Административно-территориальная хирургия: пациент согласен, что дальше?

Если бы речь шла только об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, то это событие было бы интересно лишь в том отношении, что отражает некоторые характерные для нынешней эпохи и, возможно, недолговечные, перемены в массовых настроениях жителей так называемых «национально-территориальных образований». Дело в том, что первоначально прогнозы о возможности объединения округа с областью, хоть и не предсказывали конфликтов, но все же не обещали того народного «одобрямса», какой был зафиксирован на референдуме по указанному поводу. Если это кого и удивило, то ненадолго, поскольку последующие политические перфомансы в стране, особенно выборы в Думу (2003) и президентские (2004) показали что народное единодушие в Коми-Пермяцком АО было лишь разминкой перед подлинным единодушием жителей республик и округов, которые почти в двое активнее голосовали «за что и за кого надо», чем жители русских краев и областей.

Тех, кто оценивает подобные голосование, как отражение долгосрочной тенденции я вынужден огорчить, вспомнив отечественную и мировую историю. Немало исторических примеров показывает, что высокая лояльность подчиненных народов демонстрировалась как раз накануне крупных территориальных конфликтов. Так, жители Алжира в 1958 году единодушно (95% голосов, что значительно больше, чем в метрополии) поддержали конституцию Франции, за четыре до того как с боями покинуть ее. В 1991 аналогичная ситуация повторилась на референдуме по поводу судьбы СССР. Тогда, например, народ Азербайджана, «весь как один» подержал идею сохранения Союза, а через пару месяцев после этого, стройными рядами пошел за Народным фронтом республики, выступавшим за ее независимость и с тех пор ежегодно и сплоченно «ликует» по поводу празднования «Дня независимости».

Нынешний уровень массового сознания в постсоветском мире я бы охарактеризовал как полную политическую демобилизацию. Люди рассуждают примерно так: «А пусть они там, наверху, что хотят, то и делают и если им нужны наши голоса, то пусть возьмут. Голоса не кровь – их не жалко». Еще пять лет назад в Коми-Пермяцком АО уровень регионального самосознания местной интеллигенции был сравнительно высок, сегодня ситуация изменилась под влиянием общего настроения политической демобилизации. Впрочем, и в былые годы заметной активности национальных движений, как раз в этом округе не проявлялось.

Состоявшийся в декабре 2003 года региональный референдум по вопросу об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в единый Пермский край представляет особый интерес, поскольку этим актом начался процесс ликвидации автономных округов. Сразу же замечу, что попытка использовать пермский референдум 2003 года в качестве модельного случая мне представляется не корректной, хотя бы потому, что у каждого национального округа своя специфика. Так, бюджет Коми-Пермяцкий АО существенно ниже, чем у Пермской области, поэтому большинство населения округа от объединения выигрывает. Совершенно иная ситуация в большинстве ресурсодобывающих округов Западной Сибири. В 2003 году доходы бюджета Ямало-Ненецкого Автономного округа (ЯНАО) составили 23,5 млрд. руб. Ханты-Мансийского (ХМАО) – 49,9 млрд. руб, тогда как в бюджет Тюменской области, куда планируется со временем влить и ЯНАО и ХМАО, собрали чуть больше 20 млрд. руб.¹ О том, что автономные округа практически обречены федеральной властью на включение в состав краев и областей свидетельствует Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» в редакции от 4 июля 2003 года, (ее еще называют «редакцией Козака» или «законом Козака»).

В соответствии с новым федеральным законом автономные округа (АО) обязаны передать краям и областям 24 своих полномочия из числа, тех которые Конституция определяет как « полномочия совместного ведения» и оставить за собой только 17 полномочий, в основном связанных с расходом средств, получаемых от вышестоящих звеньев управленческой иерархии². По новому закону ресурсодобывающие территории (ХМАО и ЯНАО) должны передать Тюменской области 95% налога на добычу полезных ископаемых. Так уже было: в советское время все налоги отбирались у регионов и затем распределялись сверху без учета того, сколько регионы вкладывали в федеральный бюджет. Такая уравниловка подавляла стимулы территорий к самостоятельному развитию. О возможности подобных последствий в наше время, говорит представитель ХМАО в Совете Федерации Петр Волостригов: «И кому будет интересно работать если все взять и поделить? У наших нефтяников не будет мотивации увеличивать производство промышленной продукции. Не стоит забывать о том, что нефтяные вышки стоят на землях традиционного природопользования коренных народов: хантов, манси, ненцев»³.

Последнее обстоятельство весьма существенно, ведь округа как раз и создавались в целях обеспечения жизнедеятельности и сохранения культуры коренных малочисленных народов севера, у которых в силу исторических обстоятельств и специфики проживания в экстремальных природно-климатических условиях оказалась пониженная способность к самозащите и к самостоятельному развитию. Далеко не все, но многие округа справлялись с задачей сохранения коренных малочисленных народов и их культуры, лучше, чем другие, неспециализированные субъекты Федерации.

