была до 2014 года, когда работодатели должны были подавать заявки на привлечение иностранных граждан на работу и получать разрешение в рамках объявленной правительством квоты. Если сейчас любое юридическое лицо может неограниченно приглашать на работу мигрантов, то в новой версии миграционного закона предлагается создать официальный реестр юридических лиц, которые должны сначала заявить о своём желании нанять мигрантов, даже указать вакансии для них и затем получить разрешение на это. Квоты, как это было в прошлом, не вводятся, но регулятор реестра может отказать предприятию в такой просьбе. В теории это означает повышение ответственности работодателя за нанимаемых мигрантов и бóльшую прозрачность для контролирующих институций деятельности юридических лиц. Однако есть большая вероятность, что на практике, в полицейской логике, вместе с увеличением количества разного рода бюрократических требований, которые будут неизбежно сопровождать повышение ответственности, будут расти разные способы избежать легальные способы найма и обезопасить эти способы коррупционными договорённостями. Грубо говоря, для многих мелких, средних и даже крупных фирм будет, видимо, проще неофициально нанимать «самозанятых» или «краткосрочных» (приехавших на 3 месяца) мигрантов, чем пунктуально следовать обязательствам по реестру. Именно так работал миграционный процесс до 2014 г., будет ли он с 2022 года работать иначе?
Второе. Если в прежней схеме безвизовые мигранты из стран, не входящих в Евразийский союз, должны быть получать патент для трудовой деятельности, то теперь роль такого «патента» будет выполнять выдаваемый каждому мигранту «единый документ с электронным носителем информации», где должна быть указана регистрация в официальном реестре иностранных работников. С подтверждением такой регистрации» мигрант может идти работать к юридическому лицу, либо становиться индивидуальными предпринимателями или «самозанятым», заключая соглашения с юридическими и частными лицами. В нынешней модели патент был теоретически удобным способом легализации, но на практике из-за его растущей цены (в виде ежемесячных авансовых платежей) и усложнённых правил получения (в виде сбора кучи разного рода бумажек) немалая часть мигрантов переходила на неофициальный режим труда с периодическим пересечением границы. Регистрация в реестре работников не особенно сильно меняет эту ситуацию: авансовые платежи и куча бумажек, включая всё те же регистрацию, медицинские анализы, свидетельства о сдаче экзаменов и пр., остаются и в новой цифровой версии «патента», и даже, что касается медицинских справок, умножаются, не выберут ли тогда многие иностранный мигранты прежний путь решать дела с пограничниками и уличными полицейскими прежними договорными отношениями?
Третье. Весь дух закона пронизан полицейщиной, в нём 62 раза упомянуто слово «безопасность», 64 раза – «надзор», 58 раз – «нарушения» и «правонарушения» и т.д. Значительная часть проекта закона посвящена тому, как эффективнее контролировать нахождение и деятельность иностранного мигранта, используя для этого дакстилоскопию, фотографирование, соглашение о лояльности, контролируемое наблюдение, высылку (так теперь это будет называться вместо «депортации»), даже геномную регистрацию. Проект закона предусматривает невозможность судебного опротестования решений различных силовых органов, делая их действия совершенно бесконтрольными. Иными словами, закон не становится менее репрессивным, взгляд на миграцию через полицейские очки остаётся и даже усиливается, логика слежки и наказания преобладает над логикой поощрения и соблюдения прав мигрантов. И здесь действует обычная, многократно проверенная, закономерность: чем больше государство по-полицейски думает о миграции и применяет полицейскую логику к её регулированию, тем в бóльшей степени миграционные процессы будут уходить в теневую, коррупцию сферу, а мигранты – оставаться объектом эксплуатации и дискриминации, жупелом для ксенофобских стереотипов.
Нельзя – я хочу оговориться – сказать, что в законопроекте вообще нет никаких разумных идей. Отказ от коррупциоёмкого режима «разрешения на временное проживание», предоставленная возможность решать вопросы и получать услуги через электронную систему, уточнение и некоторые смягчение норм, которые приводят к высылке и запрету на въезд, возможность продления пребывания в России без выезда, возможность легализации статуса членов семей и что-то ещё – всё это, разумеется, вполне рациональные меры, которые могут даже улучшить положение каких-то отдельных категорий мигрантов. Однако в целом новый закон, меняя в очередной раз радикально все правила регулирования миграции, не создаёт впечатления политического и логистического прорыва. В нём сохраняются и добавляются те же, что и прежде, белые пятна и непрозрачные нормы, открывающие сферы для неформальных отношений и коррупции, миграция по-прежнему останется в воображении и действиях чиновников областью рисков и полем для манипулирования, постоянных интерпретаций законов и поправок в них, и желания, через какое-то время, начать всё заново.