Объединение регионов: за и против
В Конституции заложено внутреннее противоречие: автономные округа одновременно и самостоятельны как субъекты Федерации, и являются частью других субъектов, исключением является только Чукотский АО, оформивший свой «развод» с Магаданской областью. Поэтому к объединению регионов возможны разные подходы. С точки зрения экономической целесообразности, для маленьких по численности населения и слабозаселенных автономных округов, во многом нежизнеспособных, объединение с более крупным и более сильным субъектом может быть позитивным фактором. Сейчас эти образования живут в основном на дотации из федерального бюджета (кроме нефтедобывающего Ненецкого АО), не имея ни серьезной экономической активности, ни условий для самодостаточного существования. Поэтому объединение относительно небольших автономных округов с «материнскими территориями» – это фактически лишь приведение ситуации в рамки реальности.
Но даже с экономической точки зрения единой модели объединения всех автономных округов быть не может, потому что ситуации в каждом отдельном субъекте очень разные. Объединять развитые и более заселенные автономные округа, такие как Ханты-Мансийский или Ямало-Ненецкий АО, ни в коем случае нельзя. Если маленькие автономные округа являются лишь экономическими придатками более мощных соседей, то Ханты-Мансийский АО намного более сильный (его ВРП в 7 раз больше, чем Тюменской области), богатый и экономически продвинутый, чем его бывшая «материнская территория». Их объединение приведет не только к управленческому ступору, но и остановит все социальные программы, которые намного более развиты в Ханты-Мансийском АО, создаст коллапс экономических обменов – ведь предприятия юга Тюменской области уже скуплены ханты-мансийским бизнесом. В результате объединения слабый будет управлять сильным, и не надо объяснять, что из этого получится. Все финансовые потоки будут перенаправлены в область, эффективность расходования средств резко снизится – и это только экономическая составляющая проблемы. Политически объединение столь крупных и сильных регионов тоже не выгодно. Глава Ханты-Мансийского АО Александр Филипенко, на мой взгляд, – один из самых мудрых российских губернаторов, который смог соблюсти баланс интересов округа и очень крупных экономических игроков — нефтяных компаний, работающих в регионе. Сохранить этот баланс очень сложно, а тем более выстроить его заново. И если опять начнется передел сфер влияния, то ни к чему хорошему это не приведет.
Но если с экономической точки зрения объединение краев/областей и слабых автономных округов не страшно, то в политическом и социальном плане оно ясно показывает игнорирование властями мнения населения и, особенно, проблем коренных малочисленных народов. Они являются всего лишь лозунгом, которым можно прикрыться, когда это нужно, и про который можно легко забыть. В «Известиях» за 30 сентября было опубликовано удивительное интервью губернатора Красноярского края Александра Хлопонина, которого я считала одним из самых дельных и трезвомыслящих российских губернаторов. Он говорит: «Если тебе приходится все время держать в голове мысль о выборах и учитывать сиюминутные интересы людей – а они зачастую противоречат логике развития страны и государственной идеологии, – нельзя провести никакие реформы». Такое отношение к населению не может не пугать. Мне действительно страшно думать о последствиях ситуации, когда интересы людей называются «сиюминутными», когда считается, что государственная идеология важнее потребностей населения, когда это говорится людьми, вышедшими из бизнеса, с самой продвинутой менеджерской практикой. Здесь важен не сюжет выборов губернаторов или объединения небольших территорий сам по себе, но то, как в обоих случаях реализуется политика доминирования так называемой государственной идеологии над интересами людей.
Между тем действия по объединению малонаселенных субъектов Федерации можно было бы аргументировать экономическими расчетами, которые бы честно показывали, что слаборазвитые округа требуют очень высоких бюджетных расходов на каждого жителя, что объединение позволит более эффективно расходовать средства, в том числе и на поддержку коренных и малочисленных народов, что эти регионы невозможно автономно развивать и сделать хотя бы относительно самодостаточными. Здесь есть предмет для дискуссии, с такой логикой можно соглашаться или спорить. Но когда решение об объединении регионов аргументируется тем, что сиюминутные интересы людей мешают стратегии развития страны и государственной идеологии, то остается только разводить руками…
Нормальной дискуссии нет прежде всего потому, что в действительности реализуется нынешняя политика по сугубо технологической схеме – «так удобно федеральной власти». Возьмем пример еще одного объединения – Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области. Там объединение застопорилось потому, что им не довольны обе стороны, несмотря на жесткие окрики федерального центра. Сейчас Усть-Ордынский Бурятский АО имеет душевые доходы бюджета в 1,8 раз выше, чем Иркутская область. При этом область экономически сильнее, дает б?льшие объемы производства, в том числе экспортного, а в Усть-Ордынском АО, кроме слаборазвитого сельского хозяйства, ничего нет. Почему же бедный субъект Федерации живет лучше, чем более развитый? Причина – в несовершенной системе федеральной помощи. Ее можно улучшить, но федеральной власти проще не возиться с этим, а просто «повесить» слаборазвитые округа на шею «материнским регионам». Предполагается, что после объединения область не будет получать федеральные трансферты, причитающиеся Усть-Ордынскому АО (в отличие от Пермской области, которая выторговала сохранение трансфертов Коми-Пермяцкому округу на переходный период). Иркутская область должна будет стать паровозом и повезти на себе слабый автономный округ. А федеральный центр будет стоять на пригорке и наблюдать, как это у них получается?
Если это и есть объединение регионов с точки зрения так называемой государственной идеологии и государственных интересов, то я категорически против. Нельзя вешать на более сильные субъекты их слабых соседей. Не важно, что в Усть-Ордынском Бурятском АО проживает 150 тысяч человек, а в Иркутской области – более 2 млн. Центр не должен сбрасывать с себя обязательства поддержки слабых регионов хотя бы потому, что это – одна из основ федеративного государства.
В целом складывается впечатление, что объединение регионов выгодно исключительно центру. Это подтверждают «домашние заготовки» разных околовластных структур, которые через СМИ выдают варианты укрупнения всех субъектов, а не только присоединения автономных округов. Предлагаемое тотальное укрупнение (до 15 или 28 новых субъектов), несомненно, приведет к управленческому параличу, существенно увеличив издержки управления для вновь образованных регионов. Даже в Европейской части страны между областями зачастую нет нормальных дорог, а при возросших расстояниях и плохих коммуникациях придется, видимо, управлять, облетая территорию на вертолете. При этом федеральной власти совершенно не интересно мнение жителей регионов России – а хотят ли они такого укрупнения.
Вообще объединение субъектов Федерации предполагает долгие переговоры между сторонами (включая структуры гражданского общества в регионах), разрешающие все противоречия. Но у нас под объединение подводятся обоснования и акции, вызывающие очень сильный протест: ликвидация трансфертов и бюджетной самостоятельности, передача автономных округов на довольствие материнских территорий, обоснование этих решений государственной идеологией и продавливание их самыми грубыми политтехнологическими способами. При этом напрочь забываются интересы населения, в том числе титульных народов, проживающих на этих территориях. Все это, взятое вместе, вызывает отторжение даже при экономической целесообразности проводимой акции.
Сама идея объединения в разумных пределах и для небольших округов вполне логична. Но следует протестовать против оформления необходимости этой идеи в пресловутую государственную идеологию и схему развития. Надо бороться с нечестной аргументацией и реализацией этих процессов, нежеланием властей следовать принципам федеративного государства. Пока получается, что мнение людей и интересы регионов — помеха для Кремля, которую нужно убрать, придя к нужному результату путем сугубо технологических решений.