Так, ХМАО один из немногих субъектов Федерации, Устав которого предусматривает особый порядок формирования законодательной власти округа (Думы) с учетом обязательного представительства КМНС. Уставом гарантируется избрание в Думу пяти депутатов (20% состава) по единому многомандатному округу, которым признается территория ХМАО (Ст.37 ч.2). Депутаты Думы, избранные по многомандатному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера (Ассамблея КМНС), а ее председатель является по статусу заместителем председателя окружной Думы (Ст.41 ч.2). В новых условиях, когда округ потеряет возможность самостоятельно формировать свой бюджет, роль представительных органов коренных народов становится сугубо бутафорской. Как сказал мне один из видных деятелей движения коренных малочисленных народов севера: «Теперь, как в прежние годы придется ездить за тысячи километров обивать пороги начальства просить помощи, и получать с барского стола лишь то, что останется»

В советское время, в условиях подданнического сознания, когда народ безмолвствовал, у начальства часто возникал «зуд» по поводу того, что «надо бы что-то укрупнить»: поселения ли, административные районы, республики или области. Советские ученные в таких случаях обосновали решения партии и правительства на основе «самой объективной» в мире теории «оптимальных размеров» некоего субъекта. Так был обоснованы «оптимальные» размеры сел, городов районов. Но со временем практически всегда прежнее территориальное деление возобновлялось, разумеется, если субъект умудрялся выжить после эксперимента.

Об одной такой кампании – «ликвидации малых сел и хуторов» в конце советской эпохи – будут помнить многие десятилетия спустя, потому что она сопровождалась многими бедствиями. Прежде всего, она привела к почти полной депопуляции и забросу огромных пространств сельской местности российского Нечерноземья. До сих пор заметны и этнокультурные последствия тех реформ. Например, на Севере они привели к деградации части коренных малочисленных народов, как раз той, которая переселялась из так называемых «неперспективных» малых селений в создававшиеся крупные поселки. В результате люди там от традиционной среды оторваны, к новой – не приспособлены, поскольку рабочих мест нет, поэтому происходит коллективная алкоголизация населения «перспективных» сел. Так , что эхо проводившихся в советское время административно-территориальных переделов слышится до сих пор.

Напомню, что на месте территориальных рубцов, образовавшихся после административной хирургии советских времен, загноились многочисленные этнотерриториальные конфликты (Карабахский. Абхазский, Осетино-Ингушский, Ошский и др.) По этой же причине возникли и проблема Крыма, Тузлы и множество других больших и малых проблем. Но даже если ничего радикального на территории не происходило ее население страдало от укрупнений регионов. В каждом районе должны были быть школа, больница, определенный уровень инфраструктуры. Как только территория лишалась административного статуса, она лишалась и этих благ. И сегодня есть такие ниши для государственных служащих и бюджетников, которые существуют только на уровне отдельного субъекта Федерации, а при укрупнении теряются.

Одним из негативных последствий укрупнения территорий является ухудшение их управляемости. Даже в нынешних условиях, когда управленческие вопросы можно решать по телефону и по интернету, оказывается, что прямое наблюдение, надзор и заинтересованность власти в благополучии оказывается крайне существенной. Так, если взять только территории Ханты – Мансийского округа, то она составляет 534 тыс. кв. км, весь юг Тюменской области, где расположены автономные округа куда более протяженный и оторван от столицы области на тысячи километров. Внутри этого безмерного пространства расположены разные природно-климатические зоны с разной, экономикой, демографическими и культурными условиями. Все это требует приближения управления к человеку, однако вместо этого управляющие центры отдаляются.

Процесс поглощения округов краями и областями, и даже лишь утрата округами части своих полномочий порождает юридические коллизии, поскольку в российской Конституции продекламировано равноправие округов с краями и областями. В Конституции не предусмотрен особый статус субъекта федерации с ограниченными правами. Отмечая эти и другие обстоятельства, например несоответствие «закона Козака» ряду других федеральных законов, власти Ненецкого автономного округа передали в Конституционный суд запрос относительно конституционности нового закона⁴.

Получается, что единственное заинтересованное лицо во всех этих укрупнениях и тогда, и сейчас – это верховные чиновники. Им проще иметь дело с меньшим количеством управляемых. Но нужно ли ломать жизнь тысяч людей, только для того, чтобы упростить жизнь десятку бюрократов?

—————————————————
¹ Граник И. Дырка от округа.// «Коммерсант», 12 марта 2004.
² Волостригов П. Нас превращают в бутафорию. // «Коммерсант», 12 марта 2004.
³ Там же.
⁴ Граник И. Дырка от округа.// «Коммерсант», 12 марта 2004.

Поделиться ссылкой: