Бюрократия против бизнеса: из истории отношений
В течение 2003 года произошли два важных события, которые выдвинули на первый план взаимоотношения между властью и бизнесом. Первое из них – события вокруг компании ЮКОС и арест ее главы Михаила Ходорковского. Второе – выборы в Государственную Думу, в ходе которых в парламент не прошли правые либеральные партии – естественные представители интересов бизнеса. Следует ожидать, что эти события будут иметь долгосрочные и притом далеко не однозначные последствия.
Корни вновь обострившейся проблемы лежат в обстоятельствах и методах проведения рыночных реформ в России.
Обстоятельства главным образом важны, потому что реформы пришлось проводить в условиях острейшего экономического кризиса, когда старая плановая система уже перестала работать, а новая рыночная никак не могла включиться из-за сохранявшихся прежних институтов. Отсюда необходимость высоких темпов преобразований, названных тогда «шоковой терапией». Во-вторых, перемены осложняла резко деформированная, милитаризованная структура экономики, которая обусловливала в значительной мере и социальную структуру общества, и расстановку политических сил: преобладание военных всех видов, ВПК и АПК в числе получателей государственных ассигнований, в составе элиты.
Тем не менее, благодаря демократической волне основные реформы, создавшие институциональные основы рыночной экономики, были проведены в течение 1992-1995 годов.
1. Либерализация цен и демонтаж планово-распределительной системы – начало 1992 года;
2. Открытие экономики, введение рыночного курса рубля – 1992 год;
3. Массовая приватизация с применением приватизационных чеков – ваучеров: 1992 – середина 1994 года;
4. Финансовая стабилизация – в три приема, укротить инфляцию удалось только в 1995 году;
5. Формирование налоговой системы;
6. Формирование двухуровневой банковской системы.
С огрехами и перебоями рыночная экономика заработала. Только сейчас она начинает приносить ощутимые позитивные плоды. Но начальный этап ее развития сопровождался глубоким падением производства, прежде всего вследствие унаследованных структурных деформаций и необходимости ограничительной денежной политики для остановки инфляции.
Стоит заметить, что в тот период никаких взаимоотношений бизнеса и власти не было, поскольку, по сути, не было бизнеса. Были руководители госпредприятий, т. н. «красные директора», в основной массе своей застывшие либо в ожидании прояснения ситуации, либо еще больше в уверенности, что «дурь» пройдет и завтра все вернется на круги своя.
И были также новые предприниматели, появившиеся после принятия закона о кооперации 1987 года. У них уже зашевелились денежки, но влияние их было близко к нулю, хотя власть старалась подчеркивать свое благоволение. Только со временем они стали набирать силу.
В целом общество, опомнившись от неожиданности и глубины наступивших перемен, все быстрее им противилось, хотя и назад возвращаться не хотело.
Суть же обсуждаемой проблемы состоит в том, что в описанных условиях, в процессе трансформации социалистической плановой экономики в рыночную в России по разным причинам сложилась своеобразная переходная адаптационная модель экономики, которая характеризуется следующими основными чертами:
1. Слабость государства в связи с революционными изменениями. Основные институты государственной власти – госаппарат, армия, милиция, службы безопасности, суд и прокуратура были подготовлены к службе тоталитарному режиму. Новая власть не могла считать их надежной опорой, но расформировать, серьезно трансформировать их боялась. В то же время это было большое государство, обязательства его были велики, хотя и обесценены инфляцией. Власти хватало лишь на то, чтобы предоставлять больше свободы.
2. Плохая законодательная база для рыночной экономики и управления государством. Практически система законодательства создавалась заново с ориентацией на западные образцы, иногда без учета российских реалий, условий переходного периода. В законодательстве были серьезные пробелы, которые в отсутствие прецедентного права не могли заполняться судебными решениями1.
3. Изначально высокий уровень экономической свободы: можно все, что прямо не запрещено. А не запрещено было много такого, что запретить следовало. Но необходимые запреты стали появляться позднее, по следам негативного опыта, принимаемые вместе с ненужными регламентациями2.
4. Усиление бюрократии наряду с ослаблением государства. Решения в случае отсутствия законодательных норм отдавались на усмотрение чиновников разных уровней исполнительной власти. Традиционно высокая роль бюрократии в России реально еще больше повысилась. Демократическая власть не смогла установить над ней контроль и, более того, не имея опыта государственного и хозяйственного управления, вынуждена была ее использовать и ей доверять, все чаще уступая рычаги управления3.
5. Высокий уровень коррупции. Он был высок и при советской власти, но сейчас усилился в чрезвычайной степени4. Дело не только во взятках, но и в действиях чиновников в интересах своего бизнеса, а не ради исполнения их обязанностей, предоставление привилегий своим. В первые годы реформ можно говорить о приватизации государственной власти.
6. Теневая экономика получила огромное распространение. Практически все организации и граждане, даже если они не были полностью в тени, прибегали к нелегальным операциям, причем не только в целях уклонения от налогов, но и с целью перераспределения финансовых потоков, присвоения имущества и т.п. До сих пор в стране около 17 млн. самозанятых, людей, которые не платят налоги, за которых никто не делает взносы в социальные фонды. Это более четверти занятых.
В обстановке острого трансформационного кризиса и широкой либерализации каждый должен был делать выбор: либо использовать открывшиеся возможности и обогащаться, обеспечить себе позиции в новой элите; либо бороться за выживание. Те, кто занял пассивную, выжидательную позицию, а их естественно было большинство, проиграли. Как обогащение, так и выживание были связаны либо с теневой экономикой, либо с продвижением в бюрократической иерархии.
7. Организованная экономическая преступность родилась в форме рэкета, но затем приобрела, по выражению известного социолога проф. В. Волкова, характер силового предпринимательства: частные услуги охраны безопасности, устранения конкурентов, выбивания долгов по сути замещали законные функции государственных органов. Через какое-то время оргпреступность стала сокращаться, часть ее лидеров ушла в легальный бизнес, во власть, другая была уничтожена. Их услуги стали выполнять в возрастающей мере правоохранительные органы. «Оборотни в погонах» появились не вчера, «наезды» на бизнес прокуратуры, милиции, налоговых органов зачастую были и есть орудием конкурентной борьбы.
8. Низкий уровень правовой культуры, примирительное отношение населения к коррупции, чиновничьему произволу, преступности, правовой нигилизм. Это тоже давняя традиция, сложившаяся в обстановке многовековой сословной, а затем советской социальной иерархии, в которой главную роль играли не законы, не право, а произвол вышестоящего начальника, господина. Неверие в закон, в суд, уверенность в том, что «сильные мира сего» все равно окажутся в выгоде, что справедливости не добиться и лучше не отстаивать свои права, а дать взятку, составили одну из установок российского гражданина, пока не поколебленную. А это благоприятная среда для произвола, коррупции, преступности. Представители власти позволяют себе то, что им позволяют граждане.
9. Плохая собираемость налогов. По сути, в 1992–1999 годах предприятия платили столько налогов, сколько считали допустимым для своего бизнеса. Напомним, что накануне кризиса 1998 года налоговые органы заключали соглашения с крупнейшими компаниями, включая «Газпром» и РАО «ЕЭС», о сумме налогов, которые они уплатят. Такая ситуация во многом объяснялась ограничительной денежной политикой в целях укрощения инфляции, натурализацией экономики, распространением неплатежей, бартера, денежных суррогатов, а также пробелами в законодательстве, широким распространением налоговых льгот, создававших большие возможности для т.н. оптимизации налогообложения. Естественно, компании изощрялись в придумывании схем сокращения налоговых платежей. Чем крупней компания, тем больше ее стремление оставаться в рамках закона, но и тем изобретательней схемы оптимизации налогов. Плохой сбор налогов означал невыполнение государством его финансовых обязательств, подрыв доверия и еще большее ослабление государства, и так раздираемого сепаратизмом, своеволием губернских начальников, противостоянием исполнительной и законодательной ветвей власти.
10. Концентрация в руках немногих наиболее ценных объектов бывшей государственной собственности. Мы намеренно только десятым пунктом отмечаем недостатки приватизации как особенности сложившейся в России модели переходной экономики, чтобы подчеркнуть ее отнюдь не первостепенное значение с точки зрения проблем развития страны. Как бы ни делить государственную собственность, все равно итог не будет торжеством справедливости. Но в то время казалось очевидным, что в момент приватизации нужен баланс интересов разных социальных групп и что недопустимо раздать поровну всем, потому что это создаст затруднения для появления эффективных собственников, для последующего развития экономики. Концентрация капиталов представлялась более рациональным решением. Но и она упиралась в то, что для выкупа госсобственности по приличным ценам ни у кого не было средств. Поэтому отказались от именных приватизационных чеков и применили ваучеры, которые можно было продавать и покупать. Поэтому массовая приватизация прошла относительно спокойно и только со временем оказалось, что посредством скупки ваучеров и акций вновь возникших АО значительная часть собственности сконцентрировалась в руках сравнительно небольшого числа людей. Некоторые из них к тому времени уже составили состояния на льготных кредитах Центрального банка, на разнице внутренних и внешних цен при внешнеторговых операциях, на экспортных квотах, на финансовых спекуляциях. Эти люди образовали к 1995 году первый социальный слой, численно незначительный, но финансово могущественный, который был объективно заинтересован в успехе рыночных реформ, в укреплении частной собственности, в необратимости преобразований. Для большинства других социальных слоев, включая малый бизнес, вчерашних руководителей госпредприятий, наемных работников тогда исход событий казался по меньшей мере безразличным. Большинство населения было поглощено борьбой за выживание, в которую они, как им казалось, были вовлечены по вине реформаторов. А последние нуждались в союзниках.
Тогда появились так называемые «олигархи», люди, имевшие деньги и получившие возможность влиять на государственную политику. Тогда появилось понятие «государственно-олигархического капитализма» как режима, основанного на сращивании высшей бюрократии и крупного бизнеса со всеми теми особенностями, о которых шла речь выше. Его становление как бы завершилось т.н. залоговыми аукционами, в результате которых крупные бизнесмены, «олигархи», оказавшие поддержку Борису Ельцину на президентских выборах 1996 года, получили за низкую цену, на определенных ими же условиях крупные объекты госсобственности, производившие конкурентоспособную продукцию – нефтяные компании, такие как ТНК, «Сибнефть» и ЮКОС, комбинат «Норильский никель» и др. Были предоставлены возможности для создания или контроля за ведущими телекомпаниями.
Но это не единственный способ создания крупных корпораций. В цветной металлургии консолидация производства алюминия была достигнута за счет накоплений, полученных в частности с применением толлинга, в черной металлургии мощные компании возникли на базе Череповецкого, Новолипецкого, Магнитогорского заводов без всяких аукционов. В нефтяной промышленности по иным схемам возникли компании «ЛУКойл», «Сургутнефтегаз» и др. Поэтому президент Путин не совсем точен, когда говорит, что пять–семь человек были назначены миллиардерами и что именно они получили свои компании с нарушением закона. Залоговые аукционы были вероятно несправедливы, но законны.
11. В силу всей совокупности указанных факторов, включая влияние на экономику крупного бизнеса и коррумпированной бюрократии, сложились неравные условия конкуренции, способствующие углублению неравномерности в распределении богатств и социальной дифференциации.
12. Неравенство в распределении, кричащие противоречия между богатством немногих и нищетой большинства находят свое выражение в том, что разрыв между доходами 10% самых состоятельных и 10% самых бедных (децильный коэффициент) составляет в России по официальной статистике 14,5 раз, как в США, где бедными, однако, считают людей с доходами российского среднего класса. Специальные исследования показывают еще более значительный разрыв.
В итоге в российском обществе преобладает негативное отношение к результатам рыночных реформ 1990-х годов, недоверие к государству, ненависть к богатым, настроения в пользу перераспределения богатств с целью достижения большей справедливости. Между тем нынешний подъем в экономике обеспечен в первую очередь этими реформами, разбуженной ими частной инициативой. Причем важную роль играют крупные корпорации. Но именно потому, что подъем экономики увеличивает размеры доходов и богатств, усиливаются настроения в пользу их передела, подогреваемые определенными политиками в своих интересах.
Несомненно, экономика с описанными выше свойствами имеет весьма ограниченный потенциал развития. Уже при Борисе Ельцине предпринимались определенные усилия по наведению порядка и выходу из «институциональной ловушки» (термин Виктора Полтеровича), какую представляла собой российская адаптационная переходная модель. Но в широком масштабе задача ее преодоления встала при президенстве Владимира Путина. Он сразу заявил о «равноудалении» «олигархов». Через какое-то время двое из них, контролировавшие важные медиаресурсы (Гусинский и Березовский) оказались в эмиграции. Было преодолено самовольство региональных и местных руководителей, выстроена «вертикаль власти».
Далее перед Владимиром Путиным во внутренней политике встали две более сложные и фундаментальные задачи:
— модернизация экономики, завершение рыночных реформ;
— укрепление государства, обеспечение законности и правопорядка.
О реформах и модернизации экономики было сказано много, и здесь они вне темы. Что касается укрепления государства, то как раз в этой сфере наметился конфликт между властью и бизнесом. Начало ему было положено еще в 1997 году, когда медиамагнаты Гусинский и Березовский развернули информационную войну против младореформаторов Анатолия Чубайса и Бориса Немцова. Тогда «олигархи» победили, главные политические лидеры того времени взяли их сторону. Они считали, что роль «олигархов» и методы, применяемые ими в политике, неизбежны в российской реальности, что политические обстоятельства вынуждают к уступками и компромиссам, в том числе за счет преувеличенного влияния крупного бизнеса на власть. В 1999 году сотрудничество власти с крупным бизнесом, включая новые фигуры, позволило продвинуть в президенты Владимира Путина, сохранить на какое-то время преемственность политического курса и позиции ближайшего окружения Бориса Ельцина.
Далее перед Владимиром Путиным встала дилемма: либо решать задачу укрепления государства эволюционным путем, на основе развития реальной демократии и соглашаясь на время в какой-то мере с влиянием крупного бизнеса; либо принять за основу силовые методы, сделав ставку на органы правопорядка, службы безопасности и, в конечном счете, на бюрократию.
Хочу подчеркнуть, для выхода из институциональной ловушки и укрепления государства необходимы и экономические методы, свойственные эволюционному варианту, и силовые. Для наведения порядка надо порой и власть употребить. Вопрос в пропорциях и в качестве применяемых методов. Если силовые методы используются строго в рамках закона при доминировании эволюционного подхода, они вполне гармонично вписываются в этот подход.
Надо учитывать, что эволюционный путь более трудный и долгий. Он предполагает, что исполнительная власть должна мириться с последствиями применения демократии в стране с низкой политической культурой, с результатами политической конкуренции между силами, представлявшими настроения определенной части избирателей – прокоммунистические, националистические, традиционалистские, популистские, но опасные для модернизации и развития страны. Кроме того, крупный бизнес всегда действует в собственных интересах и лоббирует решения, далеко не всегда соответствующие национальным целям и задачам. Для управления государством, таким образом, возникают дополнительные трудности, выше уровень неопределенности, о котором нельзя сказать, что страна в ее нынешнем состоянии может себе его позволить. Но, как показывает мировой опыт, в конечном итоге процветания добиваются только демократические страны с рыночной экономикой, где власти должны считаться с демократически принятыми законами, не делая для себя исключений. Особенно верно это для постиндустриальной эпохи.
По отношению к бизнесу эволюционный путь выхода из переходной модели предполагает, что власть опирается на естественные, спонтанно возникающие тенденции в экономике и обществе, порождающие спрос на законность, соблюдение контрактных обязательств, прозрачность, и, прежде всего, на защиту прав собственности. Все более широкие круги предпринимателей делаются заинтересованными в этих институтах развитой рыночной демократии, в легальности, без которой они не могут привлекать кредиты и инвестиции, пользоваться достоинствами высокой деловой репутации, снижать трансакционные издержки. Все более высокую цену приобретает доверие, основанное на учете взаимных интересов: между предпринимателями, между ними и наемными работниками, между бизнесом и властью.
Если власть опирается на эти тенденции, деликатно подталкивая их развитие в нужном направлении, если она считается с интересами и опасениями бизнеса, с его порой фантомными болями и страхами, то она получает возможность воспользоваться дополнительными резервами деловой активности, растущего доверия.
Необходимо подчеркнуть: доверие, а не высокие цены на нефть, является главным ресурсом роста российской экономики, интенсификации инвестиций в модернизацию, превращению большинства россиян в инвесторов.
Силовые методы, опора на бюрократию сулят, как кажется, более быстрый успех. Они, кроме того, соответствуют историческим традициям России и легче воспринимаются большинством населения как привычные проявления власти: навести порядок в России нельзя иначе как бить по головам без разбору, правых и виноватых – таковы по сей день, видимо, представления большинства населения. Ну, а наведем порядок, тогда будем вводить демократию, если потребуется. Но оказывается, что само применение подобных методов, даже при формальном соблюдении законов и демократических процедур, но с исключениями для власти, также как послереволюционный хаос, ставит узкие пределы развитию страны, реально отдает власть бюрократии, а стало быть, закрепляет институты произвола и коррупции.
Самое главное. Силовой вариант не дает возможности вырваться из институциональной ловушки, преодолеть переходную адаптационную модель экономки. Более того, многие ее особенности консервируются, возвращая страну по ключевым позициям в русло полуфеодального развития, увековечивая традиционные, препятствующие развитию институты.
Все, как кажется, направлено на преодоление слабости государства, но доминирование силовых методов и бюрократии ущемляют экономическую и иные свободы, замораживают низкую правовую культуру и теневую экономику. Законодательная база при этом может совершенствоваться, но усиление разрыва между формальными и неформальными сторонами жизни общества, сокращение радиуса доверия обесценивают этот прогресс.
Сила, опирающаяся на видимость законности, применяется едва ли не в первую очередь с целью снизить концентрацию и влияние богатства, сократить неравенство. В этом она находит поддержку у большинства населения, даже если дух закона нарушается. Беда, однако, в том, что отнять и поделить не так уж сложно, но развитие экономики на базе частной инициативы невозможно без концентрации ресурсов и самостоятельных решений собственников об их инвестировании. Даже если это не всегда справедливо. Иначе получается только возврат к государственной экономике. Что касается преодоления бедности и чрезмерного неравенства, то это реально только на основе развития экономики, роста производительности и конкуренции. Упрощенные методы решения этих проблем лишь отдаляют достижение требуемых результатов. Можно сказать, это азбучные истины, но ведь о них почему-то забывают. Или намеренно игнорируют.
Что особенно важно, этот путь обостряет конфликт между властью и бизнесом, делает его долгосрочным фактором. Специфика адаптационной переходной модели российской экономики, с которой стартовала администрация Путина, в том и состоит, что весь российский бизнес в той или иной мере нелегитимен, по крайней мере, таковым себя ощущает. Кроме того он привык к тому, что власть, если захочет, докажет его виновность или даже не будет затруднять себя доказательствами: как говорится в русской басне – «ты виноват уж тем, что хочется мне кушать». Поэтому всякие действия власти по наведению порядка силовыми методами он будет воспринимать прежде всего как акт произвола, предпринимаемый с целью отнять деньги, разорить предприятие. Злоупотребления же силовыми методами закрепляют эти нормы обычного права, подрывают доверие и лишают экономику и общество перспектив развития.
После равноудаления «олигархов», отправки некоторых из них в эмиграцию под угрозой уголовного преследования, после попыток прокуратуры пересмотреть в 2001 году результаты приватизации «Норильского никеля», казалось, было достигнуто неформальное соглашение о развитии по эволюционному пути. Бизнес согласился признать названные случаи эксцессами, которые не будут повторяться, а власть как бы согласилась закрыть глаза на неоднозначные начальные процессы становления российского бизнеса. Крупный бизнес влился в Российский союз промышленников и предпринимателей, чтобы через его органы иметь возможность выражать свои интересы и поддерживать постоянные контакты с руководством страны.
События вокруг компании ЮКОС, арест Михаила Ходорковского, одного из крупнейших бизнесменов страны, проявлявшего стремление к современному стилю управления, существенно изменили ситуацию и знаменовали, как это было воспринято большей частью бизнеса, поворот к силовым методам. Почти одновременно были развернуты операции по борьбе с коррупцией и преступностью в правоохранительных органах, призванные показать, что власть взялась за утверждение законности во всех звеньях. Однако поскольку все это происходило в период избирательной кампании, указанные акции были восприняты прежде всего как предвыборный ход, предпринятый для усиления позиций партии власти перед выборами. По мнению специалистов и преследования руководителей ЮКОСа, включая их содержание под стражей до суда, и характер предъявленных обвинений, и другие акции, которые можно было бы посчитать началом кампании «чистые руки», несли на себе политический отпечаток, демонстрировали «избирательное правосудие» и сопровождались нарушением правовых норм. В числе представителей бизнеса есть люди, рассчитывающие на передел собственности в свою пользу с помощью своих связей во власти. Но в целом бизнес насторожился и воспринял действия властей как угрозу для себя.
На Западе, как и в российском обществе, распространено убеждение: «олигархов» давно пора приструнить, особенно если они не платят налоги. Это правильно, если бы дело с Ходорковским обстояло именно так. Но его вина не доказана. Ему вменяется в частности, оптимизация налогов в пределах действовавшего законодательства, что в реально открытом и состязательном судебном процессе вряд ли было бы признано преступлением. Вопрос в том, может ли в России состояться такой процесс. Это и вызывает сомнения и тревоги.
Аргументы власти: если не решиться применить силу к сильным, мы никогда не выберемся из ловушки. Надо с кого-то начинать. Это не история о прокурорах, которые охотятся на бизнесменов; это история о том, что все равны перед законом – независимо от имущественного положения. Хотелось бы верить. Но не верится. Выбор виноватого и непрекращающаяся кампания по наращиванию обвинений против одной компании укрепляют уверенность в том, что власти хотят ее добить любой ценой, доказав тем самым если не свою правоту, то силу. И реакция бизнеса ясна, хотя не все произносится вслух. Впрочем, приведем одно высказывание Владимира Потанина, автора идеи слияния воедино всех организаций российского предпринимательства: «Качество диалога бизнеса и власти на каком-то этапе ухудшилось. Я хотел бы избежать поиска виноватых. Одна из ошибок власти как раз и состоит в том, что различного рода явления, которые происходят в обществе, она иногда пытается объяснить происками врагов, ошибками недобросовестных исполнителей и т. п.» (поиск виноватых – необходимый момент в силовых решениях).
Владимир Потанин известен как человек, лояльный власти. Он предлагает бизнесу считать, что он сам виноват, если диалог с властью не заладился, и постараться удалить причины непонимания. Можно сказать, комментарии излишни. Кроме одного: а если причина неустранима или находится не на стороне бизнеса?
Власть постаралась смягчить негативные впечатления. Не уступая в деле ЮКОСа и трактуя его как изолированный случай, она произвела назначения либеральных чиновников в Администрации президента после ухода в отставку Александра Волошина. На съезде РСПП Владимир Путин еще раз пообещал, что возврата назад не будет, что итоги приватизации не будут пересматриваться, разве только в случае явных нарушений законов, и сделал важную уступку в вопросе выкупа земли под приватизированными предприятиями. Тема взаимоотношений между бизнесом и властью ушла с первых полос. Тем не менее конфликт обозначился достаточно четко и остался неразрешенным. Он трактуется экспертами как конфликт между бизнесом и бюрократией, между финансовым и административным ресурсами.
Теперь есть основания думать, что прежние случаи с преследованиями предпринимателей, даже если они имели законные основания, не являются случайностью. И развитие событий во взаимоотношениях бизнеса и власти, и успехи власти в деле контроля за СМИ, и практика контроля за выборами – все то, что объединяется в понятии «управляемой демократии», в том числе установление монополии исполнительной власти, получившей конституционное большинство «Единой России» в Думе, усиление националистических и популистских сил, существенное ослабление сил оппозиционных, как слева, так и справа. Главная проблема состоит в том, что это последствия надолго: голосуем один день, результаты расхлебываем минимум четыре года.
Пока трудно предвидеть дальнейшее развитие событий для экономики. Сейчас уже становится очевидным, что в ближайшей перспективе она не будет реагировать на произошедшие изменения негативно. Круги волнений вокруг ЮКОСа утихают. Еще будет вспышка, когда дело дойдет до суда над Ходорковским, но и после него, каков бы ни был исход, влияние этих событий на деловую активность не будет долговременным. Бизнес должен жить и работать, он будет действовать прагматично, приняв во внимание готовность властей любому напомнить о его грехах, реальных или вымышленных, и добиться послушания, когда они посчитают это полезным.
Тем более спокойной будет позиция зарубежных инвесторов. Вслед за агентством «Moody’s Investors Service» другие рейтинговые агентства, видимо, в 2004 году присвоят России инвестиционный рейтинг. Агентство «Standart