К новому смыслу института президента

Видео обсуждения аналитической записки Михаила Александровича Краснова на заседании совета Фонда «Либеральная миссия» (внизу публикации)

Авторитарный потенциал президента ощущался уже в процессе рождения этого института. Многие участники Филадельфийского конвента (май-сентябрь 1787 г.) «опасались, что наделенный чрезмерной властью президент принесет с собой тиранию»¹. Не было сомнений, кто станет первым президентом, но именно потому, что авторитет Джорджа Вашингтона был огромен, как раз и следовало, по мнению некоторых «отцов-основателей», ограничить прерогативы исполнительной власти.

История подтвердила эти опасения. Не по отношению к Дж. Вашингтону. Он-то как раз показал пример политического благородства, отказавшись баллотироваться в третий раз, когда почувствовал, что теряет авторитет среди своих соратников². Опасения подтвердились в другие времена и в других странах. Особенно с появлением полупрезидентской (смешанной) системы, которую взяли на вооружение очень многие постсоциалистические (включая постсоветские) государства, в т.ч. Россия.

Конечно, опасности, которые несет с собой конфигурация этого института, могут быть нейтрализованы развитым конституционным сознанием, политической культурой, демократическим опытом элит и общества (как, например, во Франции, где де Голля подозревали в диктаторских устремлениях). Но это не причина для пренебрежения конституционными конструкциями. Причем как в странах с устойчивой демократической системой, так и – особенно – в странах, где такой системы нет. Предлагаемая записка обрисовывает возможную модель, которая может помочь избежать авторитарной эволюции президента.

1.

Институт президента, каким мы его знаем сегодня, «кровными узами» связан с институтом монарха европейского типа. Правда, есть мнение, будто президентство берет начало от древнеримских диктаторов.

З.М. Черниловский, выдвинувший такое предположение, обосновывал его тем, что демократический характер этой должности «подчеркивался официальным наименованием правоуполномоченного лица, которому вверялась высшая и неограниченная власть – «magister populi» – «предводитель народа«, позднее – «диктатор» (от dicto – предписывать, приказывать). Прекрасно отдавая себе отчет в том, что неограниченная власть по самой своей природе тяготеет к авторитаризму, создатели римской республиканской конституции ограничивали диктатуру предельным 6-месячным сроком. Публичное сложение полномочий возвращало диктатора к его прежней роли и восстанавливало в полном объеме полномочия ординарных магистратов. И только со времен Суллы (82 г. до н.э.), объявленного пожизненным диктатором, старый республиканский институт, много послуживший благополучию республики, в корне перерождается, положив начало единовластию Цезаря, Августа и их преемников»³.

Что-то общее у президента с древнеримским диктатором, действительно, есть. Тем более, если учесть, что то была «комиссарская» диктатура, которая отличается от «суверенной» тем, что «диктатор имел только комиссионное поручение» и суверен мог его отозвать⁴. И всё же «диктаторская родословная» президента не более, чем экзотическая гипотеза. Обстоятельства рождения института президента (а он впервые появился в Конституции США 1787 г.) определенно указывают не просто на монархическое заимствование, но и на то, что его прообразом был конкретный монарх – король Великобритании и Ирландии Георг III. Во-первых, английская политическая система власти была наиболее знакома «отцам-основателям». Они в некотором смысле даже были её частью, относясь, в большинстве своем, к либеральной партии вигов⁵. И, во-вторых, ответственные политики не стремятся выдумывать нечто абсолютно новое, а скорее, конструируют из того, что им хорошо известно.

Благодаря своему «монархическому генезису» институт президента стал восприниматься как республиканский аналог монарха и потому, казалось бы, вполне естественно, что его стали называть: «конституционный король на время» (А.-П. Батби), «республиканизированный монарх» (К. Шмитт), «республиканский монарх» (М. Дюверже), «выборный король⁶» (А. Шлезингер-мл.) и т.п. Однако такие метафоры не очень верны. Президент является не «республиканской копией» монарха, а его эрзацем. Какие-то свойства эрзаца могут быть даже лучше, чем у оригинала, но эрзац никогда не сможет стать оригиналом, не изменив свою сущность, точнее, свою природу. А природа монарха (имманентные ему свойства) в корне иная.

Нет какого-то «канонического» перечня монархических свойств и в прошлом о них (даже об их числе) исследователи спорили. На мой взгляд, имеет смысл выделять следующие свойства.

1. Власть монарха не производна ни от народа, ни от какой-то иной земной власти. У монарха сакральная легитимность.

2. Монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности. Его не-ответственность (или, как раньше говорили, безответственность⁷) проистекает именно из сакральности монаршей власти. Эта идея получила наибольшее развитие в Средние века, когда появились теории, смысл которых состоял в том, что монарх – не обычный человек⁸. В шекспировском «Ричарде II» епископ Карлейльский восклицает:

«Как может подданный судить монарха?

А подданные Ричарда – здесь все!

Ведь даже вора осудить нельзя,

Не выслушав, хоть кража очевидна.

Так можно ли судить вам государя,

Носителя, наместника Господня,

Венчанного, помазанного Богом,

И приговор заочно выносить?».

3. Пожизненность (бессрочность) пребывания монарха в качестве главы государства. Часто бессрочность связывается с принципом наследования. Это не вполне верно. Выборные монархии существовали в прошлом и существуют поныне. Однако даже будучи избираемым (тем более, что избирается он не на всеобщих выборах), монарх занимает свое место пожизненно. В противном случае мы имели бы полное право называть такого главу государства президентом, пусть даже формально он именовался бы «король».

Так, в Малайзии глава государства, которого принято считать монархом, избирается на пять лет. Однако вряд ли его можно считать монархом. Статья 32 Конституции Федерации Малайзии 1957 г. гласит, что возглавляет государство «Верховный глава Федерации, именуемый Янг ди-Пертуан Агонг». И хотя в той же статье сказано, что он «по рангу стоит выше всех других лиц в Федерации и не несет ответственности перед каким-либо судом», речь всё же идет не о монархе, а о весьма своеобразном институте, совмещающем в себе черты и монарха, и президента. Янг ди-Пертуан Агонг не только избирается Советом правителей, но и «может быть отстранен от должности Советом правителей; он прекращает исполнение своих обязанностей, перестав быть Правителем».

4. Монарх обладает неограниченной властью. Этому не противоречит то обстоятельство, что монаршая власть давно не является неограниченной, а исторический тренд состоит в её сужении. Да, социально-политические обстоятельства заставили монархов согласиться с ограничением их власти. Но это было именно их согласие (пусть иногда и под угрозой революции). И если какой-то европейский монарх возвращал (или вернёт) себе неограниченную власть, устраняя или подавляя институты-ограничители, он не менял (не изменит) свою природу монарха, т.е. не станет узурпатором. Совершенно прав был Н.М. Коркунов, когда писал, что «раз существует монархическая власть, как бы она ни была ограничена, получится монархия, а не республика»⁹.

Джон Локк, отстаивая идею разделения властей, не отрицал широкой дискреции короля, возможности предоставления ему carte blanche для защиты общего интереса. В те времена это входило в понятие «прерогатива». Локк раскрывал ее как «власть действовать сообразно собственному разумению ради общественного блага, не опираясь на предписания закона, а иногда даже вопреки ему»¹⁰. Такая прерогатива, продолжал он, вручается государю «по доверию» и является «неограниченной властью в отношении некоторых вещей», но исключительно «на благо, а не во вред народу»¹¹.

5. Монарх – политически нейтральный институт. Правда, многие монархи – давнего и недавнего прошлого – по-разному относились к разным группам своих подданных. Достаточно вспомнить римских, затем византийских императоров-ариан, монофизитов или иконоборцев, преследовавших тех, кто не разделял эти ереси; французских и английских королей, по-разному относившихся к католикам и протестантам; русских царей, дискриминировавших людей по религиозному и национальному признакам. Однако речь идет не о религиозной или национальной, а о политической нейтральности¹² и к тому же института, а не конкретных личностей.

Политическая нейтральность – исторически обусловленное свойство. О ней бессмысленно было говорить при абсолютизме, поскольку не было политикума и самой politics в ее современном понимании. Это свойство «всплыло», когда появились политические партии, а точнее, когда парламенты отвоевали у монархов право формировать кабинеты министров (правительства). И дабы не лишиться трона, монархи согласились с этой потерей и стали чем-то наподобие «отцов нации» («отцов отечества»). Германский кайзер Вильгельм II, обращаясь во время Первой мировой войны к избирателям социал-демократов, заявлял: «Для меня в Германии нет больше партий, есть только немцы!»¹³. Или: норвежский король Хокон VII в 1920-х гг. после вручения мандата на формирование правительства лидеру Рабочей партии заявил: «Я король и для коммунистов»¹⁴. Б.Н. Чичерин, хотя и несколько романтизировал причину нейтральности, был прав, говоря:

«Ничто не препятствует конституционному монарху проводить в управлении свои взгляды и убеждения, пока он находит поддержку в стране. Но политика, встречающая постоянный отпор в представительстве, приносит вред государству тем, что производит разлад. Потребность дружной деятельности различных органов верховной власти побуждает монарха вручить управление тем лицам, которые в состоянии установить это согласие. Юридически он к этому не обязан; никакая конституция не содержит в себе такого постановления, ибо юридическая зависимость королевской власти от воли большинства противоречит началам конституционной монархии. Но во имя общественной пользы, для правильного действия конституционных учреждений, которых он высший хранитель, монарх назначает людей, хотя лично с ним не согласных, но имеющих поддержку в стране и идущих рука об руку с палатами. Поступая таким образом, он является гораздо высшим полнейшим представителем общих интересов государства, нежели действуя по личным взглядам или внушениям какой-либо партии. Этим он оказывает уважение своему народу и тому законному порядку, во главе которого стоит»¹⁵.

Понятно, что у института монарха и вообще у монархии есть и другие специфические свойства¹⁶, но я выделил лишь те, которые так или иначе имеют отношение к президенту.

2.

Хотя свойства института президента принципиально иные, от монарха ему передался институциональный смысл – главенство, правление, неважно, формальное или реальное. Но поскольку президент не обладает монархическими свойствами, постольку он, если, конечно, намерен установить персоналистский режим¹⁷, неосознанно стремится именно к ним. Прежде всего, к неограниченной власти – контролю над всеми государственными институтами. Добившись этого, он приобретает возможность овладеть и свойством бессрочности правления. Остальные свойства служат уже средствами для достижения этих целей. Такой процесс я называю «монархизацией», хотя мало кто из подобных президентов желает обрести официальный статус монарха¹⁸.

Исключением является разве что центральноафриканского диктатора Ж.-Б. Бокасса. Его властолюбие не удовлетворилось пожизненным президентством и в 1977 г. он провозгласил себя императором и намекнул на создание династии, наименовав себя Бокассой I. Но его правление в этом статусе длилось меньше двух лет. Правда, Серж Московичи писал о том, что и генерал де Голль отчасти использовал апелляцию к монархии для укрепления своей власти: он «возродил не только фигуру Наполеона, но и фигуры всех королей Франции, так, что заставил всех опасаться, впрочем, не без тени надежды со стороны некоторых, как бы он не реставрировал монархию»¹⁹.

Но почему «монархизация», а не «диктаторизация»? Во-первых, современная диктатура, если отбросить публицистические ее трактовки, есть неограниченная власть без всякого юридического основания, т.е. власть, зиждущаяся исключительно на силе (этим она отличается и от древнеримской диктатуры). Современный же президент, обустраивающий режим личной власти, не ломает конституционную конструкцию, а приспосабливает под свои цели. Он, конечно, тем самым убивает дух конституции, но, с легалистской позиции, остается в рамках законности. А, во-вторых, президент занял в республике место именно монарха – унаследовал его статус главы государства. И этот статус многое объясняет и многое решает.

Надо отметить, что в литературе древних монархов и даже восточных деспотов ошибочно именуют главами государств. Абсолютный монарх не может быть главой, т.е. высшим органом, государства. Он – государь (хотя этот термин свойствен лишь русскому языку), т.е. тождествен государству. Так что известная фраза Людовика XIV «Государство – это я» была совершенно адекватна его реальному положению²⁰. Карл Шмитт так раскрывал ее смысл: «Тезис L’État c’est moi означает: «Только я репрезентирую политическое единство нации«»²¹. Примерно так же характеризовал монарха и выдающийся философ В.С. Соловьев, называя его «верховным представителем национально-политического единства, «отцом отечества»»²².

Понятие «глава государства» начинает распространяться где-то с конца XVIII в. благодаря американской и французской революциям. Георг Еллинек считал, что этот термин позволил создать «общую категорию для разного рода законных и революционных властителей. Король, император, президент объединяются под термином chef d’état, так что каждый глава государства, власть которого вытекает из какого-либо нового источника, тотчас же вступает во все законные функции своего предшественника, за исключением, конечно, видоизмененных или отмененных новой конституцией»²³. Но первые официальные употребления термина «глава государства» появились в текстах именно монархических конституций – нескольких немецких княжеств первой четверти XIX в.²⁴.

Этот статус не меняет природу монарха, не отменяет его свойств и в то же время не противоречит конституционализму. Напротив, конституционный строй получает в лице монарха как главы государства институт защиты (правда, главным образом, лишь в чрезвычайных ситуациях, недаром его часто именуют резервным институтом²⁵). А вот, наделение президента статусом главы государства может сослужить и кое-где уже сослужило плохую службу конституционному строю.

При всём разнообразии определений этого понятия, даваемых в юридических учебниках, словарях, энциклопедиях, в них просматриваются три общих элемента: 1) высшее место в системе органов публичной власти («высшее место в иерархии государственных институтов»); 2) высший представитель государства; 3) символ (государства, единства нации и т.п.). Но это порождает вопросы и возражения.

Во-первых, невозможно применить такое понимание к главам государств любой формы правления и ее разновидности. Одно дело – конституционный монарх, другое – президент в парламентской системе, третье – институционально сильный президент президентской или полупрезидентской (смешанной) республики. Глав государств парламентской системы часто считают лишь формальными главами, а тех, кто имеет рычаги воздействия на исполнительную власть, – реальными. Но это означает, что дефиниция не выражает сути феномена.

Во-вторых, символизировать государство, народное единство может лишь монарх. Если же мы признаём символом государства/единства нации президента, любая критика в его адрес может квалифицироваться (и в авторитарных странах квалифицируется) как покушение на устои государства, его «конституционный строй». В такой логике закономерно, если политические противники, да и просто оппоненты президента объявляются врагами государства. Не может быть символом должность, за которую ведется борьба и которая регулярно переходит (должна переходить!) из рук в руки. Иными словами, у президента всегда есть политические сторонники и противники. Монарха тоже может кто-то ненавидеть. Но свержение монарха или принуждение его к отречению есть не проявление права (и даже не проявление политики), а дворцовый переворот, мятеж или революция, т.е. прерывание права. Неизбрание же президента на новый срок или отрешение его от должности находятся в рамках правил конституционного государства.

Но главное – в-третьих: что означает «высшее место»? Скорее всего, это эвфемизм «руководства», ибо интенция, содержащаяся в самом термине «глава государства», адресует нас именно к начальствованию, руководству, командованию. Многие конституционные документы так и раскрывают его.

Например, Временное правительство Польши после получения этой страной независимости 22 ноября 1918 г. издало «Декрет о наивысшей власти в Польской республике» и создало должность Временного начальника государства, соответствовавшую должности президента по месту в системе органов власти и компетенции²⁶. Или: ст. 36 Конституции Республики Кипр гласит: «Президент Республики является главой государства и первым лицом Республики». Тут, правда, союзом «и» как бы разграничиваются эти понятия. Но такой оборот, скорее, нужно понимать следующим образом: «является главой государства и, следовательно, первым лицом».

Да и сами президенты, если они активные политические игроки, считают себя руководителями страны.

Например, второй президент США Дж. Адамс (1797-1801) заявлял, что он «руководитель государства»²⁷, а президент Ф. Пирс (1853-1857) – что он «призван в течение ограниченного периода времени руководить судьбами Республики»²⁸. В похожем ключе мыслил президентство и Вудро Вильсон, оправдывавший возвышение главы государства над всеми иными институтами тем, что «президент – это не просто законный глава, но также политический лидер нации»²⁹.

Основатель Пятой Французской республики генерал Ш. де Голль утверждал: «Президент отнюдь не должен, как прежде, ограничиваться чисто представительной ролью и ролью советчика; теперь Конституция возлагает на него огромную ответственность за судьбу Франции и судьбу Республики. В самом деле, по Конституции президент является гарантом, – вы понимаете, именно гарантом – независимости, целостности страны, а также договоров, которые налагают на нее обязательства. Короче говоря, он отвечает за Францию. С другой стороны, ему надлежит обеспечивать преемственность государства и нормальное функционирование властей. Короче говоря, он отвечает за Республику»³⁰.

Нет ничего удивительного, что в своей первой инаугурационной речи в 2000 г. и президент РФ В.В. Путин сказал: «Я понимаю, что взял на себя огромную ответственность, и знаю, в России глава государства всегда был и будет человеком, который отвечает за все, что происходит в стране»³¹.

Но что значит «руководить страной», «отвечать за нее», «отвечать за ее судьбу» и проч. и проч.? А никто не знает! Точнее, каждый понимает по-своему и потому тот или иной президент, ссылаясь на свою руководящую роль (руководящее положение), может толковать президентские функции и полномочия, перечисленные в национальной конституции, весьма расширительно. И, в зависимости от характера господствующего политического режима, до такой степени расширительно, что иногда перечеркивает принцип разделения властей. А в установившихся персоналистских режимах этому способствуют уже и суды.

Например, Конституционный Суд РФ в 2006 г. счёл, что существует обязательность для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых президентом³². Это означает, что даже если какая-то партия, идеологическая позиция которой противна позиции президента, получит большинство мест в Государственной Думе, она не сможет проводить политику, которая не нравится главе государства (разумеется, не только поэтому, но и поэтому тоже).

Однако, хотя все институционально сильные президенты толкуют свои функции и полномочия расширительно, не везде любое их толкование суд принимает. Например, доктрина «скрытых», или «подразумеваемых» полномочий президента (т.е. его право расширительно толковать собственные полномочия) была выработана Верховным судом США. В деле United States v. Nixon (1974 г.) он «признал, что «привилегия исполнительной власти» действительно существует как подразумеваемое полномочие Президента США. Несмотря на отсутствие прямых указаний в статье II Конституции США, указал Суд в своем решении по делу, «определенные полномочия и привилегии проистекают из самой природы перечисленных полномочий; охрана конфиденциальности информации в распоряжении Президента имеет схожие конституционные основания» в той мере, в какой таковая конфиденциальность «имеет отношение к эффективному отправлению функций того или иного Президента, она является конституционно обоснованной«»³³. Но в том же деле ВС США признал, что магнитофонные записи, сделанные в отеле «Уотергейт», не имеют отношения к отправлению функций президента и отказ президентской команды их предоставить не соответствует Конституции.

Могут сказать, что сама судейская независимость служит мощной гарантией от «монархизации» президента. Это правильно. Но эта гарантия вторична, ибо саму эту независимость нужно сначала обеспечить. В свою очередь, такое обеспечение проявляется, главным образом, в сдерживании президента. Джон Маршалл, под чьим руководством Верховный суд США впервые стал рассматривать конституционность законов, мог появиться только в конкурентной политической среде и при сильном парламенте (Конгрессе). История, конечно, знает и феномен «тирании законодателя» (собственно, Филадельфийский конвент и собрался ради того, чтобы эту «тиранию» прекратить и создать систему с сильной законодательной, но и сильной исполнительной властью). Но даже преувеличенное значение (и место) парламента не грозит автократией. В отличие от президента, авторитарному перерождению которого существенно помогает его статус главы государства (официальный или по умолчанию³⁴).

Разумеется, для «монархизации» требуется, чтобы сошлись два фактора – а) перекос в конституционной конструкции власти в пользу президента (соответственно, против парламента) и б) согласие общества с режимом личной власти, обусловленное неразвитостью конституционного сознания, отсутствием навыков жизни в условиях политической конкуренции, стереотипным восприятием власти как персоналистской, низким качеством политической элиты и т.п. Конечно, второй (социокультурный) фактор невозможно быстро устранить и укоренить в обществе политическую – конкурентную и антиперсоналистскую – культуру. Но нельзя недооценивать и значение первого (институционального) фактора, в формировании которого не последнюю роль играет статус главы государства.

Дело не только в интенции, содержащейся в слове «глава», но и в том, что в полупрезидентской/смешанной модели (а речь, главным образом, о ней) этот статус побуждает воспринимать президента как институт, стоящий над всеми иными органами и, по сути, над системой разделения властей (кстати, в России это не просто мнение многих конституционалистов и позиция Конституционного суда, но теперь и отчетливо подтверждено законодательно – в первых же статьях Закона о Госсовете³⁵). И такую возможность предоставляет сама Конституция РФ, над «загадкой» которой давно бьются российские конституционалисты. В ее ст. 10 сказано, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 11 начинается со слов: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». «Загадка» (на самом деле – опасное противоречие) состоит в трилемме: президент – либо глава исполнительной власти (но тогда это не будет соответствовать конституционной конструкции смешанной модели), либо олицетворяет отдельную, президентскую, ветвь власти (но о ней Конституция РФ ничего не говорит), либо стоит над всеми ветвями власти. Доктрина «возвышения» обосновывается статусом главы государства, из которого вытекает, прежде всего, его функция/роль гаранта конституции.

Российская Конституция, раскрывая эту роль, говорит об обязанности а) охранять государственный суверенитет, независимость и государственную целостность и б) обеспечивать «согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти³⁶». Это – результат следования ошибочному пониманию концепта «гарант» – слишком узкому пониманию гарантирования – как посредничества, медиаторства, координации. Между тем, гарантировать конституцию – значит, в первую очередь, охранять и защищать конституционные ценности и принципы, в которых, собственно, и отражается дух конституции.

Но даже при узком понимании «гаранта» эта роль естественным образом предполагает его политическую нейтральность. Недаром Карл Шмитт яростно доказывал Гансу Кельзену, что нейтральным является президент (Веймарской республики), а не конституционный суд. Однако ни один из современных президентов не в состоянии «воспроизвести» это свойство. И здесь едва ли не главная проблема.

В некоторых конструкциях президент, правда, может «приближаться» к нейтральности. Имеется в виду, прежде всего, президент парламентской республики. Во-первых, он избирается не на всеобщих выборах, т.е. ему неведомы страсти предвыборной борьбы, выдвижение каких-то программ, лозунгов и т.п. А, во-вторых, такой президент настолько институционально слаб, что его участие в процессе принятия политических решений минимально. Это не та должность, за которую ведется острая политическая борьба. Один немецкий исследователь назвал такого президента «государственным нотариусом», а другой написал, что в ФРГ президентская должность «рассматривается некоторыми политическими партиями настолько слабой, что можно себе позволить не вполне серьезно баллотироваться на нее «ради развлечения», как сделал бывший комиссар из телевизионного детективного сериала, который недавними высказываниями впечатляюще продемонстрировал свою явную непригодность»³⁷. Похожая ситуация и в тех полупрезидентских республиках (Польша, Словения, Молдова, Болгария и др.), где правительство в большей степени зависит от парламента, а не президента (волнения в Болгарии осенью 2020 г., вызванные конфликтом премьера с президентом, и беспомощность последнего, тому яркое свидетельство). Но ведь и гарантами конституций такие президенты не в состоянии быть. У них нет для этого ни авторитета монарха, ни силы заставить политических игроков соблюдать правила.

Напротив, президент в президентской модели (например, США, большинство латиноамериканских государств) не в состоянии быть политически нейтральным, поскольку официально возглавляют исполнительную власть. Но показательно, что даже здесь многие президенты предпочитают заявлять о своей нейтральности. Ведь это работает на рейтинг. Можно почитать инаугурационные речи американских президентов, чтобы убедиться в их желании предстать «президентами всего народа». А Вудро Вильсон попытался даже подвести под это теоретическое основание. Он писал, что народ предпочитает выбирать личность, а не партию. Поэтому, по его словам, пользующийся народным доверием президент – «политический лидер нации или хотя бы сделал свой выбор быть таковым»³⁸. Разумеется, это не соответствует действительности, поскольку здесь президент избирается именно как представитель партии )теоретически может быть избран и независимый кандидат, но это не изменит сути, ибо президент возглавляет исполнительную власть, а, значит, проводит вполне определенную политику). Мечты «отцов-основателей» (например, Дж. Вашингтона, Дж. Мэдисона) о надпартийном президенте сразу же разбились о суровую политическую действительность.

Тем более к позиционированию собственной нейтральности склонен институционально сильный президент в смешанной модели. Сама эта модель построена на презумпции политической нейтральности президента. Именно на основе этой презумпции и появился концепт «гарант конституции», а позже (в 1946 г.) де Голль выдвинул концепт «президент-арбитр». Но проблема состоит в том, что презумпция эта ложная. Выдвигая свою конструкцию, которая легла в основание Пятой Французской республики, де Голль утверждал:

«Единство, сплоченность и внутренняя дисциплина правительства должны признаваться священным достоянием Франции, иначе страна окажется в руках беспомощного и некомпетентного исполнительного органа. Но как можно на длительный срок обеспечить это единство, эту сплоченность и эту дисциплину, если исполнительная власть исходит из другой власти, которую, к тому же, ей надлежит уравновешивать, и если каждый из членов правительства, коллективно ответственного перед национальным парламентом, занимает свой пост в качестве уполномоченного своей партии? Иными словами, исполнительная власть должна назначаться Главой Государства, стоящего над партиями, избираемого коллегией, в которую несомненно войдет Парламент, но которая по своему составу будет более широкой³⁹, с тем чтобы иметь право наделить Президента Республики также и полномочиями Президента Французского Союза. Именно Глава Государства должен путем подбора людей соединить общие интересы с доминирующим в Парламенте направлением. Именно ему должно принадлежать право назначать министров и прежде всего Премьер-министра, который руководит политикой и работой Правительства. Глава Государства должен утверждать законы и издавать декреты, поскольку они налагают ответственность перед Государством на всех граждан. Он должен председательствовать на заседаниях Правительства, обеспечивая своим влиянием ту преемственность, без которой нация обойтись не может. Он должен выполнять функции арбитра в случае политических разногласий либо обычным путем в ходе заседаний Совета министров, либо, в моменты серьезных конфликтов, призывая страну высказать путем голосования свое суверенное мнение. А если над Родиной нависнет угроза, он должен выступить в роли гаранта ее национальной независимости и соблюдения заключенных Францией договоров»⁴⁰.

Таким образом, арбитр, «стоящий над партиями», оказывается, еще имеет право формировать правительство, т.е. контролировать исполнительную власть. Как он сохранит свою нейтральность? Он и не сохраняет.

Во Франции эта несуразность всё-таки микшируется силой нижней палаты парламента – Национального собрания, и поэтому если большинство в нем принадлежит политическим противникам президента, он вынужден назначить премьера, кандидатуру которого выдвинет парламентское большинство (так бывало при Ф. Миттеране и Ж. Шираке). Впрочем, и тогда президент отнюдь не устраняется от управления государством, хотя и вынужден считаться с «политически чужим» правительством (французские конституционалисты называют этот период cohabitation, т.е. сожительство, сосуществование). Если же таких сдержек нет (как в России, например), президент лишь имитирует свою нейтральность, свою роль гаранта, но никак не исполняет ее. Ведь на него одновременно возложены функции по управлению страной (а в России президенту предоставлен еще и прерогатива определения основных направлений политики) и мощные полномочия по воздействию на исполнительную власть с ее финансовыми и силовыми ресурсами. Поэтому он не в состоянии отключиться от politics и от влияния на разнообразные policy и остается сугубо партийным деятелем, даже если формально не входит в какую-то партию. Две роли президента – «правителя» и «гаранта» неизбежно входят в конфликт между собой и первая вытесняет, подавляет вторую. Вот маленькая иллюстрация из российской политической практики.

В интервью австрийскому телеканалу ORF (июнь 2018 г.) президент РФ сказал: «У вас разве мало – и в Европе в целом, и в Австрии – людей, которые выступают с каких‑то крайних позиций, проповедуют какие‑то крайние точки зрения, пытаются манипулировать сложностями и проблемами в обществе? В частности, вопросами, связанными с коррупцией. На Украине, например, о которой мы с Вами говорили, один из лозунгов оппозиции при приходе к власти был борьба с коррупцией. Что там сейчас происходит с коррупцией? Что в Европе говорят про коррупцию на Украине? Все ругают руководство Украины за то, что они мало делают в этой сфере. Мы не хотим, чтобы нам подсунули еще одного, второго, третьего или пятого Саакашвили, бывшего президента Грузии. Мы не хотим, чтобы у нас на нашей политической сцене появились Саакашвили во втором, третьем, четвертом издании. Вам нравятся такие фигуранты, якобы политические деятели? Нам, России, нужны люди с позитивной повесткой дня, которые знают, а не просто обозначают проблемы, которых у нас достаточно, так же как и у вас, в Австрии, так же, как и в любой другой стране»⁴¹.

Этот феномен точно описан известным американским политологом Хуаном Линцем в конце 1980-х). И хотя он говорил о президентской модели, его слова еще больше подходят к смешанной:

«<…> Убежденность президента в том, что он обладает независимой властью и пользуется поддержкой народа, может создавать у него ощущение собственной силы и миссии, даже если количество проголосовавших за него в совокупности невелико. Проникнутый подобными представлениями о своём положении и своей роли, он начинает воспринимать неизбежную оппозицию своей политике как раздражающий и деморализующий фактор, в отличие от премьер-министра (в парламентской системе. – М.К.), который видит в себе всего лишь представителя временной правящей коалиции, а не выразителя интересов нации или народного трибуна»⁴².

Тем самым такой президент, если ему удается «монархизироваться», приобретает эрзац базового свойства монарха – сакральности власти (небесной легитимности). Понятно, что президента не будут «мазать елеем» и «венчать на царство». Ему этого и не надо. У него появляется «народная сакральность», выражающаяся в «любви народа».

3.

Итак, корень проблемы, надеюсь, понятен. Из этого вытекает и новый смысл института президента (как минимум, в смешанной модели). Он должен быть не руководителем государства, а исключительно хранителем конституционного строя (это, кстати, гораздо точнее «гаранта»), т.е. ценностей и принципов конституционализма. Последний, при всех разнообразных дефинициях, сводится к конституционному ограничению государственной власти ради обеспечения равной возможности каждому человеку обладать правами, пользоваться ими и защищать их. А такое ограничение обеспечивается, не в последнюю очередь, равными условиями для политической конкуренции (в каком-то смысле конституционализм можно редуцировать до плюрализма). Следовательно, едва ли не главная задача президента-хранителя состоит в контроле за условиями равной и свободной политической конкуренции, хотя это не отменяет необходимости отсекать от участия в «политическом рынке» сил, не приемлющих конституционализм.

Казалось бы, для решения этой задачи можно воспользоваться концепцией «нейтральной власти» Бенджамина (Бенжамена) Констана⁴³, согласно которой конституционный монарх не руководит исполнительной властью (как это мыслилось основателями теории разделения властей), а сосредоточивается исключительно на обеспечении государственного спокойствия. Сама идея самостоятельной ветви власти, отделённой от вульгарной борьбы за власть, безусловно, верная. Как верно и то, что носителем этой – новой – ветви власти должен быть глава государства. И всё же концепция Констана не вполне подходит для решения обозначенной выше задачи.

Во-первых, в этой концепции сужена цель носителя нейтральной власти. Сам Б. Констан определял ее так:

«Власть исполнительная, власть законодательная и власть судебная суть три формы власти, каждая из которых в своей области должна содействовать общему развитию; но когда эти приведенные в беспорядок власти пересекаются, сталкиваются, мешают друг другу, нужна сила, чтобы вернуть всё на свои места. Эта сила не должна быть сосредоточена ни в одной из властей, поскольку в этом случае она служила бы разрушению прочих»⁴⁴.

Иными словами, предметом деятельности короля, по мысли Констана, является разрешение межинституциональных конфликтов, «примирение сторон» (показательно, что русские государствоведы, адресуясь к концепции Констана, называли нейтральную власть «умиряющей»⁴⁵ или «умеряющей»⁴⁶, т.е. в обоих случаях направленной на сдерживание, улаживание ссоры и т.п.).

В российской Конституции эта идея зафиксирована явным образом. Например, в норме ст. 80 говорится, что президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти» (до 2020 г. говорилось лишь об органах государственной власти). Но как раз эта его функция выступает одним из аргументов, оправдывающих путь к всевластию и само всевластие. Конституционный Суд РФ не раз использовал эту норму для аргументов в пользу расширения президентских полномочий, в т.ч. явно не соответствовавших принципам конституционализма. В самой этой функции нет ничего дурного. Но только если абстрагироваться от того, что координатором выступает тот, кто определяет «основные направления» политики, формирует и контролирует правительство, а через него и всю исполнительную власть, т.е. является ее патроном. Кстати, после поправок 2020 г. это стало совсем очевидно, ибо новая редакция ст. 113 Конституции теперь гласит, что «Председатель Правительства Российской Федерации несет персональную ответственность перед Президентом Российской Федерации за осуществление возложенных на Правительство Российской Федерации полномочий».

Улаживание конфликтов (и кстати, не только между госорганами, но и между конкурирующими политическими партиями) – важная функция. Но ее нельзя считать единственной или хотя бы главной задачей хранителя конституции. Глава государства должен, в первую очередь, желать и мочь защищать сам дух конституции.

Во-вторых, само название «нейтральная власть» смещает акценты. Политическая нейтральность есть лишь необходимое условие для института, который призван защищать конституционный строй. И именно в этой защите (хранении конституционализма) – суть новой ветви власти. Так что лучше всего дать этой ветви другое название – охранительная власть (не стоит придавать значения тому, что слово «охранитель» имеет в либеральных кругах негативную окраску).

В-третьих. Концепция Констана рассчитана на конституционного монарха. Констан исходил из силы институционального авторитета короля. К. Шмитт верно заметил:

«Политическое лидерство и руководство находятся в руках министров, ответственных перед народным представительством и зависимых от его доверия. Здесь знаменитая формула гласит: Le roi règne mais il ne gouverne pas (король царствует, но не правит. – М.К.). На вопрос, который поставил крупный немецкий теоретик государственного права Макс Зайдель: что остается от règne, если убрать gouverne, можно ответить различением между potestas⁴⁷ и auctoritas⁴⁸ и осознанием своеобразного значения авторитета в отношении политической власти»⁴⁹.

Понятно, что для республиканского главы государства такая презумпция не подходит. Поэтому, если конструировать институт президента как хранителя конституционного строя, необходимо озаботиться, чтобы нормативно и ресурсно обеспечить эту роль.

Предлагаемая модель (новый смысл) института президента состоит в том, что он полностью отстраняется от участия в выработке политического курса и обязан только следить за соблюдением конституционных принципов и ценностей в деятельности политических субъектов, реагировать на их нарушения, обеспечивать политический плюрализм, разрешать конституционно-правовые конфликты, выводить государственную систему из тупиков, кризисов и экстремальных ситуаций.

Да, нам сегодня трудно представить, чтобы президент с огромными полномочиями (впрочем, надо всегда уточнять, что скрывается за «огромными полномочиями») не занимался государственным управлением, даже не приближался к этому. Но требуется именно это.

В заключение попробую в общих чертах обрисовать основные параметры конституционно-правового статуса президента-хранителя на российском примере.

Во-первых, не стоит недооценивать степень воздействия конституционных характеристик того или иного института, особенно института-личности. На мой взгляд, уже само конституционно закрепленное предназначения президента как хранителя конституционного строя должно играть роль сильного мотиватора.

Во-вторых, поскольку в новой своей роли президент должен быть политически нейтральным, постольку необходимо, чтобы он «не интересовался» своим рейтингом популярности. С этой целью он должен только однократно замещать свою должность (возможно, на более длительный, чем обычно, срок. Например на 8–10 лет).

В-третьих, следует подумать над сужением его электората. Конечно, тем самым снижается степень его легитимности. Но надо учитывать, что в качестве главы государства будет избираться не его руководитель, не политик, а страж конституционализма. Он избирается как своего рода противовес политической элите и потому (особенно в чрезвычайных условиях) он должен быть уверен, что может опереться на государственный аппарат – гражданский, правоохранительный и военный, который и должен избирать президента-хранителя.

Под государственным аппаратом понимается совокупность гражданских, правоохранительных и военных служащих, которые и сами должны быть политически нейтральными. По российскому законодательству, федеральные и региональные министры, депутаты, губернаторы, судьи, некоторые другие должностные лица не считаются состоящими на государственной службе, т.е. не являются госслужащими. Это – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. А госслужащие – это лица, обеспечивающие полномочия лиц, замещающих государственные должности. Президент и сегодня является фактически патроном государственной службы. Но поскольку он еще и доминантный политический актор, постольку это еще больше обусловливает его всевластие. Для президента же хранителя конституции статус патрона госслужбы станет естественным.

В-четвертых. У президента-хранителя, понятно, не должно быть «партийных» конституционных функций, таких как определение основных направлений внутренней и внешней политики, руководство внешней политикой. Он не должен принимать участие в формировании Правительства. Кандидатуру премьера должна предлагать Госдума президенту, а не президент Думе, как сейчас. И свои полномочия Правительство должно слагать не перед вновь избранным президентом, а перед вновь избранной Думой. Вотум недоверия или отказ в доверии Правительству должен влечь его отставку (сегодня президенту предоставлен выбор между отставкой Правительства и роспуском Госдумы).

В-пятых, у президента появится, так сказать, резервная (стабилизирующая) роль. Если думские фракции не смогут договориться о кандидатуре премьера, то президент сам формирует на один год Правительство. Если через год временный Кабинет получит доверие Думы, тогда он станет полноценным Правительством. Либо через год Дума может представить свою кандидатуру премьера и тогда временное «президентское» Правительство уходит в отставку. Если же Правительство не получит доверие нижней палаты и в то же время Дума не сможет представить согласованную кандидатуру премьера, президент распускает Думу и назначает новые выборы в нее.

В-шестых. Президент должен иметь возможность играть роль не только резерва в случае отсутствия договоренности между парламентскими фракциями, но и блокатора для антиконституционных партий. Одно дело – присутствие таких политических сил в парламенте и другое – формирование правительства из их представителей. Президент, отвечающий за конституционные ценности, должен иметь право не дать согласие на создание подобного кабинета.

В-седьмых, президент-хранитель должен иметь не просто право отклонения законов. У него должно быть право как отлагательного, так и абсолютного вето. При этом он сам должен выбирать, какое право использовать в конкретном случае. Отклонение закона в порядке абсолютного вето должно демонстрировать, с одной стороны, принципиальное несогласие с самой идеей закона, с другой, – категоричность несогласия.

Наконец, в-восьмых, президент, который в какие-то моменты противостоит политической элите, должен иметь мощные силовые ресурсы. Я не случайно сказал о целесообразности появления новой ветви власти – охранительной. В ее состав должны входить «силовые» органы. Другое дело, что потребуется решить вопрос, какие именно силовые ресурсы должны быть переданы президенту в его новом качестве.

1. Бернам У. Правовая система США. 3-й выпуск / Науч. ред. В.А. Власихин. М.: Новая юстиция, 2006. С. 54.

Поделиться ссылкой: